崔月穎 馮芮華 王 溪 李亞子 李 建

1921年以來，為了實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民創(chuàng)造了新民主主義革命、社會主義革命和建設(shè)、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、新時代中國特色社會主義的偉大成就[1]。中國共產(chǎn)黨始終堅持衛(wèi)生事業(yè)的公益屬性，持續(xù)深入推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。本文選擇不同歷史時期具有代表意義的政策、事件，以點帶面，梳理不同時期醫(yī)療衛(wèi)生體系發(fā)展特點，總結(jié)基本理念、重點工作和措施、政策影響等，以史為鑒，開創(chuàng)未來，對于深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、健康中國建設(shè)以及醫(yī)療衛(wèi)生體系高質(zhì)量發(fā)展具有一定參考意義。

一、新民主主義革命時期

毛澤東同志在《中國的紅色政權(quán)為什么能夠存在？》一文中強調(diào)建設(shè)較好的紅軍醫(yī)院是鞏固好根據(jù)地的三大措施之一[2]。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民開展武裝斗爭，在極其艱苦的條件下，建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生體系，加強軍隊的醫(yī)療救護(hù)和群眾的疾病預(yù)防，軍民魚水一家親，有力保障了武裝革命的勝利。

1.自力更生加強紅軍醫(yī)院和工農(nóng)醫(yī)院建設(shè)：土地革命時期，紅軍和中央蘇區(qū)政府克服重重困難，建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)。秋收起義隊伍經(jīng)過“三灣改編”后，于1927年10月建立茅坪紅軍醫(yī)院，是紅軍歷史上成立最早的醫(yī)院[3]。1929年5月，紅四方面軍在鄂豫皖蘇區(qū)劉家園成立紅軍總醫(yī)院，1931年，紅二方面軍在湘鄂西根據(jù)地成立鄧家墩紅軍總醫(yī)院和4所分院[4]。1935年10月，中央紅軍到達(dá)陜北后，組建陜北紅軍醫(yī)院(亦稱永坪醫(yī)院)，并設(shè)兩所分院[5]。地方蘇維埃政府也十分重視邊區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)。1933年8月，川陜革命根據(jù)地建立工農(nóng)總醫(yī)院，醫(yī)護(hù)人員達(dá)420余人，總床位1000余張[6]?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，八路軍、新四軍開赴敵后戰(zhàn)場，各自建立相對獨立的紅軍醫(yī)院。陜甘寧邊區(qū)三大醫(yī)療系統(tǒng)包括中央衛(wèi)生系統(tǒng)，有延安中央醫(yī)院、中央門診部等；軍委衛(wèi)生系統(tǒng)，有八路軍軍醫(yī)院(即后來的白求恩國際和平醫(yī)院)、各軍分區(qū)部隊醫(yī)院等；邊區(qū)系統(tǒng)，包括邊區(qū)醫(yī)院、門診等[7]。解放戰(zhàn)爭時期，為適應(yīng)大規(guī)模戰(zhàn)爭需要，陜甘寧邊區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)全面實行軍事建制。1947年初，將原來的延安中央醫(yī)院、和平醫(yī)院等整編為7所后方醫(yī)院，戰(zhàn)爭爆發(fā)后，保留3所后方醫(yī)院，其余隨野戰(zhàn)軍作戰(zhàn)，整編為4所野戰(zhàn)醫(yī)院。加強軍隊和蘇區(qū)醫(yī)院建設(shè)保證了軍隊?wèi)?zhàn)斗力和根據(jù)地生產(chǎn)力，成為中國武裝革命勝利的重要保障。

2.不斷完善醫(yī)療衛(wèi)生組織體系和管理制度：1928年，南昌起義和秋收起義部隊在井岡山會師，改編為中國工農(nóng)紅軍第四軍，開始配置醫(yī)療衛(wèi)生人員，明確團(tuán)設(shè)衛(wèi)生隊，營設(shè)衛(wèi)生員。同時紅軍不斷加強制度建設(shè)，1932年，紅一方面軍第三次衛(wèi)生工作會議，確立了“預(yù)防為主”的衛(wèi)生工作方針，并頒布了《關(guān)于衛(wèi)生工作的決議案》，明確了醫(yī)院環(huán)境建設(shè)、感染防控等工作制度[8]。1936年10月，紅軍三大主力會師后，發(fā)布紅軍編制表，形成了軍設(shè)衛(wèi)生部，師團(tuán)設(shè)衛(wèi)生隊的模式?？谷諔?zhàn)爭時期，八路軍組建軍委總衛(wèi)生部，下轄3個師分別設(shè)有軍醫(yī)處。1937年10月，中央軍委總衛(wèi)生部公布了《暫行衛(wèi)生法規(guī)》，對各抗戰(zhàn)部隊的衛(wèi)生制度建設(shè)起了重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用。1941年5月，中共陜甘寧邊區(qū)中央局提出《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，要求“增進(jìn)醫(yī)療設(shè)備，歡迎醫(yī)務(wù)人才，減輕人民疾苦，救濟(jì)外來災(zāi)民難民”[9]。解放戰(zhàn)爭時期，軍隊衛(wèi)生工作人員的隊伍越來越龐大，加強體系建設(shè)、完善管理制度成為衛(wèi)生工作高效運行的關(guān)鍵。部隊醫(yī)療服務(wù)體系的建設(shè)開啟了制度化和規(guī)范化的發(fā)展，制定了諸如《解放軍暫行衛(wèi)生法規(guī)》、《傳染病預(yù)防條例》、《編制制度職責(zé)》、《衛(wèi)生機關(guān)藥品器材配備標(biāo)準(zhǔn)》、《部隊各級醫(yī)政工作職責(zé)暫行條例》等文件[10]。新民主主義革命時期，不斷加強醫(yī)療衛(wèi)生工作的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化建設(shè)水平，奠定了解放戰(zhàn)爭大規(guī)模作戰(zhàn)的需要。

3.加強醫(yī)療衛(wèi)生人才培訓(xùn)和物資供應(yīng)保障：革命初期，醫(yī)療資源極其匱乏，紅軍醫(yī)院、工農(nóng)醫(yī)院艱苦奮斗、自力更生，中西醫(yī)結(jié)合、研制簡單的藥品和器械，醫(yī)生自主研制急需的西藥，制造簡易的替代器械，如用白酒與漂白粉混合，通過蒸餾制成“氯仿”麻醉劑，確保順利實施手術(shù)[11]。大力開展衛(wèi)生技術(shù)人員招聘和培訓(xùn)也是醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)的重要工作。1930年3月，中共中央向各省委發(fā)出通告，以優(yōu)厚條件招聘醫(yī)學(xué)人才[8]。同時加強學(xué)校醫(yī)學(xué)教育，1931年11月，組織籌建紅軍軍醫(yī)學(xué)校，首批學(xué)員25名，1933年更名為紅軍衛(wèi)生學(xué)校[12]。到1934年10月紅軍長征時，累計培養(yǎng)學(xué)員686名，成為紅軍醫(yī)療衛(wèi)生工作的重要力量[13]。紅軍衛(wèi)生學(xué)校隨軍長征后，1937年整編為八路軍衛(wèi)生學(xué)校，1940年9月更名為中國醫(yī)科大學(xué)。學(xué)校宗旨是“培養(yǎng)政治堅定、技術(shù)優(yōu)良、為革命工作、為大眾服務(wù)的衛(wèi)生干部”。另外，醫(yī)院開展培訓(xùn)班也是培訓(xùn)醫(yī)務(wù)人員的重要途徑。據(jù)統(tǒng)計，1939～1945年，中央醫(yī)院培養(yǎng)出105名護(hù)士、115名進(jìn)修和實習(xí)醫(yī)生、23名檢驗員、25名藥劑員[14]。解放戰(zhàn)爭時期，進(jìn)一步提高了衛(wèi)生人員的招聘條件和培訓(xùn)水平。1946年，延安中國醫(yī)科大學(xué)遷往東北地區(qū)，與東北軍醫(yī)大學(xué)合并，成立新的中國醫(yī)科大學(xué)，隨后建立4所分校，加大部分專業(yè)衛(wèi)生人員培訓(xùn)，特別是戰(zhàn)傷急救等方面的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。醫(yī)療衛(wèi)生資源和技術(shù)人才缺乏是革命戰(zhàn)爭時期醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展面臨的最大障礙，革命戰(zhàn)爭時期，紅軍醫(yī)院和工農(nóng)醫(yī)院同時承擔(dān)人才培訓(xùn)、自力更生開展藥品和器械研制等任務(wù)，發(fā)揮了核心和領(lǐng)導(dǎo)作用。

4.堅持平戰(zhàn)結(jié)合向軍民提供醫(yī)防融合服務(wù)：土地革命時期，堅持“為軍民服務(wù)”的原則，戰(zhàn)爭激烈時，工農(nóng)醫(yī)院根據(jù)需要服務(wù)軍隊、參與戰(zhàn)時緊急救治；形勢平緩時，軍隊醫(yī)院服務(wù)蘇區(qū)群眾。加強疾病預(yù)防也是醫(yī)療工作的重點，1932年10月，中央軍委發(fā)布《關(guān)于開展衛(wèi)生防疫運動的訓(xùn)令》，要求所有人員講究衛(wèi)生、改善環(huán)境，消滅瘧疾、痢疾等流行疾病，積極開展禁煙運動，禁止吸食大煙，大大提高了居民健康水平[15]。抗日戰(zhàn)爭時期，堅持“預(yù)防第一，減少疾病，增加生產(chǎn)勞動力”的原則，1941年發(fā)布《干部保健條例》等文件，要求培養(yǎng)健康習(xí)慣、加強孕產(chǎn)婦和兒童的健康教育和保育工作，保障軍民健康[16]。陜甘寧邊區(qū)各縣、區(qū)、鄉(xiāng)普遍開展了衛(wèi)生清潔運動，破除迷信，打擊巫神，降低了傳染病發(fā)生率和病死率。進(jìn)入解放戰(zhàn)爭時期，黨領(lǐng)導(dǎo)的衛(wèi)生工作進(jìn)一步拓展到了城市，解放城市后立即開展環(huán)境衛(wèi)生整治和醫(yī)療機構(gòu)重建，加強公共衛(wèi)生管理。時刻不放松對傳染病的預(yù)防，加強群眾性防疫工作，實行預(yù)防性接種。一旦發(fā)生疫情，采取封鎖疫區(qū)行人及車輛，實施公共場所免費消毒、早發(fā)現(xiàn)、早報告等措施。同時加強食品衛(wèi)生管理，醫(yī)療衛(wèi)生工作的系統(tǒng)性、制度性顯著增強。平戰(zhàn)結(jié)合、醫(yī)防融合是本時期醫(yī)療服務(wù)模式的重要特點，對于充分利用有限的醫(yī)療衛(wèi)生資源，解決傳染病問題，提高群眾和軍隊健康水平，發(fā)揮了巨大的作用。

二、社會主義革命和建設(shè)時期

建國初期，毛澤東同志強調(diào)“必須把衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療工作看作一項重大的政治任務(wù)”[17]。衛(wèi)生部門堅持“面向工農(nóng)兵、預(yù)防為主、團(tuán)結(jié)中西醫(yī)、衛(wèi)生工作與群眾運動相結(jié)合”的工作方針[18]。重構(gòu)醫(yī)療衛(wèi)生體系，從建醫(yī)院向發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)轉(zhuǎn)變，取得很大成就，被世界銀行譽為成功的“衛(wèi)生革命”，被世界衛(wèi)生組織推薦為“發(fā)展中國家的范例”[19]。

1. 建立健全專業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生體系：新中國成立后，人民政府接管了一批原有的私立醫(yī)院，組建了一批新的教學(xué)醫(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院、傳染病醫(yī)院和兒童醫(yī)院等，同時明確了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)屬于“人民的福利事業(yè)”，對醫(yī)療機構(gòu)實行統(tǒng)收統(tǒng)支、收支兩條線管理，嚴(yán)控藥品和醫(yī)療服務(wù)價格，統(tǒng)一定價，通過補貼藥廠、醫(yī)療機構(gòu)，使藥品和醫(yī)療服務(wù)價格維持在較低水平[20]。農(nóng)村地區(qū)建設(shè)三級服務(wù)體系，到1952年底，全國的縣級衛(wèi)生機構(gòu)已從1949年的1400余所增加到2123所，遍及全國90%以上的地區(qū)[21]。同時大力加強城市基層醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，工礦、機關(guān)、學(xué)校普遍建立了醫(yī)院或者醫(yī)務(wù)室，1953年中央6個工業(yè)部、鐵道部和中華全國總工會系統(tǒng)所屬醫(yī)院共有床位3.83萬余張[22]；大中城市建立了街道醫(yī)院、門診部和居民委員會的群防站、紅十字衛(wèi)生站等。本時期的醫(yī)療衛(wèi)生工作重點是利用一切資源，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成衛(wèi)生部門、軍隊、行業(yè)三大醫(yī)療系統(tǒng)。到1978年，全國醫(yī)院達(dá)到9293個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院55018個，門診部(所)94395個，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)分別達(dá)到204.17萬張和246.39萬人，是建國初期的幾倍甚至幾十倍(圖1)[23]。

圖1 1949～1978年我國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量

2.貫徹中央指示面向農(nóng)村開展巡回醫(yī)療：建國后，我國城市醫(yī)療服務(wù)體系不斷完善，建立起公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療制度，農(nóng)村衛(wèi)生資源配置不均的問題比較突出，69%的高級衛(wèi)生技術(shù)人員分布在城市[24]。為解決農(nóng)民的醫(yī)療衛(wèi)生問題， 1965年1月，《中共中央批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部黨組關(guān)于組織巡回醫(yī)療隊下農(nóng)村問題的報告》要求，巡回醫(yī)療隊培訓(xùn)當(dāng)?shù)匕朕r(nóng)半醫(yī)的赤腳醫(yī)生，開展愛國衛(wèi)生運動，進(jìn)行疾病防控。隨即在北京組成第一批12支巡回醫(yī)療隊，分赴湖南省湘陰縣及北京通縣開展巡回醫(yī)療[25]。1965年6月26日，毛澤東同志發(fā)出“把城市衛(wèi)生工作的重點放在農(nóng)村”的“六二六”指示，大批城市醫(yī)務(wù)人員和醫(yī)科院校畢業(yè)生被抽調(diào)或分配到農(nóng)村長期工作；協(xié)助建設(shè)公社衛(wèi)生院、合作醫(yī)療站。到20世紀(jì)70年代末，全國約有赤腳醫(yī)生160萬，衛(wèi)生員350萬，接生員70萬；多數(shù)赤腳醫(yī)生可診治常見病和多發(fā)病，掌握常用藥物使用、針灸急救技術(shù)和消毒知識，甚至可開展小型外科手術(shù)；合作醫(yī)療覆蓋率更是達(dá)到了90%以上[26]。本時期醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點是加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，通過巡回醫(yī)療和城市支援等形式，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作不斷加強，合作醫(yī)療、農(nóng)村保健站和赤腳醫(yī)生成為我國農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)三大支柱，受到國際社會的廣泛贊譽。后期受到文化大革命的影響，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作薄弱、資源配置不均的情況尚未完全改變(圖2)[23]。

圖2 1949～1978年我國城市和農(nóng)村地區(qū)每千人口執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師數(shù)

3.實施衛(wèi)生援助拓展國際發(fā)展空間：建國初期，中國的國際發(fā)展空間受到帝國主義擠壓，話語權(quán)有限，利用衛(wèi)生援助提高國際影響力成為我國衛(wèi)生工作的重要內(nèi)容。1962年7月，阿爾及利亞獨立，法國殖民醫(yī)療隊撤出，民眾陷入無醫(yī)無藥困境，新政府向國際社會尋求幫助。1963年，中國率先向阿爾及利亞派出醫(yī)療隊，從此開啟了醫(yī)療援非序幕。20世紀(jì)70年代，中國衛(wèi)生援非工作迅速發(fā)展，影響力不斷提高，大量非洲國家要求中國提供醫(yī)療援助。雖然當(dāng)時條件有限，國家仍然克服困難、加大援非力度。根據(jù)1977年中華人民共和國衛(wèi)生部(現(xiàn)國家衛(wèi)生健康委員會)統(tǒng)計，中國共向阿爾及利亞、坦桑尼亞、索馬里、幾內(nèi)亞等25個非洲國家及其他國家和地區(qū)派遣了醫(yī)療隊[27]。中國醫(yī)療隊發(fā)揚救死扶傷的革命人道主義精神，診治當(dāng)?shù)夭∪?，搶救危重病人，援建醫(yī)院、衛(wèi)生中心和醫(yī)療器械廠，為祖國贏得了聲譽，團(tuán)結(jié)了廣大不發(fā)達(dá)國家，為中國恢復(fù)在聯(lián)合國中的地位、提高國際影響力發(fā)揮了重要作用。

4. 促進(jìn)醫(yī)學(xué)科研教育和醫(yī)藥工業(yè)發(fā)展：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹“百花齊放、百家爭鳴”的方針，大力發(fā)展醫(yī)學(xué)科研工作，取得了較大的成就。1967年5月，國務(wù)院成立全國瘧疾防治藥物研究領(lǐng)導(dǎo)小組，制定研制規(guī)劃、組建科研隊伍，于1972年底研發(fā)出青蒿素，極大地降低了全球瘧疾患者的病死率。全國高等醫(yī)學(xué)院和醫(yī)藥科研機構(gòu)也得到巨大發(fā)展，專業(yè)衛(wèi)生人員數(shù)量大幅增加，1949～1956年，培養(yǎng)了高等醫(yī)藥學(xué)校學(xué)生27425人，是過去20年的3倍多[28]。同時有序發(fā)展醫(yī)藥工業(yè)，解決藥品和器械依靠進(jìn)口、不能自給自足的問題，為新中國現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

三、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期

1978年12月，中共十一屆三中全會舉行，決定把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。中國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，醫(yī)療衛(wèi)生工作從滿足基本向更好更快發(fā)展，充分利用市場機制，不斷改革完善，初步建立覆蓋全民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，更好地滿足了人民衛(wèi)生健康服務(wù)需求。

1. 提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系供給能力：改革開放后，醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)充分利用市場機制，提高衛(wèi)生系統(tǒng)活力[29]。1985年4月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報告的通知》提出，放寬政策，多方集資，搞活衛(wèi)生工作；新服務(wù)項目可按成本收費；醫(yī)療條件好可適當(dāng)提高收費等[30]。隨著改革開放深入，經(jīng)濟(jì)激勵下，醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展速度顯著提高。20世紀(jì)80年代醫(yī)療機構(gòu)信息化建設(shè)興起，進(jìn)入了“數(shù)字化醫(yī)院”建設(shè)時代[31]；CT等大型設(shè)施設(shè)備配置率不斷提高，醫(yī)療專用設(shè)備總值迅速增長[32]。2000年的降低孕產(chǎn)婦死亡率和消除新生兒破傷風(fēng)項目，大大降低了孕產(chǎn)婦和新生兒死亡率[33]。2004年，我國建成傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，信息平均報告時間大幅縮短。改革開放后，利用市場機制，大力發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升。經(jīng)過30多年發(fā)展，2012年醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)達(dá)到572.48萬張，衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)達(dá)到667.55萬人，基本解決了衛(wèi)生資源配置不足的問題(圖3)[23]。

圖3 1980～2012年我國醫(yī)療機構(gòu)床位和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量

2.發(fā)展社會辦醫(yī)，構(gòu)建多元醫(yī)療服務(wù)體系：積極發(fā)展社會辦醫(yī)是改革開放后醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重要工作。1980年國務(wù)院批準(zhǔn)了《衛(wèi)生部關(guān)于允許個體開業(yè)行醫(yī)問題的請示報告》，使個體行醫(yī)合法化，填補了農(nóng)村地區(qū)由于合作醫(yī)療保健制度解體帶來的服務(wù)空白，1986年個體開業(yè)醫(yī)療門診服務(wù)達(dá)到4億多人次[34]。1997年啟動的衛(wèi)生改革提出堅持政府和集體主導(dǎo)、社會力量作為補充的基本原則。隨后出臺了關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、放寬準(zhǔn)入條件、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)資源流動、加強民辦醫(yī)療監(jiān)管等政策。充分利用社會資源，建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生體系，滿足不同層次的醫(yī)療服務(wù)需求，也是本時期醫(yī)療衛(wèi)生工作的重要特點。民營醫(yī)院的數(shù)量由2005年的3220個增加到2012年的9786個，民營醫(yī)院的床位數(shù)量由14.41萬張增加到58.22萬張(圖4)[23]。

圖4 2005～2012年我國民營醫(yī)院數(shù)量和床位數(shù)量

3.加強法制化建設(shè)，不斷提高管理水平：市場經(jīng)濟(jì)條件下，推動法制化管理是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)有序、良好發(fā)展的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。1982年《中華人民共和國憲法》對我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作出新的規(guī)定：“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開展群眾性的衛(wèi)生活動，保護(hù)人民健康”。2004年3月，《中華人民共和國憲法修正案》第十四條增加“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”的規(guī)定。后續(xù)根據(jù)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展需要，制定了藥品管理法、國境衛(wèi)生檢疫法、傳染病防治法、母嬰保健法、食品衛(wèi)生法、獻(xiàn)血法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、職業(yè)病防治法、人口與計劃生育法等，對于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重點領(lǐng)域、重點人群、重點支撐條件等，建立了較為完善的法律體系。加強醫(yī)療衛(wèi)生工作立法，提高法制化管理水平，有效規(guī)范了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，標(biāo)志著我國醫(yī)療衛(wèi)生管理工作進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段。

4. 開展維護(hù)公益性的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革：改革開放后，基于不同的發(fā)展背景，黨領(lǐng)導(dǎo)了1985年、1997年和2009年3次醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作。1985年，發(fā)布《國務(wù)院批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報告的通知》，標(biāo)志著第一階段的改革工作啟動，主要目的是利用市場機制提高衛(wèi)生系統(tǒng)活力，增加醫(yī)療衛(wèi)生供應(yīng)，滿足居民需求。同時，衛(wèi)生費用增長過快，“看病難、看病貴”問題日漸凸顯，1980年政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的36.2%，最低時下降到15.47%。而居民個人負(fù)擔(dān)則由21.2%增加到最高時的60%左右(圖5)[23]。為了正確處理社會效益和經(jīng)濟(jì)收益之間的關(guān)系，把社會效益放在首位，啟動了后續(xù)兩次醫(yī)改工作。1997年的衛(wèi)生改革將建立健全社會醫(yī)療保障制度、完善城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)和農(nóng)村基層醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療機構(gòu)分類管理、改革藥品流通體制等作為改革重點。1998年啟動了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度建設(shè)。2003年啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點和公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)行動。2006年實施農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)。2007年啟動了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點，補齊社會保障體系最后一塊短板。2009年3月啟動的衛(wèi)生改革目標(biāo)是建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。重點工作包括免費向全體居民提供公共衛(wèi)生服務(wù)，不斷提高基本醫(yī)療保障制度覆蓋面和保障水平，建立國家基本藥物制度，開展公立醫(yī)院改革試點等。后續(xù)兩次改革的主要目的是提高醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性，減輕群眾負(fù)擔(dān)，緩解“看病難、看病貴”，采取了系統(tǒng)化的措施，包括實施公共衛(wèi)生服務(wù)項目、加強醫(yī)療保障制度建設(shè)、實施公立醫(yī)院改革、藥品流通體制改革等，取得了良好的成效，衛(wèi)生總費用中居民個人負(fù)擔(dān)比例呈明顯下降趨勢(圖5)[23]。

圖5 中國衛(wèi)生總費用政府支出和個人支出占比

四、中國特色社會主義新時代

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會確立了2020年全面建成小康社會的目標(biāo)和任務(wù)，我國進(jìn)入了中國特色社會主義新時代，繼續(xù)深化改革，推進(jìn)各項制度更加成熟定型。中共十八屆五中全會提出推進(jìn)健康中國建設(shè)，將健康作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點轉(zhuǎn)向推進(jìn)系統(tǒng)協(xié)同與整合，深化內(nèi)涵建設(shè)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

1.實施“健康中國”戰(zhàn)略貫徹大衛(wèi)生大健康理念：中共十八屆五中全會提出 “健康中國”建設(shè)的戰(zhàn)略部署，并在2016年召開的全國衛(wèi)生與健康大會上提出“沒有全民健康，就沒有全面小康”、“將人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”、新時代衛(wèi)生與健康工作方針、推動“健康融入所有政策”等?！丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確了以普及健康生活、優(yōu)化健康服務(wù)、完善健康保障、建設(shè)健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)為重點，推進(jìn)健康中國建設(shè)。針對健康問題和風(fēng)險因素，《國務(wù)院關(guān)于實施健康中國行動的意見》中提出實施健康知識普及等15項行動計劃，健康治理的范圍進(jìn)一步擴(kuò)展到大氣、水、土壤污染防治，交通傷害防控等，初步構(gòu)建了大衛(wèi)生大健康的治理模式。根據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會監(jiān)測，我國居民健康素養(yǎng)總體水平穩(wěn)步提升，2019年達(dá)到19.17%，比2018年提升2.11個百分點。該時期重新明確了醫(yī)療衛(wèi)生工作優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，政府承擔(dān)的重要責(zé)任，逐步改變了改革開放后過多依靠社會的局面。

2.深化醫(yī)改推進(jìn)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度成熟定型：繼續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，建設(shè)整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，推進(jìn)城市醫(yī)療集團(tuán)、縣域醫(yī)療共同體、跨區(qū)域?qū)？坡?lián)盟和遠(yuǎn)程醫(yī)療協(xié)作網(wǎng)4種類型醫(yī)療聯(lián)合體建設(shè)，結(jié)合醫(yī)藥、醫(yī)保改革聯(lián)動，推進(jìn)公衛(wèi)、醫(yī)療系統(tǒng)協(xié)作，形成以健康為中心的可持續(xù)發(fā)展機制。加強公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，提高疾病監(jiān)測預(yù)警和公共衛(wèi)生應(yīng)急能力，有效應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情?；踞t(yī)療保障補償新型冠狀病毒肺炎的治療和疫苗接種費用，成為社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要穩(wěn)定器和緩沖器。推進(jìn)藥品流通領(lǐng)域改革，2015年實施“招采合一、量價掛鉤”的藥品耗材招標(biāo)采購，醫(yī)保部門組織實施國家價格談判，跨區(qū)域聯(lián)合集中帶量采購。2017年全面推開城市公立醫(yī)院綜合改革，取消藥品加成，實施近40年的政策得到扭轉(zhuǎn)。2020年完成神經(jīng)等8個專業(yè)類別的國家醫(yī)學(xué)中心和兒科等12個專業(yè)類別的國家區(qū)域醫(yī)療中心設(shè)置。不斷加大政府投入，2020年人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費補助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到74元，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保人均財政補助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到550元，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)公益性得到更好體現(xiàn)。通過系列改革舉措，基本醫(yī)療衛(wèi)生制度框架更加明確，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系運行機制更加合理。

3.推進(jìn)衛(wèi)生健康治理體系與治理能力現(xiàn)代化：中共十九屆四中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求，醫(yī)療衛(wèi)生體系治理現(xiàn)代化工作得到充分重視。在推進(jìn)制度和管理體系整合方面，2016年我國開始全面推進(jìn)新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保統(tǒng)一管理。2018年組建國家醫(yī)療保障局，整合多部門職能，明確了統(tǒng)籌推進(jìn)醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動”的職能，基本醫(yī)療保障制度作為強大的指揮棒，將在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中發(fā)揮越來越大的作用。在推進(jìn)法制化管理方面，2016年2月通過并公布的《中醫(yī)藥法》，2019年12月通過的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》標(biāo)志著我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)治理邁上新的臺階。在推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化方面，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”模式，制定互聯(lián)網(wǎng)診療管理辦法和規(guī)范，完善相關(guān)的醫(yī)保報銷政策。2020年全國已有900家互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院，5500多家二級以上醫(yī)院可以提供線上服務(wù)[35]。在加強政策實施監(jiān)督與考核方面，將健康中國建設(shè)的主要健康指標(biāo)納入各級黨委、政府績效考核指標(biāo)，建立公立醫(yī)院考核制度，有力推進(jìn)了政策落實。該時期醫(yī)療衛(wèi)生管理工作向法制化、現(xiàn)代化邁進(jìn)，治理效率和治理能力不斷提高，政策執(zhí)行力度顯著增強。

4.建設(shè)人類衛(wèi)生健康共同體參與全球治理：中共十八大首次提出人類命運共同體理念，2013年習(xí)近平同志提出建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的合作倡議，中國積極參與全球治理，衛(wèi)生外交和援助工作成為我國參與全球治理的重要內(nèi)容。2020年5月，習(xí)近平同志在第73屆世界衛(wèi)生大會上呼吁各國團(tuán)結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情，共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，與聯(lián)合國合作，在華設(shè)立全球人道主義應(yīng)急倉庫和樞紐，建立30個中非對口醫(yī)院合作機制等一系列舉措[36]。截至2020年5月31日，中國共向27個國家派出29支醫(yī)療專家組，已經(jīng)或正在向150個國家和4個國際組織提供抗疫援助，包括普通醫(yī)用口罩、N95口罩、防護(hù)服、核酸檢測試劑、呼吸機等[37]。中國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)由國內(nèi)走向國際，致力于維護(hù)全人類健康，在全球衛(wèi)生治理的影響力顯著提高。

五、經(jīng)驗與啟示

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展歷程中，始終將維護(hù)人民健康放在重要地位，堅持預(yù)防為主、醫(yī)防融合的工作方針，依靠群眾、發(fā)動群眾、服務(wù)群眾，醫(yī)療衛(wèi)生治理理念和策略不斷完善、發(fā)展和豐富，在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，具有重要的參考意義。

1.堅持人民健康至上的基本發(fā)展原則：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展歷程中，將維護(hù)人民健康放在重要位置和優(yōu)先領(lǐng)域。新民主義革命時期，將建設(shè)紅軍醫(yī)院作為鞏固根據(jù)地的三大措施之一，堅持自力更生、艱苦奮斗，建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生體系，為人民提供醫(yī)療、疾病預(yù)防、環(huán)境改造、控制吸食鴉片等綜合性服務(wù)，有效保證了武裝斗爭工作的勝利。建國初期，將醫(yī)療衛(wèi)生作為一項重大的政治任務(wù)，采用計劃經(jīng)濟(jì)模式，完善城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和保障制度，重點加強農(nóng)村衛(wèi)生，創(chuàng)造性地建設(shè)合作醫(yī)療、培養(yǎng)赤腳醫(yī)生、完善三級醫(yī)療服務(wù)體系，充分保證醫(yī)療衛(wèi)生工作的公益性和福利性，大力開展愛國衛(wèi)生運動，以較低的投入取得了巨大的成就。改革開放后，采用市場經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展，不斷實施醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作，維護(hù)公益性、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)入中國特色社會主義新時代，明確了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的優(yōu)先發(fā)展地位，不斷完善制度設(shè)計和服務(wù)體系，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建“人類衛(wèi)生健康共同體”，有效應(yīng)對全球公共衛(wèi)生危機，參與全球治理，為全球可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)中國力量。

2.堅持醫(yī)防融合構(gòu)建大衛(wèi)生大健康治理格局：新民主義革命時期，堅持醫(yī)療、預(yù)防、教學(xué)等融合發(fā)展。紅軍醫(yī)院不僅承擔(dān)軍隊和當(dāng)?shù)鼐用竦尼t(yī)療救治工作，同時積極開展公共衛(wèi)生運動，加強宣傳動員，培養(yǎng)戰(zhàn)士和群眾良好的衛(wèi)生習(xí)慣，大大降低了非戰(zhàn)斗減員和影響，促進(jìn)了生產(chǎn)，保證自給自足。建國后，為了應(yīng)對傳染病和細(xì)菌戰(zhàn)的威脅，在加強三級醫(yī)療預(yù)防體系建設(shè)的同時，大力開展愛國衛(wèi)生運動，加強環(huán)境整治，開展預(yù)防接種，保證了經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和發(fā)展。改革開放后，特別是2003年非典型肺炎疫情后，不斷加強疾病預(yù)防控制體系建設(shè)，完善傳染病監(jiān)測和報告制度，制定法律規(guī)范，保證了我國社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。進(jìn)入中國特色社會主義新時代，大力推進(jìn)健康中國建設(shè)，為居民提供全方位、全生命周期的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，推進(jìn)醫(yī)療與預(yù)防、體育、教育、養(yǎng)老、環(huán)境改善等領(lǐng)域的深度融合，新的衛(wèi)生健康治理格局正在形成。

3. 堅持依靠群眾發(fā)動群眾服務(wù)群眾的基本策略：武裝斗爭時期，紅軍醫(yī)院的傷病運送、衣物清洗、伙食保障等后勤服務(wù)，大部分由群眾承擔(dān)，戰(zhàn)爭最為艱難的時刻，將傷病員寄放在群眾家中療養(yǎng)。社會主義革命建設(shè)時期，發(fā)動群眾開展愛國衛(wèi)生運動，開展疾病的預(yù)防接種，有效應(yīng)對和防控傳染病的暴發(fā)。改革開放后，大力實施和推廣預(yù)防接種，提高群眾的健康素養(yǎng)。進(jìn)入社會主義新時代，動員全社會參與健康管理，倡導(dǎo)人人自主自律，共建共享。面對新發(fā)傳染病，通過多種媒介進(jìn)行疫情防控的科普，居民遵守并配合戴口罩、勤洗手、少聚會、多通風(fēng)等防控措施，做好個人防護(hù)，開展隔離防護(hù)和疫苗接種，自覺投入到抗擊疫情的戰(zhàn)爭中來，我國的疫情防控取得舉世矚目的成就。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，從解決傳染病高發(fā)、軍隊傷病問題，到為全體居民提供全方位、全生命周期的健康管理；從廣大人民群眾病無所醫(yī)到病有良醫(yī)；從陜甘寧根據(jù)地衛(wèi)生治理到全球健康治理，積極應(yīng)對全球公共衛(wèi)生危機。中國共產(chǎn)黨的醫(yī)療衛(wèi)生治理理念與實踐具有重要的借鑒意義，對于實現(xiàn)全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標(biāo)將發(fā)揮更大的作用。