蔣 健

我們黨的百年歷史就是一部為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興不斷奮斗的歷史，是一部不斷帶領(lǐng)人民過上幸福美好生活的歷史。建黨一百年全面建成小康社會是黨對世界、對全國人民的莊嚴(yán)政治承諾，隨著習(xí)近平總書記莊嚴(yán)宣告我國已全面建成小康社會，困擾中國人民幾千年的絕對貧困從此成為歷史。在這場黨帶領(lǐng)人民脫貧攻堅(jiān)的偉大戰(zhàn)役中，全國共有9899萬農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，其中有960萬農(nóng)村貧困人口通過易地搬遷擺脫貧困，解決了“一方水土養(yǎng)不活一方人”的困境，云南就有150萬人（包括99.6117萬建檔立卡戶），他們有的就地后移，有的離開世居的農(nóng)村進(jìn)入城市，成為新市民。這些環(huán)境、生活、身份等的變更，既為搬遷群眾后續(xù)過上美好生活創(chuàng)造了條件，也讓搬遷群眾后續(xù)能否穩(wěn)得住、能否適應(yīng)新環(huán)境新生活面臨各種風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)。本文主要就云南19個(gè)萬人以上城市化易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)面臨的變更風(fēng)險(xiǎn)及其治理進(jìn)行分析。

一、云南易地扶貧搬遷集中安置的基本情況

中華人民共和國成立后，在云南的歷史發(fā)展中，發(fā)生過兩次重大的社會形態(tài)變遷。第一次是中華人民共和國成立后在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，11個(gè)少數(shù)民族一步跨千年，直接從原始社會形態(tài)進(jìn)入社會主義社會；第二次是今天在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，近100萬農(nóng)村貧困人口直接從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，由農(nóng)民變成市民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口的社會發(fā)展大跨越，一步跨進(jìn)小康社會。

（一）易地扶貧移民集中安置基本情況

云南是全國重點(diǎn)易地扶貧搬遷省份之一，搬遷農(nóng)村人口多達(dá)150萬，占全國近1/6，其中建檔立卡貧困戶有99.6117萬人，約占全國搬遷總?cè)丝诘?0.4%，居第三位；全省共建設(shè)集中安置點(diǎn)2832個(gè)、安置房24.46萬套，其中800～3000人的大型安置點(diǎn)有139個(gè)，3000～10000人的特大型安置點(diǎn)有14個(gè)，10000人以上的超大型安置點(diǎn)有19個(gè)，居全國第一。①數(shù)據(jù)來自調(diào)研材料。這些集中安置點(diǎn)，除昭陽區(qū)的靖安易地扶貧安置點(diǎn)屬于新建城鎮(zhèn)外，其余主要位于縣城周邊，同原有城鎮(zhèn)融為一體，推進(jìn)了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的發(fā)展。

這些安置點(diǎn)，從安置類型來看，有城市化集中安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)集中安置和農(nóng)村集中安置三類；從搬遷安置移民來源來看，有跨縣域集中安置（如昭陽區(qū)靖安新區(qū)移民來自6個(gè)縣、魯?shù)槊覟称瑓^(qū)移民來自5個(gè)縣）、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中安置（如會澤縣城集中安置點(diǎn)移民涉及本縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中安置和本行政村集中安置四類；從安置點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)及區(qū)劃設(shè)置來看，有新設(shè)行政區(qū)劃組建新的管理機(jī)構(gòu)的（如會澤在移民安置點(diǎn)新設(shè)兩個(gè)街道辦事處、7個(gè)社區(qū)）、有組建臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)代為管理的（如昭陽區(qū)靖安易地扶貧安置移民新區(qū)）、有直接劃歸原有行政區(qū)劃機(jī)構(gòu)管理的、也有未改變原有管理機(jī)構(gòu)的幾類。

目前，在各級黨委、政府努力下，搬遷群眾已入住新的居住地，開啟新的生活，除位于昭陽區(qū)的靖安扶貧安置新區(qū)外，其余所有安置點(diǎn)都并入或者設(shè)立新的實(shí)體性區(qū)劃及機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。為讓搬遷群眾在搬得出的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)得住、能致富，云南省于2020年3月印發(fā)了《云南省異地扶貧搬遷“穩(wěn)得住”工作方案》（以下簡稱《方案》），從11個(gè)方面明確了未來五年的40項(xiàng)“穩(wěn)得住”工作任務(wù)，并將每一項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到具體責(zé)任部門。

（二）易地扶貧移民集中安置點(diǎn)的特殊性分析

通過對這19個(gè)萬人以上超大型易地扶貧集中安置點(diǎn)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些新建的扶貧移民安置社區(qū)具有不同于原有社區(qū)的一些特點(diǎn)，這些特點(diǎn)既為做好新社區(qū)后續(xù)管理提出了新要求，也使新社區(qū)存在或面臨一些與老社區(qū)不一樣的風(fēng)險(xiǎn)。

1.社區(qū)成員同質(zhì)性強(qiáng)。具體表現(xiàn)為社區(qū)成員身份同質(zhì)、收入同質(zhì)和需求同質(zhì)三個(gè)方面。從身份同質(zhì)來看，這些社區(qū)的成員都是由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變而來的新市民，絕大多數(shù)屬于建檔立卡貧困戶，只有少部分是隨遷戶。從收入同質(zhì)來看，涉及收入低與收入來源少兩個(gè)方面，屬于剛擺脫貧困的低收入群體，他們進(jìn)入新社區(qū)后的收入來源主要為打工收入，包括為居住地附近的種植業(yè)打工、扶貧車間打工，還有一部分外出務(wù)工，其收入大多數(shù)僅能解決最基本的城市生活需要，由于收入來源少，不少50歲左右的移民找不到活干，處于賦閑狀態(tài)。從需求同質(zhì)來看，普遍渴望就業(yè)和有活干，這些進(jìn)入城市生活的新市民目前最關(guān)心或者最擔(dān)憂的就是未來的生存發(fā)展問題，普遍感覺在這里生活不像在遷出地，所有生活必需品都要花錢，而收入來源又非常有限，擔(dān)心一旦找不到工作，沒有收入來源生活怎么辦。這些同質(zhì)性猶如一柄雙刃劍，一方面，易于管理者找到社區(qū)群眾的共同需求，有利于促進(jìn)社區(qū)的管理；另一方面，也蘊(yùn)藏著社會不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，一旦他們的需求得不到實(shí)現(xiàn)或者面臨需求滿足危機(jī)時(shí)，這些同質(zhì)性的社區(qū)成員就會產(chǎn)生共同訴求，形成訴求壓力，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)升級，甚至演變成群體一致的社會行動，對社會及管理者造成巨大的發(fā)展與維穩(wěn)壓力。

2.產(chǎn)、區(qū)融合。在原有城市社區(qū)中，社區(qū)居民生產(chǎn)工作地同其居住地是不統(tǒng)一規(guī)劃考慮的，很少有兩者在一起的，尤其是這些城市社區(qū)居民基本都不從事種植養(yǎng)殖業(yè)。扶貧搬遷移民安置區(qū)為解決安置點(diǎn)移民的生計(jì)問題，使其盡快適應(yīng)新環(huán)境、新生活，多考慮讓其就近就業(yè)，當(dāng)?shù)攸h委、政府均在這些超大型易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)及其附近規(guī)劃建立了種植養(yǎng)殖業(yè)基地和扶貧車間，通過吸引企業(yè)進(jìn)駐或由企業(yè)發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)來解決搬遷群眾的就近就業(yè)問題，從而形成了安置點(diǎn)生產(chǎn)工作地與移民居住區(qū)在一起的“產(chǎn)”在“區(qū)”邊的“產(chǎn)、區(qū)”融合規(guī)劃建設(shè)發(fā)展特色。

3.戶、居分離。據(jù)調(diào)查，搬遷群眾由于對扶貧搬遷安置政策不了解、不信任，擔(dān)心遷戶會導(dǎo)致附著在原有搬出地戶籍及農(nóng)村戶籍上的待遇與利益會隨著農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)榘崛氲爻擎?zhèn)居民戶籍而被取消，多采取觀望態(tài)度，不愿遷戶，致使絕大多數(shù)搬遷戶戶口與居住地分離?，F(xiàn)行政策對搬遷戶的戶籍遷移也是采取動員、自愿而不是強(qiáng)制的態(tài)度，如《方案》規(guī)定的“群眾搬遷后原戶籍地址實(shí)際不存在的，原則上應(yīng)將戶口遷移至新居住地”，僅是針對原戶籍地址已經(jīng)不存在的要遷移至新地址，而且是原則上而不是必須遷，其余的則是由“當(dāng)?shù)卣e極組織動員群眾將戶口遷移至實(shí)際居住新址”。造成安置點(diǎn)絕大多數(shù)居民“戶、居”分離，不像老社區(qū)絕大多數(shù)居民“戶、居”統(tǒng)一。

4.生存壓力普遍大于原住民。這些新市民在遷出地普遍有林地、承包地和宅居地“三地”。在原住地，再怎么困難也不用擔(dān)心生存問題和吃飯問題。但在遷入地，所面臨的一切都是全新的，生活方式、生產(chǎn)方式、居住環(huán)境都發(fā)生了變化，他們不僅要適應(yīng)這些變化的環(huán)境及生活，還要擔(dān)心未來的生存和發(fā)展。雖然對現(xiàn)在的居住環(huán)境比較滿意，但大多對未來具有擔(dān)憂與恐懼心理，擔(dān)心找不到工作或者工作收入低難以支付遷入地的生活成本，甚至連基本的生存與吃飯問題都難以解決，心理壓力普遍高于當(dāng)?shù)氐脑∶瘛?/p>

二、易地扶貧集中安置點(diǎn)面臨的變更風(fēng)險(xiǎn)分析

風(fēng)險(xiǎn)作為一種客觀存在是不以我們的意志為轉(zhuǎn)移的，在一定條件下，風(fēng)險(xiǎn)會演化升級、會轉(zhuǎn)化為事故與災(zāi)難，造成難以彌補(bǔ)的生命與財(cái)產(chǎn)損失，因此，必須樹立風(fēng)險(xiǎn)意識，加強(qiáng)對各類風(fēng)險(xiǎn)的辨識與管控。

中國現(xiàn)在已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會，“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們在國際國內(nèi)面臨的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)都不少，決不能掉以輕心”①中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編.習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對突發(fā)事件論述摘編[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020：8.。確保扶貧安置點(diǎn)搬遷群眾在搬入地過上幸福美好的生活，需要做好異地扶貧搬遷安置點(diǎn)的后續(xù)管理，尤其是這些安置點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理。要通過風(fēng)險(xiǎn)辨識、風(fēng)險(xiǎn)分析，了解安置點(diǎn)存在哪些風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)源，通過對這些風(fēng)險(xiǎn)的評估建立起相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，維護(hù)好安置點(diǎn)的社會穩(wěn)定，為群眾創(chuàng)造一個(gè)平安、和諧的生活環(huán)境。

（一）變更風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知

“變更”一詞最早出自《管子·法法》，“上不行君令，下不合于鄉(xiāng)里，變更自為，易國之成俗者，命之曰不牧之民”，其含義為改變、更動。現(xiàn)代意義的風(fēng)險(xiǎn)概念則來自西方，最初主要是形容商船在頻繁的貨物運(yùn)輸過程中可能遇到的由觸礁或海難等因素導(dǎo)致?lián)p失的危險(xiǎn)。對風(fēng)險(xiǎn)的理解可以從客觀和主觀兩個(gè)層面來認(rèn)識，首先，風(fēng)險(xiǎn)是一種客觀存在，是“關(guān)于不愿發(fā)生的事件發(fā)生的不確定性的客觀體現(xiàn)”②王巍.國家風(fēng)險(xiǎn)——開放時(shí)代的不測風(fēng)云[M].沈陽：遼寧人民出版社，1987：14.，是“可能發(fā)生的危險(xiǎn)”③中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典[Z].北京：商務(wù)印書館，1985：330.。其次，風(fēng)險(xiǎn)也是一種主觀認(rèn)知，是損失的不確定性，其不確定性就是人的主觀判斷，不同的人對同一風(fēng)險(xiǎn)往往會有不同的認(rèn)知，“作為一種可測定的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)與人們的主觀認(rèn)識和預(yù)期聯(lián)系在一起”④袁方.社會風(fēng)險(xiǎn)與社會風(fēng)險(xiǎn)管理[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013：37.。變更必然產(chǎn)生變化、更新，也就意味著產(chǎn)生不確定性，同時(shí)也因?yàn)槿藗儗ψ兓⒏碌奈磥淼牟豢芍⒉豢蓽y，變更就會面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，這種因事物的改變、更動而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，我們就稱之為變更風(fēng)險(xiǎn)。

在管理領(lǐng)域，變更管理是安全管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。管理者如果對變更管理不當(dāng)就有可能因其潛在的風(fēng)險(xiǎn)因子引發(fā)重大安全風(fēng)險(xiǎn)甚至是災(zāi)難性事件，因?yàn)椤白兏^程是高風(fēng)險(xiǎn)的過程”①鐘開斌.逆向變更風(fēng)險(xiǎn)管理——“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件案例研究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)，2018（06）.。比如，2014年12月31日在上海外灘陳毅廣場發(fā)生的擁擠踩踏事件，就是一起典型的因變更引發(fā)的重大安全風(fēng)險(xiǎn)，再加上管理者“預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)”②鐘開斌.公共場所人群聚集安全管理——外灘擁擠踩踏事件案例研究[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016：3.造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。這起事件中的變更主要有：組織者變更，由原來的上海市政府牽頭舉辦、上海市旅游局代表上海市政府主辦變更為黃埔區(qū)政府和上海廣播電視臺共同主辦；活動地點(diǎn)變更，由往年舉辦的外灘風(fēng)景區(qū)變更為外灘源，不說外地人，就是不少上海本地人都不一定知道外灘源在哪里，而將兩者等同于同一個(gè)地方；公眾參與方式變更，由過去的免費(fèi)參與變更為憑票參與；參與人數(shù)變更，由過去的不限制變更為3000人左右參與。導(dǎo)致“原計(jì)劃在外灘舉行的跨年燈光秀活動變更為在外灘源舉行不對公眾公開的燈光秀活動后，相應(yīng)的外灘安保措施等應(yīng)急準(zhǔn)備工作由市級管理降為區(qū)級管理”③鐘開斌.公共場所人群聚集安全管理——外灘擁擠踩踏事件案例研究[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016：45.。

變更都有其風(fēng)險(xiǎn)，需要管理者和組織者對變更產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)真加以分析評估、研判對待。作為管理者需對變更過程中可能出現(xiàn)的各種意外情況有清醒的認(rèn)識，并運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理與系統(tǒng)管理思想建立起應(yīng)對變更可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)的變更風(fēng)險(xiǎn)管理體系，在對變更過程進(jìn)行全面、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，積極主動地應(yīng)對和防控各類變更風(fēng)險(xiǎn)，避免和減少因變更產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)帶來的突發(fā)事件發(fā)生。

（二）易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)面臨的變更風(fēng)險(xiǎn)

通過對現(xiàn)有超大型易地扶貧安置點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及居民群眾的走訪、調(diào)查分析，目前在這些安置點(diǎn)主要存在以下一些變更風(fēng)險(xiǎn)。

1.政策變更風(fēng)險(xiǎn)。隨著脫貧攻堅(jiān)的全面完成，絕對貧困問題在我國已成為歷史，脫貧攻堅(jiān)時(shí)的政策將會被鄉(xiāng)村振興等其他政策所取代。雖然原有脫貧攻堅(jiān)的一些政策內(nèi)容在新政策中會有延續(xù)，而且國家對建檔立卡貧困戶脫貧后也明確還有5年的過渡幫扶期，但不管怎么說，對這些建檔立卡貧困戶原有的幫扶政策確實(shí)發(fā)生了改變，原有的一些優(yōu)惠和幫扶將會逐步減少乃至取消。對于搬遷到安置點(diǎn)的群眾來說，政策的變更既涉及個(gè)人，也涉及新居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的后續(xù)完善問題，一方面，對他們還能不能適用鄉(xiāng)村振興的有關(guān)政策目前還沒有確切的說法，畢竟他們現(xiàn)在不是生活在農(nóng)村而是城市，目前云南對他們的新政策是2020年3月印發(fā)的《方案》。另一方面，雖然集中安置的新居住點(diǎn)已經(jīng)建成并完成搬遷入住，但在安置點(diǎn)仍有一些城市基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施需要完善，過去集中安置點(diǎn)的建設(shè)資金是精準(zhǔn)扶貧政策整合和投入的專項(xiàng)資金，現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧已畫上了句號，后續(xù)的建設(shè)投入從哪里來，目前沒有具體說法，而這些投入對承接安置任務(wù)的縣（市、區(qū)）來說是其財(cái)力難以完成的（昭陽區(qū)靖安、紅路兩個(gè)安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配套缺口資金達(dá)57031.97萬元），設(shè)施的不完善會影響到安置點(diǎn)居民的后續(xù)生活，這些政策變更對未來安置點(diǎn)的社會穩(wěn)定存在著風(fēng)險(xiǎn)。

2.身份變更風(fēng)險(xiǎn)。雖然目前在安置點(diǎn)生活的絕大多數(shù)群眾還沒有完成戶籍遷移，還是農(nóng)村戶籍，但是，按照我國對城市居民的戶籍人口和常住人口分類統(tǒng)計(jì)方法，這些沒有完成戶籍遷移的安置點(diǎn)群眾其身份應(yīng)屬于城市常住人口，而不再是農(nóng)村人口。其身份的變更面臨著既有城市人口對其市民身份的認(rèn)同，也面臨著他們自身對自己市民身份的認(rèn)同。與此同時(shí)，身份的變更既有利益的獲取，能夠得到現(xiàn)有城市居民的保障及待遇，也潛在著未來附著在其原有身份上的利益失去和減少的風(fēng)險(xiǎn)，讓這些新市民對其身份變更存在著對未來不確定性的擔(dān)憂，進(jìn)而成為不穩(wěn)定因素。

3.環(huán)境變更風(fēng)險(xiǎn)。人對熟悉的環(huán)境有一種天然的依賴感和親近感，故土難離是這種依賴感與親近感最直接、最生動的體現(xiàn)，對新的、陌生的環(huán)境往往會有一種排斥感、恐懼感。一般來說，人在對陌生環(huán)境熟悉與適應(yīng)的過程中，適應(yīng)期越短，潛在的風(fēng)險(xiǎn)就越少、級別也就越低，反之，適應(yīng)期越長，潛在的風(fēng)險(xiǎn)就會越多，風(fēng)險(xiǎn)的等級也會越高。集中安置點(diǎn)的群眾普遍都是離開曾經(jīng)熟悉的、世代居住的環(huán)境搬遷到一個(gè)新的陌生環(huán)境中，這種陌生性既表現(xiàn)為對自然環(huán)境的陌生——農(nóng)村到城市、山區(qū)到壩區(qū)、單門獨(dú)院到單元樓房，還表現(xiàn)為人文環(huán)境的陌生，從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鄰社會變更到陌生的城市社區(qū)社會，面臨著由農(nóng)村文明向城市文明的變更。由于周邊大多數(shù)人都是新面孔，在熟悉和適應(yīng)這種環(huán)境變更中，必然存在著不適應(yīng)或者是排斥感，造成搬遷群眾的不安與擔(dān)憂。

4.生活變更風(fēng)險(xiǎn)。生活變更風(fēng)險(xiǎn)主要是指生活方式變更的風(fēng)險(xiǎn)。集中安置點(diǎn)的移民，一是生活來源獲取方式發(fā)生變化，在原住地，搬遷群眾過著日出而作、日落而息的農(nóng)耕生活，做什么、什么時(shí)候做完全由自己自主決定，不受或者少受他人影響，但在安置點(diǎn)則失去了自主選擇的可能，更多的是被動接受；二是隨著生活環(huán)境的變更，其生活方式也發(fā)生了變更，安置點(diǎn)的生活離不開各種電器，由于是單元房，出門要乘電梯、做飯要用電器、入廁就在家里，等等，都需要適應(yīng)和改變；三是生活必需品來源的變更，過去喝的水、吃的糧食、肉食、蔬菜大都來自于自己——基本上是自產(chǎn)自銷，尤其是蔬菜，沒了就到自己地理弄，基本不花錢，現(xiàn)在所有的這一切都要到市場通過交易的方式貨幣式獲取；四是生活習(xí)慣的變更。這一切，都意味著不可知和不確定。

5.職業(yè)變更風(fēng)險(xiǎn)。搬遷群眾的職業(yè)身份將由農(nóng)業(yè)從業(yè)者、家庭婦女變更為城市一產(chǎn)或者二產(chǎn)、三產(chǎn)從業(yè)者；職業(yè)生活習(xí)慣將由原來的相對自由、隨性變更為受約束、守規(guī)矩和整齊劃一；職業(yè)活動將由原來的獨(dú)立與自主活動變更為多人的分工協(xié)作與合作，由強(qiáng)調(diào)自我到強(qiáng)調(diào)配合。

以上變更同時(shí)、集中出現(xiàn)，不僅在一定程度上加大了安置點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和等級，而且這些風(fēng)險(xiǎn)的疊加又會加大安置點(diǎn)及其附近地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理的難度，增加群體性事件發(fā)生概率。如果沒有有效的風(fēng)險(xiǎn)研判與防控機(jī)制，當(dāng)誘因出現(xiàn)的時(shí)候，這些風(fēng)險(xiǎn)就可能成為當(dāng)?shù)厣鐣环€(wěn)定或者是群體事件發(fā)生的助推器。

三、易地移民集中安置點(diǎn)變更風(fēng)險(xiǎn)治理的對策

古人云，居安思危，思則有備，有備無患。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，要在危機(jī)中育先機(jī)，要下好先手棋，打好主動戰(zhàn)。做好云南省超大型易地扶貧移民安置點(diǎn)的后續(xù)發(fā)展與管理工作，確保安置點(diǎn)群眾穩(wěn)得住、能致富，離不開對安置點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理。防范和化解易地扶貧移民安置點(diǎn)的變更風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)疊加和風(fēng)險(xiǎn)演變升級，需要提前謀劃，下好先手棋，打好風(fēng)險(xiǎn)防控主動戰(zhàn)。

（一）樹立系統(tǒng)治理理念，構(gòu)建系統(tǒng)治理機(jī)制

“理念是行動的先導(dǎo)?！雹倭?xí)近平談治國理政（第2卷）[M].北京：外文出版社，2017：197.防范和化解變更風(fēng)險(xiǎn)離不開系統(tǒng)治理理念與系統(tǒng)治理行動。系統(tǒng)論強(qiáng)調(diào)以系統(tǒng)為對象，從整體出發(fā)來研究系統(tǒng)整體和組成系統(tǒng)整體的各要素之間的相互關(guān)系，進(jìn)而把握系統(tǒng)整體，達(dá)到最優(yōu)的目標(biāo)。習(xí)近平總書記一直強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)思維在深化改革和治國理政中的重要作用，告誡各級領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立系統(tǒng)意識，增強(qiáng)系統(tǒng)思維能力，提高應(yīng)用系統(tǒng)思維解決問題的本領(lǐng)。2013年9月17日，習(xí)近平總書記在黨外人士座談會上指出：“全面深化改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，加強(qiáng)各項(xiàng)改革關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究?！?014年初，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“這項(xiàng)工程極為宏大，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動和集成，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果?！痹邳h的十九屆五中全會上，習(xí)近平總書記又第一次將堅(jiān)持系統(tǒng)觀念作為“十四五”規(guī)劃和“2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)”的發(fā)展原則。

風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生不是單一因素導(dǎo)致的，不同的風(fēng)險(xiǎn)也會相互交織、互相影響。對風(fēng)險(xiǎn)的有效治理需要樹立系統(tǒng)觀念，運(yùn)用系統(tǒng)思維從整體、系統(tǒng)的角度全面把握風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的各種誘因以及促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)演變、疊加的各種因素，同時(shí)還需要掌握不同風(fēng)險(xiǎn)之間的相互影響。針對易地扶貧移民安置點(diǎn)各類變更風(fēng)險(xiǎn)的情況，防控和化解這些變更風(fēng)險(xiǎn)，要從整體的角度出發(fā)，系統(tǒng)分析考慮這些變更風(fēng)險(xiǎn)與安置點(diǎn)其他風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，厘清上述不同變更風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在機(jī)理以及彼此之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。一要從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會四個(gè)維度全方位系統(tǒng)構(gòu)建針對易地扶貧移民安置點(diǎn)的管理、發(fā)展、認(rèn)同、參與四條路徑協(xié)同推進(jìn)的變更風(fēng)險(xiǎn)防范化解的防控處置機(jī)制；二要加強(qiáng)移民輸出地與安置點(diǎn)的溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建移民輸出地與安置點(diǎn)之間的信息溝通與協(xié)同共治機(jī)制。

（二）不斷完善制度，建立安置點(diǎn)變更風(fēng)險(xiǎn)專職研判處置機(jī)構(gòu)

在國家和社會治理過程中，制度是帶有根本性的。我國現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)各類風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)、多發(fā)的時(shí)期，“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們在國際國內(nèi)面臨的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)都不少，決不能掉以輕心……如果防范不及、應(yīng)對不力，就會傳導(dǎo)、疊加、演變、升級，使小的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)發(fā)展成大的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，局部的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)發(fā)展成系統(tǒng)的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)……經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)領(lǐng)域的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為政治矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，最終危及黨的執(zhí)政地位、危及國家安全”②習(xí)近平談治國理政（第2卷）[M].北京：外文出版社，2017：222.。隨著時(shí)間、環(huán)境的變化，各類風(fēng)險(xiǎn)也會發(fā)生各種各樣的變化，各級黨委、政府要增強(qiáng)憂患意識，不斷完善各項(xiàng)制度，應(yīng)對處置各種風(fēng)險(xiǎn)。針對這些集中安置點(diǎn)可能存在和面臨的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)攸h委、政府居安思危，已建立了一些行之有效的制度，比如：網(wǎng)格管理、加強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)解決群眾生計(jì)等制度和舉措，取得了明顯成效。

但仍需對風(fēng)險(xiǎn)防控做到關(guān)口前移，提前準(zhǔn)備和防范?！啊疄橹谖从?，治之于未亂。’維護(hù)公共安全必須防患于未然，要堅(jiān)持標(biāo)本兼治，既著力解決較為突出的公共安全專項(xiàng)問題，又用更多精力研究解決深層次問題。要堅(jiān)持關(guān)口前移，加強(qiáng)日常防范，加強(qiáng)源頭治理、前端處理，針對暴露出來的問題進(jìn)行地毯式排查和立體化整治行動，什么問題突出就集中力量解決什么問題。要建立健全公共安全形勢分析制度，經(jīng)常評估、預(yù)判，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，及時(shí)清除公共安全隱患?！雹僦泄仓醒朦h史和文獻(xiàn)研究院編.習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對突發(fā)事件論述摘編[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020：187.因此，當(dāng)前和今后做好風(fēng)險(xiǎn)防控既要總結(jié)完善既有制度，讓制度效用得到充分發(fā)揮，又要針對新情況、新問題，制定出臺新的制度和舉措解決這些情況和問題。

針對安置點(diǎn)面臨的上述變更風(fēng)險(xiǎn)，需要在現(xiàn)有制度和機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，組建專門的機(jī)構(gòu)或者是責(zé)成專門機(jī)構(gòu)、人員專項(xiàng)負(fù)責(zé)，對安置點(diǎn)的變更風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)測、評估，及時(shí)了解、掌握安置點(diǎn)變更風(fēng)險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)源的演變情況，定期或不定期地向當(dāng)?shù)攸h委、政府報(bào)送風(fēng)險(xiǎn)研判報(bào)告，為及時(shí)管控和處置風(fēng)險(xiǎn)提供第一手資料。

（三）聚焦源頭治理，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展

發(fā)展中的問題要在發(fā)展中解決，發(fā)展中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)要在發(fā)展中化解。超大型易地扶貧移民安置點(diǎn)面臨的變更風(fēng)險(xiǎn)是在發(fā)展中出現(xiàn)的，很大程度上是由當(dāng)?shù)睾桶仓命c(diǎn)發(fā)展的不足以及移民群眾對當(dāng)前及未來自身發(fā)展信心不足帶來的，化解這些風(fēng)險(xiǎn)要聚焦源頭治理，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源，緊緊抓住發(fā)展產(chǎn)業(yè)這個(gè)“牛鼻子”，通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展妥善化解移民進(jìn)城后的后顧之憂，讓他們有通過誠實(shí)、努力勞動獲取養(yǎng)家并過上幸福美好生活的產(chǎn)業(yè)平臺與發(fā)展平臺，讓自己的未來能夠牢牢地掌握在自己手中。

管子曰：“倉廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱。”要讓移民群眾穩(wěn)得住，在安居的基礎(chǔ)上樂業(yè)，首要的是要解決他們的吃飯問題、收入來源問題。為此，一要創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，推進(jìn)安置點(diǎn)及附近產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。要發(fā)揮好當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共服務(wù)職能，努力培育市場或者在一定程度上暫時(shí)替代市場，設(shè)置企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展專員，一企（產(chǎn)）一員或者一企（產(chǎn)）多員專門幫助安置點(diǎn)及附近新建產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展信息、化解發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)、解決發(fā)展難題，幫助企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）增強(qiáng)發(fā)展動力與發(fā)展后勁，促進(jìn)其較長時(shí)期穩(wěn)定發(fā)展，保障安置點(diǎn)群眾有穩(wěn)定的就業(yè)平臺。二要繼續(xù)完善現(xiàn)有政策，獎勵、鼓勵與激勵企業(yè)積極吸納安置點(diǎn)群眾就業(yè)。三要多途徑開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提升當(dāng)?shù)厝罕姵擎?zhèn)化就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力。做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，大力鼓勵和創(chuàng)造條件幫助移民群眾積極就近創(chuàng)業(yè)，化解其創(chuàng)業(yè)進(jìn)程中的難題，通過群眾自身創(chuàng)業(yè)來帶動就業(yè)，在增強(qiáng)自我發(fā)展能力與動力的同時(shí)，增強(qiáng)其對城市新生活的適應(yīng)能力與融入能力。

（四）做好宣傳教育，促進(jìn)群眾心理融入

如前所述，風(fēng)險(xiǎn)既是一種客觀存在，也是一種主觀認(rèn)知。安置點(diǎn)變更風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生既有物質(zhì)與發(fā)展不足的客觀原因，又有來自移民對未來不確定性的主觀認(rèn)知。做好變更風(fēng)險(xiǎn)防控不僅要提高安置點(diǎn)發(fā)展能力，還要提升安置點(diǎn)群眾的心理適應(yīng)能力，讓他們盡快適應(yīng)新居住地的環(huán)境、生活，從心理上接受和融入目前嶄新的城市生活。一要避免過度宣傳。要恰如其分地向群眾宣傳介紹安置點(diǎn)的情況，既講未來發(fā)展愿景，也講當(dāng)前發(fā)展中可能存在的問題及黨委、政府對待這些問題的態(tài)度與舉措，讓群眾對安置點(diǎn)的新生活有正確的心理認(rèn)知和態(tài)度，樹立正確的心理預(yù)期，既對未來有美好的期盼，也對當(dāng)前可能會面臨的困難有清醒的認(rèn)識，進(jìn)而增強(qiáng)戰(zhàn)勝困難的信心和勇氣，安心接受和融入目前的城市新生活。二要抓好安置點(diǎn)學(xué)校軟件建設(shè)，促進(jìn)教育發(fā)展。孩子是國家、社會未來的希望，更是安置點(diǎn)群眾對未來的希望，他們寧愿自己苦一點(diǎn)也要讓孩子未來有一個(gè)比他們更好的生活，而且孩子的城市化融入也是家長融入的動力，穩(wěn)住孩子就是穩(wěn)住家長、穩(wěn)住移民。穩(wěn)住孩子的前提是提高安置點(diǎn)學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量，讓這些孩子通過學(xué)習(xí)獲得改變命運(yùn)的機(jī)會與能力，不僅樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，發(fā)掘出潛力、激發(fā)出能力，為未來發(fā)展奠定基礎(chǔ)，還能通過孩子的變化影響家長的行為，促進(jìn)安置點(diǎn)社會穩(wěn)定。三要多渠道、多途徑、多主體關(guān)注移民心理健康，及時(shí)化解其心理問題。通過發(fā)揮安置點(diǎn)基層黨組織、基層自治組織、社會組織、黨員、社會賢達(dá)等的力量，采取多種形式關(guān)心、關(guān)注移民的心理健康，化解其心理困擾，將誘發(fā)變更風(fēng)險(xiǎn)的各種主觀因子及時(shí)消除在萌芽之中。

總之，安置點(diǎn)變更風(fēng)險(xiǎn)是多方面的，產(chǎn)生原因也是多方面的，對其治理應(yīng)多方發(fā)力，多維度、多角度、多路徑創(chuàng)新治理，不能有畢其功于一役的簡單思維，要樹立久久為功的堅(jiān)定信念，通過發(fā)展來逐步化解安置點(diǎn)的變更風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)安置點(diǎn)社會和諧穩(wěn)定與群眾安居樂業(yè)。