龔向前

（北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

隨著科技進(jìn)步，全球海洋資源開(kāi)發(fā)利用更加多樣和廣泛，但也面臨日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染。這必然不利于建設(shè)“清潔美麗的世界”，給生物多樣性和海洋命運(yùn)共同體建設(shè)帶來(lái)了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。與海洋劃界、遺傳資源等熱點(diǎn)相比，環(huán)境治理方面的研究相對(duì)薄弱。其中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)（Environment Impact Assessment，EIA，以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)評(píng)）作為海洋環(huán)境治理的重要方案，在實(shí)踐上充滿(mǎn)不明確性，在理論研究上也明顯滯后。由于缺乏具體的法律規(guī)則，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》“環(huán)境評(píng)價(jià)”的相關(guān)條款(第204、第205、第206條)尚缺乏具體的措施。對(duì)此，國(guó)際社會(huì)就完善和實(shí)施海洋環(huán)評(píng)規(guī)則開(kāi)展了長(zhǎng)期的研究和談判，包括有關(guān)海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題（ Biodiversity in area Beyond National Jurisdiction，BBNJ）新協(xié)定①2015年聯(lián)大決議確認(rèn)在該公約下就國(guó)家管轄范圍外區(qū)域生物多樣性保護(hù)（BBNJ）締結(jié)一項(xiàng)新協(xié)定，并要求研究包括“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”在內(nèi)的議題。2021年初，第四屆聯(lián)合國(guó)海洋法大會(huì)又將展開(kāi)討論。，至今未能達(dá)成一致。海洋污染作為非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，也凸顯在各種區(qū)域性國(guó)際法律議程之中。

國(guó)際法院（International Court of Jurisdiction, ICJ）的判例表明，跨境環(huán)評(píng)的地位和意義逐步得到國(guó)際法理論與實(shí)踐的認(rèn)可。海底爭(zhēng)端分庭曾認(rèn)定，國(guó)際法院的具體裁決限于跨界環(huán)境影響，但其推理也可運(yùn)用于國(guó)家管轄范圍外海域的活動(dòng)；所謂“共同資源”（shared resources）亦可涵蓋屬于“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”（common heritage of mankind）的資源[1]。作為國(guó)內(nèi)法一項(xiàng)普遍的環(huán)境法制度，環(huán)評(píng)如何具體運(yùn)用到“全球公域”（global commons），或者只需簡(jiǎn)單地移植？

一、結(jié)合“國(guó)際軟法”的程序主義路徑

（一）作為程序性規(guī)范的環(huán)評(píng)義務(wù)

隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)評(píng)的支持日益廣泛，越來(lái)越多的國(guó)家將環(huán)評(píng)納入國(guó)內(nèi)法。作為一項(xiàng)民主、科學(xué)決策的機(jī)制，環(huán)評(píng)乃是環(huán)境治理的關(guān)鍵程序，其主旨是對(duì)擬議人類(lèi)活動(dòng)和決策可能造成的環(huán)境損害進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，從而規(guī)范許可并防范風(fēng)險(xiǎn)。從表面上看，環(huán)評(píng)是一種科學(xué)研究活動(dòng)；實(shí)質(zhì)上，“環(huán)評(píng)進(jìn)程的作用不僅僅是收集和應(yīng)用解決特定問(wèn)題的科學(xué)知識(shí)，更多地是給相互競(jìng)爭(zhēng)的利益集團(tuán)提供追求反映其特定利益的結(jié)果的機(jī)會(huì)。”[2]195在國(guó)際法上，這一點(diǎn)更為復(fù)雜，既涉及到不同國(guó)家之間的利益博弈，也存在著受影響社區(qū)與獲利企業(yè)或群體之間的分歧，甚至影響到整個(gè)國(guó)際關(guān)系。

作為一項(xiàng)程序性法律制度，環(huán)評(píng)始終體現(xiàn)出一種自規(guī)制模式，通常并不確立具體的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)法院的一些早期判例指出，環(huán)評(píng)法規(guī)定的是程序性要求：相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行評(píng)價(jià)和考慮環(huán)境影響的程序義務(wù)，而不是做出實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)[3]。當(dāng)然，實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)才是環(huán)境規(guī)制的主導(dǎo)形式，因此，各國(guó)的環(huán)評(píng)程序也日益結(jié)合了特定的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，如有關(guān)空氣和水質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量越來(lái)越多。而且，由于國(guó)際社會(huì)尚缺乏一個(gè)中央權(quán)威體系來(lái)制定和實(shí)施國(guó)際法，國(guó)際法的決策和實(shí)施背景與國(guó)內(nèi)法截然不同，全球環(huán)境治理仍由國(guó)家主導(dǎo)。所以，環(huán)評(píng)的程序主義進(jìn)路在國(guó)際法上體現(xiàn)得更加明顯。包括《生物多樣性公約》《氣候變化框架公約》等在內(nèi)的絕大多數(shù)環(huán)境條約僅僅提供一個(gè)促進(jìn)共識(shí)的非常寬泛的環(huán)境目標(biāo)；即便采用了實(shí)體性規(guī)則的領(lǐng)域，如《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》（UN Fish Stocks Agreement）也只高度概括和抽象地涉及到環(huán)評(píng)的內(nèi)容①京都議定書(shū)第13條要求締約方會(huì)議“評(píng)估締約方履行本議定書(shū)的情況及根據(jù)本議定書(shū)采取的措施的總體影響，尤其是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響及其累積的影響”。。此外，環(huán)評(píng)制度本身也是國(guó)際法上合理注意義務(wù)（due diligence）的體現(xiàn)②國(guó)際法院在“核武器咨詢(xún)案”中發(fā)表意見(jiàn)“…the principle of prevention, as a customary rule, has its origins in the due diligence that is required of a State in its territory.” Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1996 (I), p. 242, para. 29。。通常，締約國(guó)一旦評(píng)價(jià)并通報(bào)有關(guān)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的重大負(fù)面影響，則滿(mǎn)足程序義務(wù)，因?yàn)閲?guó)際法意義上的環(huán)評(píng)本身并不能決定該國(guó)的項(xiàng)目是否或如何繼續(xù)進(jìn)行。

由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和所涉及利益的復(fù)雜性，將環(huán)評(píng)納入一種程序主義的規(guī)制模式，更容易被國(guó)際社會(huì)所接受。環(huán)評(píng)有助于擴(kuò)大國(guó)家間就環(huán)境問(wèn)題開(kāi)展協(xié)商對(duì)話(huà)，而較少損益主權(quán)。這種實(shí)體規(guī)范上的程序性，并未損害環(huán)評(píng)在全球環(huán)境治理中的作用。首先，盡管環(huán)評(píng)并不具體涉及有關(guān)國(guó)家的項(xiàng)目或決策是否違法且造成了損害，但它往往包括一系列程序性的要求。例如，替代方案（措施）分析作為其中的核心內(nèi)容，便在一定程度上可以彌補(bǔ)國(guó)際法上實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)的缺乏。在國(guó)內(nèi)法上，合法性的爭(zhēng)議可以通過(guò)立法、司法和行政之間的分權(quán)來(lái)解決。簡(jiǎn)言之，如果關(guān)于一項(xiàng)立法或行政決策是否合法存在爭(zhēng)議，當(dāng)事方可以訴諸法院。而國(guó)際法上并不存在這種分權(quán)制衡的體制。所以，對(duì)替代措施的檢驗(yàn)，便事實(shí)上充當(dāng)了一種國(guó)際法上的質(zhì)詢(xún)程序，促使啟動(dòng)項(xiàng)目（或決策）的來(lái)源國(guó)適當(dāng)公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息，照顧到相鄰國(guó)家和國(guó)際社會(huì)的關(guān)切。

在“阿根廷訴烏拉圭沿岸紙漿廠”案中，國(guó)際法院強(qiáng)調(diào)：程序性義務(wù)是獨(dú)立存在的，即使最終未發(fā)生重大的越境損害，它們也可以被違反；同時(shí)，實(shí)質(zhì)性的損害預(yù)防義務(wù)不是絕對(duì)的。相反，各國(guó)應(yīng)努力防止重大越境影響時(shí)符合“合理注意”義務(wù)所需要適當(dāng)?shù)某绦虿襟E，以避免跨境影響。這些程序步驟包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、通知或咨詢(xún)潛在受影響的國(guó)家，等等[4]。而在“哥斯達(dá)黎加訴尼加拉瓜案”中，國(guó)際法院裁定，由于道路建設(shè)計(jì)劃確實(shí)觸發(fā)了承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù)的門(mén)檻，故不必審查哥斯達(dá)黎加是否有義務(wù)通知或咨詢(xún)，因?yàn)樗鼪](méi)有遵守其在一般國(guó)際法上應(yīng)履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)[5]91-97。

（二）“國(guó)際軟法”充當(dāng)環(huán)評(píng)的實(shí)體規(guī)范

國(guó)際法院或其他仲裁庭在判例中一再確認(rèn)，如果各國(guó)管轄或控制范圍內(nèi)的活動(dòng)，對(duì)越境環(huán)境（包括共享區(qū)域）可能造成重大損害，均應(yīng)對(duì)擬議的項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)。然而，《海洋法公約》《生物多樣性公約》和《埃斯波公約》雖然或詳細(xì)或?qū)挿旱匾?guī)定了各國(guó)在環(huán)境評(píng)價(jià)上的義務(wù)，為協(xié)調(diào)處理經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系提供了法律框架，但在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的閾值（觸發(fā)環(huán)評(píng)的門(mén)檻）上互不相同，因此在具體的項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)上也十分模糊，無(wú)法適應(yīng)日益豐富多樣的國(guó)際實(shí)踐和不斷發(fā)展的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。相比國(guó)內(nèi)法，國(guó)際法上的環(huán)評(píng)不僅在政治上觸及到敏感的主權(quán)問(wèn)題，也在技術(shù)層面存在各方面的難題。

例如，在“哥斯達(dá)黎加訴尼加拉瓜案”中，國(guó)際法院裁定：“為履行在防止重大越境環(huán)境損害方面的合理注意義務(wù)，國(guó)家必須在著手對(duì)另一國(guó)家的環(huán)境可能產(chǎn)生不利影響的活動(dòng)之前，確定是否存在重大越境損害的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫@將觸發(fā)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求?！憋@然，國(guó)際法院將是否存在“重大損害風(fēng)險(xiǎn)”作為觸發(fā)環(huán)評(píng)義務(wù)的門(mén)檻。然而，爭(zhēng)議往往發(fā)生在是否存在重大風(fēng)險(xiǎn)，或者由誰(shuí)來(lái)判定風(fēng)險(xiǎn)的存在或嚴(yán)重與否，以及開(kāi)展的環(huán)評(píng)是否合格[5]91-97。一方面，國(guó)際法院根據(jù)雙方提交的報(bào)告和專(zhuān)家證詞，認(rèn)為尼加拉瓜的疏浚方案不至于造成重大越境損害的風(fēng)險(xiǎn)，故不需要進(jìn)行環(huán)評(píng)；另一方面，法院根據(jù)“項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模以及實(shí)施的背景”，認(rèn)定“哥斯達(dá)黎加的公路建設(shè)帶來(lái)了重大的越境損害風(fēng)險(xiǎn)。因此，滿(mǎn)足了觸發(fā)道路工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù)的門(mén)檻?！?/p>

雖然國(guó)際法院在此案中行使了自由裁量權(quán)，但仍未解答兩個(gè)問(wèn)題：（1）重大跨界損害風(fēng)險(xiǎn)是否存在；（2）開(kāi)展的環(huán)評(píng)是否合格。對(duì)于國(guó)際法上的此類(lèi)實(shí)體性判斷，需要一種當(dāng)事方都認(rèn)可的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)。然而，環(huán)評(píng)的具體實(shí)施規(guī)范與各國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平和環(huán)保意識(shí)存在很大關(guān)系，故很難在國(guó)際法律文書(shū)中達(dá)成一致。因此，作為無(wú)法律拘束力的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南和建議，便可在一定程度上作為實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)的參照。1987年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目標(biāo)和原則》（Goals and Principles of Environmental Impact Assessment），并獲得聯(lián)合國(guó)大會(huì)的通過(guò)。該文件直接提到了跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其目標(biāo)之一就是“鼓勵(lì)國(guó)家之間當(dāng)計(jì)劃的活動(dòng)可能對(duì)其他國(guó)家的環(huán)境產(chǎn)生重要的跨界影響時(shí)，制定互惠的信息交換、通報(bào)和協(xié)商程序”。

針對(duì)阿根廷認(rèn)為烏拉圭未能滿(mǎn)足《埃斯波公約》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)目標(biāo)與原則》，國(guó)際法院指出，兩國(guó)皆非為《埃斯波公約》締約國(guó)，且《環(huán)境影響評(píng)價(jià)目標(biāo)與原則》不具有法律拘束力。不過(guò)，法院也指出，各國(guó)在依據(jù)其國(guó)內(nèi)法來(lái)開(kāi)展環(huán)評(píng)時(shí)必須履行“合理注意義務(wù)”[4]。在“南海仲裁案”中，仲裁庭裁定中國(guó)發(fā)表的相關(guān)聲明和報(bào)告“遠(yuǎn)不如其他國(guó)際法院和法庭審查的環(huán)境影響評(píng)價(jià)全面”；該仲裁庭強(qiáng)調(diào)，“全面性”（comprehensiveness）是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一個(gè)重要特征[6]，然而對(duì)其對(duì)“全面性”的措辭語(yǔ)焉不詳。這進(jìn)一步表明，無(wú)論是合理注意義務(wù)的履行或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本規(guī)范，均需要盡快確立國(guó)際社會(huì)接受的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，從而明確最低門(mén)檻，避免任意性。

1992年《生物多樣性公約》第14條要求：每一締約國(guó)應(yīng)盡可能并酌情“采取適當(dāng)措施，要求就其可能對(duì)生物多樣性產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響的擬議項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。”然而，如何判斷“嚴(yán)重不利影響”和“合格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，則留給了2006年締約方會(huì)議通過(guò)的《包含生物多樣性的影響評(píng)價(jià)自愿準(zhǔn)則》。該準(zhǔn)則確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容和7個(gè)階段①這 7項(xiàng)包括：（1）篩選（screening）；（2）范圍確定 (scoping)；（3）評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)（assessment and evaluation）；（4）報(bào)告（reporting）；（5）審查說(shuō)明（review of EIS）；（6）決策（decision making）；（7）監(jiān)督、遵守、執(zhí)行和環(huán)境審計(jì)。。事實(shí)上，“國(guó)際軟法”的勃興反映了一種對(duì)待國(guó)際法事務(wù)更加開(kāi)放的態(tài)度，即：通過(guò)平衡不同的主體的利益，涵蓋不同層面的合作與妥協(xié)，應(yīng)對(duì)科學(xué)上不確定性較大的全球性事務(wù)。從晚近歐洲有關(guān)環(huán)評(píng)的國(guó)際判例來(lái)看，當(dāng)事方可能希望依據(jù)《埃斯波公約》來(lái)裁決，但歐洲以外的“國(guó)際軟法”文件，如聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署指南和世界銀行有關(guān)政策等，在國(guó)際爭(zhēng)端解決或訴訟中事實(shí)上具有更大的影響力[7]。

（三）ABNJ環(huán)評(píng)的程序主義選擇

國(guó)家管轄范圍外海域存在的主要缺陷是《海洋法公約》沒(méi)有規(guī)定應(yīng)統(tǒng)一適用的最低標(biāo)準(zhǔn)和要求②特別是，“礦山以外的海底活動(dòng)（例如電纜和管道，海底設(shè)施，海洋科學(xué)研究，生物勘探，海上旅游）不存在這些要求；除傾倒和一些捕魚(yú)以外的公?；顒?dòng)（例如航運(yùn)，海洋科學(xué)研究，浮動(dòng)設(shè)施（如波浪，核能，二氧化碳混合器））；高的影響沿海國(guó)家外大陸架上的海上捕魚(yú)活動(dòng)（例如深海捕魚(yú)對(duì)海岸帶的影響）定居物種和資源，脆弱的底棲生態(tài)系統(tǒng)）；外陸大陸架活動(dòng)對(duì)公海的影響（如地震試驗(yàn)噪音）；軍事活動(dòng)；海洋的新的或新興的用途”。[8]?！逗Ｑ蠓üs》第206條措辭過(guò)于寬泛，實(shí)際上提供了一個(gè)各國(guó)依據(jù)其自身能力和國(guó)內(nèi)法來(lái)進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)的框架。國(guó)際海底管理局、極地理事會(huì)、國(guó)際海事組織以及《生物多樣性公約》《氣候變化框架公約》等不同條約機(jī)構(gòu)，在環(huán)評(píng)問(wèn)題上通過(guò)各自決策流程制定了不同的具體要求，從而不僅導(dǎo)致了規(guī)則重疊或不一致。而且，環(huán)評(píng)規(guī)則的“碎片化”無(wú)法綜合考慮不同部門(mén)框架下不同活動(dòng)的累積性影響。顯然，發(fā)展全球性海洋環(huán)評(píng)規(guī)則，至少有三種選擇：（1）在《生物多樣性公約》體系下，依據(jù)其第29條通過(guò)附加議定書(shū)；（2）在《海洋法公約》下通過(guò)一項(xiàng)類(lèi)似于《基輔議定書(shū)》的“跨界環(huán)評(píng)議定書(shū)”；（3）列入《海洋法公約》框架下的國(guó)家管轄外海域生物多樣性的法律文書(shū)。

不過(guò)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)科學(xué)性極強(qiáng)，且與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)的事務(wù)上，世界各國(guó)很難達(dá)成一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)性的全球性條約。以累積性環(huán)評(píng)為例，由于累積影響途徑和累積影響效應(yīng)的復(fù)雜性及其涉及諸多學(xué)科領(lǐng)域，累積影響評(píng)價(jià)尚未形成公認(rèn)的原則和成熟的方法。不僅在一些國(guó)家存在實(shí)施困境，也并未納入絕大多數(shù)國(guó)家法定范疇，即使是在累積影響評(píng)價(jià)工作已開(kāi)展多年的美國(guó)和加拿大累積影響評(píng)價(jià)在實(shí)踐過(guò)程中仍面臨不少問(wèn)題[9]?！渡锒鄻有怨s》事實(shí)上選擇了制定“國(guó)際軟法”的路徑。2012年該條約機(jī)構(gòu)又公布了《海洋和沿海區(qū)域環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略性環(huán)境評(píng)價(jià)中考慮生物多樣性時(shí)使用的自愿準(zhǔn)則》，供同行審查，以便進(jìn)一步完善該準(zhǔn)則。

因此，BBNJ法律文書(shū)應(yīng)進(jìn)一步確立現(xiàn)有國(guó)際條約與判例中所明確的關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)。其中的核心義務(wù)是第204至第206條并于“直接或通過(guò)負(fù)責(zé)的國(guó)際組織觀察、測(cè)量、評(píng)價(jià)和分析”環(huán)境影響或風(fēng)險(xiǎn)，以及“通過(guò)國(guó)際組織發(fā)布有關(guān)環(huán)評(píng)報(bào)告”的程序義務(wù)。當(dāng)然，從世界各國(guó)環(huán)評(píng)制度的最大公約數(shù)來(lái)看，BBNJ國(guó)際法律文書(shū)除了明確協(xié)商、通知、公眾參與等程序性義務(wù)外，還可以確立“重大有害影響”這一門(mén)檻值和“替代方案分析”這一核心內(nèi)容。這種程序主義模式，更符合現(xiàn)實(shí)情況，也才可能讓國(guó)際文書(shū)談判取得進(jìn)展。

從國(guó)際法發(fā)展邏輯來(lái)看，如果所要規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)有較大不確定性，程序規(guī)則占主導(dǎo)。只有當(dāng)未來(lái)?yè)p害后果的高度確定性，則有可能發(fā)展出特定的實(shí)體規(guī)則。因此，關(guān)于具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，BBNJ文書(shū)只需規(guī)定一個(gè)“鏈接”，即在相關(guān)領(lǐng)域參照各締約方所自愿接受的標(biāo)準(zhǔn)?；跅l約義務(wù)確立“國(guó)際軟法”標(biāo)準(zhǔn)，也更適合涵蓋新興的海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)，以規(guī)制那些尚未被有關(guān)部門(mén)性機(jī)制所規(guī)制的活動(dòng)。例如，聯(lián)合國(guó)大會(huì)關(guān)于海底捕魚(yú)決議確定了針對(duì)特定活動(dòng)而不是某種門(mén)檻的環(huán)評(píng)要求；針對(duì)氣候變化問(wèn)題，2010年第5次《〈倫敦公約〉1996議定書(shū)》締約國(guó)會(huì)議通過(guò)了《海洋施肥科學(xué)研究評(píng)價(jià)框架》。該框架為初步評(píng)價(jià)海洋施肥科研項(xiàng)目建議提供了標(biāo)準(zhǔn)，并提供了詳細(xì)的包括風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)測(cè)在內(nèi)的環(huán)評(píng)流程①包括初始評(píng)價(jià)和環(huán)境評(píng)價(jià)兩個(gè)方面。其中，為通過(guò)初始評(píng)價(jià)和環(huán)境評(píng)價(jià)，擬議活動(dòng)必須具有“適當(dāng)?shù)目茖W(xué)特性，包括履行接受“同行評(píng)審”等一系列嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家海底管理局“Polymetallic Nodules Regulations”等也確立了環(huán)境評(píng)價(jià)的義務(wù)。。

二、國(guó)家主導(dǎo)與國(guó)家自主決策的跨界主義模式

（一）國(guó)內(nèi)法主導(dǎo)

在國(guó)際法上開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，最為理想的選擇是，確立統(tǒng)一的國(guó)際規(guī)則、詳細(xì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及主管的國(guó)際機(jī)構(gòu)，成為協(xié)同各國(guó)行動(dòng)的中樞。然而，作為一種高度專(zhuān)業(yè)化和信息化驅(qū)動(dòng)的手段，開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)上的可接受性和環(huán)境科技手段的可行性，故提出了全球環(huán)境治理上普遍存在的能力問(wèn)題。如前所述，由于科學(xué)上的不確定性、國(guó)際發(fā)展的不平衡性和自然稟賦上的多樣性，各國(guó)關(guān)于環(huán)評(píng)的法律規(guī)定差別較大，特別是，要在發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)統(tǒng)一的環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)尚面臨能力不足等問(wèn)題。自然地，各國(guó)仍將主導(dǎo)國(guó)際環(huán)評(píng)義務(wù)的具體實(shí)施，也即：通過(guò)國(guó)內(nèi)法來(lái)規(guī)制跨境甚至全球性環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

而且，即使訂立了環(huán)評(píng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，也必須在尊重國(guó)內(nèi)法多元化的基礎(chǔ)上確立適應(yīng)性規(guī)則（adaptation rule）。換言之，盡量通過(guò)國(guó)內(nèi)法確立的標(biāo)準(zhǔn)和程序來(lái)，才能應(yīng)付實(shí)踐中的問(wèn)題。環(huán)評(píng)在跨境或國(guó)際層面實(shí)施起來(lái)將更為復(fù)雜，因?yàn)轫?xiàng)目發(fā)起國(guó)更難全面獲得境外乃至全球的環(huán)境信息，也難以對(duì)域外環(huán)境實(shí)行后續(xù)的監(jiān)測(cè)和反饋，更無(wú)法取得國(guó)際共識(shí)。國(guó)際法院在“紙漿廠案”中曾指出：“由各個(gè)國(guó)家在其國(guó)內(nèi)立法或項(xiàng)目授權(quán)過(guò)程中，決定每一案件所需的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體內(nèi)容，考慮擬議開(kāi)發(fā)活動(dòng)的性質(zhì)和規(guī)模及其對(duì)環(huán)境的可能不利影響”[4]。

從另外一個(gè)角度來(lái)講，國(guó)際法上有一項(xiàng)重要原則，任何國(guó)家的公法僅適用于其本國(guó)領(lǐng)土；反之，將其主權(quán)權(quán)利向域外擴(kuò)張為非法。僅有兩種例外：其一是規(guī)制國(guó)家管轄范圍外全球公域的活動(dòng)，如公海、極地等；其二是特定條件下允許域外管轄作為例外者②具體包括：（1）依據(jù)國(guó)籍原則，船旗國(guó)對(duì)其從事極地或海洋資源開(kāi)發(fā)的公司的管轄；（2）保護(hù)性管轄，如一國(guó)對(duì)危及其領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的污染事故行使管轄；（3）普遍性管轄權(quán)，如損害人類(lèi)基本生存環(huán)境的嚴(yán)重污染行為的管轄；（4） 被害人國(guó)籍原則。。如，美國(guó)國(guó)內(nèi)立法和法院判決均承認(rèn)環(huán)評(píng)制度的域外適用。自1979年美國(guó)有關(guān)環(huán)評(píng)域外適用的執(zhí)行令發(fā)布以來(lái)[10]，一方面引發(fā)了侵蝕東道國(guó)主權(quán)和實(shí)施困難的擔(dān)憂(yōu)，另一方面也寄托了對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家基于域外管轄強(qiáng)化其跨國(guó)公司環(huán)境規(guī)制的希望。事實(shí)上，美國(guó)還通過(guò)其對(duì)外援助機(jī)構(gòu)和多邊發(fā)展銀行來(lái)強(qiáng)化環(huán)評(píng)，并在判定是否進(jìn)行域外環(huán)評(píng)需要綜合對(duì)外投資、便利性和環(huán)保等因素。環(huán)評(píng)的域外適用進(jìn)一步表明國(guó)內(nèi)法的主導(dǎo)作用。

環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)程序主義的制度，提供了利益平衡和轉(zhuǎn)換的機(jī)會(huì)，以促使各國(guó)決策者能夠考慮到相關(guān)的國(guó)際法義務(wù)，從而在國(guó)內(nèi)政策制訂上顧及不同國(guó)家和不同利益集團(tuán)的訴求。依賴(lài)國(guó)內(nèi)法上的環(huán)評(píng)程序和規(guī)則，來(lái)解決跨境或國(guó)家管轄范圍外區(qū)域環(huán)境保護(hù)的跨國(guó)主義（Trans-nationalism）模式，既表明了國(guó)家對(duì)開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)際法承諾，也通過(guò)將跨境或境外的環(huán)境影響等因素納入國(guó)內(nèi)決策進(jìn)程，行使了跨國(guó)的利益協(xié)調(diào)功能，從而在全球環(huán)境治理中起到實(shí)際作用。所以說(shuō)，履行有關(guān)環(huán)評(píng)的國(guó)際法義務(wù)，既是由各個(gè)國(guó)家自主做出的應(yīng)對(duì)全球環(huán)境治理的制度安排，也是由它們自主實(shí)施國(guó)內(nèi)法的行為。

（二）國(guó)家自主決策權(quán)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為“一項(xiàng)評(píng)價(jià)擬議活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境的影響的程序”，涉及到服務(wù)兩大利益攸關(guān)方的功能：其一是為決策者提供環(huán)境影響方面的信息，以便決定如何開(kāi)展或管理該項(xiàng)目；其二是為受影響者提供參與決策的機(jī)制[11]。環(huán)評(píng)之所以從國(guó)內(nèi)法發(fā)展到國(guó)際法上，最初是由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、歐洲經(jīng)合組織等基于非歧視原則引入跨境環(huán)境保護(hù)制度[12]?？梢?jiàn)，在國(guó)際法上，決策者仍然應(yīng)該是項(xiàng)目發(fā)起國(guó)，而受影響者（包括國(guó)家或居民）只是參與者；項(xiàng)目發(fā)起國(guó)而非政府間國(guó)際組織或其他主體對(duì)項(xiàng)目是否實(shí)施具有最終的決定權(quán)?！芭c當(dāng)?shù)貑?wèn)題的國(guó)際化相反，絕大多數(shù)情況下，更經(jīng)濟(jì)有效的辦法是適應(yīng)當(dāng)?shù)貨Q策進(jìn)程，以便它們能夠像處理類(lèi)似規(guī)則的當(dāng)?shù)貑?wèn)題一樣來(lái)應(yīng)對(duì)跨境問(wèn)題?！盵2]195

從評(píng)價(jià)主體上來(lái)看，歐盟、澳大利亞和新西蘭等一些國(guó)家在關(guān)于BBNJ談判的立場(chǎng)時(shí)強(qiáng)調(diào)受影響的公眾（當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)）應(yīng)參與跨境海洋環(huán)評(píng)?！渡锒鄻有怨s》要求“每一締約方須盡可能且適當(dāng)?shù)匾氕h(huán)境影響評(píng)價(jià)程序”，并“酌情允許公眾參與此種程序”。然而，盡管公眾參與環(huán)境保護(hù)國(guó)內(nèi)法上具備廣泛接受性，但國(guó)際法院在“紙漿廠案”中提出，有關(guān)各方并非《埃斯波公約》締約國(guó)，且聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署有關(guān)公眾參與環(huán)評(píng)的指南無(wú)法律拘束力，因此，公眾參與“跨境”環(huán)評(píng)并非一項(xiàng)法律義務(wù)。而在哥斯達(dá)黎加案中，國(guó)際法院則回避了這一問(wèn)題。可見(jiàn)，目前，外國(guó)人參與跨境環(huán)評(píng)，主要見(jiàn)于歐洲地區(qū)，其他各國(guó)只須依據(jù)其國(guó)內(nèi)法和習(xí)慣國(guó)際法來(lái)開(kāi)展跨境環(huán)評(píng)。誠(chéng)然，讓外國(guó)人參與本國(guó)事務(wù)的決策，由于對(duì)國(guó)家主權(quán)構(gòu)成威脅，過(guò)于超出國(guó)際關(guān)系的現(xiàn)實(shí)。

《海洋法公約》沒(méi)有明確信息通報(bào)的國(guó)際組織，也沒(méi)有提到應(yīng)通報(bào)受影響國(guó)。對(duì)此，歐美一些學(xué)者主張?jiān)诠s框架下建立協(xié)調(diào)、監(jiān)督和實(shí)施海洋環(huán)境評(píng)價(jià)的國(guó)際機(jī)構(gòu)[13]。然而，即便加拿大、日本、北歐等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的政府代表團(tuán)也強(qiáng)調(diào)國(guó)家在啟動(dòng)和開(kāi)展環(huán)評(píng)以及相關(guān)決策方面的主導(dǎo)地位，拒絕接受第三方干預(yù)、拒絕該問(wèn)題的“國(guó)際化”。主流的觀點(diǎn)堅(jiān)持“國(guó)家主權(quán)主導(dǎo)”和“依托國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)”，因此，應(yīng)充分顧及沿海國(guó)依據(jù)《海洋法公約》享有的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，非經(jīng)沿海國(guó)同意，第三方不得對(duì)國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海域進(jìn)行環(huán)評(píng)[14]1-11。設(shè)立統(tǒng)一的全球環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)構(gòu)，不僅會(huì)加劇與現(xiàn)有不同國(guó)際條約和國(guó)際機(jī)構(gòu)的重疊、沖突，也會(huì)過(guò)分超前于現(xiàn)有的海洋技術(shù)和環(huán)境評(píng)價(jià)能力?？梢?jiàn)，國(guó)際社會(huì)的主流意見(jiàn)仍堅(jiān)持國(guó)家作為環(huán)評(píng)的主體，故在《海洋法公約》下締結(jié)新的國(guó)際協(xié)定時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持這種自規(guī)制（selfregulation）模式。即便構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)評(píng)國(guó)際機(jī)構(gòu)，也同樣應(yīng)將重心放在促進(jìn)包容性參與、信息通報(bào)和決策者之間互動(dòng)，進(jìn)而基于程序義務(wù)維護(hù)各成員國(guó)環(huán)評(píng)上的自主權(quán)。

當(dāng)然，隨著全球化促進(jìn)相互依存，跨政府規(guī)制管理的范圍和形式的急劇擴(kuò)張，公私混合型機(jī)構(gòu)實(shí)施的規(guī)制也變得越來(lái)越重要。同樣，在全球環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，許多規(guī)制決策需要從國(guó)內(nèi)層面轉(zhuǎn)移到全球?qū)用?，各?lèi)非政府組織、國(guó)內(nèi)政府和國(guó)際組織的代表共同參與決策。當(dāng)前《海洋法公約》框架下有關(guān)環(huán)評(píng)規(guī)則設(shè)計(jì)的挑戰(zhàn)是，如何確立一種知情決策的完整的評(píng)審程序。其中，獨(dú)立專(zhuān)家評(píng)審的同行評(píng)議中，不同國(guó)家代表的組成人數(shù)、投票機(jī)制非常關(guān)鍵。無(wú)論如何，《海洋法公約》框架下開(kāi)展環(huán)評(píng)，仍將堅(jiān)持國(guó)家主導(dǎo)和國(guó)家決策的原則。

（三）基于“影響導(dǎo)向”的ABNJ適用范圍

眾所周知，海洋是較為典型的全球公共物品。涉及全球公域的環(huán)境治理，需要重新思考國(guó)家責(zé)任以及國(guó)家管轄權(quán)的理論。一方面，不對(duì)國(guó)家管轄范圍外區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)難以獨(dú)善其身；另一方面，不可想象，如果不對(duì)各國(guó)管轄范圍內(nèi)海域進(jìn)行管控，國(guó)家管轄范圍外海域的環(huán)境可以得到保護(hù)。因此，中國(guó)可考慮基于屬人管轄或船旗國(guó)管轄，將國(guó)內(nèi)法上環(huán)評(píng)規(guī)則統(tǒng)一適用于國(guó)家管轄或控制范圍內(nèi)的一切活動(dòng)。這既將使中國(guó)成為一個(gè)以國(guó)家立法的方式來(lái)統(tǒng)一規(guī)范領(lǐng)海洋跨界環(huán)評(píng)，從而在人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)上具有重要的引領(lǐng)作用。我們?cè)谧鹬馗鲊?guó)主權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)適當(dāng)擴(kuò)展全球公域管轄權(quán)的方式來(lái)強(qiáng)化其海上絲綢之路的環(huán)境治理，也符合國(guó)際社會(huì)的期盼和整體利益。

如果我們?cè)诤Ｑ蟓h(huán)境行政執(zhí)法權(quán)上予以統(tǒng)一適用，則無(wú)須再區(qū)分所謂“國(guó)家管轄或管制的海域”和“國(guó)家管轄范圍外海域”。有關(guān)環(huán)評(píng)的適用范圍上，國(guó)際社會(huì)主要存在如下兩種方式：（1）“活動(dòng)導(dǎo)向”是基于項(xiàng)目開(kāi)展的地點(diǎn)而非環(huán)境所影響的地點(diǎn)確定環(huán)評(píng)適用范圍，即：國(guó)際法應(yīng)只調(diào)整國(guó)家管轄范圍外海域的活動(dòng)，而不論環(huán)境影響涉及到的其他區(qū)域（包括一國(guó)領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)）；（2）“影響導(dǎo)向”則基于項(xiàng)目所影響的區(qū)域而非開(kāi)展的地點(diǎn)，即：國(guó)際法應(yīng)涉及所有影響到國(guó)家管轄范圍內(nèi)外海域的活動(dòng)，而不論項(xiàng)目開(kāi)展的位置是領(lǐng)海或公海[15]。“環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)限于在國(guó)家管轄外海域?qū)嵤┑幕顒?dòng)，排除沿岸國(guó)管轄范圍內(nèi)海域進(jìn)行的活動(dòng)”[14]1-11。然而，《海洋法公約》第206條并未對(duì)國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域和國(guó)家管轄外海域進(jìn)行區(qū)分；一些地區(qū)性的海洋條約也在適用范圍上同時(shí)納入“陸源污染”；而且，至少?lài)?guó)際法并未明確禁止域外管轄的模式。中國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的適用范圍包括內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及管轄的其他海域，且特別規(guī)定了“域外適用”：即在管轄海域以外，排放有害物質(zhì)、傾倒廢棄物等，造成管轄海域污染損害的，也適用該法。

全球公域環(huán)境治理是考驗(yàn)中國(guó)提出的海洋命運(yùn)共同體理念的典型領(lǐng)域之一。確立基于“影響導(dǎo)向”的國(guó)內(nèi)法適用模式，將國(guó)內(nèi)法上的環(huán)評(píng)規(guī)則適用于國(guó)家管轄范圍外的全球公域，既能擴(kuò)大國(guó)家主權(quán)適用范圍和管轄權(quán)限，又強(qiáng)化了各國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境上的“合理注意義務(wù)”，且實(shí)際上鞏固了各國(guó)基于自然資源永久主權(quán)的自主決策權(quán)。因此，這既是貫徹國(guó)家主導(dǎo)和國(guó)家決策原則的重要方式，也可促進(jìn)環(huán)評(píng)的國(guó)際合作。實(shí)際上，雖然中國(guó)法律并無(wú)進(jìn)行跨界環(huán)評(píng)的要求，一些從事跨國(guó)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，已開(kāi)始自愿開(kāi)展跨境的環(huán)評(píng)①中國(guó)石油天然氣集團(tuán)為主建設(shè)的中緬油氣管道項(xiàng)目，就通過(guò)招標(biāo)請(qǐng)?zhí)﹪?guó)IEM公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了環(huán)評(píng)。。根據(jù)最新發(fā)布的《十三五海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)則》，“加強(qiáng)對(duì)國(guó)際海域和極地的環(huán)境調(diào)查與評(píng)價(jià)?！敝袊?guó)最近幾年也采取了一系列重要的立法步驟②包括2016年全國(guó)人大常委會(huì)先后通過(guò)的《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》和修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》；為此，國(guó)家海洋局頒布實(shí)施了一系列的配套法規(guī)，包括《南極考察活動(dòng)環(huán)評(píng)管理規(guī)定》和《北極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》。這些文件均涉及到中國(guó)管轄范圍內(nèi)海域與極地等國(guó)家管轄外海域。。其中，《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織提出深海海底區(qū)域資源勘探、開(kāi)發(fā)申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)提交環(huán)境影響報(bào)告。這實(shí)際上就是國(guó)內(nèi)法在全球公域的適用。當(dāng)然，這仍然需要進(jìn)一步制訂相關(guān)細(xì)則③與南北極的立法相比，中國(guó)在深海采礦上雄心勃勃，以增強(qiáng)作為全球金屬供應(yīng)國(guó)的主導(dǎo)地位，但尚未通過(guò)立法明確深海采礦環(huán)評(píng)的具體程序。這與深海采礦在商業(yè)上和科學(xué)不存在巨大不確定性有關(guān)。，明確將要面臨的法律挑戰(zhàn)和政治約束。

三、區(qū)域性主義路徑與全球性機(jī)制的互動(dòng)

（一）歐盟法上環(huán)評(píng)規(guī)則的突破

早在20世紀(jì)70年代《海洋法公約》尚處于談判階段的時(shí)候，“海洋區(qū)域主義”便受到關(guān)注，并逐漸從是否需要在全球性公約中確立區(qū)域性規(guī)則，過(guò)渡到探究各個(gè)區(qū)域的合作機(jī)制。目前，基本上形成了全球性機(jī)制與區(qū)域性措施的互動(dòng)關(guān)系[16]。顯然，特定海洋區(qū)域有其獨(dú)有的自然稟賦與生態(tài)功能，故全球性機(jī)制要具體地適用于不同地理區(qū)域和自然條件，離不開(kāi)區(qū)域性條約的進(jìn)一步規(guī)定?！逗Ｑ蠓üs》包括一項(xiàng)有拘束力的環(huán)評(píng)義務(wù)，《生物多樣性公約》明確環(huán)評(píng)義務(wù)在所有海洋區(qū)域適用，但兩公約均提出了區(qū)域性辦法的必要性。事實(shí)上，早在1987年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署《環(huán)境影響評(píng)估的目標(biāo)與原則》這份國(guó)際文件中，就提到：“各國(guó)應(yīng)努力締結(jié)雙邊、地區(qū)或多邊協(xié)定，以便在適當(dāng)情況下基于互惠原則，就其管轄或管制下的活動(dòng)可能給其他國(guó)家或國(guó)家管轄范圍外區(qū)域造成重大影響的潛在環(huán)境影響，提供通報(bào)、交換信息和達(dá)成一致的磋商”。

這種發(fā)展首先來(lái)自于《埃斯波公約》及其《基輔議定書(shū)》與歐盟環(huán)評(píng)立法④1993年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》之《環(huán)境合作附屬協(xié)議》及1991年《美國(guó)—加拿大空氣質(zhì)量協(xié)議》均確立了跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)原則。?！逗Ｑ蠓üs》第206條確立了“可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化”作為環(huán)評(píng)的閾值。這與《里約宣言》原則以及《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》確立的“重大負(fù)面影響”基本一致。在此基礎(chǔ)上，《埃斯波公約》和歐盟《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令》除了堅(jiān)持“重大影響”的閾值外，還均以附件形式確立了“活動(dòng)清單”或《范圍界定指南》，以及如何判定“重大不利影響”的篩選標(biāo)準(zhǔn)。然而，歐盟指令、《埃斯波公約》和“北美環(huán)評(píng)協(xié)定”草案均較大地尊重各國(guó)主權(quán)，即：不確立統(tǒng)一的環(huán)境目標(biāo)；由國(guó)家當(dāng)局決定是否需要環(huán)評(píng)?？梢?jiàn)，接受環(huán)評(píng)國(guó)際法規(guī)制，并不否定前述的國(guó)家主導(dǎo)和國(guó)家決策原則。

《海洋法公約》第206條并未明確“環(huán)境評(píng)價(jià)”是否同時(shí)包括“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”和“戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)”，也未考慮“累積性影響”。而《埃斯波公約》之《基輔戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)協(xié)議》，則要求對(duì)可能有包括健康在內(nèi)的重大環(huán)境影響的“規(guī)劃和項(xiàng)目草案”，開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（Strategic Environmental Assessmet, SEA)。同樣，歐盟《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)指令》，要求對(duì)“規(guī)劃和計(jì)劃”開(kāi)展環(huán)境評(píng)價(jià)。在當(dāng)前談判中，歐盟等區(qū)域性組織和國(guó)家要求以《埃斯波公約》及《基輔戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)協(xié)議》為基礎(chǔ)來(lái)解釋“環(huán)境評(píng)價(jià)”，即：包括“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”與“戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)”兩方面，并納入累積環(huán)評(píng)。這種主張應(yīng)從條約“演化解釋”來(lái)看，是有一定合理性的①基于"適用于當(dāng)事國(guó)間關(guān)系之任何有關(guān)國(guó)際法規(guī)則"，包括條約和習(xí)慣國(guó)際法，以及條約之“目的和宗旨來(lái)解釋”。WTO上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“可用竭自然資源”這一術(shù)語(yǔ)不能僅限于非生物資源，而應(yīng)被解釋為包括海龜在內(nèi)的生物資源；國(guó)際法院在有關(guān)“商業(yè)”這一術(shù)語(yǔ)是否包括“乘客運(yùn)輸”的問(wèn)題上，也采用了演化解釋的路徑。。不過(guò)，盡管越來(lái)越多國(guó)家立法納入了“戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)”，一些歐洲國(guó)家根據(jù)區(qū)域國(guó)際法義務(wù)也著手開(kāi)展對(duì)國(guó)家管轄外海域的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，即便美國(guó)、加拿大和俄羅斯也并未明確接受海洋戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，要將其擴(kuò)展到極地深海等國(guó)家管轄范圍外區(qū)域就更難了[17]。

同樣，基于非歧視原則，《埃波斯公約》要求域外受影響的國(guó)家和居民也參與等同于來(lái)源國(guó)及居民的環(huán)評(píng)程序。不可否認(rèn)，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)際法公認(rèn)的價(jià)值基礎(chǔ)，公眾參與和透明化乃是21世紀(jì)國(guó)際法發(fā)展的趨勢(shì)，“公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)”已經(jīng)是各國(guó)環(huán)評(píng)制度的必要因素，并納入越來(lái)越多的國(guó)家立法和海洋環(huán)境保護(hù)國(guó)際文書(shū)之中。特別是，盡管存在模糊性和爭(zhēng)議，現(xiàn)在越來(lái)越多的國(guó)家將公眾、非政府組織和本地團(tuán)體的參與作為環(huán)評(píng)的必要程序。然而，公眾參與跨境或國(guó)家管轄外區(qū)域的環(huán)境影響評(píng)價(jià)目前具有不可操作性的問(wèn)題，故只能作為一項(xiàng)無(wú)拘束力的政策倡導(dǎo)。如前所述，國(guó)際法院相關(guān)判例也對(duì)公眾參與跨境環(huán)評(píng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

（二）區(qū)域性海洋環(huán)評(píng)制度的發(fā)展

國(guó)際法意味著國(guó)家主權(quán)權(quán)利的“交易”，國(guó)家讓渡部分權(quán)利，亦獲取部分權(quán)利。如果涉及具有直接利益的區(qū)域且周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平相似，各國(guó)呈現(xiàn)出承擔(dān)更大義務(wù)的意愿。如今，絕大多數(shù)區(qū)域性海洋條約都有關(guān)于環(huán)評(píng)的特別條款，確立了更加具體的義務(wù)。如，《保護(hù)地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域公約》（《巴塞羅那公約》）的《傾廢議定書(shū)》規(guī)定，地中海地區(qū)環(huán)評(píng)文件必須包括“環(huán)評(píng)的方法”“對(duì)環(huán)境（含動(dòng)植物及生態(tài)平衡）的影響”等等“旨在減少對(duì)擬議活動(dòng)環(huán)境影響的措施”。1986年《南太平洋地區(qū)自然資源和環(huán)境保護(hù)公約》和1995年《地中海海洋環(huán)境和海岸帶保護(hù)公約》對(duì)成員國(guó)提出了環(huán)評(píng)的要求；2012年《保護(hù)和發(fā)展大加勒比區(qū)域海洋環(huán)境公約》還提出了訂立“跨界環(huán)評(píng)議定書(shū)”的草案；《保護(hù)里海環(huán)境框架公約》正在協(xié)商制訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)議定書(shū)》②Article 17 para. 3 of the Tehran Convention requests Contracting Parties to “co-operate in the development of protocols that determine procedures of environmental impact assessment of the marine environment of the Caspian Sea in transboundary context”。。

相比《海洋法公約》，這些區(qū)域性海洋條約在環(huán)評(píng)制度構(gòu)建方面也有了新的發(fā)展。例如，在公眾參與跨界環(huán)評(píng)方面，《海洋法公約》未作明確規(guī)定，而區(qū)域性海洋條約通過(guò)具體明確的規(guī)定而有所突破。《巴塞羅那保護(hù)地中海公約》第15條要求締約各國(guó)對(duì)公眾發(fā)布有關(guān)環(huán)境狀況的信息，并確保公眾參與決策的機(jī)會(huì)流程，除非涉及諸如保密、公共安全或調(diào)查程序等情況?！侗Ｗo(hù)和發(fā)展大加勒比區(qū)域海洋環(huán)境公約》之《陸源污染和活動(dòng)議定書(shū)》不僅要求締約國(guó)將環(huán)境評(píng)價(jià)信息通報(bào)受影響的締約國(guó)并與之磋商，而且進(jìn)一步要求各方應(yīng)根據(jù)其國(guó)家法律促進(jìn)公眾獲取信息以及公眾參與大加勒比地區(qū)污染決策過(guò)程?！赌咸窖蟮貐^(qū)自然資源和環(huán)境保護(hù)公約》規(guī)定，“各方應(yīng)邀請(qǐng)：（a）公眾按照國(guó)家法定程序發(fā)表評(píng)論意見(jiàn)；（b）可能受影響的締約方，與其磋商后提交評(píng)論報(bào)告。評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)當(dāng)提交公約設(shè)立的委員會(huì)以便利益相關(guān)方獲取?！?/p>

與此同時(shí)，深海極地的環(huán)評(píng)制度也向前邁步。如《南極條約》選擇在其《馬德里環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》中確立了更加嚴(yán)格的專(zhuān)門(mén)性環(huán)評(píng)條款，將閾值提高為“輕微或短暫的”（minor or transitory impact）的影響。在《南極條約》體系下，如果當(dāng)一項(xiàng)活動(dòng)可能超過(guò)“輕微或短暫的”標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則環(huán)評(píng)報(bào)告（Environmental Impact Statement，EIS）將在《環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》締約方之間傳播，以征詢(xún)意見(jiàn)，經(jīng)由咨詢(xún)科學(xué)委員會(huì)（環(huán)境保護(hù)委員會(huì)）評(píng)價(jià)后送交“南極條約協(xié)商會(huì)議”（《南極條約》理事會(huì)機(jī)構(gòu)）批準(zhǔn)①根據(jù)《南極條約》之《環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》，當(dāng)一項(xiàng)擬議活動(dòng)可能至多只有輕微或短暫的影響時(shí)，船旗國(guó)是最終的決策權(quán)威。?！侗睒O環(huán)境影響評(píng)價(jià)指導(dǎo)綱要》（Guidelines for Environmental Impact Assessment in the Arctic）則以“國(guó)際軟法”方式確立環(huán)評(píng)要求。此外，根據(jù)《海洋法公約》第145條，海底管理局應(yīng)制定適當(dāng)規(guī)則、規(guī)章和程序，以保護(hù)“區(qū)域”，故深海環(huán)境評(píng)價(jià)的國(guó)際立法也在討論之中。國(guó)際海底管理局已發(fā)展了一套強(qiáng)制性采礦環(huán)評(píng)的規(guī)章，重點(diǎn)是采礦的勘探階段，以及評(píng)價(jià)深海采礦潛在影響的環(huán)境法律框架。

（三）ABNJ環(huán)評(píng)機(jī)制的漸進(jìn)原則

區(qū)域主義路徑針對(duì)某個(gè)議題的實(shí)踐，將為克服全球性海洋治理規(guī)則和制度的模糊、低效和不健全之處注入經(jīng)驗(yàn)性動(dòng)力和解決方案[18]?；诤Ｑ竺\(yùn)共同體的承諾，中國(guó)應(yīng)積極參與ABNJ環(huán)評(píng)制度的法律化，尤其是確立其程序性保證。筆者認(rèn)為，中國(guó)可主動(dòng)適應(yīng)區(qū)域性海洋環(huán)評(píng)的發(fā)展趨勢(shì)，占領(lǐng)新的國(guó)際道德制高點(diǎn)，并以漸進(jìn)式方式推動(dòng)法律文書(shū)的談判簽署進(jìn)程。如前所述，聯(lián)合國(guó)海洋法法庭在關(guān)于國(guó)際海底采礦的咨詢(xún)意見(jiàn)案中也重申：針對(duì)“共享資源”開(kāi)展環(huán)評(píng)，不僅僅是成員國(guó)在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第206條下的義務(wù)，同時(shí)也是國(guó)家在習(xí)慣國(guó)際法下的義務(wù)。其中，中國(guó)可在門(mén)檻上堅(jiān)持“重要性標(biāo)準(zhǔn)”，但可有條件地接受謹(jǐn)慎方式（precautionary approach），即：如果存在“重大損害風(fēng)險(xiǎn)”的某種證據(jù)，即便風(fēng)險(xiǎn)不確定也須進(jìn)行環(huán)評(píng)，條件是以美、日曾經(jīng)聯(lián)合提出的所謂“以最佳的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)”作為折中方案[19]。

中國(guó)強(qiáng)調(diào)海底商業(yè)開(kāi)發(fā)不僅是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，還取決于全球經(jīng)濟(jì)和金屬市場(chǎng)總體形勢(shì)，并涉及復(fù)雜的制度安排、法律責(zé)任，呼吁按照協(xié)商一致和漸進(jìn)的原則制定扎實(shí)的開(kāi)發(fā)規(guī)章[20]。因此，在一些具體的規(guī)則設(shè)置上，則應(yīng)遵循漸進(jìn)原則，即：在確立清晰的環(huán)評(píng)程序基礎(chǔ)上，技術(shù)性規(guī)則由“國(guó)際軟法”調(diào)節(jié)，逐步促成共識(shí)；關(guān)于環(huán)境目標(biāo)和具體實(shí)施則堅(jiān)持國(guó)內(nèi)法主導(dǎo)和國(guó)家自主決策原則。例如，國(guó)際海底管理局理事會(huì)附屬的專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)法律和技術(shù)委員會(huì)（LTC）發(fā)布了環(huán)評(píng)建議，涉及到有關(guān)專(zhuān)家評(píng)審機(jī)構(gòu)的組成，以及公眾的范圍，雖然有待法律的進(jìn)一步澄清。所以，對(duì)于BBNJ文書(shū)中有關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)的設(shè)置，可將其定位為一個(gè)科學(xué)和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)協(xié)調(diào)和建議等輔助職責(zé)。當(dāng)前的爭(zhēng)論焦點(diǎn)還涉及，如何在納入獨(dú)立專(zhuān)家評(píng)審和公眾參與這兩個(gè)被公認(rèn)為“最佳實(shí)踐”的程序步驟[21]？如果遵循漸進(jìn)原則，則可先確立專(zhuān)家治理機(jī)制，留待將來(lái)關(guān)于公眾參與的更多共識(shí)。

目前中國(guó)周邊海域尚不存在明確規(guī)定環(huán)評(píng)的國(guó)際規(guī)則，只在一些相關(guān)的宣言、指南等軟法性文件中提及。因此，中國(guó)應(yīng)在區(qū)域性海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度建設(shè)發(fā)揮引領(lǐng)作用。首先，中國(guó)應(yīng)發(fā)起南海環(huán)評(píng)合作，將信息通報(bào)、磋商等有關(guān)程序納入到相關(guān)的多邊條約之中。例如，南海沿岸國(guó)家大多存在重疊的領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，符合《海洋法公約》第122條“半閉?！钡亩x，因此，根據(jù)第123條“應(yīng)互相合作”，并“應(yīng)盡力直接或通過(guò)適當(dāng)區(qū)域組織”對(duì)海洋生物資源、海洋環(huán)保和海洋科學(xué)研究三類(lèi)事項(xiàng)進(jìn)行合作。然而，至今仍未有一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)或綜合性生態(tài)環(huán)境管理的區(qū)域性組織[22]。

中國(guó)完全可以發(fā)揮自身的環(huán)評(píng)技術(shù)和能力優(yōu)勢(shì)，通過(guò)加強(qiáng)與其他國(guó)家的合作，對(duì)域外實(shí)行后續(xù)的環(huán)境監(jiān)測(cè)和反饋，從而獲得更多區(qū)域性海洋環(huán)境信息和數(shù)據(jù)，也為區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)。1985年?yáng)|南亞國(guó)家聯(lián)盟《自然與自然資源養(yǎng)護(hù)協(xié)定》草案第14條曾規(guī)定了環(huán)評(píng)條款，但至今未獲得簽署、生效。即便泛南海各國(guó)將來(lái)簽署《埃斯波公約》，也無(wú)法解決過(guò)渡捕撈等與生物多樣性保護(hù)相關(guān)的環(huán)評(píng)問(wèn)題[23]。雖然中國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》并沒(méi)有要求跨界海洋環(huán)評(píng)，但不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為，中國(guó)管轄或控制下的活動(dòng)如果可能對(duì)鄰國(guó)或鄰近海域造成重大損害，也沒(méi)有進(jìn)行跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)。例如，根據(jù)《圖們江經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)及東北亞環(huán)境準(zhǔn)則諒解備忘錄》，中國(guó)及其他締約國(guó)明確而直接地在國(guó)際河流合作中承諾跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)②1995年，中國(guó)、蒙古、朝鮮、韓國(guó)和俄羅斯在紐約簽署了該備忘錄。其第1. 2條規(guī)定：締約各方將進(jìn)行聯(lián)合(定期更新)區(qū)域環(huán)境分析，對(duì)經(jīng)反復(fù)研究的整體地區(qū)發(fā)展規(guī)劃在當(dāng)?shù)?、?guó)家、區(qū)域以至全球的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，并聯(lián)合制定區(qū)域環(huán)境調(diào)節(jié)與管理計(jì)劃，以防止調(diào)節(jié)對(duì)環(huán)境的危害，基于區(qū)域環(huán)境分析及其他相關(guān)數(shù)據(jù)促進(jìn)環(huán)境的改善。。此外，中國(guó)還可通過(guò)亞投行審查機(jī)制將資金支持、技術(shù)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)相鄰各國(guó)在確保環(huán)評(píng)信息透明的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的信息交換所機(jī)制，并定期開(kāi)展審議，以提高周邊海洋環(huán)境質(zhì)量提高。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家有義務(wù)確保自己管轄或控制下的行為不對(duì)其他國(guó)家海域或者國(guó)家管轄控制以外公共海域的環(huán)境造成重大損害。國(guó)際法上的環(huán)評(píng)制度正不斷發(fā)展，總體上呈現(xiàn)出程序主義和跨界主義的特征。對(duì)于國(guó)家管轄范圍外海域環(huán)境評(píng)估的制度構(gòu)建，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持以對(duì)《海洋法公約》《生物多樣性公約》環(huán)評(píng)條款的合理解釋?zhuān)鳛闃?gòu)建BBNJ國(guó)際協(xié)定規(guī)則的出發(fā)點(diǎn)。首先，BBNJ法律文件應(yīng)進(jìn)一步明確海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序性義務(wù)，通過(guò)提取國(guó)際立法的最大公約數(shù)確立基本的要素，如將“重大影響”界定為啟動(dòng)環(huán)評(píng)的閾值，明確通報(bào)和磋商等義務(wù)。對(duì)于有較大分歧的事項(xiàng)或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)則留待“國(guó)際軟法”規(guī)制。其次，對(duì)于環(huán)評(píng)的具體實(shí)施和審批，應(yīng)堅(jiān)持國(guó)內(nèi)法主導(dǎo)和國(guó)家自主決策的原則，在國(guó)家環(huán)評(píng)適用范圍上，或可考慮“影響導(dǎo)向”的模式。再次，中國(guó)適應(yīng)區(qū)域性環(huán)評(píng)制度的演進(jìn)趨勢(shì)，推動(dòng)國(guó)際海底區(qū)域等ABNJ環(huán)評(píng)制度激進(jìn)式發(fā)展。

中國(guó)推動(dòng)構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”，離不開(kāi)亞太海洋共同利益的維護(hù)，故應(yīng)在海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)雙多邊機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行中發(fā)揮積極作用。中國(guó)可借鑒區(qū)域性海洋環(huán)境制度的新發(fā)展，結(jié)合周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平和海洋環(huán)境的特征，以海洋環(huán)評(píng)這一程序性義務(wù)為突破口，促進(jìn)各國(guó)在環(huán)境信息上共享和環(huán)境執(zhí)法上的合作。周邊國(guó)家在推進(jìn)跨界環(huán)評(píng)上已具備一定法律和政治共識(shí)，一些國(guó)家是《埃斯波公約》的締約國(guó)；東南亞國(guó)家聯(lián)盟也在考慮環(huán)評(píng)合作?？梢钥紤]將海洋環(huán)評(píng)納入?yún)^(qū)域性海洋事務(wù)談判議程之中，在不損害國(guó)家主導(dǎo)和國(guó)家自主決策原則的前提下，逐步建立與周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的跨界海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。