丁聲俊

摘要：本文從突發(fā)的新冠肺炎疫情加劇世界大變局切入，著眼相互交織、融合交匯的“兩個大局”，全面深入地闡述了高質(zhì)量保障糧食安全的深遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義，強(qiáng)調(diào)在新發(fā)展觀引領(lǐng)下，我國必須統(tǒng)籌謀劃保障糧食安全新方略。論文著重闡明，在堅持我國制度體系及弘揚(yáng)其優(yōu)勢的保障下，必須采取九大方略：加強(qiáng)道路自信，牢牢掌握糧食主動權(quán);應(yīng)對百年未有大變局，構(gòu)建糧食“雙循環(huán)”發(fā)展新格局;進(jìn)一步建立國內(nèi)糧食產(chǎn)需基本平衡體系，為構(gòu)建糧食“雙循環(huán)”新格局打牢基礎(chǔ);善于把“兩手”結(jié)合并用，優(yōu)化要素資源配置;加快培育和擴(kuò)大國內(nèi)消費的戰(zhàn)略基點，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)糧食發(fā)展新引擎;發(fā)展現(xiàn)代大流通，增強(qiáng)構(gòu)建糧食“雙循環(huán)”新格局的活力;守住管好“天下糧倉”，進(jìn)一步加強(qiáng)“定海神針”;建立健全糧食物流系統(tǒng)，暢通糧食“雙循環(huán)”發(fā)展新格局的大動脈;以科技為武器，筑牢農(nóng)業(yè)糧食生物安全防線。

關(guān)鍵詞：“兩個大局”? 保障糧食安全? ?糧食發(fā)展新方略

（接上期）

四、建立國內(nèi)糧食產(chǎn)需平衡體系，確保國內(nèi)循環(huán)為主體

構(gòu)建糧食“雙循環(huán)”發(fā)展新格局，其主體在于國內(nèi)大循環(huán)，同時努力做到國內(nèi)循環(huán)與國外循環(huán)相配合。這與上節(jié)所述的國家糧食安全新戰(zhàn)略是一脈相承、完全一致的。這一新戰(zhàn)略就是要求把農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立足基點放在國內(nèi)糧食產(chǎn)需穩(wěn)定平衡上，特別是作為口糧的稻谷、小麥，必須完全做到國內(nèi)產(chǎn)需平衡。其精髓是把保障國家糧食安全和構(gòu)建糧食“雙循環(huán)”發(fā)展新格局的立足點放在以國內(nèi)大循環(huán)為主體的基點上。這是立于不敗之地的根本之舉。為此，必須全面、客觀、清晰認(rèn)識我國國內(nèi)區(qū)域糧食產(chǎn)需平衡的現(xiàn)實狀況：既包括糧食品種結(jié)構(gòu)，又包括糧食區(qū)域布局結(jié)構(gòu)，還包括民眾的食物消費結(jié)構(gòu)。

我國創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)糧食“十七連豐”的奇跡，糧食總產(chǎn)量連續(xù)6年保持在6.5億噸以上。在農(nóng)業(yè)糧食連年豐收的基礎(chǔ)上，國家糧食儲備充裕，市場供應(yīng)豐滿，價格基本穩(wěn)定，糧食安全是有保障的。然而，越是形勢大好，越要居安思危、清醒全面認(rèn)準(zhǔn)糧食產(chǎn)銷形勢，尤其是要正視存在的短板，決不可盲目樂觀。尤其是在全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、物流鏈發(fā)生巨大變化的環(huán)境下，建立健全國內(nèi)糧食產(chǎn)需穩(wěn)定平衡體系，至關(guān)重要。它既包括糧食產(chǎn)銷區(qū)域間，又包括糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定平衡體系。這兩種平衡互相支持，相輔相成。實施這一舉措，必將為構(gòu)建糧食“雙循環(huán)”新格局打下牢固基礎(chǔ)。

（一）夯實國內(nèi)區(qū)域糧食產(chǎn)需穩(wěn)定平衡的必要性

目前，我國糧食產(chǎn)需大體存在“三塊版圖”，這一概括大體可以表示出我國大陸31個省、直轄市、自治區(qū)糧食產(chǎn)需的現(xiàn)狀。第一版圖是余糧調(diào)出省、區(qū)。目前有余糧調(diào)出的省、區(qū)，調(diào)出的數(shù)量趨于減少，目前只剩有6個，它們一直是保障我國糧食安全的柱石和基礎(chǔ);第二版圖是缺糧調(diào)入省、市，目前有7個。該地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、需求商品糧數(shù)量較多的地區(qū)，輸入糧食的數(shù)量趨于增加，因而是我國保障糧食安全的重點地區(qū);第三版圖是其余的10多個省、區(qū)，屬于糧食基本平衡區(qū)域，近年來糧食自給水平趨于降低，具有較大發(fā)展糧食生產(chǎn)的潛力。

1. 糧食產(chǎn)銷的“三塊版圖”的短板明顯

研究考察、綜合分析我國糧食產(chǎn)業(yè)的“三塊版圖”，可清楚認(rèn)識到各自的糧食短板。從中長期看，我國糧食總需求量將剛性增長，市場供求呈緊平衡態(tài)勢，且結(jié)構(gòu)性矛盾突出，這是農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)的一大短板。從糧食品種結(jié)構(gòu)看：（1）玉米產(chǎn)需基本平衡，尚需適量進(jìn)口。2020年以來，玉米市場價格明顯上漲，主因之一就是飼料消耗的玉米量大增。（2）大豆產(chǎn)不足需，缺口量較大。我國大豆產(chǎn)業(yè)年總產(chǎn)量大體為1500-1600萬噸，進(jìn)口量高達(dá)八九千萬噸，主要用于榨油。（3）稻谷和小麥產(chǎn)需穩(wěn)定平衡。這兩個大品種谷物主要用作口糧，是保障糧食安全的最重要的品種。近年來小麥和稻谷的總產(chǎn)量都稍大于需求量，但優(yōu)質(zhì)專用品種不足，總體上優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)不足需。

從糧食區(qū)域分布結(jié)構(gòu)看，糧食生產(chǎn)越來越向北方集中。眾所周知，農(nóng)業(yè)糧食資源配置，理應(yīng)遵循客觀自然規(guī)律和符合氣候、土壤條件。然而，我國糧食生產(chǎn)格局出現(xiàn)了與生態(tài)環(huán)境要求相悖的轉(zhuǎn)變。例如，南方一些農(nóng)區(qū)雨水豐沛，氣溫較高，土壤肥沃，歷史悠久，具有種植水稻的優(yōu)勢條件。但是大片耕地卻被“非農(nóng)化”“非糧化”，甚至出現(xiàn)耕地大片撂荒現(xiàn)象，造成土地資源的嚴(yán)重浪費。若不盡快補(bǔ)足農(nóng)業(yè)糧食領(lǐng)域這些的短板，不僅給國家糧食安全帶來負(fù)面影響，而且也不利于構(gòu)建糧食“雙循環(huán)”發(fā)展新格局。

2. 切實補(bǔ)足糧食領(lǐng)域存在的共性短板

當(dāng)下，對我國三種不同糧食類型地區(qū)需要精準(zhǔn)施策。但首先必須采取具有共性的現(xiàn)代治理措施。主要包括：（1）進(jìn)一步深化和完善土地“三權(quán)分置”改革，通過改革，既確立農(nóng)民收益的財產(chǎn)權(quán)，又解決好農(nóng)村大量閑置的土地問題，從而進(jìn)一步完善我國的土地制度，節(jié)約出更多的優(yōu)質(zhì)土地。（2）培育造就一批現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民，提高農(nóng)民素質(zhì)，造就一批熱愛農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民、立志獻(xiàn)身于“三農(nóng)”事業(yè)、精通生產(chǎn)、熟悉市場、善于經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)民，解決“無人種田”問題。（3）堅持“雙嚴(yán)格”方針，即嚴(yán)格節(jié)約耕地和嚴(yán)格保護(hù)耕地，確?；巨r(nóng)田和永久糧田的“紅線”不可逾越，解決好“天下糧田”問題。（4）通過發(fā)展以新型農(nóng)業(yè)合作制和家庭農(nóng)場為主要形式、擴(kuò)大適度規(guī)模經(jīng)營，打好農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與小農(nóng)的橋梁，解決好小農(nóng)分散問題。（5）全面落實糧食安全省長責(zé)任制和考核制，黨政領(lǐng)導(dǎo)共抓糧食，解決好糧食監(jiān)管主體問題。（6）轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、信息化、智能化水平，以“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”為抓手，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，解決好糧食高質(zhì)量發(fā)展問題。（7）深化以農(nóng)業(yè)糧食供給側(cè)改革為主線、滿足需求側(cè)升級的兩端發(fā)力的改革，解決好供給與需求相適應(yīng)問題。

（二）對三類糧食區(qū)域有針對性地采取對策

對上述三類農(nóng)情和糧情各有特點、各不相同的區(qū)域，必須在推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程中，有針對性地精準(zhǔn)施策，促使各個地區(qū)揚(yáng)長避短、優(yōu)勢互補(bǔ)，建立健全國內(nèi)糧食產(chǎn)需穩(wěn)定平衡體系。

1. 對于余糧調(diào)出區(qū)

加大扶持力度，擴(kuò)大供給能力。多少年來，這些省份奉獻(xiàn)擔(dān)當(dāng)，為國家糧食安全立了大功。但至今仍是比較貧窮的地區(qū)。鑒于此，國家應(yīng)該采取的對策是：加大扶持力度，擴(kuò)大供給能力。其要義是，國家制定和實施多種有力度的扶持措施，并以多種形式有效激勵“兩個積極性”，穩(wěn)定持續(xù)擴(kuò)大糧食優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能、提高糧食供給調(diào)出能力。

2. 對于缺糧調(diào)入?yún)^(qū)

提高農(nóng)糧地位，產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。這些地區(qū)具有經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)、科技創(chuàng)新力高、財政比較寬裕的優(yōu)勢，但農(nóng)業(yè)糧食的地位因為比較效益低而相對較低。這些地區(qū)要辯證處理好農(nóng)業(yè)糧食與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，把農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)置于應(yīng)有的重要地位，統(tǒng)籌各行業(yè)協(xié)同發(fā)展;運(yùn)用和發(fā)揮本區(qū)域的多種優(yōu)勢，致力科技興農(nóng)、科技興糧，提高農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)力和全要素生產(chǎn)率，擴(kuò)大本區(qū)域的糧食產(chǎn)能，減少糧食調(diào)入量，力爭基本解決本區(qū)域內(nèi)原籍人口的口糧需求

3. 對于糧食平衡區(qū)

開發(fā)豐富資源，提升自給水平。該區(qū)域宜農(nóng)宜糧宜林宜發(fā)展多種經(jīng)營的資源豐富，但是山區(qū)多交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施落后制約積極發(fā)展，許多資源還在沉睡中。國家要采取積極支持政策措施，補(bǔ)足這個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板，特別要大力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)、擴(kuò)大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，完備市場流通體系、倉儲物流和農(nóng)產(chǎn)品加工等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大糧食核心產(chǎn)區(qū)，提高農(nóng)業(yè)糧食資源利用率和生產(chǎn)率，把資源優(yōu)勢變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢。在注重提高大宗糧食產(chǎn)能的同時，還要發(fā)揮本地區(qū)雜糧、薯類、豆類，以及木本糧油的自然資源優(yōu)勢，因地制宜增產(chǎn)更多樣、更豐富、更優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，不僅有效提升區(qū)域內(nèi)糧食的自給水平，而且還可適量提供優(yōu)質(zhì)商品糧源。

如是，三類地區(qū)以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，全面落實“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)思想和必須遵循的原則，堅持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，促進(jìn)糧食產(chǎn)能再提高，民眾消費再提升，物流系統(tǒng)再完備，建立起國內(nèi)糧食產(chǎn)需局部穩(wěn)定平衡體系，為國內(nèi)糧食大循環(huán)打牢堅固基礎(chǔ)。要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，促進(jìn)各類要素在不同地區(qū)之間合理流動和高效集聚;合理規(guī)劃布局，提高農(nóng)業(yè)糧食優(yōu)勢區(qū)域的產(chǎn)能，并進(jìn)一步發(fā)揮優(yōu)勢區(qū)域的作用，帶動更大范圍、更寬領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)成長。這是構(gòu)建糧食“雙循環(huán)”發(fā)展新格局，特別是“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”的基礎(chǔ)條件。

（三）建立健全大宗糧食等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需穩(wěn)定平衡體系

糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品是人民群眾的生活必需品，更是穩(wěn)定糧食市場和價格的拳頭商品。其中，特別要把建立國內(nèi)三大谷物產(chǎn)需穩(wěn)定平衡置于優(yōu)先位置，把食用油和肉蛋奶產(chǎn)需基本平衡置于重點位置。目前，從種植面積和總產(chǎn)量衡量，玉米、稻谷和小麥依次居全國第一、第二和第三位。稻谷小麥主要用作居民的主食口糧，是我國糧食安全的核心和重心，必須保持絕對安全，自給率要保持在目前100%上下的水平。玉米則主要用作畜牧業(yè)飼料和新工業(yè)原料，要保持其產(chǎn)需基本平衡，要保持在95%左右的水平。對居民日用生活品食用植物油，要通過廣辟資源、包括增產(chǎn)大豆、油菜籽、花生、乃至木本油料，擴(kuò)大食用油總產(chǎn)能和油源，提升食用油自給水平。這里特別強(qiáng)調(diào)，為開發(fā)利用資源、滿足人民群眾對多樣、優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)、保健食物日益增長的需要，要著力開發(fā)茶籽油、橄欖油、核桃油、牡丹籽和文冠果油，以及板栗、大棗、柿子等豐富多彩的木本糧油和林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會、國家林業(yè)草原局等十個部門聯(lián)合發(fā)布文件提出的規(guī)劃，到2025年，木本糧油和林下經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)布局和品種結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步完善，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、特色化水平將進(jìn)一步提升，規(guī)劃新增或改造木本糧油經(jīng)濟(jì)林5000萬畝，總面積保持在3億畝以上，年初級產(chǎn)品量達(dá)到2500萬噸，木本食用油年產(chǎn)量達(dá)到250萬噸，林下經(jīng)濟(jì)年產(chǎn)值達(dá)到1萬多億元。到2030年，木本糧油和林下經(jīng)”產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、加工體系將更上一層樓。

五、善用“兩手”調(diào)控手段，優(yōu)化要素資源配置

所謂要素資源，是指社會經(jīng)濟(jì)活動中人力、物力和財力的總和，是其發(fā)展的基本物質(zhì)條件。資源具有稀缺性，資源配置是指通過一定的方式把有限的資源合理分配到社會的各個領(lǐng)域中去，以實現(xiàn)資源的最佳利用，即用最少的資源耗費，生產(chǎn)出最適用的商品和勞務(wù)，提高全要素生產(chǎn)率，促使要素保值增值，獲取最佳效益。

（一）“兩手”結(jié)合并用，有效優(yōu)化資源配置

一般說，農(nóng)業(yè)糧食要素資源，既是農(nóng)業(yè)糧食的環(huán)境要素，又是人類生存、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。合理配置要素資源，可充分發(fā)揮其優(yōu)勢，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。反之，不僅會造成要素資源的嚴(yán)重浪費，而且會降低效率和效益。從生產(chǎn)力視角看，農(nóng)業(yè)糧食要素構(gòu)成主要包括：一是勞動力資源。勞動者本身及其保障條件，生產(chǎn)者被稱為最活躍的因素;二是基礎(chǔ)性資源。即土地、水利、種子及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料;三是生產(chǎn)工具。即農(nóng)業(yè)機(jī)械和一般器具，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)中，機(jī)械力越來越多地替代了人力和畜力;四是生產(chǎn)技術(shù)與方法。即良機(jī)良技良法;五是生態(tài)環(huán)境及管理等。隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對要素資源需求量的增長是無限的，而像耕地、淡水等多數(shù)要素資源是有限的。就中國而言，農(nóng)業(yè)糧食要素資源除了一般特點外，還具有本國的特點：水土資源總量大，但人均占有量小;后備資源薄弱，稟賦不高;重大要素資源存在明顯短板，土地、水源污染相當(dāng)嚴(yán)重普遍，劣化現(xiàn)象普遍。隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對資源需求的增長是無限的，而多數(shù)資源是有限的。因此，合理配置要素資源，促使其得到有效充分開發(fā)利用，是包括農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項重大任務(wù)。從其特性和客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律出發(fā)，我國必須善于運(yùn)用市場（“看不見的手”）和政府（“看得見的手”）進(jìn)行調(diào)控，既充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又必須使政府有更好的有所作為。通過“兩手”結(jié)合并用，推動農(nóng)業(yè)糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革，拉動“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)升級，優(yōu)化資源配置、有效節(jié)約利用，把我國的農(nóng)業(yè)糧食資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)糧食經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

（二）狠抓關(guān)鍵，深化要素市場化配置的改革

要加快推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效、加快現(xiàn)代化的步伐，其重要關(guān)鍵在于深化要素市場化優(yōu)化配置的改革?？傮w看，迄今我國商品市場發(fā)展較為充分，主要由市場決定商品和服務(wù)價格的機(jī)制，已基本實現(xiàn)全覆蓋。然而，必須看到，我國農(nóng)業(yè)糧食要素市場的發(fā)育還不充分;市場決定要素資源配置的范圍還不廣;要素流動還存在體制機(jī)制障礙;要素市場規(guī)則的建設(shè)尚滯后等問題仍然比較突出，束縛了市場主體的活力，成為當(dāng)前我國高標(biāo)準(zhǔn)市場體系建設(shè)的突出短板。因此，必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，推進(jìn)要素市場制度建設(shè)，加快形成市場決定要素配置的機(jī)制，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)糧食要素資源合理流動，充分釋放要素資源的動能。

1. 關(guān)鍵在于要素配置主體的改革

必須清楚看到，農(nóng)業(yè)糧食要素市場化配置改革的難點，不在于要素本身，而在于要素配置主體的改革。即進(jìn)一步深化“放管服”改革，強(qiáng)化競爭機(jī)制，打破行政性壟斷，進(jìn)一步減少政府對要素的直接配置。同時，要繼續(xù)深化國有企業(yè)和國有金融機(jī)構(gòu)改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，確保各類所有制企業(yè)通過市場手段平等獲取要素，為進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)糧食要素市場化配置改革營造良好的改革環(huán)境。

在“十四五”開局之年，要繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)糧食要素市場化配置改革，培育一批具有創(chuàng)新能力的排頭兵農(nóng)業(yè)糧食企業(yè);進(jìn)一步加快建設(shè)和提高統(tǒng)一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的市場體系。在健全完善市場體系的同時，要通過優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力與有效需求，充分釋放我國的超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，積極探索和創(chuàng)新要素市場化配置的體制機(jī)制。

2. 健全要素市場化配置的體制機(jī)制

實施這項重要改革的措施，就是加快要素價格市場化改革。即依據(jù)市場法則、市場規(guī)律、市場價格、市場競爭，以及市場行情決定要素市場價格，并健全和創(chuàng)新要素市場運(yùn)行機(jī)制，既要發(fā)揮市場的決定性作用，又要求政府有更好的作為，以實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。凡是能由市場形成價格的都要交給市場，通過市場競爭形成價格，進(jìn)而調(diào)節(jié)供求關(guān)系，優(yōu)化資源配置。此外，還要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價的制訂與發(fā)布制度，逐步形成與市場價格掛鉤的動態(tài)調(diào)整機(jī)制等。

3. 管好用好天下糧田，提高土地利用率

古今中外，土地是農(nóng)業(yè)糧食的根本制度。在我國，“天下糧田”是中國稀缺的、不可再生的資源，是“糧安天下”的基礎(chǔ)性要素。然而，必須清醒認(rèn)識我國土地的特點：一是人均耕地面積小。截至2018年全國人均耕地1.48畝，不及世界人均耕地面積的44%，有664個縣低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織人均耕地0.8畝的警界線;二是耕地分布不均勻。東南部濕潤區(qū)和半濕潤季風(fēng)區(qū)、集中了全國耕地面積的90%以上;三是耕地稟賦偏低。全國耕地質(zhì)量總體偏低，其中高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田占1/3左右，低產(chǎn)田也占1/3;四是后備耕地資源少。全國集中連片耕地后備資源僅1.10億畝（734.39萬公頃），耕地后備資源嚴(yán)重不足。所有這些現(xiàn)象，導(dǎo)致本來就稀缺的耕地資源，遭受到了嚴(yán)重的浪費和流失。必須引起高度重視，管好用好“天下糧田”。

當(dāng)前，必須站在建立國內(nèi)糧食大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)格局的高度，通過法律、行政和科技等手段，保護(hù)土地資源不受破壞和不被浪費。首先，對土地資源要堅持保護(hù)、節(jié)約的方針。通過大規(guī)模植樹造林來防止水土流失、土地沙化和鹽堿化。對于已開發(fā)的耕地資源，要堅持因地制宜、合理耕種、用地與養(yǎng)地并重，提高土地稟賦。其次，采取耕地數(shù)量嚴(yán)格保護(hù)措施：嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地;實行占用耕地補(bǔ)償制度;實行基本農(nóng)田保護(hù)制度;推進(jìn)土地開發(fā)、復(fù)墾、整理。再次，采取耕地質(zhì)量嚴(yán)格保護(hù)措施：包括防止水土流失、耕地沙化、鹽堿化、貧瘠化等;實現(xiàn)耕地環(huán)境保護(hù)。最后，實行耕地保護(hù)嚴(yán)格目標(biāo)責(zé)任制。即責(zé)任措施到位，責(zé)任到人，運(yùn)用目標(biāo)化、定量化、制度化管理方法，確保耕地保護(hù)基本國策貫徹落實的制度。

4. 管好用好“水利命脈”，提高水源利用率

水是生命之源，是農(nóng)業(yè)糧食的命脈。我國水資源占全球總量的比重僅6%，水資源人均只有2200立方米，僅為世界人均的1/4，位居世界第121位。我國在整體上屬干旱、缺水嚴(yán)重型國家。全國水資源分布極不均衡，南多北少，相差懸殊，北方農(nóng)業(yè)糧食主產(chǎn)區(qū)水源嚴(yán)重不足。全國水資源供需矛盾十分突出，有16個省、自治區(qū)、直轄市人均水資源擁有量低于國際公認(rèn)的用水緊張線，在669個城市中有400余座城市供水不足。此外，令人堪憂的是，我國七大水系中，包括多條河流、多個湖泊，以及局部海域污染嚴(yán)重。在一些城市周圍的湖泊，已處于富營養(yǎng)化狀態(tài)，影響了人類的生存環(huán)境。還不可忽視的是，我國地下水資源過度采伐，致使地下水水位大幅下降，甚至存在引發(fā)地面塌陷的風(fēng)險。進(jìn)一步深入探究，就可看出我國水資源存在多個不對稱：嚴(yán)重短缺與生產(chǎn)生活對水的需求量快速增長不對稱;分布嚴(yán)重不均與農(nóng)業(yè)糧食主產(chǎn)區(qū)的匹配不對稱;嚴(yán)重污染與綠色可持續(xù)發(fā)展不對稱。這充分反映出我國水利行業(yè)監(jiān)管和水利工程監(jiān)管兩方面是必須補(bǔ)足的兩大短板，極需要采取兩項重要措施：一是大力加強(qiáng)水利行業(yè)監(jiān)管;二是實施水利工程。

在加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管方面，需要加強(qiáng)以下“六監(jiān)管”：（1）以貫徹落實節(jié)水優(yōu)先為方針，按照以水定需原則和最嚴(yán)格的要求，全面監(jiān)管水資源的節(jié)約、開發(fā)、利用、保護(hù)、配置、調(diào)度等各環(huán)節(jié)工作。（2）以河長制、湖長制為抓手，全面加強(qiáng)對江河湖泊的監(jiān)管，統(tǒng)籌解決水資源的各種問題，維護(hù)河湖健康生命。（3）以推行“雙隨機(jī)、一公開”動態(tài)化監(jiān)管為模式，加強(qiáng)對水利工程的安全規(guī)范運(yùn)行的監(jiān)管，引導(dǎo)水利建設(shè)市場良性發(fā)展。（4）以高新技術(shù)為監(jiān)測手段，加強(qiáng)對水土保持工作的監(jiān)管。（5）以高新技術(shù)為監(jiān)測手段，用先進(jìn)電子儀器設(shè)備和的數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)并查處水土保持違法違規(guī)行為，有效遏制人為水土流失。（6）以資金流向為主線，加強(qiáng)對水利資金的監(jiān)管，確保資金得到安全高效利用。要以黨中央和國務(wù)院做出的一系列重大決策部署為指針，加強(qiáng)對水資源行政事務(wù)的監(jiān)管。

在實施水利工程方面要在因地制宜，抓緊重點的原則下，大力補(bǔ)足防洪工程、供水工程、生態(tài)修復(fù)工程、水利信息化工程等四大工程短板：一是防洪工程。針對實際需要采取“四加”措施。即加固“病險老”水庫設(shè)施;加大中小河流治理和山洪災(zāi)害防治的力度;加強(qiáng)大江大河的控制，加快全面提升水旱災(zāi)害綜合防治能力;二是供水工程。這是解決民眾生活用水必須的工程。要以改革為動力，探索推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化、農(nóng)村供水規(guī)模化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，尤其要把保障農(nóng)村飲水安全作為脫貧攻堅的底線任務(wù)，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)集中供水率、自來水普及率、供水保證率和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等;三是生態(tài)修復(fù)工程。要以長江、黃河上中游和東北地區(qū)的黑土帶的生態(tài)修復(fù)為重點，加快推進(jìn)坡耕地整治、侵蝕溝豁整治、生態(tài)清潔小流域整治與貧困地區(qū)小流域綜合整治等“四整治”;四是信息化工程。當(dāng)今信息化時代，水利行業(yè)必須加快實施水利信息網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)工程。

六、擴(kuò)大國內(nèi)消費的戰(zhàn)略基點，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)糧食發(fā)展新引擎

經(jīng)濟(jì)學(xué)界常強(qiáng)調(diào)，投資、外貿(mào)和消費是經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”。這在一定意義上是有一定的道理。但從實質(zhì)上看，投資和外貿(mào)也是需求或消費，只不過是不同形態(tài)、不同地方、不同對象的需求或消費罷了。在社會大生產(chǎn)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，消費是有機(jī)構(gòu)成內(nèi)容，是最終需求，也是經(jīng)濟(jì)增長的不竭動力。當(dāng)前，在繼續(xù)抓緊以農(nóng)業(yè)糧食“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)為主線改革的同時，還必須注重促進(jìn)“需求側(cè)”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和加強(qiáng)管理。一方面，必須大力倡導(dǎo)科學(xué)文明消費觀，弘揚(yáng)勤儉節(jié)糧的社會風(fēng)氣;另一方面，要合理引導(dǎo)和擴(kuò)大消費，促使對農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)和市場發(fā)揮更大的引導(dǎo)作用。當(dāng)前，盡管我國居民消費逐步趨于活躍，但消費市場發(fā)展仍面臨諸多不確定性因素。不僅要在創(chuàng)新流通、促進(jìn)消費上下功夫，增強(qiáng)消費對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，而且要把滿足國內(nèi)需求、特別是居民對更美好生活的向往，作為發(fā)展的出發(fā)點和歸宿點。

（一）著力補(bǔ)足短板，創(chuàng)造擴(kuò)大內(nèi)需的必要條件

事實表明，消費已成為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的引擎，或者說已成為第一動力。從“十三五”以來，我國大力推進(jìn)宏大的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，以及實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，具有巨大的投資潛力和拉動內(nèi)需的內(nèi)生力，為擴(kuò)大內(nèi)需和挖掘消費潛力，提供了大背景。然而，我國消費領(lǐng)域明顯存在著薄弱環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然比較脆弱，加之疫情對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會造成的負(fù)面影響，給農(nóng)民群眾帶來了許多實際困難，制約了農(nóng)民消費進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，必須加快補(bǔ)足短板：一是盡快提高居民、尤其是數(shù)以億計的農(nóng)民的消費能力;二是加強(qiáng)消費基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是農(nóng)村“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，以及交通運(yùn)輸網(wǎng)、信息網(wǎng)和市場網(wǎng)絡(luò)建設(shè);三是暢通城鄉(xiāng)消費循環(huán)，建立健全城鄉(xiāng)一體的放心連鎖店、綠色通道。

1. 著力補(bǔ)足民眾、特別是農(nóng)民收入的短板，提升其消費能力

這實質(zhì)上是指，不斷鼓起民眾、特別是農(nóng)民的“錢袋子”，提高他們的消費能力。改革開放以來，我國農(nóng)村居民收入雖然明顯增長，但目前仍存在“三低”短板，即農(nóng)民群眾收入較低、購買力較低、消費水平較低，而且在東中西區(qū)域間和農(nóng)民群體內(nèi)部很不平衡。2019年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和消費支出分別為42358.8元和28063.4元;而農(nóng)村居民分別只有16020.7元和13327.7元?？傮w看，必須從穩(wěn)定提高收入入手、補(bǔ)足農(nóng)民群眾消費力的短板，以挖掘和釋放廣大農(nóng)村農(nóng)民的消費潛力。

2. 著力補(bǔ)足消費、特別是發(fā)展新型消費的短板

積極發(fā)展新型消費。在我國消費市場呈現(xiàn)長期穩(wěn)定增長，以及加快轉(zhuǎn)型升級發(fā)展態(tài)勢下，一方面要鞏固好傳統(tǒng)消費，另一方面要鼓勵以網(wǎng)絡(luò)購物和網(wǎng)上服務(wù)為代表的新型消費的發(fā)展。主要包括：鼓勵發(fā)展線上線下融合消費新模式，促進(jìn)傳統(tǒng)銷售和服務(wù)由線下試水線上，進(jìn)而實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級;拓展時尚消費、定制消費、信息消費、智能消費等新興消費領(lǐng)域，增加健康、養(yǎng)老等領(lǐng)域消費的有效供給，激發(fā)全社會消費活力。另外，通過進(jìn)一步挖掘消費新動能，以夯實內(nèi)需基礎(chǔ)。實際上，自新冠疫情爆發(fā)以來，我國網(wǎng)絡(luò)購物、移動支付、線上線下融合等新型消費已取得長足發(fā)展，且起了重要作用。

3. 依托新型消費勇于進(jìn)行新拓展

最重要的有兩個方面：第一方面是，鼓勵企業(yè)依托新型消費拓展國際市場。例如：推動電子商務(wù)、數(shù)字服務(wù)等企業(yè)“走出去”，加快建設(shè)國際寄遞物流服務(wù)體系，統(tǒng)籌推進(jìn)國際物流供應(yīng)鏈建設(shè)，開拓國際市場、特別是“一帶一路”沿線業(yè)務(wù)，培育一批具有全球資源配置能力的國際一流平臺企業(yè)和物流供應(yīng)鏈企業(yè)。第二方面是，加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括完善商貿(mào)流通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò);推動智能化技術(shù)集成創(chuàng)新應(yīng)用;規(guī)劃建設(shè)新型消費網(wǎng)絡(luò)節(jié)點;圍繞國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略打造新型消費增長極，培育建設(shè)國際消費中心城市。規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)融合新型消費網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，積極發(fā)展“智慧街區(qū)”“智慧商圈”，鼓勵有條件的街區(qū)加快數(shù)字化改造，提供全方位數(shù)字生活服務(wù)，完善社區(qū)便民消費設(shè)施，加快規(guī)劃建設(shè)便民生活服務(wù)圈、城市社區(qū)中心和農(nóng)村社區(qū)綜合性服務(wù)網(wǎng)點。通過完善商品流通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、大力推動智能化技術(shù)集成創(chuàng)新應(yīng)用等舉措，為全國、特別是廣大農(nóng)村創(chuàng)造方便條件，進(jìn)而為民眾、尤其是為廣大農(nóng)民群眾提供更多便利。

（二）發(fā)揮超大規(guī)模市場優(yōu)勢，充分釋放消費潛力

從“十三五”以來，我國已成為全球第一大貨物貿(mào)易國。全國消費市場增長速度快、數(shù)量大、帶動能力強(qiáng)，已躍居全球第二大消費市場。2019年中國社會消費品零售總額首次突破40萬億元人民幣，同比名義增長8.0%。2020年，盡管在新冠肺炎疫情的嚴(yán)重影響下前半年消費下降，但是從第二季度后期開始便“扭降為升”，成為全球最大的消費品零售市場。創(chuàng)新性企業(yè)主體呈現(xiàn)“快、強(qiáng)、新、優(yōu)、大”等五大特點。

一是“成長快”。在國家一系列政策措施支持下，高技術(shù)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高速增長，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)支撐作用凸顯。在整個“十三五”時期，我國商事制度改革縱深推進(jìn)，激發(fā)了各類市場主體的活力，年均凈增市場主體1247.7萬戶。2018年前7個月，這兩種產(chǎn)業(yè)增加值同比分別增長11.6%和8.6%，分別快于規(guī)模以上工業(yè)5.0和2.0個百分點。釋放的新動能引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。特別是促進(jìn)戰(zhàn)略性新興服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)振興，其營業(yè)收入同比分別增長16.7%、16.4%和14.8%，增速相應(yīng)快于規(guī)模以上服務(wù)業(yè)4.0、3.7和2.1個百分點。

二是“活力強(qiáng)”。隨著國家鼓勵支持“創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)”政策舉措的相繼落地，“雙創(chuàng)”活動的熱情和熱度越來越高，二者互促共進(jìn)，發(fā)展活力持續(xù)增強(qiáng)。2020年上半年，全國新建市場主體多達(dá)998.3萬戶，同比增長12.5%。同期，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)新設(shè)企業(yè)56.9萬戶，同比增長19.9%。

三是“業(yè)態(tài)新”。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺與實體經(jīng)濟(jì)相互融合，商貿(mào)新業(yè)態(tài)普遍涌現(xiàn)、廣泛使用。由于“互聯(lián)網(wǎng)+”與經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的融合不斷深化、創(chuàng)新發(fā)展，因而促使行業(yè)生態(tài)重構(gòu)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)邁向國際化，投融資持續(xù)活躍。像智能零售、產(chǎn)能共享等新業(yè)態(tài)，都呈快速發(fā)展態(tài)勢。據(jù)《2020年度中國產(chǎn)業(yè)電商市場數(shù)據(jù)報告》顯示，2020年，中國產(chǎn)業(yè)電商市場規(guī)模達(dá)27.5萬億元，比2019年的25萬億元同比增長10%。這充分說明，商貿(mào)新業(yè)態(tài)成為我國零售業(yè)、乃至國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的新引擎。

四是“環(huán)境優(yōu)”。 自“十三五”以來，我國營商環(huán)境的國際排名從84名上升到31名。2020年上半年以來，中央制定和出臺了多個文件，進(jìn)一步破除了制約“創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)”的制度障礙，創(chuàng)造出寬松的環(huán)境，釋放出新動能發(fā)展的活力，也推動農(nóng)業(yè)糧食高質(zhì)量發(fā)展。在國家一系列扶持創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)政策舉措的支持下，著力培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，新舊動能轉(zhuǎn)換明顯加快。

五是“體量大”。在新動能“快強(qiáng)新優(yōu)”推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的條件下，我國消費品市場迅速擴(kuò)大。迄今，我國的市場主體堪稱是世界上最龐大的，已建立起超大規(guī)模的市場體系和網(wǎng)絡(luò)，各類市場主體超過1.3億戶，達(dá)到標(biāo)志性新高點。此外，我國的制造業(yè)增加值居世界之冠，在世界500強(qiáng)企業(yè)中占有的數(shù)量最多。這些數(shù)據(jù)表明，我國已成長為體量超大規(guī)模的內(nèi)需消費市場。在它的背后，蘊(yùn)藏著中國經(jīng)濟(jì)巨大的潛力與活力、動能與韌性、持續(xù)性和成長性。

（三）有力促進(jìn)消費、特別是廣大農(nóng)村的消費升級

1. 創(chuàng)新流通，擴(kuò)大內(nèi)需

在抗擊疫情的斗爭中，我國居民消費逐步趨于活躍，但仍然需要進(jìn)一步擴(kuò)大我國消費市場。一方面，要在創(chuàng)新流通、促進(jìn)消費上再下功夫，增強(qiáng)消費對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用;另一方面，要把滿足國內(nèi)需求作為發(fā)展的出發(fā)點和歸宿點，進(jìn)一步促進(jìn)消費提質(zhì)升級。同時，還要進(jìn)一步增加公共服務(wù)供給，加快公共服務(wù)行業(yè)發(fā)展。隨著國內(nèi)疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，生產(chǎn)生活秩序加快恢復(fù)，居民消費信心不斷增強(qiáng)，消費市場持續(xù)改善。中央提出要堅定實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略。為此，不僅要在創(chuàng)新流通、促進(jìn)消費上下功夫，增強(qiáng)消費對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，而且也要把滿足國內(nèi)需求作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，在擴(kuò)內(nèi)需、促消費方面下功夫：一要提升城市消費。從加快發(fā)展連鎖便利店等市場新業(yè)態(tài)、新模式，到改造提升“全國示范步行街”，乃至打造“15分鐘便民生活圈”等;二要擴(kuò)大農(nóng)村消費。通過擴(kuò)大促進(jìn)電商進(jìn)村，擴(kuò)大電商覆蓋面，促進(jìn)電商進(jìn)村，健全縣鄉(xiāng)村三級物流共同配送體系。加強(qiáng)農(nóng)村流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)發(fā)展，推動工業(yè)品下鄉(xiāng)、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城;三要發(fā)展服務(wù)消費。在適應(yīng)疫情防控常態(tài)化的前提下，有序推動餐飲、家政服務(wù)業(yè)恢復(fù)發(fā)展和品質(zhì)提升，完善家政服務(wù)信用信息平臺。推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)和各類消費業(yè)態(tài)深度融合，滿足居民生活服務(wù)需求。包括發(fā)展型、個性化、多樣化消費。

2. 深化市場融合，挖掘鄉(xiāng)村消費潛力

從“十三五”以來，我國農(nóng)產(chǎn)品消費和零售業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)升級，消費新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展;線上線下融合、產(chǎn)業(yè)鏈上游下游融合、產(chǎn)業(yè)間跨界融合不斷深化;不斷擦亮品牌、拓展銷路，有效創(chuàng)造新供給、激發(fā)新需求;有力促進(jìn)新貿(mào)易，推進(jìn)工業(yè)品下鄉(xiāng)和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城雙向流通，挖掘鄉(xiāng)村消費潛力將進(jìn)一步釋放，引領(lǐng)中國消費進(jìn)入品質(zhì)化、多樣化、拉動農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的新時代。2020年，即使受到新冠肺炎疫情的嚴(yán)重沖擊，我國社會消費品零售總額也達(dá)到了39.20萬億元，這表明，消費對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用不斷增強(qiáng)，已成為我國拉動經(jīng)濟(jì)增長的第一引擎，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的磅礴力量。

（未完待續(xù)）

（作者單位：中國人民大學(xué)中國合作社研究院首席研究員）