楊和平

（中共江西省委黨校 江西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究所，江西 南昌 330108）

土地制度是內(nèi)嵌于國(guó)家政治體系結(jié)構(gòu)中的秩序基底，在國(guó)家政權(quán)建設(shè)中，土地制度始終扮演著核心角色。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系之所以具有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)，很重要的一點(diǎn)就在于我們黨在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中，堅(jiān)持把馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合，把開(kāi)拓正確道路、發(fā)展科學(xué)理論、建設(shè)有效制度有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)?！保?］黨走過(guò)百年歷程，從土地革命時(shí)期農(nóng)民土地所有制，到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，再到黨的十九大和十九屆五中全會(huì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，都重點(diǎn)關(guān)注深化土地制度變革，積累了土地制度改革的豐富經(jīng)驗(yàn)，形成了以人民為中心的土地制度改革思路。在此背景下，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多視角對(duì)我國(guó)土地制度改革展開(kāi)討論，涌現(xiàn)了一大批優(yōu)秀的研究成果?！皻v史的重要性不僅僅在于我們可以向過(guò)去取經(jīng)，而且因?yàn)楝F(xiàn)在和未來(lái)是通過(guò)一個(gè)社會(huì)制度的連續(xù)性與過(guò)去連接起來(lái)的”［2］。對(duì)制度的研究必須扎根于制度歷史脈絡(luò)，但已有研究成果對(duì)黨的土地制度改革和政策變遷的歷史邏輯討論尚不豐富，缺乏從中國(guó)共產(chǎn)黨百年歷史這一時(shí)間跨度中的理論實(shí)踐汲取觀點(diǎn)成果。由此，立足于建黨百年的歷史交匯點(diǎn)，本文以“歷史變遷—邏輯經(jīng)驗(yàn)—價(jià)值啟示”的研究框架，梳理黨的土地制度改革的百年發(fā)展史及其變革的邏輯脈絡(luò)，以期為我國(guó)土地制度深化改革實(shí)踐和理論研究提供一些參考。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨土地制度改革的百年變遷

土地問(wèn)題是隨著私有制的出現(xiàn)就一直存在的，因其位置的不可移動(dòng)性而具化為土地權(quán)利制度問(wèn)題。馬克思堅(jiān)定地支持土地國(guó)有化，認(rèn)為“社會(huì)運(yùn)動(dòng)將作出決定：土地只能是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)”［3］。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐中不斷推進(jìn)馬克思主義土地理論中國(guó)化，依據(jù)不同的歷史階段和任務(wù)需要，在不同時(shí)期探索國(guó)家政權(quán)建設(shè)的土地制度改革，使得土地制度改革在國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮了舉足輕重的作用。其百年變遷史可以大致劃分為1921—1949年革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、1949—1978年新中國(guó)成立初期到改革開(kāi)放前、1978—2012年改革開(kāi)放后到黨的十八大之前，以及黨的十八大以來(lái)的土地制度改革共四個(gè)歷史階段。

（一）革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期：領(lǐng)導(dǎo)土地革命實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”

黨的土地制度改革與中國(guó)共產(chǎn)黨一同誕生。1921年，中國(guó)共產(chǎn)黨第一次全國(guó)代表大會(huì)宣告中國(guó)共產(chǎn)黨的成立，大會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》提出沒(méi)收土地等生產(chǎn)資料歸社會(huì)公有［4］5，黨的百年土地制度主張由此展開(kāi)篇章。1923年，《共產(chǎn)國(guó)際執(zhí)行委員會(huì)給中國(guó)共產(chǎn)黨第三次代表大會(huì)的指示》中指出：“進(jìn)行民族革命和建立反帝戰(zhàn)線之際，必須同時(shí)進(jìn)行反對(duì)封建主義殘余的農(nóng)民土地革命”，提出“沒(méi)收地主土地，沒(méi)收寺廟土地并將其無(wú)償分配給農(nóng)民”的土地革命口號(hào)［4］104。

土地革命成為中國(guó)革命的總方針。大革命失敗后，黨領(lǐng)導(dǎo)的革命斗爭(zhēng)進(jìn)入了艱苦卓絕的土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。1927年“八七會(huì)議”后，黨清醒認(rèn)識(shí)到“土地革命問(wèn)題是中國(guó)的資產(chǎn)階級(jí)民權(quán)革命中的中心問(wèn)題”，提出要堅(jiān)決推翻地主階級(jí)的封建統(tǒng)治，沒(méi)收一切土地并分配給農(nóng)民［4］225。基于井岡山革命根據(jù)地的建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，1928年，中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)比較完整的土地法《井岡山土地法》發(fā)布，這不僅是黨百年土地制度改革的里程碑，也是黨“一切從人民利益出發(fā)”立場(chǎng)的根本體現(xiàn)。1929年，《興國(guó)土地法》改為“沒(méi)收一切公共土地及地主階級(jí)的土地”，完成了中國(guó)共產(chǎn)黨土地制度在土地革命時(shí)期的自我更新完善。

從“減租減息”向“耕者有其田”的歷史轉(zhuǎn)變。在全面抗戰(zhàn)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨高舉抗日民族解放戰(zhàn)爭(zhēng)的旗幟。1937年，洛川會(huì)議通過(guò)的《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》中，明確提出減租減息的綱領(lǐng)性政策，動(dòng)員一切力量實(shí)現(xiàn)全面抗戰(zhàn)。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行土地改革運(yùn)動(dòng)。1946年，《關(guān)于土地問(wèn)題的指示》指出，要“堅(jiān)決擁護(hù)廣大群眾這種直接實(shí)行土地改革的行動(dòng)”；1947年，《中國(guó)土地法大綱》規(guī)定“廢除封建及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”［5］。中國(guó)共產(chǎn)黨的土地制度改革思想貫穿新民主主義革命的整個(gè)過(guò)程，在兩次偉大勝利中發(fā)揮了不可磨滅的支撐作用。

（二）新中國(guó)成立初期到改革開(kāi)放前：廢除封建土地制度，在社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中探索前進(jìn)

中華人民共和國(guó)成立到改革開(kāi)放之前，是中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾進(jìn)行社會(huì)主義革命和建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，也是黨百年土地制度曲折艱難的探索期。

廢除封建土地制度的土地改革運(yùn)動(dòng)。1950年6月，新中國(guó)第一部土地法《中華人民共和國(guó)土地改革法》公布實(shí)施，“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路”，到1953年“僅用三年時(shí)間就完成了現(xiàn)代史上人口規(guī)模最大的土地改革……3億多無(wú)地、少地農(nóng)民獲得了7億多畝土地和其他生產(chǎn)資料”［6］。至此，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民消滅了地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，從根本上鏟除了中國(guó)封建制度根基，中國(guó)共產(chǎn)黨土地制度的改革任務(wù)已由政權(quán)建設(shè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)建設(shè)。

社會(huì)主義改造中的土地制度探索。針對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的脆弱和分散性，毛澤東提出要對(duì)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造，在1954年新中國(guó)第一部憲法提出“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”的基礎(chǔ)上，推動(dòng)從“農(nóng)民所有，勞動(dòng)互助”的互助組模式發(fā)展到“農(nóng)民所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的初級(jí)社模式，再發(fā)展到“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的高級(jí)社模式的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)［7］，于1956年基本完成農(nóng)村的社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地私有制向公有制的轉(zhuǎn)變。但是這種探索過(guò)于冒進(jìn)，背離了當(dāng)時(shí)土地所有制和農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，“一大、二公、三拉平”的人民公社化運(yùn)動(dòng)在遭遇三年嚴(yán)重困難后，退回到“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體土地所有制。公社化運(yùn)動(dòng)的失敗并不能掩蓋其初期順應(yīng)時(shí)代發(fā)展規(guī)律的內(nèi)核，這也給改革開(kāi)放后的農(nóng)村改革提供了思路與借鑒。

城市土地的建設(shè)征用制度逐步建立。新中國(guó)建立后城市土地一直是無(wú)償劃撥、無(wú)償使用，其來(lái)源主要為沒(méi)收和接管國(guó)民黨政府、帝國(guó)主義、官僚資本家和反動(dòng)分子在城市的土地，以及贖買資本主義工商業(yè)的城市地產(chǎn)，同時(shí)在工業(yè)化道路中大量征收城鄉(xiāng)非國(guó)有用地。1954年憲法中明確規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有?！?/p>

（三）改革開(kāi)放到十八大前：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革

中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)在經(jīng)歷曲折艱難的探索之后，迎來(lái)改革開(kāi)放新的歷史發(fā)展時(shí)期。習(xí)近平總書(shū)記指出：“中國(guó)進(jìn)行改革開(kāi)放，其實(shí)質(zhì)是要從根本上改變束縛生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的各種具體制度?！保?］改革首先在農(nóng)村取得突破性進(jìn)展，隨后向城市經(jīng)濟(jì)體制改革延伸。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與城鎮(zhèn)國(guó)有土地有償使用的城鄉(xiāng)改革聯(lián)動(dòng)，是黨和廣大人民群眾建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大創(chuàng)新實(shí)踐。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使黨的百年土地制度改革史進(jìn)入嶄新的階段。黨的十一屆三中全會(huì)原則通過(guò)了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》，提出“應(yīng)該允許他們（社、隊(duì)）在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下因時(shí)因地制宜”［9］。這在思想上創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境，也就有了之后黨領(lǐng)導(dǎo)下的廣大基層干部和億萬(wàn)農(nóng)民勇于沖破既有體制，推動(dòng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革實(shí)踐。這種責(zé)任制是建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上，確定“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的完全合法的責(zé)任制［10］，既保證集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性，又發(fā)揮農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的積極性，集中體現(xiàn)了黨推動(dòng)制度改革與時(shí)代特征的不斷適應(yīng)與發(fā)展。1991年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》中，明確“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)”［11］。

黨的百年土地制度改革加速進(jìn)入法制軌道。1982年憲法規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。”1986年第一部土地管理法進(jìn)一步鞏固了城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的法律地位。隨后改革開(kāi)放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展下，黨中央繼續(xù)貫徹制度演進(jìn)與時(shí)代變遷脈絡(luò)一致的土地制度改革思路，深圳土拍“第一槌”等國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓試點(diǎn)取得成功，1988年憲法和土地管理法修訂取消了“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”條款，明確“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。2007年《物權(quán)法》保護(hù)土地等不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)保障體系，這一系列法律法規(guī)政策的出臺(tái)與實(shí)施，是中國(guó)共產(chǎn)黨土地制度改革走上法治軌道的標(biāo)志。

（四）黨的十八大到建黨百年：中國(guó)特色社會(huì)主義土地制度的發(fā)展完善

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加堅(jiān)定地推進(jìn)深化改革與堅(jiān)持社會(huì)主義道路，以土地制度改革為抓手，著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)困局［12］，黨的百年土地制度改革邁上了新臺(tái)階。習(xí)近平總書(shū)記指出：“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”［13］。在這一時(shí)期，黨的土地制度改革主線為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地制度與市場(chǎng)建設(shè)，主要表現(xiàn)為農(nóng)村承包地“兩權(quán)”向“三權(quán)分置”［14］的改革、宅基地“三權(quán)分置”改革以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地體系建設(shè)。

積極構(gòu)建農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”格局。2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，“把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)分為土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分置并行”；到2016年中共中央印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，這是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，是符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，也是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度；保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，標(biāo)志著黨的農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程進(jìn)入歷史新篇章。2015年，在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）進(jìn)行的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，已經(jīng)過(guò)試點(diǎn)啟動(dòng)、實(shí)施、延期、擴(kuò)圍到上升為法律的過(guò)程［15］。2020年實(shí)施的新《土地管理法》，充分總結(jié)改革試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)，破除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，完善了農(nóng)村宅基地制度，規(guī)范了土地征收制度［16］。

城市土地制度探索進(jìn)入“內(nèi)部挖潛”通道。延續(xù)黨的十七大以來(lái)節(jié)約集約用地的目標(biāo)邏輯。2014年，《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》印發(fā)，新中國(guó)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度框架基本確立。通過(guò)建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式，實(shí)現(xiàn)城市土地供需結(jié)構(gòu)和效率的不斷優(yōu)化提升?！笆濉币?guī)劃中明確指出“國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體”“建立國(guó)家空間規(guī)劃體系”，將土地管理與利用擴(kuò)大到整個(gè)國(guó)土空間，將土地制度改革提升到了生態(tài)文明建設(shè)以及堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度。

站在建黨百年的歷史交匯點(diǎn)，黨領(lǐng)導(dǎo)的百年土地制度改革進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段?！笆奈濉币?guī)劃建議中，明確提出要繼續(xù)深化農(nóng)村改革，“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，建立土地征收公共利益用地認(rèn)定機(jī)制，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式。”［17］

二、中國(guó)共產(chǎn)黨百年土地制度變遷的邏輯經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)廣大人民群眾進(jìn)行的百年土地制度改革，其邏輯經(jīng)驗(yàn)在于堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，始終與中國(guó)革命、建設(shè)、改革的階段任務(wù)相適應(yīng)，始終以維護(hù)最廣大人民根本利益為原則，始終以中國(guó)特色的土地制度法治化為關(guān)鍵手段?！巴菩懈母锏哪康氖且粩嗤七M(jìn)我國(guó)社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展?！保?8］中國(guó)共產(chǎn)黨百年土地制度改革史與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變遷保持一致脈絡(luò)，在探索和實(shí)踐中不斷完善，在改革和創(chuàng)新中不斷發(fā)展，形成了既適合中國(guó)國(guó)情又充分吸收世界文明成果的現(xiàn)代土地制度框架［19］。

（一）始終與中國(guó)革命建設(shè)改革的階段任務(wù)相適應(yīng)

鄧小平同志強(qiáng)調(diào)：“在改革中堅(jiān)持社會(huì)主義方向，這是一個(gè)很重要的問(wèn)題?！保?0］中國(guó)共產(chǎn)黨百年歷程中，不同的歷史階段有著不同的基本國(guó)情和歷史任務(wù)，土地制度改革變遷始終與中國(guó)革命、建設(shè)、改革的階段任務(wù)相適應(yīng)。革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾進(jìn)行土地革命，反抗“三座大山”壓迫剝削，奠定了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義土地制度的歷史基礎(chǔ)；新中國(guó)成立初期，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)和城市土地社會(huì)主義改造，探索了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義土地制度的實(shí)踐廣度；改革開(kāi)放以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是完善中國(guó)特色社會(huì)主義土地制度改革的關(guān)鍵突破；十八大以后，“三權(quán)分置”和城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)成為完善中國(guó)特色社會(huì)主義土地制度的時(shí)代創(chuàng)新。每一個(gè)歷史階段的土地制度改革，都是黨和國(guó)家不斷豐富土地資源管理和配置的先進(jìn)治理體系，是對(duì)中國(guó)革命、建設(shè)、改革的方向?qū)嵺`與創(chuàng)新。

“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)。中華民族之所以能迎來(lái)從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍，最根本的是因?yàn)辄h領(lǐng)導(dǎo)人民建立和完善了中國(guó)特色社會(huì)主義制度?！保?1］中國(guó)特色社會(huì)主義土地制度改革，是對(duì)中國(guó)生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)的變革，包含“三農(nóng)”問(wèn)題、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)關(guān)系演變的整體變革。百年的歷史事實(shí)證明，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，緊密結(jié)合時(shí)代特征和實(shí)踐需求，錨定建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義土地制度體系的目標(biāo)，并始終與中國(guó)革命、建設(shè)、改革的階段任務(wù)相適應(yīng)，是建黨百年來(lái)土地制度歷史演進(jìn)的最核心邏輯。

（二）始終以維護(hù)最廣大人民群眾利益為根本原則

始終代表最廣大人民根本利益是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的本質(zhì)屬性。中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行的百年土地制度改革，都發(fā)軔于人民、支撐于人民、回饋于人民。根據(jù)《第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)資料》顯示，1927年土地革命初期，中國(guó)共有農(nóng)民3.36億，約占全國(guó)人口的70%，其中無(wú)地少地的佃農(nóng)貧農(nóng)約有2.5億，占比74.8%。中國(guó)共產(chǎn)黨推翻壓在廣大人民頭上的壓迫剝削，將土地?zé)o償分配給農(nóng)民，讓農(nóng)民成為土地的主人。新中國(guó)成立后，為破解小農(nóng)經(jīng)濟(jì)脆弱問(wèn)題探索農(nóng)業(yè)合作化生產(chǎn)；隨后響應(yīng)農(nóng)民實(shí)際需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)時(shí)代特點(diǎn)進(jìn)行了“包產(chǎn)到戶”，再到新時(shí)期推動(dòng)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利明晰化和習(xí)近平生態(tài)文明思想，正是中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的土地制度改革思路，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，集中體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的制度體系優(yōu)越性。

效率與公平及社會(huì)穩(wěn)定之間的權(quán)衡是中國(guó)土地制度改革的關(guān)鍵要領(lǐng)［22］，而這種平衡必須依賴于始終把人民放在心中最高位置的根本遵循。黨的百年土地制度變革史，都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，讓全體人民共享更多的土地發(fā)展成果?！巴ㄟ^(guò)提出并貫徹正確的理論和路線方針政策帶領(lǐng)人民前進(jìn)，又從人民實(shí)踐創(chuàng)造和發(fā)展要求中獲得前進(jìn)動(dòng)力”［23］是改革開(kāi)放的偉大歷史經(jīng)驗(yàn)?zāi)Y(jié)，也完全符合中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)廣大人民進(jìn)行的百年土地制度改革實(shí)踐。

（三）始終以中國(guó)特色的土地制度法治化為關(guān)鍵手段

“中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度是在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的，是人類制度文明史上的偉大創(chuàng)造?！保?4］毫無(wú)疑問(wèn)，制度改革只有得到法律的確認(rèn)和保護(hù)，才能滿足改革所需的預(yù)設(shè)目標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨百年土地制度改革的歷史演進(jìn)，是土地法治不斷健全和完善的過(guò)程。從1927年中國(guó)共產(chǎn)黨第一部土地法《井岡山土地法》到1950年新中國(guó)第一部土地法《中華人民共和國(guó)土地改革法》實(shí)施，1982年《憲法》和1986年第一部《土地管理法》確立城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地公有制結(jié)構(gòu)，再到2020年《土地管理法》修訂破除城鄉(xiāng)土地管理法律障礙。中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民推翻封建地主制實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)歸公，必須完成探索到立法的法治體系化路徑。長(zhǎng)達(dá)百年的中國(guó)土地管理法律法規(guī)歷經(jīng)數(shù)百次出臺(tái)和修訂，共同形成了中國(guó)特色的土地制度法治體系。

我國(guó)的土地法制演進(jìn)中往往先有實(shí)踐中的自發(fā)探索，再由政府部門(mén)試點(diǎn)鋪開(kāi)，形成黨的文件后再進(jìn)入法律制定和修改程序。［25］這種實(shí)踐主義的法治進(jìn)路，主要依賴于群眾創(chuàng)新—地方試點(diǎn)—法律確認(rèn)的由下至上的法治化路徑，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨密切聯(lián)系群眾和響應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的改革創(chuàng)新勇氣。與此同時(shí)，嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地監(jiān)察制度也蘊(yùn)藏著中國(guó)共產(chǎn)黨深化土地制度改革的高度前瞻，這種由上至下的法制確立與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，也是對(duì)中國(guó)土地制度法治體系中法律本質(zhì)和建構(gòu)理性的進(jìn)一步強(qiáng)化。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨百年土地制度改革的價(jià)值啟示

習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們回顧歷史……是為了總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、把握歷史規(guī)律，增強(qiáng)開(kāi)拓前進(jìn)的勇氣和力量?！保?6］中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)廣大人民進(jìn)行的百年土地制度改革史，是社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)建設(shè)史，是黨和人民的革命建設(shè)改革史，更是中國(guó)共產(chǎn)黨人不忘初心為中國(guó)人民謀幸福的奮斗史。“十四五”時(shí)期，中國(guó)將進(jìn)入新的發(fā)展階段，在新發(fā)展理念引領(lǐng)下構(gòu)建新發(fā)展格局。為了破除以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)土地制度為代表的資源本底約束，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國(guó)土空間布局優(yōu)化，要繼續(xù)以史為鑒，遵循貫徹正確的土地制度建設(shè)指導(dǎo)思想這一邏輯目標(biāo)，從國(guó)家治理現(xiàn)代化視角構(gòu)筑好改革的制度設(shè)計(jì)，深化土地制度改革中政策實(shí)踐的定力與創(chuàng)新。

（一）遵循正確的土地制度建設(shè)指導(dǎo)思想

實(shí)現(xiàn)土地制度改革歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯的百年貫通，必須建立在統(tǒng)一的理論邏輯之上。針對(duì)新時(shí)代城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度改革方向，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，首先應(yīng)遵循正確的土地制度建設(shè)指導(dǎo)思想：第一，堅(jiān)持在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下的土地制度深化改革。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，要一以貫之地堅(jiān)持馬克思主義的指導(dǎo)地位，在具體的改革領(lǐng)域堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，及時(shí)回答在改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)理論、地租理論等馬克思主義土地理論的中國(guó)化的當(dāng)代價(jià)值。第二，堅(jiān)持人民為中心的土地制度改革。土地制度改革關(guān)系到全體人民的權(quán)利和利益，要堅(jiān)持共享的新發(fā)展理念來(lái)解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，積極關(guān)注城鄉(xiāng)土地變革中廣大人民的具體訴求，從國(guó)有土地出讓收益分配、集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)明晰化、土地公共資源收益的生態(tài)反哺等方面，提高土地制度改革的“讓利于民”傾斜，促進(jìn)全民共享土地作為公共資源的收益。第三，堅(jiān)持發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性。繼續(xù)堅(jiān)持土地社會(huì)主義公有制的制度優(yōu)勢(shì)，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)文明體制機(jī)制改革，繼續(xù)深化黨和國(guó)家職能機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化黨的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)而加強(qiáng)和優(yōu)化黨委領(lǐng)導(dǎo)下深化土地制度改革、土地法治、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等工作體制機(jī)制。

（二）構(gòu)筑國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度設(shè)計(jì)

土地制度是基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度，其改革要錨定全面深化改革總目標(biāo)，從完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度出發(fā)，成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵抓手：第一，必須完善土地法治體系建設(shè)。城鄉(xiāng)土地制度改革必須遵循法治的首要原則，杜絕違規(guī)進(jìn)行或以跳脫法律框架為目的的土地制度改革。按照“理念構(gòu)架—局部封閉試點(diǎn)—程序法定”的規(guī)則，以進(jìn)行土地法律體系建設(shè)，在產(chǎn)權(quán)制度、公共利益、程序法制等問(wèn)題上明晰法理概念，同時(shí)強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察制度和土地利用守法教育制度，形成土地制度改革的法治化體系。第二，必須服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施。繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、土地征收公共利益用地認(rèn)定、宅基地“三權(quán)分置”等土地制度創(chuàng)新在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略實(shí)施中的支撐作用，推動(dòng)以土地制度創(chuàng)新來(lái)有效調(diào)控國(guó)家、集體和農(nóng)民關(guān)系的國(guó)家治理現(xiàn)代化道路。第三，強(qiáng)化土地管理縣域主體的政治統(tǒng)合。制度的正確實(shí)施有賴于明確合理的政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行傳導(dǎo)，縣級(jí)政權(quán)具有更為完整的黨政建制和組織體系，在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中要克服縣級(jí)政權(quán)存在的權(quán)力錯(cuò)位分割、權(quán)責(zé)歸屬不清、合作管理障礙等問(wèn)題，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“吹哨人”權(quán)力，實(shí)現(xiàn)土地管理制度傳導(dǎo)中的執(zhí)法召集、監(jiān)督考核等權(quán)力統(tǒng)合，提高縣域?yàn)橹行牡纳鐣?huì)治理現(xiàn)代化水平。

（三）深化制度改革中政策實(shí)踐的定力與創(chuàng)新

制度供給和政策供給的良性互動(dòng)有利于提高國(guó)家治理的績(jī)效水平，良好的制度要輔以科學(xué)的政策才能產(chǎn)生良好的實(shí)踐效能。要延續(xù)中國(guó)共產(chǎn)黨百年土地制度改革史的智慧與成就，既需要堅(jiān)持制度理念的定力，也需要積極探索政策實(shí)踐的創(chuàng)新。第一，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略定力。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘藩籬，核心在于“有效市場(chǎng)”和“有為政府”更好地結(jié)合，政策上要推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化改革，堅(jiān)持構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的期限、主體和方式等的制度設(shè)計(jì)，健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化過(guò)程中的利益支配地位。同時(shí)也要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)，從城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)、土地用途管制等方面找到公平和效率的平衡點(diǎn)。第二，積極探索城鄉(xiāng)土地制度的改革創(chuàng)新。制度更加成熟更加定型是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，與百年變遷史相一致，今后的土地制度也應(yīng)當(dāng)緊隨國(guó)情狀況和社會(huì)變遷，不斷進(jìn)行理論和技術(shù)的創(chuàng)新變革。打通生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)等發(fā)展導(dǎo)向之間的制度隔閡，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，盤(pán)活存量建設(shè)用地，發(fā)展農(nóng)用地市場(chǎng)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等多位一體的政策支撐體系。技術(shù)上繼續(xù)創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)交易信息平臺(tái)、國(guó)土空間規(guī)劃用途管制、自然資源資產(chǎn)核算等土地管理新手段，為繼續(xù)深化土地制度改革提供可操作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。