吳承望

（中共湖南省委黨校 黨史教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

鄉(xiāng)村作為國(guó)家治理的重要場(chǎng)域，其治理的成效直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗。鄉(xiāng)村治理有效不僅可以助力加快城鄉(xiāng)融合進(jìn)程，還能夠全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)。考察現(xiàn)有研究，從中央一號(hào)文件出發(fā)，將鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理聯(lián)合加以考量的不多，大多是從鄉(xiāng)村治理本身的演進(jìn)加以分析，如有學(xué)者剖析了新中國(guó)成立以后近70年來鄉(xiāng)村治理的歷史演進(jìn)與邏輯理路［1］。本文通過梳理21世紀(jì)以來中央一號(hào)文件中關(guān)于鄉(xiāng)村治理的相關(guān)敘述，試圖透視在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下強(qiáng)調(diào)“治理有效”目標(biāo)的歷史淵源和政策演變，以協(xié)同耦合的思維視野探尋出鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在關(guān)系，進(jìn)而總結(jié)出當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方法論啟示。

一、歷史回溯：中央一號(hào)文件中鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)向

鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家治理的延伸，其核心內(nèi)容是解決鄉(xiāng)村在發(fā)展過程中面臨的問題和難點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會(huì)穩(wěn)定、自我管理和有序發(fā)展。邁入21世紀(jì)以來，鄉(xiāng)村治理主要經(jīng)歷了手段、機(jī)制和主體的嬗變歷程。

（一）鄉(xiāng)村治理手段從“傳統(tǒng)治理”到“現(xiàn)代治理”

縱觀新中國(guó)成立以來鄉(xiāng)村治理手段的演變，主要經(jīng)歷了從傳統(tǒng)式的線性管理到當(dāng)前現(xiàn)代化的數(shù)字治理轉(zhuǎn)變。在互聯(lián)網(wǎng)未普及和深入鄉(xiāng)村之時(shí)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理往往憑借自上而下的線性管理逐步展開，“即所謂的一元化、垂直型管理模式，政府是其中唯一的權(quán)力中心和治理主體”［2］。這種治理結(jié)構(gòu)使得傳統(tǒng)式治理往往具有排他性、封閉性和經(jīng)驗(yàn)性的特征。具體而言，一是傳統(tǒng)式治理背景下信息被政府所獨(dú)占，自上而下的信息往往被基層政府所壟斷，信息所有權(quán)成為政府的專屬，普通的村民被排斥在信息接受者之外。即使有零散的信息散播在外，也無法彌補(bǔ)政府與普通村民之間的“信息墮距”。二是各行政部門之間的信息壁壘引發(fā)信息的封閉性。在基層政府內(nèi)部，由于各職能部門的分工與職責(zé)不同，他們接受上級(jí)的信息也不盡相同。每個(gè)行政職能部門都會(huì)構(gòu)建隸屬其自身的信息資源庫(kù)與信息系統(tǒng)，致使各職能部門之間存在各種信息壁壘，從而每個(gè)部門不得不單獨(dú)決策，獨(dú)自分工，逐漸淪為信息的“孤島”。三是傳統(tǒng)式鄉(xiāng)村治理帶有經(jīng)驗(yàn)管理色彩，存在主觀性和滯后性。經(jīng)驗(yàn)管理指憑借主觀經(jīng)驗(yàn)來分析事物以作出決策。傳統(tǒng)式治理往往帶有粗放和被動(dòng)的特性，即當(dāng)發(fā)生問題時(shí)，政府各部門由于掌握信息不夠全面，往往會(huì)依靠經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策判斷，從而使決策的出臺(tái)帶有濃厚的主觀色彩。與此同時(shí)，主觀經(jīng)驗(yàn)性的判斷也無法對(duì)此后發(fā)生的類似問題進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，特別是針對(duì)一些自然災(zāi)害進(jìn)行預(yù)警和處理相關(guān)的社會(huì)矛盾等，這一定程度上導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理效果不佳或是治理失靈。

“工欲善其事，必先利其器?！毙录夹g(shù)革命為鄉(xiāng)村治理手段的革新提供了得天獨(dú)厚的條件。特別是新時(shí)代以來，人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)逐漸運(yùn)用到公共治理場(chǎng)域之后，為鄉(xiāng)村治理帶來了新的機(jī)遇。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出臺(tái)以后，2018年中央一號(hào)文件就明確提出“實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”。2020年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出“依托先進(jìn)信息技術(shù)，開展國(guó)家數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)”。事實(shí)上，往年中央一號(hào)文件在提到數(shù)字鄉(xiāng)村時(shí)很少涉及鄉(xiāng)村治理。但在2021年的中央一號(hào)文件中卻專門提出“加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化建設(shè)”。這意味著就頂層設(shè)計(jì)而言，國(guó)家已注意到數(shù)字化鄉(xiāng)村治理對(duì)建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村的重要意義，并且在一號(hào)文件中加以說明和強(qiáng)調(diào)，也說明數(shù)字化鄉(xiāng)村治理逐步向?qū)嵺`層面邁進(jìn)。除了一號(hào)文件，最近發(fā)布的《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025）》也將建設(shè)“鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系”列為推進(jìn)管理服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的五大任務(wù)之一［3］。

數(shù)字化鄉(xiāng)村治理指“通過構(gòu)建完備的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施與技術(shù)規(guī)則，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等數(shù)字化工具推動(dòng)鄉(xiāng)村治理主體、治理過程、治理內(nèi)容等治理要素?cái)?shù)字化的歷史過程”［4］。數(shù)字化鄉(xiāng)村治理作為技術(shù)治理的組成部分，不僅有助于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而且也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要實(shí)現(xiàn)形式。其作用主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是鄉(xiāng)村治理數(shù)字化有助于提升鄉(xiāng)村治理的效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借便捷性、高效性和精細(xì)化的數(shù)字化治理，可以有效地簡(jiǎn)化服務(wù)流程，提升鄉(xiāng)村治理的效能。特別是在深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革背景下，推動(dòng)“政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦、馬上辦、少跑快辦”［5］。此外，通過大數(shù)據(jù)分析和云計(jì)算，也能對(duì)一些社會(huì)矛盾、自然災(zāi)害進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，有效地預(yù)防類似事件的發(fā)生。二是鄉(xiāng)村治理數(shù)字化也有助于消弭信息鴻溝，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。數(shù)字化的鄉(xiāng)村治理模式，可以有效整合各項(xiàng)數(shù)據(jù)資源，在搭建信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，保證公共服務(wù)的有效供給，推進(jìn)協(xié)同治理。詳言之，在數(shù)字化治理背景下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)自決策和傳達(dá)政策的單向模式逐漸解體。當(dāng)前村民能將自己的愿望或者訴求傳至數(shù)字治理平臺(tái)，再由政府根據(jù)輿情作出政治研判，輸出符合村民利益的決策，并由村民進(jìn)行反饋，以便政府調(diào)試政策和作出新一輪的政策輸出。通過搭建數(shù)字化鄉(xiāng)村治理平臺(tái)，不僅可以做到信息共享，而且還能逐步形成以村民利益和訴求為導(dǎo)向的數(shù)字化鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)，促進(jìn)政策的供給與需求相適應(yīng)。

（二）鄉(xiāng)村治理機(jī)制從“鄉(xiāng)政村治”到“新農(nóng)村建設(shè)”

21世紀(jì)以來，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、信息化、國(guó)際化的程度不斷加強(qiáng)，導(dǎo)致“農(nóng)村勞動(dòng)力大量流失，農(nóng)村逐漸呈現(xiàn)出新三化現(xiàn)象，即所謂的農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化和人口老齡化，由此而導(dǎo)致農(nóng)村結(jié)構(gòu)的變化給鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來了新的挑戰(zhàn)”［6］。因此，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制以適應(yīng)新的變化成為解決“三農(nóng)問題”的重中之重。

在改革開放初期，鄉(xiāng)村治理體系仍沿襲了人民公社時(shí)期“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制。1983年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政社分開建立鄉(xiāng)政府》的通知，宣告著人民公社體制的終結(jié)和“鄉(xiāng)政村治”模式的興起。所謂“鄉(xiāng)政村治”即在各級(jí)公社和生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上分別成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)，這一體制的建立意味著國(guó)家權(quán)力在縱橫兩個(gè)向度進(jìn)行一定程度的收縮，使得國(guó)家和社會(huì)相對(duì)分離［7］。它突破了以往人民公社體制時(shí)期國(guó)家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村基層干預(yù)過多的弊端，調(diào)動(dòng)了村民的積極性。然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，這一模式亦顯露出新的問題，尤其是在處理“鄉(xiāng)政”和“村治”關(guān)系時(shí)往往陷入兩難的困境。如部分村把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為上層行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將自身的定位從“自治村”變成了“行政村”，致使其自治性受損。

因此，為突破“鄉(xiāng)政村治”的發(fā)展困境，2006年中央一號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中將新農(nóng)村建設(shè)作為實(shí)施重點(diǎn)并加以貫徹。在文件中首次提出要“加強(qiáng)村民民主政治建設(shè)，完善建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。2008年中央一號(hào)文件指出要在探索鄉(xiāng)村有效治理機(jī)制中，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)模式。2009年受國(guó)際金融危機(jī)影響，中央一號(hào)文件中對(duì)治理機(jī)制的創(chuàng)新略有欠缺，一定程度上也反映了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮是鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新和發(fā)展的前提。2013年鄉(xiāng)村治理機(jī)制獲得了突破性進(jìn)展，特別是系統(tǒng)地提出了鄉(xiāng)村治理機(jī)制的總體要求。文件提出要構(gòu)建與完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，必須遵循符合國(guó)情、規(guī)范有序和充滿活力這三個(gè)要求。2013年的重大創(chuàng)新不僅反映了黨的十八大以后中央對(duì)于“三農(nóng)問題”的理政思路，而且也說明在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展過程中面臨新問題時(shí)，村民都期待著鄉(xiāng)村治理機(jī)制能夠不斷調(diào)適和創(chuàng)新，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。此后幾年的中央一號(hào)文件都將“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”作為重要著力點(diǎn)。如伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出臺(tái)，2018年中央一號(hào)文件指出：“要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序。”［8］2021年中央一號(hào)文件則以“黨建促進(jìn)鄉(xiāng)村振興”為抓手，指出要“加強(qiáng)黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用”。

總體而言，無論是之前的新農(nóng)村建設(shè)還是如今的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，它們都具有內(nèi)在的一致性，其內(nèi)涵都在強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社區(qū)是“村民自治性的村民生活共同體”。這一發(fā)展歷程也表明了在農(nóng)村社區(qū)管理中現(xiàn)代治理思想的逐步顯現(xiàn)，并且以鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)為契合點(diǎn)，推動(dòng)了農(nóng)村居民從傳統(tǒng)的“生產(chǎn)共同體”向“生活共同體”的轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)村治理正朝著治理的根本目標(biāo)——“善治”不斷加以演進(jìn)。

（三）鄉(xiāng)村治理主體從“一元主導(dǎo)”到“多元共治”

歷年來的中央一號(hào)文件對(duì)治理主體極為重視，并且針對(duì)不同治理主體還賦予了相應(yīng)的角色定位。首先，農(nóng)村基層黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心?；旧?，凡是涉及鄉(xiāng)村治理的中央一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。“因?yàn)檫@是鞏固和加強(qiáng)黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的需要，而且發(fā)揮好基層黨組織在農(nóng)村中的戰(zhàn)斗堡壘作用，也是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村和實(shí)施鄉(xiāng)村振興的根本保證。”［6］其次，村民自治建設(shè)是基礎(chǔ)。作為村民開展基層民主的重要載體，村民自治關(guān)系到整個(gè)基層治理是否有效。2005年的中央一號(hào)文件中，村民自治這一詞就出現(xiàn)過9次。2014—2020中央一號(hào)文件更是連續(xù)提出健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。如2020中央一號(hào)文件提出“健全基層民主制度，完善村規(guī)民約，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化?！痹俅?，群眾性組織是橋梁和紐帶。如2008年中央一號(hào)文件指出：“要積極引導(dǎo)共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體更好地發(fā)揮黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶作用?！保?］在鄉(xiāng)村社會(huì)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、民兵組織、共青團(tuán)、婦聯(lián)以及合作社等社會(huì)組織都在新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)治理中各自發(fā)揮著重要作用。通過不斷激活多元主體的活力，也能為貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供現(xiàn)代化治理體系的保障。黨的十九大以來，“自治、法治和德治”成為村民自治發(fā)展的重要方式，各類社會(huì)組織能以民主協(xié)商的方式不斷迸發(fā)出自己能量，為農(nóng)村發(fā)展建言獻(xiàn)策，從而保障了鄉(xiāng)村治理善治目標(biāo)的盡快實(shí)現(xiàn)。但也要注意防范“一刀切”的思維慣式，鄉(xiāng)村治理必須根據(jù)各地實(shí)際情況，以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，不斷創(chuàng)新治理的實(shí)現(xiàn)形式，拓展和完善已有的治理結(jié)構(gòu)，從而發(fā)揮出多元主體在鄉(xiāng)村治理中的積極性和創(chuàng)造性。

二、協(xié)同耦合：鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

鄉(xiāng)村治理有效是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，更是人民群眾長(zhǎng)期以來的迫切需要。究其本質(zhì)而言，二者具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，即價(jià)值取向的一致性、主體力量的同一性和實(shí)踐過程的傳承性。

（一）價(jià)值取向的一致性

從價(jià)值取向來看，主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是二者都重視人民的利益。改革開放以后，鄉(xiāng)村治理始終堅(jiān)持以“為人民群眾謀幸?！睘橹骶€，以馬克思主義人民立場(chǎng)為基礎(chǔ)，在具體實(shí)踐中踐行著黨的初心和使命。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亦是如此，黨的十九大基于國(guó)內(nèi)外紛繁復(fù)雜的環(huán)境變化，將鄉(xiāng)村振興作為一項(xiàng)全局性戰(zhàn)略加以審視和定位，其根本目的也是為了實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的發(fā)展。習(xí)近平總書記在黨史學(xué)習(xí)教育動(dòng)員大會(huì)上明確指出“江山就是人民，人民就是江山”［10］。它寓示著不管經(jīng)歷過多少滄海桑田的變化，黨的根本宗旨和目標(biāo)總是始終如一。因此，無論是鄉(xiāng)村治理還是鄉(xiāng)村振興，其價(jià)值取向都是以人民為中心，都是黨為了改善民生、解決長(zhǎng)久以來的三農(nóng)問題而進(jìn)行的艱辛探索。二是從根本目標(biāo)來看，它們都是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和人民的共同富裕。從中央一號(hào)文件不斷創(chuàng)新的政策來看，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”和實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的政策取向成為近二十年“三農(nóng)問題”的主流。新世紀(jì)背景下的鄉(xiāng)村治理模式正是由此而誕生，并通過中央一號(hào)文件的政策取向，不斷加以完善。而鄉(xiāng)村振興作為新時(shí)代黨和政府作出的戰(zhàn)略性決策，更是沿襲了這一目標(biāo)，并以鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為制度基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，不斷破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的對(duì)立，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，最終助力推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）主體力量的同一性

馬克思、恩格斯指出：“歷史活動(dòng)是群眾的活動(dòng)，隨著歷史活動(dòng)的深入，必將是群眾隊(duì)伍的擴(kuò)大?！保?1］也就是說，人民群眾在其所處的時(shí)代背景中通過自身的實(shí)踐創(chuàng)造著屬于自己的歷史，并在實(shí)踐中以自己的力量不斷推動(dòng)著歷史的發(fā)展和進(jìn)步。在現(xiàn)實(shí)條件下，村民不僅是鄉(xiāng)村治理的重要主體，更是鄉(xiāng)村振興過程中的主體和依靠力量。盡管鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興都是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行，但真正的主體依然是群眾。2008年中央一號(hào)文件就指出“要充分發(fā)揮村民群眾在村級(jí)治理中的主體地位”。2019年中央一號(hào)文件更為詳細(xì)地強(qiáng)調(diào)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理能力關(guān)鍵是“建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，發(fā)揮群眾的參與主體作用”［12］。從歷年中央一號(hào)文件內(nèi)容可以看出，21世紀(jì)以來的鄉(xiāng)村治理始終強(qiáng)調(diào)村民的主體性作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為黨和政府的戰(zhàn)略性決策，也要依靠?jī)|萬村民，發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村振興中的首創(chuàng)精神，遵從村民的意愿，不斷提升他們?cè)卩l(xiāng)村發(fā)展中的主人翁意識(shí)。因此，無論是鄉(xiāng)村治理還是鄉(xiāng)村振興始終都匯集著村民群眾的歷史智慧。當(dāng)前以鄉(xiāng)村治理為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村振興之所以方興未艾，其中關(guān)鍵就在于廣大村民的主體性作用得以發(fā)揮。但是要防止形式主義和官僚主義滲透進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興之中，制造出假的鄉(xiāng)村繁榮。謹(jǐn)防以“指標(biāo)”或者“任務(wù)”來逼民致富、替民做主，而應(yīng)改變以往單純依靠行政權(quán)力自上而下的治理方式，帶動(dòng)村民創(chuàng)造更多財(cái)富，以黨建引領(lǐng)的方式推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（三）實(shí)踐過程的傳承性

鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家治理的基石，沒有鄉(xiāng)村的有效治理，就沒有鄉(xiāng)村的全面振興［13］。從歷史和現(xiàn)實(shí)來看，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興在實(shí)踐過程中具有傳承性。具體表現(xiàn)為三點(diǎn)：

一是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興具有前后相繼的歷史連貫性。鄉(xiāng)村治理自古有之，費(fèi)孝通曾認(rèn)為傳統(tǒng)社會(huì)為“皇權(quán)不下縣，地方行自治”的雙軌政治模式。即在傳統(tǒng)社會(huì)，鄉(xiāng)村治理往往依靠地方宗族和士紳勢(shì)力，國(guó)家政權(quán)基本上懸浮于上層，其統(tǒng)治和管理能力未能真正觸及和延伸至鄉(xiāng)村田野。近代以來，隨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的解體，中國(guó)共產(chǎn)黨在開展政治革命的同時(shí)也踐行著社會(huì)革命，并以此逐漸實(shí)現(xiàn)了政黨下鄉(xiāng)和政權(quán)下鄉(xiāng)的目標(biāo)，調(diào)動(dòng)了廣大村民的積極性，最終獲取了革命的勝利。新中國(guó)成立以后，鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了“土地改革時(shí)期、農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期、人民公社時(shí)期、改革探索時(shí)期、新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期以及當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施時(shí)期”［1］。因此，從歷史的前后相繼來看，鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村治理在新時(shí)代的必然要求和根本目標(biāo)。

二是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興在數(shù)字技術(shù)運(yùn)用上具有合一性。從2018年提出實(shí)施數(shù)字化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到2021年提出數(shù)字化鄉(xiāng)村治理，表明了隨著數(shù)字化技術(shù)的高速發(fā)展，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興已將數(shù)字化技術(shù)運(yùn)用到具體實(shí)踐之中。事實(shí)上，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是數(shù)字化鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，無論是加強(qiáng)農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是深化推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的改革，其根本目的都是為了實(shí)現(xiàn)全面的鄉(xiāng)村振興。而且在推進(jìn)數(shù)字化鄉(xiāng)村治理過程中本身也在推動(dòng)數(shù)字化的鄉(xiāng)村振興，從此意義上說二者具有合一性。另外，合一性也昭示著當(dāng)前數(shù)字化鄉(xiāng)村治理的困境同樣也是鉗制全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的重要阻礙。尤其是隨著數(shù)字化技術(shù)的推進(jìn)，可能會(huì)為一些試圖竊取信息的不法分子提供機(jī)會(huì)和縫隙，在運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)賦權(quán)于民的同時(shí)要確保信息的安全、準(zhǔn)確。因此，如何更好地駕馭技術(shù)成為數(shù)字化背景下推動(dòng)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的重要發(fā)展方向。

三是鄉(xiāng)村治理為鄉(xiāng)村振興提供了制度和法律基礎(chǔ)，二者具有繼承性。制度和法律作為社會(huì)意識(shí)形態(tài)，由社會(huì)存在而決定。自進(jìn)入21世紀(jì)以來社會(huì)環(huán)境日新月異，推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理逐漸向制度化和法治化的方向轉(zhuǎn)變。尤其是政策的逐漸變革和創(chuàng)新稀釋了制度的黏性，為鄉(xiāng)村振興打造了良好的政策基礎(chǔ)。歷年的中央一號(hào)文件以“新農(nóng)村建設(shè)”為重點(diǎn)，將鄉(xiāng)村治理的重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)和社會(huì)等諸多方面，以“政策”的可持續(xù)性發(fā)展來解決困擾已久的“三農(nóng)問題”。當(dāng)前，對(duì)鄉(xiāng)村治理政策的完善和創(chuàng)新服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的總體戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接。鄉(xiāng)村振興也以有效的鄉(xiāng)村治理為條件，“它以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和村民的發(fā)展，提高了鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平和治理能力”［1］。

三、啟示瞻望：以現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理助力鄉(xiāng)村振興

（一）以數(shù)字化的鄉(xiāng)村治理賦能鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化作為鄉(xiāng)村振興的重要支撐，引領(lǐng)和推動(dòng)著鄉(xiāng)村社會(huì)向前發(fā)展，通過數(shù)字化的鄉(xiāng)村治理不斷賦能鄉(xiāng)村振興，為實(shí)現(xiàn)全面的鄉(xiāng)村振興提供技術(shù)保障。然而，當(dāng)前數(shù)字化鄉(xiāng)村治理在運(yùn)用時(shí)仍面臨著諸多困境，集中體現(xiàn)為農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和數(shù)據(jù)共享、開放不足。因此，為實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的鄉(xiāng)村治理必須從以下兩點(diǎn)加以考量：

一是加大資金投入，彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的信息化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。以往我國(guó)將信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)置于城市，鄉(xiāng)村數(shù)字化的發(fā)展相對(duì)較慢。隨著鄉(xiāng)村村民的消費(fèi)能力、信息素質(zhì)以及對(duì)優(yōu)質(zhì)服務(wù)需求的不斷提高，鄉(xiāng)村居民普遍希望在鄉(xiāng)村各項(xiàng)公共服務(wù)中引入互聯(lián)網(wǎng)。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，“73%的受訪者希望在醫(yī)療服務(wù)中使用互聯(lián)網(wǎng)，67%的受訪者希望在教育中使用互聯(lián)網(wǎng)等”［14］。因此，完善鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施，加大相應(yīng)的財(cái)政支持成為彌合城鄉(xiāng)信息鴻溝的關(guān)鍵因素。對(duì)此，2021年中央一號(hào)文件提出“實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展工程”，將農(nóng)村基層設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村光纖技術(shù)、5G技術(shù)、移動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)等方面。并且強(qiáng)調(diào)要將數(shù)字農(nóng)村建設(shè)同城市同步進(jìn)行規(guī)劃，建構(gòu)起城鄉(xiāng)一體的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。此外，針對(duì)數(shù)字化公共服務(wù)建設(shè)，文件還指出要“實(shí)施村級(jí)綜合服務(wù)設(shè)施提升工程，加強(qiáng)村級(jí)客運(yùn)站點(diǎn)、文化體育、公共照明等服務(wù)設(shè)施建設(shè)”。

二是構(gòu)建鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)信息共享和開放平臺(tái)，完善鄉(xiāng)村數(shù)字化治理體系。傳統(tǒng)觀念時(shí)刻影響著人們的日常行為，在實(shí)現(xiàn)數(shù)字化下鄉(xiāng)的過程中，傳統(tǒng)思維仍然束縛著基層干部和村民。特別是在傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代數(shù)字化治理轉(zhuǎn)變過程中，許多基層干部仍是沿用以往的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于信息收集、分析和共享的能力往往較欠缺。傳統(tǒng)思維模式也使他們對(duì)數(shù)字化不夠重視，僅是狹隘的將數(shù)字化理解為相關(guān)數(shù)字硬件的配置與完善，而忽視在數(shù)字化背景下應(yīng)具備的數(shù)據(jù)意識(shí)和對(duì)數(shù)據(jù)的敏銳性。盡管目前數(shù)字化設(shè)施在不斷完善，但其中的信息內(nèi)容未得到有效利用。據(jù)此，不僅要在硬件上保證信息共享開放平臺(tái)的建設(shè)和日常運(yùn)營(yíng)，而且從軟件上也要豐富平臺(tái)內(nèi)容，在平臺(tái)上及時(shí)更新和發(fā)布數(shù)據(jù)信息，并且對(duì)村民的反饋積極作出回應(yīng)。政府還可利用數(shù)字化治理體系發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村的大數(shù)據(jù)體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和預(yù)測(cè)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害，并將相關(guān)信息及時(shí)共享到信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，增強(qiáng)與村民之間的互動(dòng)交流。對(duì)于村民而言，也要在平臺(tái)上積極互動(dòng)，參與到數(shù)字自治的進(jìn)程當(dāng)中。此外，通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的模式來不斷完善數(shù)字化治理體系，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化的改革向農(nóng)村深入，以“最多跑一次”“不見面審批”“一門式治理”“一站式服務(wù)”等模式提升村民辦事的便捷程度和數(shù)字化鄉(xiāng)村治理的精細(xì)程度。

（二）以激發(fā)村民的主體性作用聚焦鄉(xiāng)村振興

在鄉(xiāng)村治理體系中，村民是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要主體力量。然而“伴隨著治理主體多元，治理內(nèi)容復(fù)雜，治理方式交織，區(qū)域性地方性特征鮮明，規(guī)范性與鄉(xiāng)土性交融，傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性共生，穩(wěn)定性與變動(dòng)性并存局面的出現(xiàn)”［15］，鄉(xiāng)村治理日趨復(fù)雜，治理的難度也隨之加大，村民的主體性作用受到了相當(dāng)程度的沖擊?？傮w而言，目前鄉(xiāng)村社會(huì)面臨著村民主動(dòng)性不足、鄉(xiāng)村公共性缺乏以及農(nóng)村人才流失三大困境。這三大困境成為村民發(fā)揮主體性作用的重要阻礙。首先，村民主動(dòng)性不足。有學(xué)者指出：“盡管國(guó)家處理與村民的關(guān)系的方式和國(guó)家管制村民的方式在不同時(shí)期有不同變化，但中國(guó)的村民始終是一個(gè)獨(dú)立于國(guó)家的階層或階級(jí)。”［16］這種說法雖值得商榷，但這也說明在國(guó)家建設(shè)中，村民參與的主動(dòng)性可能比較低。盡管隨著信息技術(shù)的發(fā)展，村民的積極性得到一定程度上提升，但許多村民仍是各掃門前雪的社會(huì)邊緣群體。其原因就在于當(dāng)前一些政策的出臺(tái)和落實(shí)往往都是上級(jí)部門制定，下級(jí)部門貫徹，村民和各種社會(huì)組織事前參與感不強(qiáng)，難以把握政策的方向，久而久之，有些村民因?qū)︵l(xiāng)村振興的部署了解不夠充分，自然就會(huì)政治冷漠。還有一些村民認(rèn)為自己人微言輕，提的建議不會(huì)被采納，這在一定程度上也削弱了村民參與的積極性。其次，公共性缺乏?；诠愸R斯關(guān)于公共性的描述，公共性更多指的是一種社會(huì)共識(shí)，它對(duì)于規(guī)范人的行為和鄉(xiāng)村社會(huì)秩序具有重要作用。隨著市場(chǎng)化的發(fā)展，流動(dòng)和遷移逐漸成為社會(huì)的常態(tài)，人與空間以及人與人之間的關(guān)系變得不穩(wěn)定和支離破碎，由此導(dǎo)致的鄉(xiāng)村社會(huì)的空心化和原子化越發(fā)突出，進(jìn)而使得鄉(xiāng)村社會(huì)各成員之間聯(lián)系變得尤為脆弱，鄉(xiāng)村公共性難以形成。公共性的缺乏表明鄉(xiāng)村社會(huì)在一些問題上難以形成共識(shí)，村民也很難就鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的一些具體問題形成統(tǒng)一意見。最后，鄉(xiāng)村社會(huì)人才的流失?！鞍殡S著城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距逐漸拉大，村民們依附于土地所獲的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外出打工的收入?！保?7］因此，在這種市場(chǎng)邏輯的引導(dǎo)下，許多村民都選擇向外謀生，特別是許多接受中高等教育的農(nóng)村精英人才。各種人才的流失使得鄉(xiāng)村多是些留守兒童或孤寡老人，很難形成組織性的力量而發(fā)揮出自身主體性作用。

因此，為突破農(nóng)民主體性作用發(fā)揮的桎梏，可從以下四點(diǎn)加以考量。其一，強(qiáng)化村民對(duì)于鄉(xiāng)村振興的政策認(rèn)同。相關(guān)部門應(yīng)不斷以政策下鄉(xiāng)的方式來強(qiáng)化政策對(duì)村民的引導(dǎo)，增強(qiáng)村民對(duì)黨和國(guó)家的政治認(rèn)同。比如可以組建鄉(xiāng)村振興政策宣講團(tuán)下鄉(xiāng)，向村民普及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)勢(shì)和好處，激發(fā)村民參與的積極性。此外，在農(nóng)村社區(qū)中也可以經(jīng)常性地組織和開展社區(qū)活動(dòng)，發(fā)展特色社區(qū)文化，吸引村民的廣泛參與，提升農(nóng)村和村民的整體凝聚力。其二，調(diào)整和拓展村民參與的方式。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)融合已成為發(fā)展趨勢(shì)，村民參與不能僅局限于個(gè)體性的參與，而更多是以組織的模式參與社會(huì)治理。“即依托著村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局?！保?］相關(guān)部門也應(yīng)在此格局下推動(dòng)治理重心的下移，以便村民以組織性的形式建言獻(xiàn)策，發(fā)揮自身的創(chuàng)造性和積極性。其三，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)文化建設(shè)，在文化振興的基礎(chǔ)上推進(jìn)鄉(xiāng)村公共性。梁漱溟先生曾說：“什么是中國(guó)文化的根？就有形的來說，就是鄉(xiāng)村——鄉(xiāng)村就是我們中國(guó)文化有形的根?！保?8］但以往“鄉(xiāng)村文化”是農(nóng)村事業(yè)中被遺忘的角落。事實(shí)上，鄉(xiāng)村文化具有深遠(yuǎn)持久的創(chuàng)造力和凝聚力，應(yīng)該對(duì)其加以重視。21世紀(jì)以來的中央一號(hào)文件很早就意識(shí)到農(nóng)村文化的重要性，基本上從2004—2021的中央一號(hào)文件都提到農(nóng)村文化建設(shè)。如2016—2017年就連續(xù)指出要培育與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相契合、與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的優(yōu)良家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)和新鄉(xiāng)賢文化。優(yōu)良的家風(fēng)和鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)不僅能夠滿足人民群眾的精神需要，鑄就社會(huì)共識(shí)，還可以引導(dǎo)村民積極參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理。其四，立足本土鄉(xiāng)村，吸引人才回流。通過信息化的鄉(xiāng)村治理平臺(tái)，構(gòu)建起不同鄉(xiāng)村之間的人才庫(kù)，各個(gè)鄉(xiāng)村根據(jù)自身的需要吸引相應(yīng)的人才，將鄉(xiāng)村對(duì)人才和資源的“推力”轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄Α保瑥亩鵀榘l(fā)揮村民的主體性作用提供人才支撐。

（三）以“三治融合”激發(fā)鄉(xiāng)村振興的活力

2018年中央一號(hào)文件將“自治、法治和德治”作為構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分，文件指出“自治為基，法治為本，著力提升鄉(xiāng)村德治水平”。這表明了自治、法治和德治三者是不可分割的有機(jī)整體，共同鑄就和融匯于現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系之中。然而，由于自治、法治和德治各自所強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)的不同以及在具體工作中缺乏統(tǒng)籌和指導(dǎo)，致使其工作分散到多個(gè)部門，從而未曾形成合力有效推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。所以實(shí)現(xiàn)三治融合不僅需要強(qiáng)調(diào)三治的有效運(yùn)行，更需注意的是應(yīng)該如何以整體性、系統(tǒng)性的思維統(tǒng)籌“三治”來實(shí)現(xiàn)融合，而其中的關(guān)鍵就是“黨建引領(lǐng)”。有學(xué)者就鄉(xiāng)村治理體系的“體系”二字展開研究，他們認(rèn)為在鄉(xiāng)村治理體系中，黨建引領(lǐng)是“體”，三治融合為“系”，并實(shí)現(xiàn)二者有效銜接，則可建成高效的鄉(xiāng)村治理體系［12］。

因此，以“三治融合”激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力可從以下兩點(diǎn)加以考量：

一是發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以黨建引領(lǐng)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。習(xí)近平總書記指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！保?9］在引領(lǐng)三治融合的過程中，由黨建引領(lǐng)三治協(xié)同組合，可以更好地實(shí)現(xiàn)理想的鄉(xiāng)村善治狀態(tài)。概而論之，發(fā)揮農(nóng)村基層黨建引領(lǐng)作用，首先，要培育一批高素質(zhì)的干部人才隊(duì)伍?！疤煜轮握咴谌瞬拧?，在鄉(xiāng)村振興過程中需要懂經(jīng)營(yíng)善管理的優(yōu)秀人才，部分村級(jí)黨組織由于缺乏高素質(zhì)的人才支撐，基層黨組織隊(duì)伍后繼乏人，陷入了諸多困境。因此，為吸引優(yōu)秀人才，2019中央一號(hào)文件指出：“加大從高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、退伍軍人、機(jī)關(guān)事業(yè)單位優(yōu)秀黨員中培養(yǎng)選拔村黨組織書記的力度?！保?0］同時(shí)為了正向激勵(lì)人才的創(chuàng)造性和積極性，該文件還對(duì)村黨組織書記的選拔和提升作了明確規(guī)定，以常態(tài)化的機(jī)制使其相對(duì)固定。其次，優(yōu)化和健全村“兩委”選舉制度。由于每屆村“兩委”任期過短，存在著“一年選，兩年干，三年等著換”的現(xiàn)象，影響了黨建引領(lǐng)“三治融合”的可持續(xù)性和發(fā)展性。因此，2019年中央一號(hào)文件專門就村黨組織的任期作出了規(guī)定，文件要求“落實(shí)村黨組織5年任期規(guī)定，推動(dòng)全國(guó)村‘兩委’換屆與縣鄉(xiāng)換屆同步進(jìn)行”［20］，從而充分保證基層黨的干部有足夠時(shí)間發(fā)揮出自身的戰(zhàn)斗堡壘作用。最后，發(fā)揮基層黨組織的模范引領(lǐng)作用?；鶎狱h組織作為領(lǐng)導(dǎo)者的角色，不僅需要發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而且其中的黨員要率先垂范，以兢兢業(yè)業(yè)的工作態(tài)度感染、帶動(dòng)和團(tuán)結(jié)村民群眾共同開展鄉(xiāng)村治理工作。

二是要堅(jiān)持自治為基礎(chǔ)，法治為保障，德治為支撐的“三治融合”機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為若是單獨(dú)來看，法治太“硬”，德治太“軟”，自治太“任性”［21］。因此，只有將三治有機(jī)融合才能迸發(fā)出鄉(xiāng)村治理的活力。自治為基礎(chǔ)就是強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮出村民的主體性作用，增強(qiáng)村民的參與積極性。法治為保障則意在闡明要以法律法規(guī)來保障鄉(xiāng)村自治，實(shí)現(xiàn)法治自治。但從當(dāng)前鄉(xiāng)村法治治理的現(xiàn)實(shí)來看，農(nóng)村實(shí)現(xiàn)法治自治的資源比較缺乏，目前僅僅只有《村民委員會(huì)組織法》對(duì)鄉(xiāng)村治理中村民自治作出了較為完整和詳細(xì)的規(guī)定，仍有許多地方亟待完善。比如在強(qiáng)調(diào)多元共治時(shí)，如何以制度化的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮其他治理主體的作用，或是以明確的法律來保障村民自治都是未來鄉(xiāng)村振興亟待解決的關(guān)鍵難題。因此，在具體實(shí)踐中，不僅中央一號(hào)文件要強(qiáng)調(diào)三農(nóng)問題，以政策化的語言引導(dǎo)鄉(xiāng)村振興有序開展，而且還要推動(dòng)制度法律的創(chuàng)新。同時(shí)，面對(duì)高速發(fā)展的社會(huì)，黨和政府要積極調(diào)適法治治理方式，加強(qiáng)法治宣傳，化解在鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛，努力建設(shè)平安鄉(xiāng)村，大力提升鄉(xiāng)村社區(qū)居民的法治觀念和法治水平。德治為支撐則意在強(qiáng)調(diào)要培育良好社會(huì)風(fēng)尚，構(gòu)建和諧社會(huì)。德治作為法治的補(bǔ)充，是維持鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定不可或缺的重要支撐。當(dāng)前強(qiáng)調(diào)德治建設(shè)，并不是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)一些陋俗的回歸，而是挖掘出蘊(yùn)藏于鄉(xiāng)村社會(huì)自身的良好風(fēng)尚。正如2018年中央一號(hào)文件所指出：“提升鄉(xiāng)村德治水平要深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范，結(jié)合時(shí)代要求進(jìn)行創(chuàng)新，強(qiáng)化道德教化作用，引導(dǎo)農(nóng)民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家?！保?］也就是說，將鄉(xiāng)村自身所蘊(yùn)含的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化因子同當(dāng)前鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村日常生活結(jié)合起來，從而有助于培育新型農(nóng)民，塑造淳樸民風(fēng)，推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。