黨 敏

(河南警察學院，河南 鄭州 450002)

長期以來，村民委員會在保證廣大人民直接行使當家作主的權利，保障基層社會生態(tài)良好發(fā)展等方面起著不可或缺的作用，相比基層政權的直接行政管理，村民委員會以其特有的自治存在方式，更能體察民情，反映人民訴求，體現(xiàn)人民利益。村民委員會的不斷完善與發(fā)展，標著著我國在社會主義民主政治建設上取得的成就。村民委員會監(jiān)督制度作為村民委員會的重要環(huán)節(jié)，相關法律對其給予了足夠的重視。然而，受制于我國農(nóng)村具體情況的復雜性與多變性，現(xiàn)有法律無法做出非常詳盡的規(guī)定，相當一部分內(nèi)容還需通過實踐予以細化與落實，這使得監(jiān)督制度在保證原則性的同時也不失靈活性，但同樣也造成了實踐中的部分困境[1]?；诖?，在梳理村民委員會監(jiān)督領域問題的基礎上，有必要對村民委員會監(jiān)督制度的困境進行分析，并提出相應的解決思路。

一、村民委員會監(jiān)督制度概述

(一)村民委員會監(jiān)督制度含義與特點

村民委員會監(jiān)督制度是指通過法律和政治等手段對村民委員會權力范圍進行約束，并對其權力運作進行相應的監(jiān)視、督促與控制。相比于其他領域內(nèi)的監(jiān)督制度，村民委員會監(jiān)督制度有以下特點。首先，監(jiān)督主體多元，即權力運行不僅要受村民的直接監(jiān)督，還要受黨、政府和其他社會力量的監(jiān)督[2]。其次，監(jiān)督所涉事項較為具體復雜且影響重大。這是由于村民委員會和居民委員會作為基層自治組織，其權力行使對象多為各種具體的財務管理、基礎建設和糾紛解決等細致繁瑣而又關系到民眾切身利益的事項。最后，監(jiān)督手段多樣。我國農(nóng)村范圍廣大，涉及人口多，具體情況也多變而復雜，這便要求基層政府不能以一種統(tǒng)一性的手段來實現(xiàn)有效監(jiān)督。一方面，村民委員會監(jiān)督制度存在一些被各地廣泛使用的監(jiān)督手段，但同時也有著因地制宜，創(chuàng)新監(jiān)督方式的現(xiàn)實需求。

(二)村民委員會監(jiān)督制度的構成

村民委員會監(jiān)督制度由監(jiān)督法律體系、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督共同構成。首先，一種制度的構建與否、怎樣構建以及具體運行都需要有法律依據(jù)。監(jiān)督主體有著優(yōu)越地位，而這種優(yōu)越地位并不穩(wěn)定，需要以法律的授權加以固定，才能大范圍地長期實施。在1982年的《憲法》中，我國廢除了人民公社體制，恢復了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，也正式確立了村民委員會的法律地位，在根本法層面為村民委員會監(jiān)督制度的構建提供了法律依據(jù)[3]。而通過《村民委員會組織法》的配套細化，村民委員會監(jiān)督制度在權力范圍、監(jiān)督主體和監(jiān)督方式等方面都有了從無到有的轉(zhuǎn)變。其次是內(nèi)部監(jiān)督。村民委員會作為一個整體行使權力，在其內(nèi)部也存在多元的主體意志，以實現(xiàn)權力分立與制衡。內(nèi)部監(jiān)督能夠深入各事項，實現(xiàn)監(jiān)督的有效性，在源頭上管控權力失控風險。最后，外部監(jiān)督是監(jiān)督制度的關鍵構成。在村民委員會權力行使中，其內(nèi)部成員，往往存在著目的和利益上的連帶關系，因此，需引入外部力量進行監(jiān)督。經(jīng)過長期的探索實踐，我國已初步實現(xiàn)了外部監(jiān)督力量的多元化構建，包含了黨、政、村民、社會組織、媒體等多種外部監(jiān)督主體。

(三)村民委員會監(jiān)督制度的原則

其一，法治原則。在建設法治社會的宏觀背景下，法治自然是村民委員會監(jiān)督制度的必然要求。必須在法治原則指導下進行監(jiān)督，才能實現(xiàn)對村民委員會常態(tài)的有效監(jiān)督。因此，完善法律體系、合理分配權力、構建穩(wěn)固的長效監(jiān)督制度至關重要。其二，多元化監(jiān)督原則。在完善村民委員會監(jiān)督制度的實踐中，一方面要積極利用現(xiàn)有資源，在防止不當干預的前提下，充分發(fā)揮基層黨組織和基層政府的監(jiān)督作用。另一方面則要尊重村民的主人翁地位，創(chuàng)造各種有利于村民行使監(jiān)督權利的條件，引入社會監(jiān)督力量，創(chuàng)新監(jiān)督方式，實現(xiàn)監(jiān)督主體和監(jiān)督手段上的多元互補[4]。其三，全程監(jiān)督，預防為主原則。在此原則下，黨和政府需完善村民委員會內(nèi)部制約與監(jiān)督制度的設計，特別是要通過信息公開制度，讓村民委員會的決策、運行與反饋都接受到有效監(jiān)督。

二、我國村民委員會監(jiān)督制度的困境

(一)監(jiān)督制度的法律架構不盡完善

監(jiān)督的核心是法律監(jiān)督。在1982年《憲法》中，村民委員會的憲制地位得以確立，其性質(zhì)是我國農(nóng)村基層群眾性自治組織，就該定位而言，其不是社會組織，也就意味著不可能對其實行行政機關的控制與監(jiān)管；其不是國家行政機關，也不可能以行政機關的內(nèi)部監(jiān)督機制來對其進行監(jiān)督[5]。而村民委員會監(jiān)督制度的依托自然便是《村民委員會組織法》。該法全局性地規(guī)定了村民委員會的地位與職能，也對相應的監(jiān)督層面有了規(guī)定，例如村民自治框架下村民委員會的職能之一是為實現(xiàn)民主監(jiān)督，村民對村務有相關知情權與質(zhì)詢權，對村民委員會日常工作進行監(jiān)督，并可通過選舉、罷免等方式直接對村民委員會組成人員進行人事監(jiān)督等。盡管《村民委員會組織法》等法律力求盡可能反映社會現(xiàn)實，調(diào)整現(xiàn)實關系，但不可避免地會存在脫節(jié)現(xiàn)象，難以完全反映出村民委員會監(jiān)督運行的現(xiàn)實。同時，城鄉(xiāng)一體化的推進和農(nóng)村人員的流動性加劇，使得傳統(tǒng)農(nóng)村社會已出現(xiàn)了一定程度上的崩解，由此產(chǎn)生的種種新問題，也不是立法時所能夠完全預料到的，現(xiàn)行的法律架構還與現(xiàn)代飛速發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟和組織形式錯位，監(jiān)督制度的法律架構不盡完善。

(二)監(jiān)督對象模糊，監(jiān)督意識不足

一方面，監(jiān)督制度對于被監(jiān)督的對象界定不清。村民委員會監(jiān)督指向的多為村干部。目前，村民對村民委員監(jiān)督的最主要方式便是在民主選舉中的投票行為。但這種選擇與制衡的方式往往流為形式。且村干部一旦當選后，便在一定程序上脫離了村民的監(jiān)督與控制。另一方面，村民的監(jiān)督意識還不夠強。制度的變遷往往需要制度的受眾從心理、思想上進行轉(zhuǎn)型，而從我國鄉(xiāng)村整體狀況來看，部分村民顯然沒有完成這種轉(zhuǎn)型[6]。應該說，在長期的實踐中，廣大村民已逐漸擺脫傳統(tǒng)意義上純粹的被管理者的角色，也意識到了自已所享有的監(jiān)督權利，但這種意識多是自發(fā)的、樸素的，往往是基于某種“天經(jīng)地義”的正義感而生。并且由于農(nóng)村“熟人社會”的存在，為維系日常交往，減少不必要的“麻煩”，村民多只在切身利益受到極其嚴重的侵害時才迫不得已行使監(jiān)督權，從而導致了對各種瑣碎的、隱蔽不當行為的放任，監(jiān)督意識不足。

(三)監(jiān)督制度權限與程序不盡合理

在監(jiān)督制度的權限上，基層黨支部和基層政府是村民委員會監(jiān)督制度中重要的兩大力量，在理論上能發(fā)揮較大作用。然而，主觀與客觀、理論與現(xiàn)實之間無法有效聯(lián)結。制度設計者的目的是揚長避短、趨利避害，但現(xiàn)實情況的復雜性使得兩大制度目標出現(xiàn)了一定程度的矛盾：黨支部和政府等外部監(jiān)督權力太大，將極大侵損村民委員會的政治法律地位，而外部監(jiān)督權力過小，則起不到應有的效果。在目前的實際運作中，各地也出現(xiàn)了 “質(zhì)詢會”等形式，以加強對村民委員會權力的監(jiān)督與制約，這樣“放權—收權—放權”的循環(huán)已形成基層監(jiān)督生態(tài)的常態(tài)，不利于村民委員會自治的可持續(xù)發(fā)展[7]。

在程序方面，監(jiān)督的前提是信息的公開與充分流動，通過信息公開，權力的監(jiān)督才有發(fā)動的可能，但村民委員會工作并不完全透明，使得這一前提在事實上也成為一大難題。在具體的流程設計及配套建設上，現(xiàn)行村民委員會監(jiān)督制度主要采取直接批評、建議和投票表決等形式，但如信息的公開一樣，這種程序的發(fā)動權也是掌握在被監(jiān)督者即村民委員會手中，其實際效果也大多取決于村民委員會干部的自覺性。

三、我國村民委員會監(jiān)督制度的完善策略

(一)完善法律支持，創(chuàng)新監(jiān)督機制

基于目前村民委員會監(jiān)督制度法律架構不完善的困境，政府應當完善相關法律支持。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的利益格局是動態(tài)變化的，立法者應當考慮我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展橫向地域的不平衡性和縱向的復雜多變性，從宏觀和微觀上對具體監(jiān)督制度的法律規(guī)范進行清晰的界定。村民委員會監(jiān)督制度在完善相關立法的過程中還有很長的路要走，而在這段法律休整的空白時段，可以適當創(chuàng)新監(jiān)督機制，彌補法律架構不足而帶來的監(jiān)督短板。

首先，為實現(xiàn)村黨支部對村民委員會的有效監(jiān)督，需要創(chuàng)新理念，改進方法，在有限的范圍內(nèi)實現(xiàn)監(jiān)督效益的最大化：依托現(xiàn)行法律法規(guī)，對監(jiān)督制度進行解釋和細化；因地制宜，將制度切實融入村規(guī)民約中；切實規(guī)定村民委員會的具體財權、事權邊界，支持和幫助村民自主監(jiān)督。其次，綜合當下國內(nèi)對村民委員會監(jiān)督方式的創(chuàng)新探索，完善戶代表會議制度和村監(jiān)事會、村民監(jiān)督委員會等方式，其權力既可通過戶代表的會議形成的決議直接行使，也可作為綜合協(xié)調(diào)機構，統(tǒng)合各方面監(jiān)督力量，實現(xiàn)有序監(jiān)督。最后，有必要完善專業(yè)工程、財會事項的執(zhí)行監(jiān)督報告制度，建立專門考核機制，明確考核指標，合理分配各指標所占權重，使專業(yè)化與普遍化緊密結合，相參為用，實現(xiàn)對村民委員會權力的實質(zhì)性監(jiān)督。

(二)明確監(jiān)督權力關系，完善制度價值導向

一方面，明確監(jiān)督權力關系，最重要的是明確村黨支部與村民委員會的權力關系。黨的領導從來不能只在紙面上進行規(guī)定，而是要能夠?qū)嵸|(zhì)性地對監(jiān)督過程施加影響。歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需要都表明，不能“虛化”甚至架空村黨組織，更不能將村黨組織的領導與村民當家作主對立起來[8]。同樣，也不能片面強調(diào)村黨組織的作用而壓制村民委員會的權力空間，甚至“支部書記、村民委員會主任“一肩挑”，形成類似黨政合一的局面。賦予村黨組織直接參與村內(nèi)事務管理的相應權力，以便其能做到時時監(jiān)督、有效監(jiān)督。另一方面，阿克頓曾說“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，這既是對權力運行規(guī)律的總結，也是現(xiàn)實狀況的寫照[9]。因此，村民、公眾的監(jiān)督尤為重要。基于村民監(jiān)督意識薄弱的問題，村民委員會監(jiān)督制度需建立完善的價值導向，以提高村民監(jiān)督意識。例如從法權平衡理論入手，讓村民提升眼界，多關注國家權力的宏觀分配以及全局性的系統(tǒng)性體制建構；讓村民明白，村民自治既不是村民個人自治，也不是村民委員會自治，而是作為自治主體的全體村民的自治，以提高村民的主人公意識和監(jiān)督意識。

(三)明確基層職能定位，規(guī)范監(jiān)督公開程序

明確基層職能定位，首先要保障村民委員會的獨立性。村民委員會不屬于行政機關，有著其獨立性和特定的工作原則與程序。村民委員會在其職權范圍內(nèi)，應獨立進行活動而不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預。保障村民委員會的獨立性，實際上也就是明晰監(jiān)督責任，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會權力混同后產(chǎn)生的監(jiān)督責任模糊，最終導致無從問責的問題[10]。除此之外，就基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其監(jiān)督往往不是不足而是過多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督有時演變?yōu)橹苯拥闹甘九c管理。為了防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政績沖動的支配下，為了達到行政目的，而干涉包辦村民委員會工作，因此需要規(guī)范對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督行為本身的監(jiān)督，將基層政府的職能進行明確定位，例如在大體范圍下將各個基層政府的職能根據(jù)人手、工作經(jīng)驗進行系統(tǒng)劃分，并通過監(jiān)督的反饋效果來實時調(diào)整職能界限。

規(guī)范監(jiān)督的公開程序，可通過規(guī)范公開的監(jiān)督內(nèi)容和改進監(jiān)督公開方式兩方面來進行。一方面，規(guī)范監(jiān)督的公開內(nèi)容。公開的相關法律法規(guī)所要求的監(jiān)督事項，這是村務公開最基本的要求；公開關涉村民委員會重大權力的事項，如關乎監(jiān)督程序的人事變動、財務管理和重大工程建設等；公開國家最新監(jiān)督政策和農(nóng)村發(fā)展最新形勢變動所要求公開的事項。以此三個方面為基礎，形成點面結合、有重點、有層次的公開監(jiān)督體系。另一方面，改進監(jiān)督公開的程序與方式。監(jiān)督的公開和透明化，不僅要求有足夠的信息內(nèi)容為基礎，更需要確保傳播方式的保真性和時效性。目前，除了會議、布告、廣播等傳統(tǒng)公開方式外，也可借鑒電子政務，促進公開監(jiān)督過程的透明化。由于在農(nóng)村，網(wǎng)站維護費用相對高昂，博客受眾范圍也較為狹窄。故可采用微信公眾號等覆蓋面廣、成本低廉的公開方式。這樣，村務公開可擺脫地域限制，也能使身在外地的村民也可了解村務信息并參與監(jiān)督。

四、結束語

村民委員會監(jiān)督工作的有效開展，不僅是村民委員制度作為我國基本政治制度之一的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)實條件下應對種種挑戰(zhàn)，實現(xiàn)制度目標的必然選擇。有效的監(jiān)督，可以真正保障實質(zhì)意義上的民主選舉，防止其流于形式；而貫穿民主管理和民主決策中的監(jiān)督，更是使村民委員會權力運行陽光化、規(guī)范化的必由之路。通過明確監(jiān)督權力關系、完善制度價值導向，明確基層職能定位、規(guī)范監(jiān)督公開程序等路徑，促進監(jiān)督制度和監(jiān)督工作的完善。對村民委員會的有效監(jiān)督，是一個系統(tǒng)性工程，需要統(tǒng)籌好各種關系，保證在一定張力下的動態(tài)平衡。權力的監(jiān)督從來不是自然而為的，只有以制度進行監(jiān)督，并根據(jù)社會發(fā)展不斷完善制度，才能使監(jiān)督不流于形式，實現(xiàn)其應發(fā)揮的作用。