|周大智|東華大學(xué) 法治辦公室，上海 201620

教育現(xiàn)代化是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的基石。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，使加快教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國的任務(wù)更加緊迫地?cái)[在我們面前，高校應(yīng)肩負(fù)并執(zhí)行好這個(gè)重大歷史任務(wù)?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》提出，面向教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一是“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。要“健全教育法律實(shí)施和監(jiān)管機(jī)制”“提高學(xué)校自主管理能力，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加強(qiáng)高等學(xué)校章程建設(shè)”等。回應(yīng)時(shí)代需求，高校要著力推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的一部分，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置定位應(yīng)從學(xué)校治理現(xiàn)代化的視角來確定。治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在法治化，根據(jù)《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》(教政法〔2020〕8號(hào))的要求，高校要“建立健全校內(nèi)權(quán)益救濟(jì)制度，完善教師、學(xué)生申訴的規(guī)則與程序”。為此，高校應(yīng)重視并加強(qiáng)學(xué)生申訴制度建設(shè)，確立科學(xué)合理的學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)定位。

一、問題的提出

2017年修訂的部門規(guī)章《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(中華人民共和國教育部令第41號(hào))專設(shè)第六章“學(xué)生申訴”，有力地保障了學(xué)生的申訴權(quán)，但其將“健全學(xué)生申訴處理委員會(huì)的組成與工作規(guī)則”留給各個(gè)高校自主規(guī)定，致使各個(gè)高校學(xué)生申訴規(guī)定的自主性增強(qiáng)，但科學(xué)性、民主性減弱。理論界對(duì)高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的定位認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、不深入，部分學(xué)校管理者對(duì)該定位問題的認(rèn)識(shí)也不清楚、不正確，這些都影響著學(xué)生申訴制度的價(jià)值發(fā)揮及其成效。當(dāng)前亟需對(duì)高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的定位問題進(jìn)行研究。

二、高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)設(shè)置的法理基礎(chǔ)

(一) 大學(xué)生行使申訴權(quán)的需要

1.憲法規(guī)定學(xué)生具有申訴權(quán)。申訴權(quán)是一項(xiàng)自然權(quán)利，是基本人權(quán)的組成部分。我國《憲法》第四十一條規(guī)定，中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。該條規(guī)定確立了申訴權(quán)的基本權(quán)利地位。自然法理論將人權(quán)分為先于國家的人權(quán)與基于國家的人權(quán)兩類。[1]申訴權(quán)的產(chǎn)生、行使源于公權(quán)力的不當(dāng)行使，因而其屬于基于國家的人權(quán)。高校雖然不是國家機(jī)關(guān)，但其行使的教育管理權(quán)具有公權(quán)力的屬性，存在被不當(dāng)行使的可能。

2.教育類法律規(guī)定學(xué)生具有申訴權(quán)。我國《教育法》第四十三條明確規(guī)定，受教育者有權(quán)“對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”?！陡叩冉逃ā冯m然沒有明文規(guī)定學(xué)生申訴制度，但其第五十三條規(guī)定的“高等學(xué)校學(xué)生的合法權(quán)益，受法律保護(hù)”，亦可以視為高校學(xué)生申訴權(quán)的行使依據(jù)。

3.部門規(guī)章規(guī)定學(xué)生具有申訴權(quán)。最早規(guī)定學(xué)生申訴制度的部門規(guī)章是原國家教育委員會(huì)于1990年頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(國家教育委員會(huì)令第 7 號(hào))，其第六十四條規(guī)定：“對(duì)犯錯(cuò)誤的學(xué)生，要熱情幫助，嚴(yán)格要求。處理時(shí)要持慎重態(tài)度，堅(jiān)持調(diào)查研究，實(shí)事求是，善于將思想認(rèn)識(shí)問題同政治立場(chǎng)問題相區(qū)別，處分要適當(dāng)。處理結(jié)論要同本人見面，允許本人申辯、申訴和保留不同意見。對(duì)本人的申訴，學(xué)校有責(zé)任進(jìn)行復(fù)查?！薄镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》于2005 年修訂后以教育部令第21號(hào)公布，第六十條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴。學(xué)生申訴處理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成?！钡诹粭l規(guī)定：“學(xué)生對(duì)處分決定有異議的，在接到學(xué)校處分決定書之日起5個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出書面申訴。”2017年，再次修訂后的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》以教育部令第41號(hào)公布，專設(shè)第六章“學(xué)生申訴”，有效保障學(xué)生申訴權(quán)的行使。

從憲法到法律、規(guī)章，都規(guī)定了學(xué)生具有申訴權(quán)，而要讓這項(xiàng)權(quán)利落地，首先要設(shè)置學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)。學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)可以包括校內(nèi)申訴處理機(jī)構(gòu)和校外申訴處理機(jī)構(gòu)。在高校內(nèi)部設(shè)置學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)便于學(xué)生行使申訴權(quán)，高校設(shè)置學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)就等于給予每個(gè)當(dāng)事學(xué)生充分表達(dá)自己見解的機(jī)會(huì)，允許其辯解、聽證，保障學(xué)生的合法權(quán)利得以有效行使。

(二) 保障大學(xué)生受教育權(quán)的需要

受教育權(quán)是人的一項(xiàng)基本權(quán)利。我國《憲法》第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！边@從國家根本大法的角度對(duì)公民的受教育權(quán)作了明文規(guī)定?！督逃ā返谒氖龡l對(duì)受教育者的權(quán)利進(jìn)一步作了細(xì)化規(guī)定：“受教育者享有下列權(quán)利：(一)參加教育教學(xué)計(jì)劃安排的各種活動(dòng)，使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料；(二)按照國家有關(guān)規(guī)定獲得獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金、助學(xué)金；(三)在學(xué)業(yè)成績和品行上獲得公正評(píng)價(jià)，完成規(guī)定的學(xué)業(yè)后獲得相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書；(四)對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟；(五)法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。”《高等教育法》第九條規(guī)定：“公民依法享有接受高等教育的權(quán)利?！弊鳛楣?，每個(gè)學(xué)生都有受教育權(quán)。

根據(jù)“無救濟(jì)則無權(quán)利”的法理，建立相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)渠道是公民受教育權(quán)存在及得到保障的必要條件。學(xué)生受教育權(quán)受到侵害后的權(quán)利救濟(jì)渠道一般有行政訴訟、行政復(fù)議、申訴等。三者之中，行政訴訟具有更高的權(quán)威性，但其也存在成本高、時(shí)間長、程序復(fù)雜、對(duì)抗性劇烈等不利因素。行政復(fù)議屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)，受理范圍存在限制，學(xué)生發(fā)起的難度較高。申訴具有諸多優(yōu)勢(shì)，尤其是校內(nèi)申訴與校外申訴不同，校內(nèi)申訴具有三方面優(yōu)勢(shì)：第一，權(quán)利救濟(jì)較為專業(yè)。相較于法官、教育行政部門管理者，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的工作人員基本上都是高校管理者、教師、學(xué)生，熟悉學(xué)生申訴所提及的事項(xiàng)，在處理申訴時(shí)較為專業(yè)。第二，申訴便利，成本低。高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)設(shè)置在校內(nèi)，從空間、時(shí)間上都便于學(xué)生隨時(shí)提出申訴；同時(shí)，學(xué)生申訴程序的運(yùn)行較為靈活，程序控制相對(duì)寬松，基本上學(xué)生提供申訴請(qǐng)求即可：這些都可以為學(xué)生節(jié)省維權(quán)成本。第三，對(duì)抗性小。高校提供學(xué)生申訴受理平臺(tái)，實(shí)際上是希望將教育管理糾紛的解決置于校內(nèi)，引導(dǎo)學(xué)生與教育管理者理性對(duì)話，通過平等的、充分的意思表達(dá)和說理過程,有效地緩和雙方的沖突與分歧。因而當(dāng)受教育權(quán)被侵害時(shí)，學(xué)生首先想到的一般是申訴渠道。建立并暢通申訴渠道需要高校設(shè)置相應(yīng)的申訴處理機(jī)構(gòu)。高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置充分展現(xiàn)了申訴制度的權(quán)利救濟(jì)功能。

(三) 監(jiān)督高校教育管理權(quán)的需要

現(xiàn)代法治的一大核心要素或目標(biāo)是公權(quán)力受到制約，制約方式主要在三種：權(quán)力制約權(quán)力、權(quán)利制約權(quán)力、道德制約權(quán)力。對(duì)于學(xué)生而言，高校行使的教育管理權(quán)具有公權(quán)力的屬性，其同樣需要被制約，并通過相應(yīng)制度、機(jī)制的建立來保障制約的長效化。學(xué)生申訴制度的建立、學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置就為教育管理權(quán)受到制約提供了切入口和著力點(diǎn)。這里的“制約”是指公權(quán)力的行使不能任性，必須且能夠接受被質(zhì)疑、被監(jiān)督、被改變的可能性，因?yàn)椴皇苤萍s的公權(quán)力必然會(huì)出現(xiàn)被不當(dāng)使用的情形，侵害公民權(quán)利，與現(xiàn)代法治，尤其是教育法治相悖。建立學(xué)生申訴制度、設(shè)置高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)可以有效監(jiān)督高校的教育管理權(quán)，是“權(quán)利制約權(quán)力”的具體實(shí)踐，是教育法治建設(shè)的必然要求。在學(xué)校、教師與學(xué)生三者的關(guān)系定位中，學(xué)生總是被規(guī)制、教訓(xùn)的對(duì)象；而通過高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、申訴權(quán)的行使，學(xué)生的弱勢(shì)地位得以適度扭轉(zhuǎn)，學(xué)校在與學(xué)生對(duì)話中不一定處于絕對(duì)的正確地位。學(xué)生有機(jī)會(huì)對(duì)學(xué)校的教育管理行為提出質(zhì)疑和否定，成為學(xué)校教育管理權(quán)外在的重要監(jiān)督和規(guī)制力量。高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，既為學(xué)生發(fā)出質(zhì)疑聲賦予合法性，又為教育管理權(quán)的自我糾錯(cuò)提供了一個(gè)契機(jī)。從教育法治的視角來看，高校必須要回應(yīng)學(xué)校權(quán)力與學(xué)生權(quán)利的平衡問題，只有保障學(xué)生權(quán)利、制約學(xué)校權(quán)力，才能實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這也是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的必然要求。

(四) 為高校治理權(quán)提供了設(shè)置可能

高等學(xué)校是開展高等教育的機(jī)構(gòu)，依據(jù)《教育法》第二十九條的規(guī)定，可以“按照章程自主管理”，如“對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”，以及“法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利”等。依據(jù)《高等教育法》第三十七條的規(guī)定，高?！案鶕?jù)實(shí)際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備?！币虼耍瑥姆ㄈ酥卫淼慕嵌葋砜?，高?？梢砸罁?jù)教育法律、規(guī)章等設(shè)置學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)，這是學(xué)校在行使管理職能，完善學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，是推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)重要舉措。正是因?yàn)楦咝＞哂兄卫頇?quán)，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置才有了可能。

三、高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的概念及其功能

(一) 高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的概念

1.申訴的概念。在界定“高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)”之前需要先界定“申訴”。從語義學(xué)的角度來看，根據(jù)新華字典的解釋，“申訴”有三層意思：(1)向上級(jí)或上屬機(jī)關(guān)申述情由；(2)訴說；(3)法律名詞，指訴訟當(dāng)事人或其他有關(guān)公民在對(duì)已發(fā)生法律效力的判決或裁定不服時(shí)，依法向法院或者檢察機(jī)關(guān)提出重新處理的要求，亦指國家機(jī)關(guān)工作人員或政黨﹑社團(tuán)成員對(duì)所受處分不服時(shí)，向原機(jī)關(guān)(組織)或上級(jí)機(jī)關(guān)(組織)提出自己的意見。本文所指的是第三層意思，即“申訴”是指公民在對(duì)于自己所受處理、處分或已生效的司法裁判決定不服時(shí)，依法向有關(guān)機(jī)關(guān)或組織提出自己的意見，請(qǐng)求重新處理。

2.高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的概念界定。根據(jù)申訴的內(nèi)涵，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)是指高校設(shè)置的專門校內(nèi)機(jī)構(gòu)，供學(xué)生在對(duì)學(xué)校處理、處分決定不服時(shí)提出希望學(xué)校重新處理請(qǐng)求時(shí)，配備專門人員受理、復(fù)查此類學(xué)生訴求。2005年修訂后的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(教育部令第21號(hào))首次明文規(guī)定高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的名稱，其第六十條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴?！贝撕蟮膶?shí)踐中，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)即被稱為“學(xué)生申訴處理委員會(huì)”(有時(shí)簡稱“申處會(huì)”或“申處委”)。

(二) 高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的功能

高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的定位應(yīng)根據(jù)高等教育申訴的功能來確定。根據(jù)憲法、教育法律、部門規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合“申訴”的語義內(nèi)涵，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)至少具有權(quán)利救濟(jì)功能、權(quán)力監(jiān)督功能、自我糾錯(cuò)功能。

1.權(quán)利救濟(jì)功能。依據(jù)我國《憲法》第四十六條、《教育法》第四十三條和《高等教育法》第九條的規(guī)定，每個(gè)學(xué)生都有受教育權(quán)。按照“無救濟(jì)則無權(quán)利”的法理，我們應(yīng)當(dāng)建立受教育權(quán)救濟(jì)機(jī)制，這個(gè)機(jī)制包括申訴、復(fù)議和訴訟等，其中申訴是最便捷、成本最低、程序相對(duì)簡單的救濟(jì)渠道，實(shí)踐中也是學(xué)生最喜歡、最容易采取的救濟(jì)渠道。因而，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)可為學(xué)生在受教育權(quán)被侵害時(shí)行使申訴權(quán)、請(qǐng)求救濟(jì)提供機(jī)會(huì)和平臺(tái)，具有權(quán)利救濟(jì)的功能。

2.權(quán)力監(jiān)督功能。申訴制度為學(xué)生提供了一個(gè)質(zhì)疑和否定學(xué)校教育管理行為的機(jī)會(huì)。根據(jù)學(xué)生申訴的相關(guān)實(shí)體法規(guī)定，對(duì)學(xué)生的申訴，高校必須予以回應(yīng)。從最早規(guī)定學(xué)生申訴制度的部門規(guī)章《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(國家教育委員會(huì)令第 7 號(hào))來看，其第六十四條規(guī)定：“處理結(jié)論要同本人見面，允許本人申辯、申訴和保留不同意見。對(duì)本人的申訴，學(xué)校有責(zé)任進(jìn)行復(fù)查?！?005年修訂后的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(教育部令第21號(hào))第六十二條規(guī)定：“學(xué)生申訴處理委員會(huì)對(duì)學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個(gè)工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。需要改變?cè)幏譀Q定的，由學(xué)生申訴處理委員會(huì)提交學(xué)校重新研究決定?！?017年修訂后的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(教育部令第41號(hào))第六十一條規(guī)定：“學(xué)生申訴處理委員會(huì)經(jīng)復(fù)查，認(rèn)為做出處理或者處分的事實(shí)、依據(jù)、程序等存在不當(dāng)，可以作出建議撤銷或變更的復(fù)查意見，要求相關(guān)職能部門予以研究，重新提交校長辦公會(huì)或者專門會(huì)議作出決定。” 縱觀學(xué)生申訴制度的立法演變，對(duì)學(xué)生的申訴，高校都必須復(fù)查，申訴處理委員會(huì)作出維持或建議撤銷或變更的復(fù)查意見，是對(duì)原處分或處理決定的評(píng)判。高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)作，在為學(xué)生提供權(quán)利救濟(jì)的同時(shí)，亦可以監(jiān)督教育管理權(quán)的行使，減少權(quán)力任性行使的可能。因而，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)具有權(quán)力監(jiān)督的功能。

3.自我糾錯(cuò)功能。高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)是學(xué)校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是學(xué)校治理體系中不可或缺的組成部分。如果出現(xiàn)現(xiàn)行《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第六十一條規(guī)定的情形，即“學(xué)生申訴處理委員會(huì)經(jīng)復(fù)查，認(rèn)為做出處理或者處分的事實(shí)、依據(jù)、程序等存在不當(dāng)”，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)并不能直接作出改變?cè)幏只蛱幚淼臎Q定，其權(quán)限是“可以作出建議撤銷或變更的復(fù)查意見”，在這類復(fù)查結(jié)論作出后，相關(guān)職能部門必須要研究，重新提交校長辦公會(huì)或者專門會(huì)議討論。不論重新提交校長辦公會(huì)或者專門會(huì)議后的結(jié)果與最初的決定是否不同，這個(gè)研究、會(huì)議討論的過程就是高校自我審視、自我糾錯(cuò)的過程。因而，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)具有自我糾錯(cuò)的功能。

綜上，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)是一個(gè)可以提供權(quán)利救濟(jì)、權(quán)力監(jiān)督、自我糾錯(cuò)的校內(nèi)機(jī)構(gòu)。

四、現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)視域下高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的應(yīng)然定位

(一) 理論界對(duì)高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)定位的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

學(xué)界對(duì)高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)定位的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，有學(xué)者認(rèn)為，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)宜定位為行政仲裁機(jī)構(gòu)，理由如下：“首先 ,‘申處會(huì)’這一機(jī)構(gòu)具有一定的獨(dú)立性。其次 ,‘申處會(huì)’的組成人員具有專業(yè)性和中立性特點(diǎn)。再次,‘申處會(huì)’的決定不具有終局性法律效力?！盵2]本文不贊同此觀點(diǎn)，理由如下：一是仲裁奉行的基本原則是“一裁終局”，而學(xué)生對(duì)高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的復(fù)查結(jié)論不服的，還可以向省級(jí)教育行政部門提出申訴，并非“一裁終局”；二是仲裁裁決可以對(duì)實(shí)體權(quán)利直接進(jìn)行變更，而學(xué)生申訴復(fù)查結(jié)論不能直接對(duì)實(shí)體權(quán)利進(jìn)行變更。還有學(xué)者認(rèn)為，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)宜定位為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，“作為被依法授權(quán)的組織，高校在學(xué)生管理中是以行政主體身份履職的，‘申處委’正是作為行政主體高校的代表機(jī)構(gòu)，類似于‘本級(jí)政府’；《規(guī)定》中學(xué)生可以向?qū)W校所在地省級(jí)教育行政部門申訴，符合《復(fù)議法》的‘上級(jí)行政機(jī)關(guān)’。二者結(jié)合考慮，正符合《復(fù)議法》中規(guī)定的復(fù)議的程序和體系(1)此處《規(guī)定》是指《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》。此處《復(fù)議法》是指《行政復(fù)議法》。。綜上，‘申處委’是高校處理學(xué)生對(duì)處理或處分決定不服的復(fù)議機(jī)構(gòu)?！盵3]本文不贊同此觀點(diǎn)，理由如下：行政復(fù)議決定可以直接撤銷、變更具體行政行為，而高校申訴復(fù)查結(jié)論只能是建議撤銷或變更。這種建議權(quán)源于申訴制度的內(nèi)涵——“請(qǐng)求原機(jī)關(guān)重新處理”，并非“代替原機(jī)關(guān)重新處理”。所以，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)不宜定位為行政仲裁機(jī)構(gòu)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。

(二) 現(xiàn)代大學(xué)制度的民主內(nèi)涵

20世紀(jì)90年代起，理論界開始研究“現(xiàn)代大學(xué)制度”，后基本形成一個(gè)共識(shí)——現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)內(nèi)容會(huì)體現(xiàn)“民主監(jiān)督”。有學(xué)者從全球視野出發(fā)認(rèn)為：“各國現(xiàn)代大學(xué)制度的基本范疇大致包括了制度精神、法人制度、行政制度和職能制度等四個(gè)方面。”“盡管人們對(duì)現(xiàn)代大學(xué)制度精神的內(nèi)涵可能有不同的認(rèn)識(shí)，但對(duì)于自治、自由、民主和治理等精神，可能不會(huì)有太大的分歧?！薄懊裰魇乾F(xiàn)代大學(xué)從現(xiàn)代社會(huì)政治中吸收的制度精神?！盵4]有學(xué)者從本土視野出發(fā)認(rèn)為：“建設(shè)中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度, 必須建立健全保障大學(xué)民主管理的制度。第一, 要完善民主管理和決策的制度……第二, 要建立權(quán)力制衡和監(jiān)督機(jī)制……第三, 要完善大學(xué)的信息公開機(jī)制。”[5]建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度課題組在《建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的四個(gè)問題》中指出，建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，關(guān)鍵要解決好四個(gè)問題。其中之一是“以落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制為核心，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，指出“要處理好行政管理和民主參與的關(guān)系。注重運(yùn)用協(xié)商民主的方式，發(fā)揮好教代會(huì)、學(xué)代會(huì)的作用，擴(kuò)大教職工對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理部門的評(píng)議權(quán)、考核權(quán)，保障大學(xué)師生員工在學(xué)校管理中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)重大決策和改革舉措的科學(xué)性民主性”[6]。總之，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)在理論上包含民主監(jiān)督內(nèi)容。

在實(shí)踐中，2003年，《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》(教政法〔2003〕3號(hào))中提到的推進(jìn)依法治校工作的目標(biāo)包括“學(xué)校建立依法決策、民主參與、自我管理、自主辦學(xué)的工作機(jī)制和現(xiàn)代學(xué)校制度”，首次提出“現(xiàn)代學(xué)校制度”一詞。2007年教育部頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》，首次提出了“現(xiàn)代大學(xué)制度”一詞，但其內(nèi)涵并未明確與成熟。直到2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》頒布，官方文件才對(duì)“現(xiàn)代大學(xué)制度”進(jìn)行表述：“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度。完善治理結(jié)構(gòu)。公辦高等學(xué)校要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。健全議事規(guī)則與決策程序，依法落實(shí)黨委、校長職權(quán)。完善大學(xué)校長選拔任用辦法。充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用。探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。加強(qiáng)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用。”這個(gè)關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度內(nèi)涵的闡述一般概括為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主監(jiān)督”?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》指出，面向教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一是“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要“提高學(xué)校自主管理能力，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加強(qiáng)高等學(xué)校章程建設(shè)。鼓勵(lì)民辦學(xué)校按照非營利性和營利性兩種組織屬性開展現(xiàn)代學(xué)校制度改革創(chuàng)新”?？傊?，教育現(xiàn)代化要求繼續(xù)建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，而現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的范疇之一就是要推進(jìn)校園民主監(jiān)督與管理。

(三) 響應(yīng)民主監(jiān)督需求下高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的應(yīng)然定位

高校推進(jìn)教育現(xiàn)代化的一項(xiàng)任務(wù)是“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要完成這項(xiàng)任務(wù)，必須努力建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度。高校要從現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的內(nèi)涵與范疇出發(fā)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全民主監(jiān)督與管理機(jī)制。作為校內(nèi)機(jī)構(gòu)，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)在其定位上應(yīng)依據(jù)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的目標(biāo)予以設(shè)置和運(yùn)作?！巴晟菩?nèi)治理結(jié)構(gòu)”“發(fā)揮民主監(jiān)督作用”就是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)對(duì)高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)設(shè)置提出的內(nèi)涵要求。在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)視域下，于學(xué)生而言，教育管理權(quán)的運(yùn)作實(shí)際上就是校長行政權(quán)及其衍生權(quán)力的運(yùn)作，對(duì)校長行政權(quán)的監(jiān)督應(yīng)成為高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)在設(shè)置與運(yùn)作時(shí)回應(yīng)的基本問題。

因此，高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)在設(shè)置及運(yùn)作上，除了權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)的基本定位外，還應(yīng)立足于能夠監(jiān)督教育管理權(quán)的行使，強(qiáng)化其權(quán)力監(jiān)督的功能，定位于權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從而完成自我糾錯(cuò)，即樹立“權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)”的基本定位，強(qiáng)化“權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)”的功能定位，輔以“自我糾錯(cuò)機(jī)構(gòu)”的衍生定位。只有正確把握高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的定位，才能充分發(fā)揮學(xué)生申訴制度的價(jià)值，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

五、結(jié)語

高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)的定位問題是高校在建設(shè)校內(nèi)學(xué)生申訴制度時(shí)必須首先考慮的問題，只有定位科學(xué)合理，才能真正發(fā)揮學(xué)生申訴制度的功效，才能真正建立起健全的學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理法治化以及教育現(xiàn)代化。希望本文確立的“三個(gè)定位”能為教育申訴制度的實(shí)踐及其理論研究提供一定的參考與借鑒。