杜 輝，楊 哲

(重慶大學 法學院，重慶 400025)

一、重新發(fā)現(xiàn)空間

流域治理在當前推進生態(tài)文明建設(shè)、踐行綠色發(fā)展理念和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等新背景下逐漸呈現(xiàn)出新的議題。中央有關(guān)文件明確指出要“加強長江、黃河等大江大河生態(tài)保護和系統(tǒng)治理”。在經(jīng)濟地理領(lǐng)域，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略也被定位為構(gòu)建新發(fā)展格局的重要創(chuàng)新驅(qū)動模式?？傮w來看，這些政治決斷更加強調(diào)空間格局、空間治理、空間法治在國家發(fā)展和治理進程中的基礎(chǔ)性地位。其邏輯在于突破空間對發(fā)展需求和治理資源的限制，精準配置制度資源，最大限度地精細化落實新發(fā)展理念和治理目標。與之相關(guān)，法律面向上將空間關(guān)系作為方式變項嵌入?yún)^(qū)域法治發(fā)展，將其視為推進中國法治改革的切口，也呈現(xiàn)出沛然不可御之勢(1)公丕祥：《空間關(guān)系:區(qū)域法治發(fā)展的方式變項》，《法律科學：西北政法大學學報》2019年第2期。。在此轉(zhuǎn)型范式的引導下，區(qū)域法治實踐愈發(fā)重視整合融通生產(chǎn)、生活和生態(tài)三重空間的制度需求和治理經(jīng)驗。在理論上，圍繞空間范疇推進法治理論的豐富與治理理論的更新，也在慢慢塑造空間法治的話語體系和規(guī)范秩序，成為法律地理學的一個重要分支。尤其是《長江保護法》的出臺以及為黃河立法等大江大河流域立法的新要求，充分彰顯了流域治理的新空間特性，體現(xiàn)了法治圍繞空間展開創(chuàng)新的巨大潛力?？梢?，空間范式之于流域治理既具有契合治理體系的傳統(tǒng)性，也有符合新時代發(fā)展需求和法律意識形態(tài)的創(chuàng)新性。

總體來看，無論是與生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟社會發(fā)展模式相關(guān)的政治決斷，還是當前區(qū)域法治發(fā)展的新趨勢，抑或是大江大河立法的整全性要求，都為流域治理提出了新的命題和更高的要求：應(yīng)以空間轉(zhuǎn)向為支點，圍繞流域治理長遠目標和實施途徑的合理設(shè)計等現(xiàn)實需求設(shè)計流域治理的新法理，應(yīng)以大江大河立法為契機塑造流域治理的新空間秩序。在一定意義上，空間構(gòu)成了未來流域治理和區(qū)域發(fā)展的基本范式。它既是不斷拓寬流域治理“問題域”，不斷定義或重述流域治理中基本問題的重要視角，也是不斷深化理解流域治理中不斷涌現(xiàn)的新問題及其解決方案的重要工具，承擔著拓展流域治理“解釋域”的功能。甚至可以期待，以流域治理為樣本析出空間法治的一般經(jīng)驗和一般法理，不斷推進區(qū)域法治與區(qū)域治理同頻變奏的新局面走向深入。

二、從法治出發(fā)定位空間：空間觀何以重要？

(一)空間作為流域治理法律體系發(fā)展的內(nèi)在視角

以空間為切口剖析流域內(nèi)的法律關(guān)系為流域治理效能的提升提供了一種新的思考路徑。空間的重要性在于它覆蓋了時間的維度，尤其是時間維度中關(guān)于流域功能在不同社會發(fā)展階段的定位、展現(xiàn)及其變遷，進而是判斷流域治理制度體系的關(guān)鍵標尺。在這個意義上，空間要求我們以發(fā)展的思維和長時段的歷史眼光來思考流域治理的形態(tài)及其制度體系。這是一種內(nèi)置于中國特定社會情境和自然地理情勢的內(nèi)在視角。如果法治的視角無法觸及這種空間維度，那么傳統(tǒng)流域治理所面臨的部門分割、地區(qū)分疏和機制分散等癥結(jié)就無法突破，系統(tǒng)治理的治理思路也就無法轉(zhuǎn)化為法律層面的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，進而，以大江大河為主軸的國家發(fā)展戰(zhàn)略也就難以在規(guī)劃、政策和重大決策層面做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此可以說，空間“構(gòu)成了任何致力于規(guī)范改造自然環(huán)境的人類活動的法律制度的立法背景”(2)[美]理查德·拉撒路斯:《環(huán)境法的形成》，莊漢譯，北京：中國社會科學出版社，2017年，第15頁。。空間觀的轉(zhuǎn)變可以幫助我們了解當下流域治理的背景、方向及其條件，尤其是為通過引入和建立現(xiàn)代流域治理法律體系來解決前述的傳統(tǒng)難題，提供關(guān)鍵之鑰。

在地理意義上，流域是以水為核心要素生成的多維度空間體系，空間性是其典型特征(3)參見呂忠梅《關(guān)于制定〈長江保護法〉的法理思考》，《東方法學》2020年第2期。。據(jù)此，當涉及不同維度的法律制度設(shè)計和治理決策時，往往涉及不同類型的利益內(nèi)容、治理需求、行為偏好、政府角色、組織結(jié)構(gòu)、價值取向、參與機制，依賴高度差異化甚至相互沖突的制度資源。當前流域法律體系注意到了這種差異，并以水的不同功能定向為準則塑造了“就水治水”的治理秩序，凝練出以水為核心的、相互協(xié)調(diào)的法政策和法規(guī)范取向。但是，這種意義上的流域法律體系并沒有將空間作為基礎(chǔ)性的主線進行治理設(shè)計。相反，其中軸仍然是行政區(qū)劃與科層制相結(jié)合的條塊機制及其代表的抽象空間，空間既若隱若現(xiàn)，也未能作為外部條件被精準定位。也就是說，流域治理中的全新問題或者傳統(tǒng)難題的全新面向很難在其中被呈現(xiàn)、認識、定位和解釋，這大大制約了流域法治的延展性及其治理效能。因此，從流域空間的功能性闡釋出發(fā)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域、區(qū)域、空間、法治、治理等話語體系，推進法政策、法規(guī)范背后隱約的空間形象顯性化，將流域治理、區(qū)域發(fā)展和流域法治的現(xiàn)代性內(nèi)容置于一定空間觀之下予以融貫性考量，才能創(chuàng)新大江大河立法的新形態(tài)。

(二)空間功能的識別作為流域法治的基本邏輯

在功能面向上，流域空間是生態(tài)、生產(chǎn)、生活三重功能空間(以下簡稱“三生空間”)的重合疊加，是生態(tài)修復(fù)保育行為、資源開發(fā)利用行為和社會日常生活行為互動的場景。因此，根據(jù)不同空間功能揚長避短、合理配置，對實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的空間均衡至關(guān)重要。要實現(xiàn)流域生態(tài)文明與高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同，理應(yīng)將流域法治的目標落在 “生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”之上。這意味著流域空間是由多元多層利益格局和價值選擇構(gòu)成的結(jié)構(gòu)性秩序，每一種行為和選擇需要對應(yīng)的政府組織和治理機制予以配套。在此基礎(chǔ)上形成的流域法律秩序和流域社會秩序共同塑造了穩(wěn)定的流域空間秩序。流域法治的基本邏輯即在于以資源環(huán)境的可持續(xù)承載和經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展為前提，形成功能協(xié)同、互相補充、空間協(xié)同的流域空間融合機制，既對不同功能空間設(shè)計法律邊界，也為不同功能空間的融合創(chuàng)造法律條件。

但事實上，即使在生態(tài)空間的范疇內(nèi)，傳統(tǒng)空間觀也僅僅將法律制度設(shè)計和治理決策的中心局限于主要湖泊和干支流組成的水系空間，未能充分重視多種生態(tài)要素的耦合性及生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同性(4)參見林堅、武婷、張葉笑，等《統(tǒng)一國土空間用途管制制度的思考》，《自然資源學報》2019年第10期。，與“山水林田湖草”的整體系統(tǒng)觀尚有差距。流域內(nèi)以水為核心的所有生態(tài)環(huán)境要素相互依存，共同構(gòu)成了流域生態(tài)空間的整體，任一要素的缺失都會影響生態(tài)系統(tǒng)的良性運行(5)參見柯堅、琪若娜《“長江保護”的客體識別——從環(huán)境要素保護到生態(tài)系統(tǒng)保護的立法功能遞進》，《南京工業(yè)大學學報(社會科學版)》2020年第5期。。尤為關(guān)鍵的是，傳統(tǒng)空間觀對流域內(nèi)自然、經(jīng)濟、社會等多要素系統(tǒng)性、協(xié)同性缺乏整體性考量，導致法規(guī)范和公共決策層面對“三生空間”的識別界定一直處于搖擺狀態(tài)：(1)空間的區(qū)域劃分呈現(xiàn)出過渡性和模糊性，空間界限處于重疊和不分明的狀態(tài)(6)參見馬海龍《空間治理基礎(chǔ)》，銀川：寧夏人民出版社，2017年，第6頁。；(2)由于缺乏整體系統(tǒng)意識，傳統(tǒng)空間觀無法對包含自然、經(jīng)濟、社會、人文等復(fù)雜要素的“三生空間”給出明確的識別標準；(3)從流域的宏觀區(qū)域尺度來看，“三生空間”出現(xiàn)交叉、重疊與融合，這進一步增加了空間識別的困難，尤其是在產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合的發(fā)展框架下，極易造成空間功能的模糊或混合。這對空間法律邊界和融合條件的設(shè)計構(gòu)成了限制。

空間資源分配客觀上反映了不同區(qū)域、不同群體、不同產(chǎn)業(yè)的資源占有量，發(fā)展的政策環(huán)境，區(qū)域競爭的稟賦及其開放程度，進而在很大程度上決定著該區(qū)域的發(fā)展理念、發(fā)展邏輯、發(fā)展體制及其治理體系和治理方式。因此，通過法規(guī)范對空間資源進行初始分配和再分配，需要統(tǒng)籌發(fā)展和保護兩個面向，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展等多個維度。但從現(xiàn)有法規(guī)范來看，無論是中央立法還是地方立法，對流域三種功能空間的構(gòu)成比例都缺乏系統(tǒng)性考量。一方面是大部分的地方流域立法限于行政區(qū)劃因素未能對流域治理進行全局考慮，在圍繞生產(chǎn)空間進行初始分配的制度慣性上持續(xù)滑行，侵蝕和擠壓著生態(tài)空間和生活空間。此外，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展加快，流域內(nèi)的人口、資源、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)在政府與市場雙重機制作用下不斷重構(gòu)空間配置方案，進一步限制了生態(tài)和生活空間的功能延展性。另一方面，除《長江保護法》以外，中央層面的流域立法還沒有在新背景下全面展開，流域有效治理的地方經(jīng)驗尚沒有上升為普遍適用的法規(guī)范，流域治理的新政策也未以法律的形式表達出來，更遑論發(fā)揮其效能與效果。

總之，空間與社會實踐緊密聯(lián)系在一起，主要體現(xiàn)為社會關(guān)系的重組與再生產(chǎn)，是一個具有開放性、社會性和政治性的實踐空間(7)文軍、黃銳：《“空間”的思想譜系與理想圖景:一種開放性實踐空間的建構(gòu)》，《社會學研究》2012年第2期。。流域治理中的空間識別與流域立法對社會關(guān)系的處理具有一致性。流域內(nèi)空間秩序的協(xié)調(diào)也意味著生產(chǎn)、生態(tài)和生活法律關(guān)系的整全。如果無法在流域立法中準確識別空間的功能，并通過不同的法律機制回應(yīng)不斷更新的社會關(guān)系，那么流域治理仍然會深陷分散式、部門化和低效能的困局之中。因此，流域治理的空間觀轉(zhuǎn)變乃是涉流域的法治理念、法治實踐不斷更新進化的過程，是大江大河立法這一流域法治新使命的先決條件。一部流域立法要取得預(yù)期的法效果和治理效能，就必須依賴于對流域空間功能及其分界的精準把握，緊緊牽住流域空間功能融合的法律條件這個“牛鼻子”。惟其如此，才能使流域法治獲得可靠的方法論和堅實的可能性。

三、面向空間的流域法治拓展

“共抓大保護，不搞大開發(fā)”“流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”等戰(zhàn)略要求，為流域空間秩序的重新定向注入了新的實質(zhì)性要求，提出了流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新任務(wù)。這不僅體現(xiàn)了流域治理轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略方向，同時也是流域空間法治拓展的實踐依據(jù)。因此，從流域治理和法治拓展的互動關(guān)系出發(fā)，精準把握流域法治拓展的新法理，是推進流域法治理念、實踐和行動的現(xiàn)代化進程的基本前提，對流域法治體系塑造具有重要支撐作用。

(一)流域法治創(chuàng)新：空間性促動流域法治向更高級形態(tài)拓展

空間性就是社會性，是關(guān)系和意義的集合(8)唐曉峰：《哈維的城市空間》，《讀書》2010年第5期。。在這個意義上，流域空間的拓展是將法治引向更廣更深發(fā)展的基本變量之一。或者說，大江大河立法本質(zhì)上是一種圍繞空間展開的法治創(chuàng)新運動。

一方面，流域空間也是網(wǎng)絡(luò)化的法律空間，“法律制度的形狀”愈發(fā)呈現(xiàn)出互動關(guān)聯(lián)的特征，反映在治理維度則要求重構(gòu)治理主體、職能權(quán)限及其相互關(guān)系，并且促進、協(xié)調(diào)和規(guī)范各主體的互動方式。尤其是從《長江保護法》的制度創(chuàng)新和黃河立法定位可以判斷，確立多層級的流域治理體系，明確中央與地方、政府與社會、市場的職能定位，打造權(quán)責清晰、上下貫通、全域共治的整體性結(jié)構(gòu)，將是大江大河立法必須堅持的目標。另一方面，流域是跨行政區(qū)的超大規(guī)?？臻g，為流域進行整體性立法是區(qū)域法治拓展的重要樣態(tài)，將會催生出特定的法律空間結(jié)構(gòu)，表征著行政區(qū)之間競爭或合作的法權(quán)類型(9)參見譚俊《法學研究的空間轉(zhuǎn)向》，《法制與社會發(fā)展》2017年第2期。。流域空間尺度下的法治拓展必須依托于流域的空間構(gòu)成，回應(yīng)生態(tài)單元、經(jīng)濟社會單元、管理單元和法律單元的多元治理要求，立足于整體主義的法治發(fā)展邏輯，將上下游、左右岸、干支流、水域與陸域、保護與發(fā)展等重要關(guān)系納入法律之中。

可見，流域空間治理的總體環(huán)境和內(nèi)容發(fā)生了重大變化，流域法治拓展的內(nèi)生性因素和基礎(chǔ)已經(jīng)形成，以流域空間為邊界的法治區(qū)域也正在形成。這是區(qū)域法治發(fā)展的高級形態(tài)。在這個過程中，區(qū)域法治的發(fā)展將圍繞流域內(nèi)的多元利益、組織結(jié)構(gòu)、職能事權(quán)、公共產(chǎn)品和服務(wù)等事關(guān)全局的實際問題整合法治資源，探索建立高效共享的流域法治創(chuàng)新載體、評價體系和工作機制。

(二)流域法治一體化：三重空間關(guān)系引導流域法治向多維度拓展

流域既是經(jīng)濟發(fā)展增長的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是供給綠色公共產(chǎn)品和服務(wù)的載體，同時也是政府管理的媒介。這里面至少包含政府與流域、中央和地方、地方與地方三重重要的空間關(guān)系。

其一，“政府—流域”空間關(guān)系主要表征為政府對流域空間的功能定位及其運作邏輯。如果從經(jīng)濟增長的邏輯來定位流域空間的功能，流域空間難免會被商品化，成為地方政府經(jīng)濟競爭的場所。流域空間的資源稟賦將是政府治理的約束條件或行為邊界，流域立法應(yīng)當確保政府對經(jīng)濟增長的追求與流域空間資源相匹配。如果從綠色公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給功能來看，流域空間將被賦予更多的生態(tài)化要求，以與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的公共利益為核心展開空間再生產(chǎn)。因此，流域法治的任務(wù)之一就是要調(diào)整、規(guī)范經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護之間的對立。這要求政府必須將流域生態(tài)治理作為政府治理體系優(yōu)化的基本準則，構(gòu)建穩(wěn)定的綠色公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機制。如果從政府管理的邏輯來定位流域空間的功能，流域空間的塑造與拓展也就意味著行政資源的整合與調(diào)整，政府管理范圍和行政資源投入需要根據(jù)空間關(guān)系進行新一輪的合并或分割，管理政策和模式也需要在空間基礎(chǔ)上進行再優(yōu)化?？傊?，空間關(guān)系的調(diào)整在某種程度上將會改變政府管理的組織形式和權(quán)力運行方式。

其二，“中央—地方”空間關(guān)系是流域法治拓展的縱向維度。央地關(guān)系涉及政府組織的宏觀架構(gòu)及其相互影響的效應(yīng)(10)參見周飛舟、譚明智《當代中國的中央地方關(guān)系》，北京：中國社會科學出版社，2014年，第2頁。，關(guān)系到流域治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其資源整合效率。推進流域治理事權(quán)縱向優(yōu)化配置的法治化，關(guān)系到流域治理法治化的全局。尤為重要的是，通過中央統(tǒng)一規(guī)劃、委托授權(quán)以及評價考核，能夠強化流域治理行動的統(tǒng)一性，統(tǒng)籌流域不同空間的功能定位，促使政策供給、資源配置、發(fā)展重心與各地方在流域中的定位保持一致。同時，央地關(guān)系在流域治理中頻繁互動不僅要求中央層面形成統(tǒng)一立法，還需要在地方層面充分發(fā)揮地方立法權(quán)的積極性因地制宜地對治理任務(wù)進行分解落實或先行創(chuàng)新。通過這個過程，流域治理權(quán)實現(xiàn)了向上轉(zhuǎn)移，而治理責任則進一步向下壓實，權(quán)責鏈條被無限拉長。如此一來，可以在一定程度上填補區(qū)域立法權(quán)和治理權(quán)的缺位所形成的權(quán)力真空，增強科層空間的彈性，從而避免滑入“一放就亂、一收就死”的怪圈。

其三，“地方—地方”空間關(guān)系表征為治理合作與治理競爭，構(gòu)成流域法治拓展的橫向維度。以法治方式深化流域治理體制改革的另一個關(guān)鍵在于解決區(qū)域橫向治理體系的協(xié)同，激勵各地方政府圍繞流域治理開展治理競爭與合作。實踐表明，行政邊界限制著流域內(nèi)府際的合作方式，“行政區(qū)交界地帶的貧困和污染問題和地方保護、重復(fù)建設(shè)和惡性競爭在根本上是同一性質(zhì)的問題，即跨界行政協(xié)調(diào)的失敗，仍然是缺乏合作的結(jié)果”(11)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2017年，第255頁。。為大江大河立法就是要通過重新配置政府事權(quán)、建立橫向利益協(xié)調(diào)機制和流域法治協(xié)作機制，以法治方式創(chuàng)新“跨省區(qū)的協(xié)同發(fā)展機制，以便行動一致、措施一致、保障一致”(12)于法穩(wěn)、方蘭：《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的若干問題》，《中國軟科學》2020年第6期。。這個領(lǐng)域不僅包括流域執(zhí)法、流域司法的合作，更強調(diào)怎樣去推進流域立法，確立起一種以流域空間為對象的新的法律秩序及其運行機制，形成流域空間結(jié)構(gòu)中的具體法治狀態(tài)。

在地方政府的治理合作之外，政府間的治理競爭對于流域空間同樣意義重大。“為增長而競爭”“為財政而競爭”“為晉升而競爭”的地方競爭范式正在逐步調(diào)整為“為法治創(chuàng)新而競爭”“為生態(tài)環(huán)境而競爭”“為高質(zhì)量發(fā)展而競爭”，地方政府愈發(fā)重視法治作為區(qū)域發(fā)展核心競爭力的作用，經(jīng)由制度創(chuàng)新將“法治的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為地方發(fā)展和治理的優(yōu)勢”(13)付子堂、張善根：《地方法治實踐的動力機制及其反思》，公丕祥主編：《區(qū)域治理與法治發(fā)展》，北京：法律出版社，2017年，第79頁。。尤其是在生態(tài)文明戰(zhàn)略引導下，“地方治理競爭的法治化能夠最大限度地疏解不同區(qū)域圍繞環(huán)境的利益之爭，促進區(qū)域間的治理合作”(14)杜輝：《“設(shè)區(qū)的市”環(huán)境立法的理想類型及其實現(xiàn)——央地互動的視角》，《法學評論》2020年第1期。。 因此，流域內(nèi)的地方治理競爭不僅促進了地方法治建設(shè)，也能基于生態(tài)文明、高質(zhì)量發(fā)展等國家戰(zhàn)略的貫穿性使地方法治實踐與國家法治保持高度一致。

(三)流域法治體系化：空間治理轉(zhuǎn)型推進流域法治向現(xiàn)代化拓展

發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范作用，創(chuàng)新流域治理體制機制，實現(xiàn)法治在流域空間的拓展，是推進流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵之鑰。在生態(tài)文明戰(zhàn)略要求下，怎樣將生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、系統(tǒng)保護、區(qū)域協(xié)同等理念融入大江大河立法工作之中，如何推動流域多元共治模式的構(gòu)建，怎樣調(diào)整開發(fā)與保護的利益沖突、行政權(quán)力的優(yōu)化配置、治理體制的優(yōu)化選擇，如何根據(jù)空間特性設(shè)計治理技術(shù)，打造治理工具箱，將在很大程度上決定流域法治的現(xiàn)代化水平。要完成這項空間治理轉(zhuǎn)型工作，一是要著眼于通過法律體系化達成社會關(guān)系狀態(tài)的有序化(15)參見王人博、程燎原《法治論》，桂林：廣西師范大學出版社，2014年，第234頁。，恰當處理流域空間內(nèi)錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟、社會和法律關(guān)系；二是要有效化解流域空間尺度拉大、流動性增強誘發(fā)的結(jié)構(gòu)性風險以及空間功能混亂等治理難題，在充分彰顯空間的建構(gòu)性力量之時最大限度地降低其破壞性力量；三是要重點關(guān)注治理模式轉(zhuǎn)型對組織法、程序法、行為法和責任法提出的新要求，發(fā)掘如何將新舊制度資源轉(zhuǎn)化為更具體精確的流域治理方案，將流域法治體系推向精密型、融通性和定型化的成熟狀態(tài)。這三個方面都要求圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念，創(chuàng)制符合流域空間結(jié)構(gòu)和特性的法律體系，在流域治理的重點領(lǐng)域推進空間(流域)法治的現(xiàn)代化。

四、流域治理空間轉(zhuǎn)向的法政策調(diào)整

(一)流域空間關(guān)系法治化的主線：“權(quán)利—權(quán)力”的空間表達

在不同空間觀指引下塑造流域治理策略及其法規(guī)范形態(tài)，本質(zhì)上是流域空間權(quán)利和權(quán)力何以配置、如何配置的問題。

流域空間的權(quán)利屬性表征著區(qū)域內(nèi)多重權(quán)利分配的正義性，深層次地刻畫了流域治理法治體系的基本脈絡(luò)。其一是作為流域發(fā)展主線的技術(shù)、經(jīng)濟性權(quán)利(本質(zhì)是區(qū)域發(fā)展權(quán))，這一權(quán)利體系因為關(guān)涉流域空間經(jīng)濟功能的拓展及其限度，是傳統(tǒng)地方發(fā)展的中心工作，所以在法規(guī)范中屬于既要大力保障又要適度限制的權(quán)利類型。其二是作為流域治理基礎(chǔ)的社會性、政治性權(quán)利(本質(zhì)是區(qū)域治理權(quán))，它涉及到流域空間社會化過程中化解風險、回應(yīng)空間功能異化的制度選擇問題，尤其是與公眾參與治理的民主機制密切牽連，因此是塑造空間治理的主體結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系的關(guān)鍵變量。其三是作為流域功能邊界的自然性、生態(tài)性權(quán)利(本質(zhì)是區(qū)域環(huán)境權(quán))，它是影響流域空間永續(xù)發(fā)展能力的新型權(quán)利，對生態(tài)性權(quán)利的侵蝕擠壓是流域空間風險的重要根源?？梢哉f，流域空間的三重權(quán)利體系配置是否得當，權(quán)利表達機制是否平等通暢，權(quán)利拓展過程是否暗藏風險沖突，構(gòu)筑和框定了流域空間治理的基本內(nèi)核，也設(shè)定了流域空間治理的法政策取向。

但是，僅僅從權(quán)利維度考察流域立法轉(zhuǎn)向的規(guī)定性尚不充分，“空間是任何權(quán)力運作的基礎(chǔ)”(16)[法]米歇爾·?？?、保羅·雷比諾：《空間、知識、權(quán)力——?？略L談錄》，包亞明主編：《后現(xiàn)代性與地理學的政治》，上海：上海教育出版社，2001年，第14頁。，因此仍需要圍繞事權(quán)配置、機構(gòu)改革、行政過程、合作治理等維度分析其權(quán)力尺度蘊含的政策取向。 “空間是權(quán)力存在的基礎(chǔ)和前提,也是權(quán)力再生產(chǎn)的恰當性表達?！?17)張揚金、鄧觀鵬：《城鄉(xiāng)空間融合的意蘊及其正義建構(gòu)》，《浙江社會科學》2021年第2期。流域治理從地方分割邁向全流域統(tǒng)籌的新格局，這一空間尺度的轉(zhuǎn)變與權(quán)力尺度的再生產(chǎn)息息相關(guān)，兩者實為事理與法理的一體兩面，其實質(zhì)是央地關(guān)系這一國家核心結(jié)構(gòu)的再調(diào)整。以地方行政區(qū)隔為基礎(chǔ)推進流域空間治理，不可避免地會因為政策分割、單邊決策和法律執(zhí)行不一而滑入分割治理的僵局，形成拼湊型空間治理的格局。也因此，法律、資本、行政權(quán)等治理要素的流動大大受制于行政邊界，催生以競爭或爭奪為特質(zhì)的地方主義。相反，以整體性治理理念統(tǒng)籌流域空間則是在“去地方化”基礎(chǔ)上塑造新生治理結(jié)構(gòu)，推進以流域為單元的“再中心化”(或者說區(qū)域化)，糾正過去有嚴密的垂直管理權(quán)力機制而缺乏水平性權(quán)力機制的偏差，搭建自上而下、水平聯(lián)動的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種權(quán)力機制的遷移在強化中央的治理權(quán)威的同時，又不對地方在治理競爭中的能力構(gòu)成損耗，可以滿足中央?yún)f(xié)調(diào)流域發(fā)展、保護與地方提升競爭力、強化行政控制兩種訴求。尤其是在市場、社會主體游離于正式行政框架之外的情形下，權(quán)力尺度的擴張或重構(gòu)有助于賦予這些主體以合法角色，改善行政權(quán)的運行邏輯，構(gòu)筑包容“核心—邊緣”“主導—參與”“商談—合作”多樣態(tài)權(quán)力運行模式的治理結(jié)構(gòu)。因此，如果說權(quán)利尺度決定著流域空間治理的基本內(nèi)核，也即是“空間利益共同體”，塑造了流域治理的“神”，那么權(quán)力尺度則聚焦于如何建立協(xié)調(diào)流域空間經(jīng)濟、社會、生態(tài)同頻發(fā)展的治權(quán)結(jié)構(gòu)及其邏輯，也就是“治理共同體”，構(gòu)成了流域治理的“形”。

可以說，從法規(guī)范層面對空間的功能、屬性進行定位，有助于澄清空間治理的過程和機制，尋找到空間利益和治理行動之間的因果鏈條。這對于克服流域治理的分散化，處理好流域空間的利益結(jié)構(gòu)、主體結(jié)構(gòu)與治理行為之間的關(guān)系，尤為關(guān)鍵。但遺憾的是，當下的流域法治體系在這兩個方面均呈現(xiàn)出較大的缺陷。

一方面，“三生空間”功能的不均衡、三重權(quán)利關(guān)系不清晰對流域整體性治理形成梗阻，強化了環(huán)境主導型或經(jīng)濟主導型發(fā)展模式及其治理結(jié)構(gòu)。各類空間權(quán)益體系尚未構(gòu)建成熟，流域空間結(jié)構(gòu)失衡、功能紊亂以及生態(tài)失序是流域空間治理風險形成和擴大的癥結(jié)所在。不同類型的流域風險呈現(xiàn)出相互糾纏、彼此交疊復(fù)合的危機狀態(tài)。具體來說，資源、環(huán)境和生態(tài)分別立法的模式在體系層面限制了“三生空間”的協(xié)同治理與發(fā)展，以水環(huán)境治理為主的立法進路在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三重權(quán)利關(guān)系方面缺少系統(tǒng)性的工具，對于流域空間的統(tǒng)籌治理也缺乏可操作性。另一方面，流域事權(quán)配置、事權(quán)協(xié)調(diào)和事權(quán)沖突解決全過程機制的斷裂影響了流域空間治理法治化、科學化的水平。這種空間權(quán)力配置的不充分甚至混亂是造成全流域、全要素統(tǒng)籌治理內(nèi)在困境的淵藪。

從中央—流域—地方縱向關(guān)系來看，流域?qū)蛹壥聶?quán)配置弱化，中央和地方“委托-代理”關(guān)系缺乏有效的中間承接點，誘發(fā)了央地涉水事權(quán)劃分的同質(zhì)化和碎片化。尤其是在地方政府圍繞非專屬國家的涉水事權(quán)創(chuàng)設(shè)地方性立法時，往往傾向于規(guī)定其在水資源開發(fā)利用中的事權(quán)，而疏于規(guī)定有關(guān)生態(tài)保護用水的事權(quán)(18)劉超：《〈長江法〉制定中涉水事權(quán)央地劃分的法理與制度》，《政法論叢》2018年第6期。。這一風險在設(shè)區(qū)的市獲得生態(tài)環(huán)境立法權(quán)之后，有進一步擴大的可能。而在流域?qū)用?，除了最新頒布的《長江保護法》對長江流域?qū)蛹壥聶?quán)做了規(guī)定，其他流域仍然遵循《水法》《水污染防治法》所確立的流域涉水事權(quán)劃分邏輯，不利于流域的整體性治理?？梢?，中央、流域、地方事權(quán)關(guān)系晦暗不明和反復(fù)博弈加劇了流域治理決策及其過程的不穩(wěn)定性，在特定地區(qū)不同區(qū)域之間、不同層級之間人的群體性行動經(jīng)驗也可能成為法治的對立(19)肖愛：《生態(tài)守法論——以環(huán)境法治的時代轉(zhuǎn)型為指向》，《湖南師范大學社會科學學報》2020年第2期。流域空間縱向治理一體化機制的缺失已成為當前體制改革亟需破解的關(guān)鍵難題。

從地方橫向關(guān)系來看，以行政區(qū)劃與科層制為框架的條塊機制塑造了傳統(tǒng)流域空間觀的形式脈絡(luò)，行政空間的政策分割催生了拼湊型流域空間治理格局，同時也發(fā)展出競爭性地方主義的治理秩序。中央政府協(xié)調(diào)機制、流域協(xié)同機制、省際協(xié)商機制、區(qū)域聯(lián)動機制和流域監(jiān)督機制等組成的流域行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)尚未形成，區(qū)域事權(quán)割裂和部門權(quán)責交叉則進一步提升了流域治理的制度成本，降低了治理效能。

從職能部門關(guān)系來看，發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、規(guī)劃與自然資源、城市管理、生態(tài)環(huán)境、水利、交通等多個部門從不同角度切入流域空間的三重功能，各自決策、各自監(jiān)管、各自規(guī)劃，職責分工與協(xié)作配合兩條線沒能真正統(tǒng)合，切割了流域空間治理的整體性(20)例如，流域內(nèi)水污染防治主要由生態(tài)環(huán)境部門負責，水資源管控主要由水利部門負責，水生生物保護主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責。然而，各部門之間的協(xié)作配合機制仍然匱乏，以致在面對流域重大水污染、水生態(tài)破壞等突發(fā)事件時缺乏協(xié)同應(yīng)對能力。。

因此可以說，大江大河治理既是流域權(quán)利空間拓展的過程，同時也是權(quán)力空間重組的契機。如何“依法設(shè)定權(quán)力”，“推行權(quán)力清單制度、權(quán)力運行流程制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任的法定化”(21)張文顯：《習近平法治思想的理論體系》，《法制與社會發(fā)展》2021年第1期。，如何從組織法向度構(gòu)建合作共治的基礎(chǔ)規(guī)范和多主體參與的程序機制，如何通過監(jiān)督考核機制遏制地區(qū)間的逐底競爭，如何厘清部門權(quán)責及其權(quán)力行使的行為法機制，如何對央地事權(quán)以及支出責任進行科學劃分，建立事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機制，都是紓解流域空間治理體系乏力，克服流域空間治理結(jié)構(gòu)失靈必須回答的基本問題?；卮疬@些問題，也恰恰能夠直面改革中面臨的“深層次體制機制問題”，回應(yīng)“繼續(xù)深化各領(lǐng)域各方面體制機制改革，推動各方面制度更加成熟更加定型”的總體要求(22)習近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2019年11月6日，第4版。，推進流域空間治理的法治化。

(二)流域空間關(guān)系法治化的重心：風險的預(yù)防與整體化解

流域空間的更新和變遷既承認“空間范圍的地方性和差異性”，也重視“空間關(guān)系的整體性和互動性”(23)劉少杰：《積極優(yōu)化區(qū)域發(fā)展的社會基礎(chǔ)》，《社會學評論》2021年第1期。。其中心任務(wù)是超越傳統(tǒng)流域發(fā)展進程中空間邊界的模糊、分割、落差和限制，推進流域的高質(zhì)量發(fā)展和全方位保護。流域治理的法治化深深根植于這種時空結(jié)構(gòu)之中，并且需要對流域空間轉(zhuǎn)向及其社會結(jié)構(gòu)變動狀況做出必要的回應(yīng)。推進流域空間的法治化進程，需要從社會過程維度來分析其變動機制，澄清流域空間生產(chǎn)與社會建構(gòu)之間的關(guān)系，進而通過法理更新、建章立制等方式來統(tǒng)籌全流域各要素的關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性，在整體空間觀的指引下調(diào)整各類復(fù)雜的社會關(guān)系。

其一，匡正流域空間的結(jié)構(gòu)失衡風險。流域空間的結(jié)構(gòu)變遷與再生產(chǎn)，伴生著社會結(jié)構(gòu)改變、權(quán)利體系整合、治理權(quán)力重整中的結(jié)構(gòu)風險。一是以人口、產(chǎn)業(yè)、資源為中心的經(jīng)濟空間重構(gòu)，地理環(huán)境、地域區(qū)位和行政管理形成的區(qū)域間發(fā)展不平衡，深刻影響著空間治理體系的效能，限制了流域空間整體的高質(zhì)量、一體化發(fā)展。二是社會空間重構(gòu)，涉及多種多樣權(quán)利的保障、空間公共利益均等化以及政府權(quán)力的優(yōu)化，影響著流域空間發(fā)展的活力和流域治理的法治化水平。三是生態(tài)空間的重構(gòu)，流域空間的生態(tài)化運行是當前大江大河治理的主軸，“山水林田湖草”的整體系統(tǒng)治理背后隱藏著政府、經(jīng)濟主體和社會公眾之間圍繞“經(jīng)濟紅利—生態(tài)政績—生活利益”展開的多重博弈。這三類空間重構(gòu)兼具創(chuàng)造性和破壞性，空間重構(gòu)的現(xiàn)實需求和政策引導的強大推動力與法律規(guī)范的相對滯后之間的張力會誘發(fā)系統(tǒng)性的風險。比如，經(jīng)濟空間重構(gòu)的速度快于治理權(quán)的優(yōu)化和規(guī)范化、權(quán)利空間拓展的幅度溢出政府提升普惠化的能力、流域空間關(guān)系從扁平化向立體化轉(zhuǎn)變過程中法治供給不足，等等。這些都需要一種以平衡為導向的治理體系，以實現(xiàn)以人為本、以生態(tài)為基的空間正義。

其二，著力破解流域空間的功能紊亂風險。流域空間的三重功能預(yù)設(shè)了流域治理的三種邏輯，即經(jīng)濟增長的邏輯、社會治理的邏輯和生態(tài)環(huán)境的邏輯。這三種邏輯從不同維度影響政府的宏觀制度、公共決策、規(guī)劃設(shè)計、功能區(qū)劃、管理或服務(wù)策略，由此在不同時期、不同區(qū)域形成了不同形態(tài)的差序空間格局。因此，流域空間功能的最優(yōu)化必須處理好生態(tài)保護、流域治理和高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系。當前，“無論是區(qū)域發(fā)展還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，綠色發(fā)展都成為前提性的約束條件”(24)李培林：《社會學視角下的中國現(xiàn)代化新征程》，《社會學研究》2021年第2期。。堅持高質(zhì)量發(fā)展和系統(tǒng)性保護的雙重目標，既要突出生態(tài)功能的基礎(chǔ)性地位，強化流域生態(tài)保育與修復(fù)、環(huán)境保護與資源調(diào)控，也要綜合把握流域生態(tài)功能與經(jīng)濟功能、社會功能的共生關(guān)系，統(tǒng)籌實施全局戰(zhàn)略和綜合管理。著力破解流域空間的功能紊亂，推進流域空間的功能協(xié)同，就是要突出流域生態(tài)環(huán)境資源承載力的剛性約束，分區(qū)、分類地分解空間的不同功能，“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”(25)習近平：《在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話》，《求是》2019年第20期。，從而提升決策的適應(yīng)性，促進經(jīng)濟社會發(fā)展格局、城鄉(xiāng)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會風險防范等事項以流域空間功能最大化為目標形成整體合力。同時，輔之以統(tǒng)一的利益協(xié)調(diào)機制，重點將流域內(nèi)不同區(qū)域、不同部門、不同產(chǎn)業(yè)、不同生態(tài)環(huán)境特性的權(quán)利主張和發(fā)展訴求融入流域治理綜合決策之中，走出“高增長、低發(fā)展”的現(xiàn)代化陷阱。

其三，防范流域空間的生態(tài)失序風險。流域空間的生態(tài)化轉(zhuǎn)型是以人與自然和諧的邏輯來替代資本邏輯對流域空間的主導作用，突出流域空間的生態(tài)服務(wù)功能，要求根據(jù)生態(tài)環(huán)境資源的承載力和約束力來劃定流域空間擴張的規(guī)模、發(fā)展的速度。隨著生態(tài)環(huán)境指標納入到區(qū)域發(fā)展評價體系，綠色生產(chǎn)、權(quán)利平衡、生態(tài)環(huán)境和諧等綠色發(fā)展績效逐漸成為新型區(qū)域治理效能模式。在 “共抓大保護，不搞大開發(fā)”“流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”的戰(zhàn)略要求下，通過大江大河的頂層立法統(tǒng)籌推進全流域生態(tài)環(huán)境的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、有效補償與綜合治理，緩解經(jīng)濟活動、社會活動與生活敏感脆弱性之間的矛盾，無疑是流域空間關(guān)系法治化的重要內(nèi)容。

五、流域空間法治如何建立：從總體到地方的推進方案

《長江保護法》以及黃河立法工作的啟動表明，國家已經(jīng)將全流域總體性立法作為流域法治建設(shè)的重要方向。同時，隨著區(qū)域一體化進程的推進以及地方立法權(quán)的擴容創(chuàng)新，地方協(xié)同立法或地方共同立法也將會是重要選項。可以預(yù)見，在流域治理領(lǐng)域?qū)纬伞爸醒虢y(tǒng)籌立法—地方協(xié)同立法—地方共同立法—地方特色立法”多元多層的制度創(chuàng)新路徑。

(一)以治理框架法治化為主體推進中央立法

流域治理的空間轉(zhuǎn)向是在三重空間功能(生產(chǎn)、生活、生態(tài))、三類治理機制(政府、市場、社會)和三個職能層次(中央、區(qū)域、地方)拓展整合的基礎(chǔ)上完成的。這涉及流域治理的內(nèi)容、主體和范圍等結(jié)構(gòu)性問題，構(gòu)成了流域法治化的基本框架，因此必須在中央位階層面予以法制化。

1.以新發(fā)展理念激發(fā)動力創(chuàng)新，推進流域空間利益共同體法制化。流域空間利益的多元形態(tài)以及博弈重組過程的復(fù)雜性，決定了流域空間治理必須重點關(guān)注空間權(quán)益配置是否得當、權(quán)益表達是否公平、權(quán)益救濟是否可達等關(guān)鍵問題。這要求立法者或決策者通過精準設(shè)計經(jīng)濟空間的創(chuàng)新發(fā)展機制、生態(tài)空間的整體協(xié)同機制和社會空間的共建共享機制，推進流域空間治理的非均衡化策略。也就是，以空間功能差異化為基礎(chǔ)創(chuàng)設(shè)有利于治理競爭與治理合力的法律制度。具體來看，就是要以創(chuàng)新為導向推進流域重點領(lǐng)域法律制度改革，突出流域空間的公共屬性，激發(fā)地方政府的服務(wù)功能；以協(xié)調(diào)為宗旨設(shè)計有利于政府、市場和社會多主體良性互動的法律機制，強化上中下游、左右岸、干支流的協(xié)同聯(lián)動；以綠色為主線圍繞水資源保護、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境改善、水災(zāi)害防范、水資源監(jiān)管，建立健全有利于提升流域空間穩(wěn)定性和自我修復(fù)能力的法律制度；以共享為目標將多元利益主體吸納到流域治理的利益譜系之中，通過組織法和程序法的設(shè)計增進流域治理的公平性、科學性。

2.通過厘清權(quán)力邊界促動結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，推進流域空間政府職能法定化。政府間權(quán)責關(guān)系的法治化程度關(guān)系到政府治理的適應(yīng)性和實際效能。通過法律推動政府職能在流域空間內(nèi)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府職能關(guān)系的法定化、清晰化，是流域法治發(fā)展的基本要求，也是流域治理機制創(chuàng)新的實質(zhì)維度。流域空間作為跨行政區(qū)的超大規(guī)模空間，不能只通過中央權(quán)力的任意收放進行權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，而應(yīng)建立“中央適度調(diào)控、地方制度性協(xié)同”的新型政府關(guān)系?；诖?，中央層級的流域立法既要在縱向上對政府權(quán)力作層級化配置，確立央地政府之間、上下級行政機關(guān)之間穩(wěn)定性強、操作性好、協(xié)調(diào)度高的組織法制度，也要在橫向上完成對地方政府間關(guān)系的綜合化、平面化改造，通過優(yōu)化條塊關(guān)系回應(yīng)流域空間治理的整體性，通過合并同類項集中行政權(quán)力，化解多頭管理、相互掣肘的權(quán)力運行難題，提高制度執(zhí)行力和權(quán)威性，架構(gòu)起決策與執(zhí)行相分離、權(quán)力整體性與空間局部性相協(xié)調(diào)的行為法制度。

3.基于共治邏輯開展機制創(chuàng)新，推進流域空間治理秩序法治化。毫無疑問，未來流域空間治理的整體秩序必然會在治理主體、治理對象、治理機制多方面向共治格局轉(zhuǎn)型，這給流域法治發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)和要求(26)參見杜輝《面向共治格局的法治形態(tài)及其展開》，《法學研究》2019年第4期。。在流域空間內(nèi)，政府邏輯、市場邏輯和社會邏輯各得其所，分別回應(yīng)空間治理的秩序需求、效率需求和價值需求。此種包容性秩序是達致流域空間均衡建構(gòu)的關(guān)鍵所在。從這點出發(fā)，中央層級立法應(yīng)側(cè)重于從發(fā)揮政府宏觀調(diào)控功能、增強流域協(xié)商民主范圍、提升市場機制運作能力和社會參與的通暢等幾個方面建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的治理機制，尤其是要回應(yīng)流域治理空間轉(zhuǎn)向在權(quán)力運行、資源調(diào)配、議題創(chuàng)設(shè)、績效評價等方面的深刻變化。

(二)以跨行政區(qū)域法治實踐為基礎(chǔ)創(chuàng)新地方立法

流域空間是以地緣、經(jīng)濟、社會、生態(tài)及其相應(yīng)治理需求連接而成的法治共同體。流域治理的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)作性決定了流域空間的地方立法必須對共通原則、保護范圍、權(quán)限邊界、治理制度、規(guī)制措施、責任認定及治理體系達成一致。有學者認為，要推進區(qū)域法治和區(qū)域治理現(xiàn)代化，區(qū)域協(xié)同立法是核心所在(27)參見陳建平《國家治理現(xiàn)代化視域下的區(qū)域協(xié)同立法：問題、成因及路徑選擇》，《重慶社會科學》2020年第12期。。通過區(qū)域協(xié)同立法，緩解流域內(nèi)自然資源分布差異、經(jīng)濟發(fā)展狀況不平衡帶來的矛盾，推動各要素在流域內(nèi)自由流動，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，拓展流域發(fā)展空間，促進流域空間協(xié)調(diào)發(fā)展格局的形成。這種立法進路的優(yōu)勢是遵循既有的立法體制不變，通過制定共同或相同的立法規(guī)劃、示范性法規(guī)草案或在各自地方性法規(guī)中設(shè)立沖突解決條款的方式，來實現(xiàn)法律體系協(xié)同，立法效率高、靈活性強。比如，廣西、云南、貴州三省針對萬峰湖保護積極推進協(xié)同立法，明確要求建立聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)會商機制，強化協(xié)同落實、聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合執(zhí)法、信息溝通反饋，通過分別立法的方式對立法目的、保護范圍、重要措施、法律責任做出一致規(guī)定，對保障機制、配套設(shè)施建設(shè)等做出差異性規(guī)定。

但是，區(qū)域協(xié)同立法仍有一些亟需破解的制度難題。一方面，協(xié)同立法涉及大量的資源配置和持續(xù)的政策傾斜，如何協(xié)調(diào)各方利益、堅持區(qū)域平等是流域協(xié)同立法的關(guān)鍵(28)參見葉必豐《區(qū)域經(jīng)濟一體化的法律治理》，《中國社會科學》2012年第8期。。區(qū)域協(xié)同立法進路需要建立在各相關(guān)地方政府對區(qū)域共同利益達成高度共識的基礎(chǔ)之上。地方立法者的空間視角在從行政區(qū)向流域區(qū)域轉(zhuǎn)變時，能否沖破原有的利益格局，重塑利益共同體，尚需要實踐的進一步檢驗。另一方面，在立法體制上，盡管協(xié)同立法能夠以“不破行政隸屬、打破行政邊界”為原則推進區(qū)域一體化制度創(chuàng)新，糾正區(qū)域項目協(xié)同機制的偏軌或盲目，但在區(qū)域行政權(quán)設(shè)定上仍然受到上位法的限制，亟需破除立法層級的權(quán)限限制。以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)為例，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確賦予示范區(qū)管委會以跨區(qū)域投資項目審批、核準和備案管理權(quán)限，并可以聯(lián)合地方政府先行啟動區(qū)控制性詳細規(guī)劃的審批權(quán)。這些屬于省級項目管理權(quán)和審批權(quán)范疇。但根據(jù)《行政許可法》第23條之精神，實施前列許可權(quán)需要法律法規(guī)授權(quán)，而對區(qū)控制性詳細規(guī)劃的審批也與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求的“經(jīng)本級人民政府批準后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會和上一級人民政府備案”之要求有所抵牾。這些懸而未決的問題都需要在《立法法》框架下予以破解，以保障依法行政和依法履職，實現(xiàn)重大改革于法有據(jù)。

所以有學者指出，“地方的協(xié)同立法還不足以適應(yīng)現(xiàn)實需求，還應(yīng)當有更高級的形態(tài)即地方共同立法”(29)葉必豐：《論地方人大的共同立法》，《政治與法律》2021年第3期。。能否根據(jù)大江大河立法的制度需求和區(qū)域一體化發(fā)展的改革戰(zhàn)略，以流域發(fā)展和治理的內(nèi)在需求為基礎(chǔ)，進一步調(diào)試地方立法權(quán)的運作形式，形成地方共同立法的新模式，值得深入發(fā)掘和嘗試。結(jié)合長三角的試驗來看，以高質(zhì)量發(fā)展、高水平生態(tài)、高品質(zhì)生活為宗旨尋求共同立法，推進地方立法從文本統(tǒng)一到機構(gòu)統(tǒng)一，或者借助于全國人大常委會法律詢問答復(fù)機制形成同一決定，也許是可以嘗試的有效路徑。

(三)以求同存異、先行先試為準則探索地方立法的新方向

目前，大多數(shù)省級行政單元和部分“設(shè)區(qū)的市”針對轄區(qū)內(nèi)較大流域已經(jīng)開展了相關(guān)立法工作，明確了水域岸線保護、生態(tài)流量保障、流域生態(tài)補償制度、系統(tǒng)治理和保護、聯(lián)防聯(lián)控機制重要法律制度，細化或補充了國家流域立法。地方空間稟賦的差異性和不均衡構(gòu)成了區(qū)域法治的實踐場域，也是流域法治凸顯地方特色的基礎(chǔ)(30)參見何艷玲《理順關(guān)系與國家治理結(jié)構(gòu)的塑造》，《中國社會科學》 2018年第2期。。因此，鼓勵地方立法權(quán)(尤其是市級立法權(quán))以求同存異為準則開展先試先行，形成以點帶面的制度效應(yīng)，理應(yīng)是多層多樣空間法治形態(tài)的重要選項。

面對流域治理的空間轉(zhuǎn)向，為了更好地滿足治理實踐對立法的需求，行政單元內(nèi)的地方立法需要緊密結(jié)合流域治理的整體空間觀，突出“空間保護”“空間利用”兩個重點，找準建章立制的新方向。一是要強化生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)的立法，突出流域的生態(tài)空間屬性，加強轄區(qū)內(nèi)大江大河或重要湖泊濕地的生態(tài)保護治理，著力提高生態(tài)廊道建設(shè)水平和條件，持續(xù)改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。二是要加強促進流域高質(zhì)量發(fā)展的地方立法。基于全流域治理的要求和本地實際，對重點開發(fā)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展緩沖區(qū)制定差異化制度，促進經(jīng)濟發(fā)展模式、城鄉(xiāng)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與三重空間的功能相適應(yīng)，轉(zhuǎn)化地方發(fā)展動力，夯實全流域治理的底層根基。