■陳幸歡

對兩高工作報(bào)告等的分析表明，司法機(jī)關(guān)通過個案生態(tài)修復(fù)、司法或檢察建議、配合黨政機(jī)關(guān)的治理行動、行政執(zhí)法與司法銜接等方式參與環(huán)境治理。這契合了環(huán)保行政機(jī)關(guān)治理能力不足的制度需求；并產(chǎn)出了高性價(jià)比的司法效益。經(jīng)此，司法權(quán)在環(huán)境治理領(lǐng)域得以擴(kuò)張，司法機(jī)關(guān)在體制內(nèi)的競爭力和影響力得以提升，環(huán)境司法及治理功能的正當(dāng)性得到證明。但弊病在于，司法權(quán)行使方向偏離導(dǎo)致功能異化；著力點(diǎn)錯位導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)虛化和效能低下。據(jù)此匡正路徑在于：模式上基于功能主義對方向進(jìn)行糾偏，司法機(jī)關(guān)從參與治理轉(zhuǎn)向保障督促行政機(jī)關(guān)履職；路徑上基于邊際均衡各有側(cè)重，檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟為主，法院致力于修復(fù)性和預(yù)防性判決，行政處罰應(yīng)擴(kuò)張修復(fù)功能。

對于司法機(jī)關(guān)而言，“多出快出司法政績的利益驅(qū)使是最直接的動力機(jī)制”［1］(P86)。左衛(wèi)民實(shí)證分析認(rèn)為：“司法機(jī)構(gòu)的一些實(shí)踐，表現(xiàn)為出于部門利益而進(jìn)行某種擴(kuò)權(quán)式的實(shí)踐創(chuàng)新?！保?］(P129)那么在蓬勃發(fā)展的環(huán)境司法領(lǐng)域，法檢兩院除辦案職能之外，是否可通過生態(tài)修復(fù)等方式，不斷涉入環(huán)境治理領(lǐng)域，實(shí)際上承擔(dān)環(huán)境治理功能，進(jìn)而提升自己在體制內(nèi)的競爭力和影響力，是值得思考的問題。若確實(shí)如此，則其參與環(huán)境治理的方式、效果、問題及改進(jìn)等，學(xué)界鮮有觸及。環(huán)境治理是社會治理和國家治理的重要組成部分，研究上述問題對推進(jìn)我國國家治理能力現(xiàn)代化具有不可或缺之意義。基于此，本文以2015—2020年的兩高工作報(bào)告，以及江蘇、福建、貴州三個環(huán)境司法先進(jìn)省份的省級兩院工作報(bào)告為基礎(chǔ)進(jìn)行基于文本的分析。為解決工作報(bào)告表述簡短原則，而導(dǎo)致樣本不足的問題，同時結(jié)合無錫中院、龍巖中院、漳州中院、清鎮(zhèn)法院，在全國環(huán)境資源司法實(shí)踐基地第二屆聯(lián)席會議上所提交的書面經(jīng)驗(yàn)交流材料（以下簡稱基地會議材料）進(jìn)行分析。①

一、司法機(jī)關(guān)參與環(huán)境治理的方式

法檢兩院作為主業(yè)辦案的司法機(jī)構(gòu)，在環(huán)境司法領(lǐng)域，通過個案生態(tài)修復(fù)、司法或檢察建議、參與黨政機(jī)關(guān)的環(huán)境治理行動、兩法銜接等方式，循序漸進(jìn)地參與本屬于行政機(jī)關(guān)職責(zé)領(lǐng)域的環(huán)境治理。

（一）通過個案的生態(tài)修復(fù)

兩高工作報(bào)告均自2015年開始存在通過具體案件的辦理情況表述了生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理的內(nèi)容。且均表述了泰州市環(huán)保聯(lián)合會提起的環(huán)境民事公益訴訟案，該案法院判決污染企業(yè)賠償1.6億余元的修復(fù)費(fèi)用。這表明法檢兩院在就案辦案以外，開始以環(huán)境公益訴訟為抓手參與環(huán)境治理。

最高人民法院（以下簡稱最高法）2016年的工作報(bào)告和最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）2015年的工作報(bào)告，均首次采用“勞務(wù)代償”“異地補(bǔ)植”“補(bǔ)植復(fù)綠”等修復(fù)性責(zé)任承擔(dān)方式，并將上述修復(fù)性責(zé)任的承擔(dān)，作為衡量案件辦理效果的指標(biāo)。換言之，法檢兩院開始將環(huán)境修復(fù)的效果作為自身的工作業(yè)績，并主動承擔(dān)環(huán)境治理功能。最高檢在工作報(bào)告中對于環(huán)境治理效果的表述，較之最高法更為直接和具體，這或許與檢察機(jī)關(guān)擁有具有主動性的偵查權(quán)有關(guān)。

法檢兩院在工作報(bào)告中，對于通過具體案件實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效果的表述方式，分為具體事例、司法模式或舉措、具體數(shù)據(jù)三種。具體事例方面，2016年最高檢的工作報(bào)告，表述了貴州省錦屏縣7家石材公司排污的事例。該事例中，檢察機(jī)關(guān)對于不履行監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，經(jīng)過法院判決確認(rèn)違法之后，該案的環(huán)境治理效果開始顯現(xiàn)。從該縣環(huán)保局不履行監(jiān)管職責(zé)，到該縣對全縣非煤礦山進(jìn)行集中整治，該案推動環(huán)境治理的效果超出了具體案件所涉7家公司，實(shí)現(xiàn)了對全縣非煤礦山的環(huán)境治理。

2019年最高檢工作報(bào)告中涉及長沙飲用水保護(hù)區(qū)和重慶瀨溪河養(yǎng)殖戶污水直排的兩個事例，以及2020年最高檢工作報(bào)告中的山西礦企生態(tài)破壞案和黑龍江二次供水案，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議或生態(tài)環(huán)境公益訴訟，都達(dá)到了環(huán)境有效治理的效果。

環(huán)境治理的司法模式或舉措方面，據(jù)最高檢2017年的工作報(bào)告表述，我們可歸結(jié)為以“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會化綜合治理”三位一體的模式，來實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的目的。該生態(tài)檢察模式，就包括了環(huán)境修復(fù)和綜合治理的內(nèi)容，其目的也是為推動環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)。該模式的提出，表明檢察機(jī)關(guān)開始將其環(huán)境治理職能正當(dāng)化和制度化。最高檢2020年的工作報(bào)告中，提出了“最高檢督辦+地方黨委政府重視支持+三級檢察院聯(lián)動”這一上下級檢察院聯(lián)動同時積極爭取地方黨政支持的工作模式，反映出檢察機(jī)關(guān)在通過公益訴訟等方式參與環(huán)境治理的過程中，工作方式方法更加務(wù)實(shí)，意識到只有取得地方黨委政府的支持，才能通過典型案件的辦理，取得生態(tài)環(huán)境修復(fù)實(shí)實(shí)在在的效果。

最高法2020年的工作報(bào)告中，重點(diǎn)提出了設(shè)立環(huán)境司法專門法庭集中管轄，以及加強(qiáng)流域法院司法協(xié)作的舉措，旨在克服地方法院難以協(xié)作應(yīng)對跨域環(huán)境污染案件的弊病。福建高院2017年的工作報(bào)告中，將漳州法院的環(huán)境司法機(jī)制總結(jié)為“多層修復(fù)+立體保護(hù)”，將南平法院的環(huán)境司法機(jī)制提煉為“懲治+修復(fù)+聯(lián)防”。這兩個司法機(jī)制均將修復(fù)環(huán)境的治理職能作為其環(huán)境司法的核心職能。

具體數(shù)據(jù)方面，最高檢2017年的工作報(bào)告中，首次通過數(shù)據(jù)的方式表述其環(huán)境治理效果，其后的2018年和2019年，進(jìn)一步通過對應(yīng)的數(shù)據(jù)顯示了其環(huán)境治理效果的逐年優(yōu)化。如督促恢復(fù)被污染耕地等的數(shù)據(jù)：12.8萬公頃（2017年）→14.3萬公頃（2018年）→14.1萬公頃（2019年）。又如索賠恢復(fù)生態(tài)等的費(fèi)用：2億元（2017年）→4.7億元（2018年）→30億元（2019年）?；蛟S因?yàn)橐咔橛绊懀y以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)全面的數(shù)據(jù)，2020年最高檢工作報(bào)告中，沒有延續(xù)前三年表述整體環(huán)境治理數(shù)據(jù)的風(fēng)格，轉(zhuǎn)而使用了典型個案推動的生態(tài)治理數(shù)據(jù)4萬余畝來凸顯業(yè)績。貴州省檢工作報(bào)告也表述了環(huán)境治理數(shù)據(jù)：補(bǔ)植454萬余株（2016年）→501.6萬株（全國第一，2017年）。

不斷優(yōu)化的數(shù)字指標(biāo)，成了展示環(huán)境治理成果和環(huán)境司法業(yè)績的直觀方式，且數(shù)字具有可比較性，既可以縱向與自己往年的數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，展示工作業(yè)績的進(jìn)展，亦可以橫向與其他同類單位進(jìn)行比較，展示自己優(yōu)于他人的工作成果。在指標(biāo)最優(yōu)的中軸原理下，法檢兩院參與環(huán)境治理的動力顯而易見。②

（二）通過司法或檢察建議

司法或檢察建議方面，江蘇省檢2017年的工作報(bào)告中表述：“宜興市檢督促危廢物品處置，常熟市環(huán)保局接受建議，積極履職。省檢向省人大常委會提出嚴(yán)禁非法采砂的立法建議?！睙o錫中院在基地會議材料中，對司法建議工作及其效果進(jìn)行了重點(diǎn)表述，內(nèi)容包括：對在跨界傾倒生活垃圾案件審理中關(guān)注到的市容監(jiān)管部門的監(jiān)管漏洞，并就此向上海市容管理部門發(fā)出要求積極采取垃圾綜合整治措施的司法建議；針對在審理非法狩獵、非法捕撈案件中發(fā)現(xiàn)的問題，向無錫農(nóng)林部門、烹飪餐飲協(xié)會發(fā)出督促加強(qiáng)日常監(jiān)管、強(qiáng)化行業(yè)自律的司法建議。

（三）配合黨政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的環(huán)境治理行動

福建省檢2015—2017年的工作報(bào)告中，均體現(xiàn)了積極參與黨政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的環(huán)境治理行動的情況，2015年是“參與六江兩溪重點(diǎn)流域整治”，2016年是“參與環(huán)境綜合整治”，2017年是“參與土壤污染防治行動”。貴州省檢2015年工作報(bào)告中，表述了“參與環(huán)保利劍專項(xiàng)行動”的情況，2016年工作報(bào)告中表述了“開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察專項(xiàng)行動”的情況。

無錫中院在基地會議材料中，將參與黨政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的“兩減六治三提升”專項(xiàng)行動、整治電鍍排污利劍行動、治理畜禽養(yǎng)殖污染等專項(xiàng)活動，作為工作亮點(diǎn)和業(yè)績予以突出。清鎮(zhèn)法院在基地會議材料中，表述了為配合貴州省在全省開展的森林保護(hù)“六個嚴(yán)禁”執(zhí)法專項(xiàng)行動，該院有針對性地選取非法占用農(nóng)用地等典型案件，進(jìn)行集中公開審理和宣判的情況。

“司法治理化是指黨委政府促使其不斷突破自身規(guī)律，從而為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的司法趨向?！保?］(P182)參與或者配合黨政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的環(huán)境治理行動，在一定程度上體現(xiàn)了法檢兩院在環(huán)境司法領(lǐng)域的司法治理化傾向。

（四）通過聯(lián)動或兩法銜接

江蘇省檢在2015年和2016年的工作報(bào)告中，均包含了聯(lián)動執(zhí)法或兩法銜接的內(nèi)容?！叭z察機(jī)關(guān)與法院、公安、環(huán)保等部門加強(qiáng)環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法司法”，2018年的工作報(bào)告中，表述了鎮(zhèn)江和宿遷市檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合公安機(jī)關(guān)，分別開展打擊長江沿岸等地非法采砂的專項(xiàng)行動，專項(xiàng)行動成效顯著，以涉嫌非法采礦罪追究了數(shù)十名犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任。

貴州省檢在2015年工作報(bào)告中表述：“與林業(yè)、環(huán)保等部門聯(lián)合執(zhí)法,參與整頓違法排污等企業(yè)987家”，并表述了關(guān)停污染企業(yè)的數(shù)據(jù)。龍巖中院的基地會議材料，設(shè)專段表述了“建立環(huán)保執(zhí)法協(xié)作機(jī)制”的情況，內(nèi)容包括與國土、環(huán)保、林業(yè)等部門建立生態(tài)環(huán)境資源執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，聯(lián)合出臺加強(qiáng)兩法銜接的文件，建立26項(xiàng)銜接機(jī)制，在生態(tài)修復(fù)等六大領(lǐng)域進(jìn)行有效的協(xié)作?！胺ㄔ菏聦?shí)上是通過府院聯(lián)席會議之類的組織形式，來實(shí)現(xiàn)其政治性參與目的?！保?］(P1)

二、司法機(jī)關(guān)參與環(huán)境治理的效果

法檢兩家司法機(jī)關(guān)需要借助環(huán)境治理領(lǐng)域的業(yè)績，來證明環(huán)境司法職能及司法權(quán)涉入環(huán)境治理領(lǐng)域的正當(dāng)性。“法院為了在競爭中取得有利位置，應(yīng)當(dāng)增加信息流入?！保?］(P51)法檢兩院參與環(huán)境治理，司法權(quán)在環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)張，在總體上提升了其在政治體制中的競爭力和影響力。

（一）工作領(lǐng)域得以延伸，影響力得以提升

工作領(lǐng)域方面，福建省檢2015年和2016年工作報(bào)告中分別表述為“從單一林業(yè)檢察拓展到環(huán)境、國土等生態(tài)領(lǐng)域”“受案范圍覆蓋山、水、林、田、氣、礦等”，2018年工作報(bào)告表述為“從林業(yè)檢察拓展為生態(tài)檢察”。

貴州省檢2015年工作報(bào)告中，對工作領(lǐng)域全覆蓋程度進(jìn)行了表述：“配備生態(tài)檢察專門人員207名,實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)河流、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)法律保護(hù)全覆蓋。”體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)不斷開拓環(huán)境資源司法的工作領(lǐng)域和范圍，總體工作領(lǐng)域不斷延伸，同時在領(lǐng)域內(nèi)不斷細(xì)化受案范圍，并通過不斷增加檢察專門機(jī)構(gòu)和人員來實(shí)現(xiàn)對延伸領(lǐng)域的有效覆蓋。龍巖中院在基地會議材料中，明確了延伸司法保護(hù)領(lǐng)域：“首批選定市環(huán)保局、紫金礦業(yè)公司等10個單位為環(huán)境資源司法實(shí)踐基地聯(lián)系點(diǎn)?！辈Ⅲw現(xiàn)了工作效果：“部分全國人大代表來龍巖視察，龍巖生態(tài)司法工作受到了代表們的一致好評。”

清鎮(zhèn)法院在基地會議材料中，將其環(huán)境治理模式的效果表述為：“清鎮(zhèn)市非對抗環(huán)境治理模式，獲評為2016年度貴州省全面深化改革優(yōu)秀案例。”這說明，該院推行的生態(tài)保護(hù)機(jī)制的影響力，跨出了司法系統(tǒng)和司法領(lǐng)域，衍生為覆蓋整個清鎮(zhèn)市并具有推廣意義的環(huán)境治理模式。

（二）得到黨委政府的認(rèn)可在體制內(nèi)的地位得以提升

無錫中院在基地會議材料中，將參與黨政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的專項(xiàng)行動的效果表述為：“獲得市委市政府高度認(rèn)可?！鼻彐?zhèn)法院在基地會議材料中，將積極探索省級人民政府提起生態(tài)損害賠償案件審理的工作效果表述為：“清鎮(zhèn)市長親筆簽字表揚(yáng)清鎮(zhèn)法院。”江蘇省檢在2018年工作報(bào)告中有如下表述：“各設(shè)區(qū)市市委書記、市長及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作出批示520份。”

除得到黨委政府認(rèn)同這一表述方式外，積極支持其他行政機(jī)關(guān)工作的表述，也可視為法檢兩院在體制內(nèi)地位提升的表現(xiàn)。這說明法檢兩院的影響力不再局限于自身職能范圍，已能輻射到體制內(nèi)的其他單位。如江蘇高院在2017年工作報(bào)告中有如下表述：“依法支持、監(jiān)督國土、林業(yè)、水利等部門履行生態(tài)資源保護(hù)職責(zé)。”與法院的被動中立相比，檢察機(jī)關(guān)在工作報(bào)告中對環(huán)境資源司法工作業(yè)績的表述，表現(xiàn)出了明顯的主動性。江蘇省檢在2018年工作報(bào)告中有如下表述：“主動與政府部門合作，省檢察院與省國土廳會簽了合作意見?！辟F州省檢2018年工作報(bào)告中，對檢察公益訴訟試點(diǎn)工作有如下表述：“省黨政主要領(lǐng)導(dǎo)同志高度重視?！?/p>

（三）環(huán)境司法及環(huán)境治理功能的正當(dāng)性得到證明

工作或者職能的正當(dāng)性源于工作需求及效果，法檢兩院欲證明環(huán)境司法及承擔(dān)環(huán)境治理功能的正當(dāng)性，就必須從工作需求及工作實(shí)際效果兩方面入手。工作需求方面，2020年的最高檢工作報(bào)告，使用回復(fù)整改率、同比上升率兩個指標(biāo)，對訴前檢察建議的效果進(jìn)行了量化評估和表述，兩個指標(biāo)值分別為“87.5%”和“15.8個百分點(diǎn)”。高比率的回復(fù)整改率證明了檢察建議的精準(zhǔn)性和有效性，同比上升的比率說明檢察建議工作日臻完善，存在的正當(dāng)性無可爭議。以量化數(shù)據(jù)表述的效果也更加直觀和更具說服力。

2018年的江蘇省檢工作報(bào)告表述，淮安市檢建立司法修復(fù)基地得到市委市政府的支持及公安法院的協(xié)助，泰州市檢實(shí)施禁漁期的檢察建議也得到了市政府和省主管部門的支持，說明其工作乃市委市政府及相關(guān)職能部門所需要。2018年的貴州省檢工作報(bào)告表述：“發(fā)出檢察建議3939件，已采納糾正3253件。”其通過行政機(jī)關(guān)所采納的檢察建議數(shù)量，證明了該省生態(tài)檢察建議工作的正當(dāng)性和實(shí)效性。

無錫中院在全國環(huán)境資源司法實(shí)踐基地會議材料中，對環(huán)境司法工作需求情況進(jìn)行了表述：“農(nóng)林部門、烹飪餐飲協(xié)會主動要求通過兩法銜接，完善行政執(zhí)法與司法聯(lián)動機(jī)制?！蓖ㄟ^農(nóng)林部門、烹飪餐飲協(xié)會等承擔(dān)環(huán)境治理職責(zé)的部門，主動要求兩法銜接的方式，證明自身參與環(huán)境治理的正當(dāng)性。

清鎮(zhèn)法院在基地會議材料中，對其訴前禁令措施的工作需求表述為：“禁止令有效解決了行政行為做出后，行為人的違法行為未得到及時制止的行政執(zhí)法短板問題?！边@段表述說明該院采取能動性的訴前禁令措施，進(jìn)行環(huán)境治理的原因在于，行政執(zhí)法存在短板，無法及時制止行為人的違法行為，訴前禁令措施確有必要。環(huán)保行政機(jī)關(guān)也樂于借助司法機(jī)關(guān)來推動其環(huán)境保護(hù)工作。

2016年3月13日，最高法工作報(bào)告做出之后，2016年3月16日的《人民法院報(bào)》刊登了全國人大代表、河北省環(huán)境保護(hù)廳廳長陳國鷹，對該工作報(bào)告所做的發(fā)言和感想：“我越來越感覺到司法工作在推動環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮的關(guān)鍵作用?！保?］工作報(bào)告做出之后，在最高法的官方報(bào)紙刊登省級環(huán)保行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的贊同性意見，說明最高法需要借助環(huán)保行政機(jī)關(guān)的需求來證明自身工作的正當(dāng)性和必要性，而環(huán)保行政機(jī)關(guān)需要借助具有強(qiáng)制力的法院來增強(qiáng)行政執(zhí)法的威懾力，進(jìn)而保障自身工作的順利進(jìn)行。

參與環(huán)境治理的實(shí)際工作效果方面,2018年的貴州省檢工作報(bào)告有如下表述：“督促補(bǔ)種樹木501.6萬株、修復(fù)生態(tài)3.76萬畝，名列全國第一?！蓖ㄟ^具體量化的數(shù)字指標(biāo)和全國排名來說明實(shí)際工作效果。2018年的江蘇省檢工作報(bào)告，大篇幅地表述了該省檢察機(jī)關(guān)通過提起環(huán)境公益訴訟所達(dá)到的實(shí)際工作效果：“推進(jìn)復(fù)墾耕地林地2240畝，督促治理被污染水源地504畝，阻止了8萬余噸醫(yī)療廢物流向市場?！鄙鲜霰硎鲋?，江蘇檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的實(shí)際效果，包括以精確數(shù)字量化的復(fù)耕復(fù)綠以及治理污染水源地的總面積；既包括個案中復(fù)耕的量化面積，也包括推動國土部門整改違法用地；既有污染之后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果，也有提前預(yù)防生態(tài)環(huán)境污染的效果。

而2018年的福建省檢工作報(bào)告，分生態(tài)檢察和檢察公益訴訟兩部分，表述了具體的環(huán)境治理業(yè)績。生態(tài)檢察的環(huán)境治理業(yè)績，除常見的補(bǔ)種林木的具體數(shù)量外，開始出現(xiàn)生態(tài)修復(fù)令機(jī)制等經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和參與環(huán)境綜合治理的表述，這說明福建檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過實(shí)踐探索，在環(huán)境治理方面，脫離就案辦案的模式，開始總結(jié)環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)，將其上升為機(jī)制和模式，逐漸在環(huán)境治理方面生產(chǎn)司法知識。關(guān)于檢察公益訴訟業(yè)績的表述中，參與環(huán)境治理的效果除常見的恢復(fù)耕地、林地的數(shù)量外，首次出現(xiàn)了關(guān)停企業(yè)數(shù)量和挽回國有資產(chǎn)數(shù)額的內(nèi)容，這表明檢察機(jī)關(guān)通過環(huán)境公益訴訟，拓展了參與環(huán)境治理的方式，其效果的呈現(xiàn)方式也趨于多元。

“在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作為處理利益沖突、代表中立一方的司法制度變得重要起來?！保?］(P57)此外，環(huán)境司法的正當(dāng)性及其得以蓬勃發(fā)展的緣由，在于環(huán)境司法滿足了環(huán)境治理的制度性需求，以及其實(shí)際承擔(dān)的科層監(jiān)控功能③、央地關(guān)系調(diào)節(jié)功能④等制度性需求。

三、司法機(jī)關(guān)參與環(huán)境治理之弊病

司法機(jī)關(guān)通過四種方式參與環(huán)境治理，取得了三個方面的效果，提升了自身在體制內(nèi)的競爭力和影響力，其參與環(huán)境治理的動因，系帶有功利性的司法效益導(dǎo)向，在此導(dǎo)向的影響下，司法機(jī)關(guān)逾越自身職責(zé)界限，直接替代行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境治理職責(zé)，混淆了司法權(quán)和行政權(quán)之間的界限和分工，若長此以往，將導(dǎo)致環(huán)境治理行政權(quán)虛化和環(huán)境治理效能低下的弊病。

（一）司法權(quán)行使方向偏離導(dǎo)致功能異化

我國環(huán)境司法的發(fā)展在一定程度上與行政訴訟具有相似性，環(huán)境司法的發(fā)展過程中，“地方法院在策略性服從行為下，進(jìn)行了自利性操作，法院在地方政治中的地位提升”［8］(P103)。

法檢兩院涉入自身職責(zé)以外的環(huán)境治理領(lǐng)域，原因有二，一是環(huán)保行政機(jī)關(guān)治理能力不足或存在短板，法檢兩院的涉入彌補(bǔ)了該短板。換言之，法檢兩院參與環(huán)境治理，契合了行政機(jī)關(guān)環(huán)境治理的制度需求。二是法檢兩院在該領(lǐng)域以“投入—產(chǎn)出比”計(jì)算的司法效益較高。根據(jù)2018年福建高院工作報(bào)告的表述，“全省法院辦結(jié)各類案件3337434件，審結(jié)生態(tài)環(huán)境案件13259件”，生態(tài)環(huán)境案件只占案件總量的0.39%，不到兩百分之一的數(shù)量，但其效果和產(chǎn)出卻良好。福建的生態(tài)司法工作已經(jīng)通過經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升為“福建樣本”，并得到推廣應(yīng)用，最高法專門出臺支持發(fā)展的規(guī)范性文件。該工作報(bào)告提出對污染防治的司法服務(wù)保障是今后三大重點(diǎn)工作任務(wù)之一。以不到兩百分之一的案件數(shù)量來保障三大重點(diǎn)工作任務(wù)之一，環(huán)境司法的司法效益無疑頗佳。在此情形下，同樣作為理性經(jīng)濟(jì)人的法檢兩院，“利用自身的司法專業(yè)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)策略性目標(biāo)”［9］(P58)。

“作為生產(chǎn)裁判的法院，效用目標(biāo)就是以最小的投入得到最大的產(chǎn)出?！保?0］(P116)環(huán)境司法比之傳統(tǒng)的民事、刑事領(lǐng)域產(chǎn)出的效益更高，對于兩院工作報(bào)告而言，其最為直接的效用就是獲得更多的贊成票，故法檢兩院會將能夠獲得最大認(rèn)同的工作內(nèi)容寫入工作報(bào)告。根據(jù)中國青年報(bào)2018年兩會大數(shù)據(jù)調(diào)查，作為新生代的00后最為關(guān)注的兩會熱點(diǎn)是重拳整治大氣污染。⑤為了保證經(jīng)濟(jì)的增長，環(huán)境污染將在一段時間內(nèi)持續(xù)存在，比之通常僅影響少數(shù)個體當(dāng)事人利益的民刑案件，環(huán)境案件通常牽涉不特定多數(shù)人的利益。環(huán)境司法能夠消除不特定多數(shù)的公眾對于環(huán)境污染問題的焦慮，并由此獲得公眾的信任和認(rèn)可，從而提高司法公信力。將公眾普遍關(guān)注的環(huán)境司法工作寫入工作報(bào)告，無疑能使法檢兩院的工作報(bào)告獲得更多認(rèn)同和贊成票。

從法檢兩院的工作報(bào)告可以看出，法檢兩院都積極地以環(huán)境司法為切入口，循序漸進(jìn)地通過參與環(huán)境治理的方式，將自己融入國家環(huán)境治理體系。但被動中立的司法權(quán)，與主動直接的行政權(quán)之間，有著明顯的界限和職能分工，在當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的行政能力供給不足的情況下，法檢兩院能動司法，以司法的力量彌補(bǔ)行政保護(hù)供給不足的缺口，體現(xiàn)法檢兩院環(huán)境司法工作的正當(dāng)性，除來源于其作為司法機(jī)關(guān)的職能，也來源于環(huán)保行政機(jī)關(guān)對司法機(jī)關(guān)作為環(huán)境治理補(bǔ)充力量的需求，法檢兩院也借此參與環(huán)境治理，并“強(qiáng)化和擴(kuò)張自身在環(huán)境治理和社會治理中的作用，從而提升自己在體制內(nèi)外的地位和影響力”［11］(P175)。這也說明，“法院急切地回應(yīng)其對社會需求所做的努力，其在權(quán)力場域中的話語權(quán)有待增強(qiáng)”［12］(P107)。

權(quán)力存在的領(lǐng)域由其功能所決定，行政權(quán)系直接的控制權(quán)和規(guī)制權(quán)，而司法權(quán)則是基于糾紛解決目的的中立判斷權(quán)。規(guī)制和判斷的功能區(qū)分，決定了兩者對于環(huán)境保護(hù)作用于不同領(lǐng)域。行政權(quán)的功能主要是預(yù)防和治理，司法權(quán)的功能主要是督促和保障。若司法權(quán)行使方向偏離，泛化至治理領(lǐng)域，則在功能上，司法權(quán)將行政化，偏離了原有的職能定位。

（二）司法權(quán)著力點(diǎn)錯位導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)虛化和效能低下

司法機(jī)關(guān)過度越位，直接參與環(huán)境治理，替代了專屬于環(huán)保行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，將導(dǎo)致環(huán)境治理行政權(quán)虛化。相較于主動且反應(yīng)快速的行政權(quán)，司法權(quán)被動中立且程序復(fù)雜，參與環(huán)境治理的效率低下。印度司法權(quán)強(qiáng)勢直接介入環(huán)境治理，導(dǎo)致環(huán)境治理行政權(quán)虛化的實(shí)踐，為我國司法權(quán)如何合理助力環(huán)境治理提供了借鑒。

印度負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，地位不高，且長期存在懶政之弊病?！坝《拳h(huán)境影響評價(jià)的虛置和公眾參與的缺乏導(dǎo)致環(huán)境訴訟案件激增?！保?3］(P16)經(jīng)由《國家綠色法庭法》等的助推，印度法院在一定程度上，替代了環(huán)保行政機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境治理，并制定環(huán)境治理政策?！坝《确ㄔ和ㄟ^公益訴訟成了政策制定者?！保?4］(P199)但印度法院替代行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境治理職責(zé)之舉，混淆了司法權(quán)與行政權(quán)的職能分工，“違背了經(jīng)濟(jì)學(xué)的最優(yōu)成本規(guī)則”［15］(P77)，僅是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的權(quán)宜之計(jì)，未能督促印度行政機(jī)關(guān)強(qiáng)基固本，增強(qiáng)環(huán)境治理行政執(zhí)法能力，無法從根本上改變環(huán)境治理效能低下之弊病。

我國中央政府工作報(bào)告中表述的環(huán)境資源保護(hù)措施，除行政執(zhí)法、處罰外，還包括綜合運(yùn)用科技、經(jīng)濟(jì)、法律、政策和行政等多種方式,以及命令、管制、公眾參與、市場誘導(dǎo)等多種手段，并可以從獎勵和懲罰正反兩方面進(jìn)行推進(jìn)?！八痉ú⒉皇黔h(huán)境治理的主要途徑，地方各級人民政府是環(huán)境治理的主要責(zé)任主體。”［16］(P5)

四、司法機(jī)關(guān)參與環(huán)境治理之匡正路徑

對于司法機(jī)關(guān)參與環(huán)境治理，因權(quán)力行使方向偏離，導(dǎo)致權(quán)力功能異化及權(quán)力著力點(diǎn)錯位，進(jìn)而形成環(huán)境治理行政權(quán)虛化和效率低下的弊病，需要從模式和路徑兩方面協(xié)同匡正。

（一）模式上基于功能主義方向糾偏，司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向保障督促行政機(jī)關(guān)履職

1.基于功能主義司法機(jī)關(guān)不再直接參與環(huán)境治理?！肮δ苤髁x的權(quán)力配置原則，要求將職權(quán)配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有功能優(yōu)勢的機(jī)關(guān)?！保?7］(P281)相比較而言，行政機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境資源的手段和方式更加多樣，效率更高，司法權(quán)替代行政權(quán)行使環(huán)境治理職能，只能是權(quán)宜之計(jì)。長久來看，法檢兩院只能在自身辦案職能范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)方式方法的細(xì)化和強(qiáng)化，而行政機(jī)關(guān)能夠綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、政策等多種方式，全方位多層次地實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理和資源保護(hù)，這與行政機(jī)關(guān)的職能定位、權(quán)限、能調(diào)用的資源均息息相關(guān)。2020年3月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，作為我國環(huán)境治理的綱領(lǐng)性文件，其在總體要求中明確，要強(qiáng)化環(huán)境治理中的政府主導(dǎo)作用。對于司法機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中的職能定位，則強(qiáng)調(diào)其司法保障功能，并未涉及司法機(jī)關(guān)直接參與環(huán)境治理的內(nèi)容。

法檢兩院參與環(huán)境治理的主要理論依據(jù)是司法能動主義，程磊通過構(gòu)建經(jīng)濟(jì)學(xué)模型進(jìn)行分析后得出結(jié)論：“當(dāng)立法充足、法規(guī)明確，司法克制主義就會取代司法能動主義?！保?8］(P97)法檢兩院在環(huán)境司法領(lǐng)域不斷能動司法的部分原因在于，作為新興領(lǐng)域的環(huán)境司法領(lǐng)域，法律規(guī)定尚不完備，空白地帶頗多，這就給了法檢兩院在空白地帶能動司法進(jìn)行突破和創(chuàng)新的機(jī)遇。隨著環(huán)境司法領(lǐng)域法律和司法解釋的不斷完善，環(huán)境司法逐漸發(fā)展成熟，司法能動主義存在的空間將日漸消亡。此時，環(huán)境司法領(lǐng)域的司法克制主義就會取代司法能動主義，法檢兩院參與環(huán)境治理的理論基礎(chǔ)和制度需求均將消失。司法機(jī)關(guān)應(yīng)回歸中立裁判的職能定位，不再直接參與環(huán)境治理。

2.轉(zhuǎn)向保障督促行政機(jī)關(guān)履職間接助力環(huán)境治理。德國司法權(quán)通過司法監(jiān)督間接促進(jìn)環(huán)境治理，一方面通過司法權(quán)的強(qiáng)制力和打擊震懾功能，保障行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中依法履職，另一方面，對于行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中履職不到位的情況，則通過裁判環(huán)保公益組織提起的行政公益訴訟的方式，督促整改，落實(shí)環(huán)境治理職責(zé)，但司法權(quán)并不越位直接進(jìn)行環(huán)境治理。由此，司法權(quán)與行政權(quán)在環(huán)境治理方面形成良性互動，“司法監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)切實(shí)遵守環(huán)境法，是德國高效環(huán)境治理的制度動力”［19］(P92)。

“環(huán)境司法在外觀上雖有環(huán)保功能，但本質(zhì)上仍是個案糾紛裁判生成系統(tǒng)?！保?0］(P263)司法機(jī)關(guān)在環(huán)境資源司法保護(hù)領(lǐng)域的職能發(fā)展方向,應(yīng)是監(jiān)督和督促行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境治理職能，在行政機(jī)關(guān)環(huán)境治理能力不足的情況下，應(yīng)當(dāng)恪守能動司法直接參與環(huán)境治理的邊界，在行政機(jī)關(guān)環(huán)境治理能力提升能夠滿足環(huán)境治理需求之時，應(yīng)當(dāng)將職能的發(fā)展方向定位于保障和督促行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境治理職能。“法院通過司法審查對行政檢查權(quán)進(jìn)行控制，對行政不作為進(jìn)行監(jiān)督?！保?1］(P93)

（二）路徑上基于邊際均衡各有側(cè)重，檢察、法院、行政三機(jī)構(gòu)良性互動

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際均衡理論認(rèn)為，權(quán)力只有在邊界之內(nèi)運(yùn)行，且各有側(cè)重，相互之間維持邊際均衡才能并行不悖，良性互動。［22］（P20）基于此，檢察機(jī)關(guān)和法院側(cè)重于具有督促保障功能的行政公益訴訟和修復(fù)性判決；行政機(jī)關(guān)則側(cè)重于實(shí)現(xiàn)行政處罰的修復(fù)功能。三機(jī)構(gòu)對于環(huán)境治理，應(yīng)各有側(cè)重，形成良性互動，共同促進(jìn)國家環(huán)境治理能力現(xiàn)代化。

1.檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟為主。司法督促方面，對于環(huán)保行政機(jī)關(guān)不依法履行環(huán)境治理職責(zé)的行為，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)先通過檢察建議的方式督促整改。檢察建議無效果，則可根據(jù)《行政訴訟法》第25條之規(guī)定，提起環(huán)境檢察行政公益訴訟，由法院判決行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境治理職責(zé)。而檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟，“其民事責(zé)任與環(huán)境行政執(zhí)法的行政責(zé)任存在功能重疊”［23］（P17），其在訴權(quán)的取得、公權(quán)力介入民事領(lǐng)域的正當(dāng)性等方面一直存有爭議。故在現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的司法保障中，檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟為主?！靶姓嬖V訟作為環(huán)境公益訴訟制度的主要發(fā)展方向。”［24］(P49)同時，借鑒德國《聯(lián)邦自然保護(hù)法》之規(guī)定，在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，賦予社團(tuán)原告資格。［25］(P9)以避免檢察機(jī)關(guān)作為唯一起訴者可能存在的選擇性訴訟行為，且可以相互監(jiān)督和促進(jìn)。

2.法院致力于修復(fù)性和預(yù)防性判決。法院對于環(huán)境治理，宜采用間接助力而非直接參與的方式。間接助力體現(xiàn)在法院對于行政機(jī)關(guān)治理職責(zé)的保障和督促兩個方面。司法保障方面，刑事案件中，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪案件線索，通過兩法銜接的方式，及時移送司法機(jī)關(guān)處理，法院通過判處刑罰的方式震懾和打擊違法行為。在行政案件中，法院對于行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境治理職責(zé)的案件，依法判決支持其進(jìn)行環(huán)境治理的具體行政行為。

而法院對于已經(jīng)產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境破壞，通過及時作出判決來對環(huán)境治理進(jìn)行保障,并致力于作出修復(fù)性判決。對于賠償額度，通過“小額訴訟引入計(jì)算機(jī)模型計(jì)算”［26］(P163)，以解決環(huán)境訴訟周期長費(fèi)用高的弊端。在具體修復(fù)方面，判決生態(tài)環(huán)境破壞者直接修復(fù)，或者由行政機(jī)關(guān)、專業(yè)修復(fù)機(jī)構(gòu)代履行修復(fù)義務(wù)，并“注重生態(tài)修復(fù)方案的制定和環(huán)境評估技術(shù)的自身構(gòu)建”［27］(P152)。但法院基于其被動中立的特點(diǎn)，在判決之外，并不直接參與環(huán)境治理和修復(fù)，而是通過判決的方式，保障和助力環(huán)保行政機(jī)關(guān)的環(huán)境治理。對于存在重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，則通過作出預(yù)防性判決的方式間接助力環(huán)境治理。

3.行政處罰中擴(kuò)張修復(fù)功能。司法機(jī)關(guān)參與環(huán)境治理，只能通過“起訴—審理—判決—執(zhí)行”這樣被動性的程序來實(shí)現(xiàn)，若缺少起訴者，則程序無從啟動。而行政機(jī)關(guān)則通過主動直接的“檢查—命令—執(zhí)行”方式，實(shí)現(xiàn)治理功能，更加快捷高效，且不存在缺乏啟動者這一掣肘因素。行政處罰作為行政治理的主要手段，目前存在缺陷，一是處罰數(shù)額受到限制，二是處罰尚缺乏修復(fù)功能。為此，行政機(jī)關(guān)有意愿借助司法機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)。這也是司法機(jī)關(guān)參與環(huán)境治理的制度性需求所在。但借助司法權(quán)只能是權(quán)宜之計(jì)，而“從直接性恢復(fù)、替代性恢復(fù)和恢復(fù)性罰款三方面，構(gòu)建生態(tài)恢復(fù)行政處罰責(zé)任形式”［28］(P151)，才是強(qiáng)基固本之策。

注釋：

①全國環(huán)境資源司法實(shí)踐基地會議材料，來源于最高法院2017年匯編的第二屆聯(lián)席會議交流材料。兩高工作報(bào)告來源于其官方網(wǎng)站，江蘇高院和省檢工作報(bào)告來源于江蘇法院網(wǎng)、江蘇檢察網(wǎng)，貴州高院和省檢工作報(bào)告來源于貴州人大網(wǎng)和貴州檢察網(wǎng)，福建高院及省檢工作報(bào)告來源于福建人大網(wǎng)。

②張建博士借助貝爾提出的中軸原理概念，認(rèn)為法院會圍繞指標(biāo)最優(yōu)來策略性地行動。參見張建《指標(biāo)最優(yōu)：法官行動異化的邏輯與反思》（《北方法學(xué)》2015年第5期）。

③行政訴訟體現(xiàn)了中央拘束“法團(tuán)化”的地方政府的國家意志。參見盧超《產(chǎn)權(quán)變遷、行政訴訟與科層監(jiān)控》（《中外法學(xué)》2013年第4期）。

④有關(guān)央地關(guān)系司法調(diào)節(jié)功能的詳細(xì)論述參見劉海波《中央與地方政府間關(guān)系的司法調(diào)節(jié)》（《法學(xué)研究》2004年第5期）。

⑤參見王帝、杜英浩《兩會大數(shù)據(jù)，00后最關(guān)注大氣污染整治》（《中國青年報(bào)》2018年3月9日）。