余雅風(fēng) 儲招楊

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875)

改革開放以來，我國民辦教育事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)，逐漸由國家公辦教育的有效補(bǔ)充，發(fā)展為辦學(xué)層次類型多樣、辦學(xué)活力顯著提升的社會主義教育事業(yè)的重要組成部分。2016年11月修訂的《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱“新《民促法》”)規(guī)定，民辦學(xué)校的舉辦者(1)本文“舉辦者”或“辦學(xué)者”均指民辦學(xué)校的實(shí)際出資人和法定代表人。可以自主選擇設(shè)立營利性或非營利性民辦學(xué)校，確立了分類管理改革的法律依據(jù)。2017年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“國務(wù)院三十條”)。隨后，教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》)，進(jìn)一步明確對營利性和非營利性民辦學(xué)校的差異化扶持規(guī)范管理，其第十六條規(guī)定“民辦學(xué)校變更登記類型的辦法由省級人民政府根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合地方實(shí)際制定”。2021年4月，國務(wù)院頒布新修訂的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡稱“新《實(shí)施條例》”)，使民辦學(xué)校分類管理改革實(shí)施細(xì)則具有了很強(qiáng)的實(shí)操性。但是在已出臺的地方實(shí)施意見中，部分省份如青海、貴州等，未設(shè)置明確的過渡期限；大部分省份將全面完成重新登記的期限設(shè)置在2021—2023年。民辦教育分類管理改革整體進(jìn)展緩慢，配套文件尚未出臺，政策執(zhí)行出現(xiàn)了一些偏差。任何改革都是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，牽一發(fā)而動全身，民辦教育分類改革需要跳出“就教育談教育”的局限性思維。一方面，民辦學(xué)校牽扯的利益相關(guān)主體較多，特別是民辦學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大加大了市場資源配置利益競爭，分類管理以后針對營利性民辦學(xué)校的運(yùn)營市場介入空間會更大，政策的制定和執(zhí)行效果既受到教育部門上位法規(guī)制，致使地方因地制宜改革的空間有限，也缺乏其他部門的配套法律制度條款理據(jù)，致使各利益相關(guān)主體對民辦學(xué)校分類管理的看法與個(gè)人認(rèn)知出現(xiàn)較大分歧。根據(jù)課題組的前期調(diào)查，民辦學(xué)校的舉辦者盡管內(nèi)心對學(xué)校登記類型有一個(gè)大體的判斷，但依舊處于觀望狀態(tài)，主要原因是在財(cái)務(wù)清算程序、按照何種稅率納稅、辦學(xué)獎勵和合理回報(bào)的具體額度及計(jì)算方式、土地租金、終止辦學(xué)等方面，新《民促法》與《公司法》等法律存在沖突(2)劉榮飛：《民辦學(xué)校分類管理改革試點(diǎn)制度變遷：沖突與調(diào)適——以溫州為例》，《上海教育科研》2020年第10期，第17-22頁。。因此，民辦學(xué)校分類管理改革不僅需要教育部門宏觀性的法律規(guī)范加以指引和規(guī)制，更需要民政、稅務(wù)、國土以及市場監(jiān)管等多部門的相互協(xié)作和政策聯(lián)動，形成分類管理改革的合力，從而提升改革效率，鞏固深化改革成果。

一、相關(guān)財(cái)稅政策的缺失與策略健全

民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)制度能為提高民辦學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量提供保障，同時(shí)直接關(guān)乎民辦學(xué)校分類登記利益相關(guān)主體的辦學(xué)積極性，因此有必要通過良好的制度設(shè)計(jì)，完善財(cái)務(wù)清算的程序、優(yōu)化稅收策略、落實(shí)好相關(guān)主體責(zé)任，在保障民辦學(xué)校公共性的基礎(chǔ)上提高分類登記和分類管理的成效。

(一)財(cái)務(wù)清算的程序與主體缺乏制度規(guī)定

新《民促法》第五章“學(xué)校資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理”要求民辦學(xué)校建立自己的財(cái)會和資產(chǎn)管理制度，非營利性民辦學(xué)校收費(fèi)辦法由省、自治區(qū)和直轄市人民政府制定，營利性民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由學(xué)校自主決定，實(shí)行市場調(diào)節(jié)。民辦學(xué)校存續(xù)期間，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，政府在民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬層面主要負(fù)有監(jiān)督審批職責(zé)，民辦學(xué)校的資產(chǎn)使用和財(cái)務(wù)管理受審批機(jī)關(guān)及其他相關(guān)職能部門的監(jiān)督。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇登記為營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，對于選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，作為產(chǎn)權(quán)界定和未來終止辦學(xué)時(shí)的舉辦者獲得補(bǔ)償獎勵的重要依據(jù)(3)李曼：《制度設(shè)計(jì)與銜接：現(xiàn)有民辦學(xué)校分類登記困境破解的關(guān)鍵》，《中國教育學(xué)刊》2019年第7期，第8-13頁。。新《民促法》第八章“變更與終止”對民辦學(xué)校辦學(xué)終止時(shí)的財(cái)務(wù)清算組織主體作出三類劃分：第一類是民辦學(xué)校主動終止辦學(xué)，財(cái)務(wù)清算主體是學(xué)校；第二類是民辦學(xué)校被動、審批機(jī)關(guān)依法主動撤銷的，由審批機(jī)關(guān)組織清算；第三類是民辦學(xué)校因?yàn)橘Y不抵債無法辦學(xué)的，由人民政府組織清算。作為“無形之手”的市場，在民辦學(xué)校分類管理改革后逐漸在政府、辦學(xué)者和學(xué)生家長之間發(fā)揮著利益調(diào)節(jié)的杠桿作用，尤其對于營利性民辦學(xué)校，其資產(chǎn)管理模式按照公司制運(yùn)營，政府宏觀調(diào)控和介入的空間有限。

從實(shí)際情況來看，審批機(jī)關(guān)組織清算依舊存在很大的制度障礙。教育行政主管部門作為民辦教育財(cái)務(wù)清算的審批機(jī)關(guān)，并沒有具體可操作的強(qiáng)制性手段。與公辦學(xué)校不同，民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)更為獨(dú)立，教育行政主管部門強(qiáng)制清算的“底氣”不足。若民辦學(xué)校作為事業(yè)單位法人，人民法院在處理相關(guān)財(cái)務(wù)糾紛時(shí)，往往將作為審批機(jī)關(guān)的教育行政主管部門列為被告，因此審批機(jī)關(guān)本身就具有一定的法律風(fēng)險(xiǎn)(4)邱文華：《關(guān)于民辦學(xué)校終止的法律問題探析》，《教育與職業(yè)》2006年第9期，第27-29頁。。除了清算組織主體，新《民促法》對兩類民辦學(xué)校財(cái)務(wù)清算后的剩余財(cái)務(wù)處置分別作了規(guī)定，非營利性民辦學(xué)校財(cái)務(wù)清算后的剩余財(cái)務(wù)應(yīng)該繼續(xù)用于辦學(xué)；營利性民辦學(xué)校財(cái)務(wù)清算后的結(jié)余應(yīng)當(dāng)依照《公司法》的有關(guān)規(guī)定處理。無論是新《民促法》還是新《實(shí)施條例》，僅對清算的組織主體和財(cái)務(wù)清算的內(nèi)容作了原則性規(guī)定，其中具體的實(shí)施細(xì)則主要賦權(quán)給地方政府。不過，地方政府就清資核算、稅費(fèi)減免等問題與相關(guān)職能部門協(xié)商時(shí)受挫，各自出于制度利益的考量，例如稅費(fèi)減免后造成地方政府財(cái)政壓力加大，從而使地方政府不愿意過多承擔(dān)分類登記所帶來的制度性成本。最終，省級政府通過授權(quán)處理的方式，將組織清資核算的具體程序授權(quán)給地方政府，而市級政府因缺乏分類登記的制度性經(jīng)驗(yàn)，又進(jìn)一步模糊化政策，將清資核算成本轉(zhuǎn)移給縣(區(qū))級人民政府和民辦學(xué)校。由此，中央政府、地方政府和民辦學(xué)校之間產(chǎn)生了新法新政理念傳達(dá)和貫徹的“漏斗效應(yīng)”，在逐級落實(shí)中產(chǎn)生了政策執(zhí)行偏差。調(diào)研組在Z省W市調(diào)研時(shí)，有民辦學(xué)校辦學(xué)者表示：“我現(xiàn)在有終止辦學(xué)的念頭，但是因?yàn)槲沂谴媪棵褶k學(xué)校，按照之前的民辦非企業(yè)法人屬性進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，地方政府又不批，現(xiàn)在是青黃不接的‘未登記’類型，不知道怎么算好?！睆默F(xiàn)有地方政府出臺的政策文本來看，部分省份明確民辦學(xué)校有權(quán)聘請第三方機(jī)構(gòu)或者會計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，也有一些省份規(guī)定參照省級政府的職能部門，明確土地、校舍以及辦學(xué)積累等財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，并且依照法定程序繳納稅費(fèi)，但具體的職能部門包括哪些以及職能部門的責(zé)任分工等內(nèi)容，并未有明確規(guī)定。

(二)細(xì)化財(cái)稅程序范圍，落實(shí)主體責(zé)任

從辦學(xué)者、教師和學(xué)生的權(quán)益保護(hù)角度出發(fā)，應(yīng)分別增補(bǔ)細(xì)化教育行政審批機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)清算程序條例和督促學(xué)校等利益相關(guān)主體出臺學(xué)校清資核算的實(shí)施細(xì)則。兩類民辦學(xué)校應(yīng)該按照《會計(jì)法》以及國家規(guī)定核準(zhǔn)的會計(jì)清算制度進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，結(jié)合核算終審結(jié)果，由校方財(cái)務(wù)部門出具財(cái)務(wù)會計(jì)審查報(bào)告，并提請學(xué)校董(理)事會審議，自覺接受家長以及其他利益相關(guān)主體的監(jiān)督。按照分類登記后學(xué)校法人類型的差異，非營利性民辦學(xué)校作為民辦非企業(yè)或者事業(yè)單位法人，其辦學(xué)資產(chǎn)將以捐贈的形式回報(bào)給社會，因此非營利性民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)清算的復(fù)雜性程度略低于營利性民辦學(xué)校，具體可由教育行政審批機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織和落實(shí)清算程序，承擔(dān)清算成本。教育行政審批機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)清算實(shí)權(quán)應(yīng)該由教育行政財(cái)務(wù)清算審批機(jī)關(guān)部門規(guī)章予以保障，就非營利性民辦學(xué)校財(cái)務(wù)清算的資產(chǎn)范圍、資產(chǎn)屬性和教學(xué)硬件設(shè)備經(jīng)費(fèi)投入等具體的核算方式，以教育行政審批部門規(guī)章的形式，賦予教育行政審批機(jī)關(guān)相關(guān)權(quán)力。如果遇到學(xué)校不配合的情形，教育行政審批機(jī)關(guān)可依法使用強(qiáng)制清算權(quán)限，引入第三方公證處進(jìn)行全程公證，同時(shí)定期組織或者委托第三方機(jī)構(gòu)對民辦學(xué)校的辦學(xué)水平和教育教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評估，在最終財(cái)務(wù)清算與補(bǔ)償過程中重點(diǎn)考慮其辦學(xué)效益。針對營利性民辦學(xué)校，其市場化的運(yùn)營模式對政府介入清算存在一定的障礙，尤其是利益相關(guān)主體較多，因此組織清算的責(zé)任方可以授權(quán)學(xué)校自主進(jìn)行，審批機(jī)關(guān)在技術(shù)操作層面予以適當(dāng)指導(dǎo)，清算成本由學(xué)校自行承擔(dān)。

(三)優(yōu)化稅收策略，統(tǒng)一制度設(shè)計(jì)

在清算過程中，涉及的稅收等問題迫切需要頂層制度的統(tǒng)一設(shè)計(jì)，以進(jìn)一步彌合稅務(wù)部門的法律法規(guī)與新《民促法》等法律脫節(jié)的鴻溝，避免稅收優(yōu)惠等政策成為一紙空文。積極構(gòu)建我國兩類民辦學(xué)校稅收分類優(yōu)惠政策，不僅是進(jìn)一步完善民辦學(xué)校分類管理配套制度的硬性要求，也是吸引社會力量積極投入非營利性辦學(xué)的重要機(jī)制(5)周海濤、張墨涵：《完善民辦學(xué)校稅收分類優(yōu)惠政策的思考》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2014年第5期，第25-30頁。。民辦學(xué)校稅收分類優(yōu)惠政策制定過程，應(yīng)在稅收法定原則指導(dǎo)下完成，以切實(shí)落實(shí)民辦教育分類管理的法律設(shè)想。當(dāng)前，建議由國務(wù)院財(cái)稅部門牽頭、教育行政部門參與，共同研制教育稅收優(yōu)惠政策。非營利性民辦學(xué)校的稅收政策因等同于公辦學(xué)校，建議出臺相關(guān)文件，明確這類學(xué)?？梢詰{借辦學(xué)許可證在國家稅務(wù)部門辦理免稅登記，同時(shí)對標(biāo)《稅收征收管理法》，在稅務(wù)管理和稅務(wù)登記章節(jié)中對此類情況作出特別規(guī)定。營利性民辦學(xué)校則按照法不溯及既往的原則，嚴(yán)格區(qū)分登記前和登記后的差異化稅收繳納手續(xù)，重新登記后需承擔(dān)增值稅納稅義務(wù)。營利性民辦學(xué)校的稅收政策理應(yīng)受到政府的優(yōu)惠。一方面，對新登記營利性民辦學(xué)校主要涉及的契稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅以及城鎮(zhèn)土地使用稅等，參照非營利性民辦學(xué)校的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)(6)胡衛(wèi)、張歆、方建鋒：《營利非營利分類管理下民辦學(xué)校稅收問題與建議》，《復(fù)旦教育論壇》2020年第4期，第79-84頁。，以略低于非營利性民辦學(xué)校1—2個(gè)百分點(diǎn)的水平制定優(yōu)惠細(xì)則。另一方面，對于存量民辦學(xué)校重新登記為營利性民辦學(xué)校的，可具體參照財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人資產(chǎn)重組、企業(yè)重組以及企事業(yè)單位改制重組等一系列稅收特殊化處理意見；對于新登記的營利性民辦學(xué)校，按照企業(yè)法人，對學(xué)校繼續(xù)用于辦學(xué)的不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓免收增值稅，允許學(xué)校分期繳納所得稅，對原有投資主體存續(xù)并且繼續(xù)控股達(dá)到75%及以上的免征房屋和土地的契稅(7)參照國家稅務(wù)總局《關(guān)于納稅人資產(chǎn)重組有關(guān)增值稅問題的公告》(2013年第66號)等一系列稅收特殊化處理方式意見公告。。對于非營利性民辦學(xué)校，應(yīng)積極擴(kuò)大其免稅范圍，根據(jù)其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的不同予以適當(dāng)減免。對非營利性民辦學(xué)校的免稅條件也不能“一刀切”，可以按照分層設(shè)立的原則，積極要求這類學(xué)校前往相關(guān)職能部門進(jìn)行免稅資格認(rèn)定，對通過的相關(guān)收入項(xiàng)目免征企業(yè)所得稅，對未通過的收入項(xiàng)目可按照一定比例的額度進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)惠。

二、優(yōu)補(bǔ)獎?wù)邎?zhí)行存在偏差與政策優(yōu)化

優(yōu)惠、補(bǔ)償獎勵是激發(fā)社會力量積極興辦民辦教育事業(yè)的重要因素，也是投資者進(jìn)行分類登記的主要動力。但是在實(shí)踐層面，相關(guān)規(guī)定比較模糊，給投資者的分類登記造成了一定困擾，政策福利效應(yīng)釋放不明顯，優(yōu)補(bǔ)獎?wù)咴诶斫夂蛨?zhí)行上存在偏差。因此，需要進(jìn)一步明確操作細(xì)則，解決相關(guān)政策制度糾紛。

(一)扶持、激勵與優(yōu)惠政策缺乏依據(jù)和細(xì)則

新《民促法》與“國務(wù)院三十條”從頂層設(shè)計(jì)層面對民辦學(xué)校的優(yōu)惠與補(bǔ)償獎勵作出方向性規(guī)定，鼓勵政府部門對非營利性民辦學(xué)校采取政府補(bǔ)貼、基金捐資獎勵等扶持措施，且明確非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享受同等稅收優(yōu)惠，針對營利性民辦學(xué)校的優(yōu)惠政策則含糊不清。新《民促法》取消了“合理回報(bào)”，規(guī)定現(xiàn)有民辦學(xué)校清償后仍有辦學(xué)結(jié)余的，給予出資者一定程度的補(bǔ)償獎勵，但補(bǔ)償獎勵既沒有明確的操作細(xì)則，也難以達(dá)到以往“合理回報(bào)”的政策福利水平。

國家和省級政府層面的政策缺乏詳細(xì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及核算方法，補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體不明確，補(bǔ)償?shù)牟僮餍猿绦蛱幱诳瞻纂A段，并且對補(bǔ)償爭議的解決方法和救濟(jì)途徑也未作出具體規(guī)定，行政補(bǔ)償權(quán)力沒有適宜的落實(shí)土壤。在我國大部分民辦學(xué)校為投資辦學(xué)的背景下，剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬和辦學(xué)回報(bào)成為民辦學(xué)校分類管理能否順利推進(jìn)需要回應(yīng)的首要問題(8)劉永林、左伊妍、張婧梅：《選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的補(bǔ)償與獎勵制度設(shè)計(jì)》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2019年第6期，第79-86頁。。辦學(xué)者如果選擇登記為非營利性民辦學(xué)校，則意味著將自己直接投資民辦學(xué)校的資本和辦學(xué)積累資本捐贈給了社會或?qū)W校法人，喪失了對資產(chǎn)的支配權(quán)(9)別敦榮、石猛：《民辦高校實(shí)施分類管理政策面臨的困境及其完善策略》，《高等教育研究》2020年第3期，第68-76頁。。民辦學(xué)校的具體獎勵行為發(fā)生在學(xué)校清資核算之后，但是對于存量民辦學(xué)校的前期投入是否計(jì)入辦學(xué)成本并且獲得一定的利息補(bǔ)償，一直是地方政府與辦學(xué)者的困擾。不同利益相關(guān)主體有不同的利益主張，辦學(xué)者自然希望在獎勵計(jì)算公式中將前期投入納入辦學(xué)成本，以獲得更高額度的獎勵，但現(xiàn)實(shí)情況是法律政策規(guī)定不清晰、操作落實(shí)存在瓶頸。此外，若存量民辦學(xué)校選擇登記為非營利性之后終止辦學(xué)，那么對于學(xué)校資產(chǎn)增值部分多大比例可用于補(bǔ)償獎勵辦學(xué)者也缺乏法律制度依據(jù)，不同利益相關(guān)主體基于自我利益的考量，會有不同的比例判斷標(biāo)準(zhǔn)，最后造成政策認(rèn)知出現(xiàn)分歧(10)李虔、盧威：《民辦學(xué)校分類管理十大未決問題探析》，《中國教育學(xué)刊》2018年第8期，第5-12頁。。

現(xiàn)有存量民辦學(xué)校若選擇登記為非營利性，其免稅資格的認(rèn)定與稅務(wù)、登記和審批機(jī)關(guān)的制度規(guī)定不匹配，地方政府在實(shí)際操作中存在困難。與民辦學(xué)校不同，公辦學(xué)校的教育稅費(fèi)減免政策可參照2004年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于教育稅收政策的通知》，資格主體主要限定在國家撥付的事業(yè)經(jīng)費(fèi)和企業(yè)辦的各類學(xué)校，對其免征城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。營利性民辦學(xué)校按照企業(yè)模式運(yùn)行，主要涉及企業(yè)所得稅、契稅和土地增值稅等相關(guān)稅務(wù)，稅費(fèi)繳納額度幾乎占學(xué)校辦學(xué)累計(jì)凈資產(chǎn)的1/2。目前，河北、浙江等省份明確了“對營利性民辦學(xué)校教育用地免征土地使用稅和房產(chǎn)稅、對辦學(xué)增值稅給予一定的稅收優(yōu)惠”等規(guī)定，但這些規(guī)定必然涉及法律銜接和合法性問題，執(zhí)行過程將依然受阻。調(diào)研組對Z省W市部分已登記為營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)者訪談后發(fā)現(xiàn)，基本沒有實(shí)際性的稅收優(yōu)惠，有辦學(xué)者表示：“我選擇登記為營利性，只是想要為我校爭取更多的辦學(xué)自主權(quán)，政府的稅收優(yōu)惠我已經(jīng)奢求無望了，也根本不指望有優(yōu)惠?！庇纱丝磥恚褶k學(xué)校分類登記后各項(xiàng)優(yōu)惠政策的落地不僅僅依靠教育系統(tǒng)發(fā)力，更需要多部門的協(xié)同配合，如稅務(wù)部門的稅收優(yōu)惠區(qū)間和額度、國土部門的差異化用地扶持政策等，都需要協(xié)同出臺配套法律制度，以發(fā)揮政策的聯(lián)動效應(yīng)。

(二)明確分類登記后補(bǔ)償獎勵的標(biāo)準(zhǔn)、程序

在優(yōu)惠與補(bǔ)償獎勵的原則上，應(yīng)該力求避免民辦學(xué)校辦學(xué)者產(chǎn)生“被剝奪感”(11)王一濤、徐緒卿、宋斌等：《非營利性民辦學(xué)校舉辦者權(quán)益的合理保護(hù)》，《中國教育學(xué)刊》2017年第3期，第9-13頁。，在新《民促法》與“國務(wù)院三十條”宏觀法律政策的指引下，從利他性的制度設(shè)計(jì)初衷出發(fā)，依法明確公開、及時(shí)和公平適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠補(bǔ)償原則。就公開原則而言，審計(jì)、工商等部門在補(bǔ)償獎勵的具體操作過程中，應(yīng)按照政務(wù)信息公開的要求，對補(bǔ)償獎勵的最終決定及其法律依據(jù)和制度條款逐項(xiàng)向社會公開，并自覺接受利益相關(guān)主體和媒體公眾的監(jiān)督；針對補(bǔ)償獎勵的及時(shí)性原則，相關(guān)法律文件應(yīng)該明文設(shè)定補(bǔ)償獎勵的期限，對不能及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償獎勵的責(zé)任主體實(shí)施行政處罰；就公平適當(dāng)原則而言，應(yīng)該按照“最小侵害”原則，對辦學(xué)主體的補(bǔ)償額度與其受到的利益損害程度保持一致。在補(bǔ)償獎勵的程序上，參照民事訴訟中“不告不理”的處理方式，兩類民辦學(xué)?？梢圆捎谩耙簧昙蠢怼钡难a(bǔ)償獎勵操作模式，凡民辦學(xué)校終止辦學(xué)后提出補(bǔ)償獎勵的申請，整個(gè)程序就必須被啟動。具體可以分為：申請補(bǔ)償獎勵、行政機(jī)關(guān)受理與審查學(xué)校資質(zhì)、協(xié)商調(diào)整補(bǔ)償獎勵的方案、作出補(bǔ)償獎勵的決定、公開補(bǔ)償獎勵的結(jié)果。一是民辦學(xué)?？梢陨暾埼镔|(zhì)獎勵、精神獎勵和物質(zhì)補(bǔ)償三種類型，教育和民政部門對三種具體的補(bǔ)償獎勵類型負(fù)責(zé)。二是教育和民政部門在收到補(bǔ)償獎勵申請后，需要按照評定的標(biāo)準(zhǔn)對學(xué)校資質(zhì)進(jìn)行審核，得出初步結(jié)論。三是辦學(xué)者作為申請人，對補(bǔ)償獎勵的金額、方式以及名譽(yù)權(quán)等存在異議的，可進(jìn)一步協(xié)商解決，直到意見基本達(dá)成。四是教育和民政部門按照職責(zé)劃定公布補(bǔ)償獎勵結(jié)果并主動公開，接受監(jiān)督。

(三)明確優(yōu)獎補(bǔ)的方法和糾紛的化解方式

民辦學(xué)校董(理)事會、教育部門、民政部門以及工商部門等聯(lián)合商議具體的優(yōu)惠與補(bǔ)償獎勵方法，并將最終的商議結(jié)果納入地方民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則，保證民辦學(xué)校在申請優(yōu)惠與補(bǔ)償獎勵時(shí)有章可循。一是進(jìn)一步界定好優(yōu)惠與補(bǔ)償獎勵的資金來源。按照新《民促法》的相關(guān)要求，縣級以上人民政府設(shè)立民辦學(xué)校發(fā)展專項(xiàng)資金，用于獎勵和表彰民辦學(xué)校，獎勵的資金來源不能從學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中列出；補(bǔ)償?shù)馁Y金部分應(yīng)區(qū)別對待兩類學(xué)校：非營利性民辦學(xué)校由學(xué)校辦學(xué)資產(chǎn)剩余和地方政府專項(xiàng)基金共同承擔(dān)，營利性民辦學(xué)校根據(jù)《公司法》，按照出資額和股份占比，從學(xué)校清算后的凈資產(chǎn)剩余中分配。二是明確優(yōu)惠與補(bǔ)償獎勵的額度。對于申請補(bǔ)償獎勵的民辦學(xué)校，按照財(cái)產(chǎn)剩余的情況，其補(bǔ)償獎勵的金額應(yīng)不超過審計(jì)部門估算后的學(xué)校辦學(xué)出資總額；若財(cái)務(wù)清算后學(xué)校財(cái)產(chǎn)剩余不樂觀且存在債務(wù)，教育部門應(yīng)該綜合考慮學(xué)校的辦學(xué)成果，按照學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)20%～30%的比例進(jìn)行補(bǔ)償獎勵(12)李虔：《民辦學(xué)校分類管理推進(jìn)難點(diǎn)與破解路徑》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2019年第2期，第125-132頁。。對于興辦教育事跡突出、具有高尚教育情懷的辦學(xué)者，民政、教育和工商等部門可以聯(lián)名表彰，頒發(fā)榮譽(yù)證書。三是完善補(bǔ)償獎勵的糾紛解決和救濟(jì)措施。在民辦學(xué)校的辦學(xué)者與相關(guān)職能部門就補(bǔ)償獎勵未能達(dá)成一致且存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額等爭議時(shí)，按照行政法律關(guān)系，一方面積極監(jiān)督和規(guī)避行政權(quán)力的濫用，對行政主體在補(bǔ)償獎勵中的自由裁量行為進(jìn)行法律規(guī)制；另一方面，出于維護(hù)行政相對人合法權(quán)益的考慮，若民辦學(xué)校辦學(xué)者在對補(bǔ)償獎勵結(jié)果存在質(zhì)疑時(shí)，依法積極保障行政相對人申請行政復(fù)議和行政裁決的權(quán)力。

三、“公民同招”政策缺乏彈性與政策調(diào)試

任何一項(xiàng)法律制度的出臺和落實(shí)，不僅需要法律制度規(guī)制對象結(jié)合法律權(quán)利與義務(wù)關(guān)系履行新的法律允可行為，規(guī)制對象的相關(guān)交集領(lǐng)域也需要進(jìn)行法律制度調(diào)試，既可以通過“立改廢”等剛性舉措調(diào)整交集領(lǐng)域內(nèi)的法律制度文本，又可以通過出臺與法律制度規(guī)制對象相適應(yīng)的配套性細(xì)則條例等軟性政策進(jìn)行指引。制度是教育治理的基礎(chǔ)，也是教育治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)(13)余雅風(fēng)：《以制度為關(guān)鍵和重點(diǎn)，讓教育治理更有水平——推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中國電化教育》2020年第1期，第2-6頁。。后制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場有時(shí)無法自我糾正新制度帶來的新的利益沖突，市場的自由性空間必須建立在協(xié)同配套性制度約束之下(14)鄭文博、豐雷：《制度變遷中的沖突與協(xié)調(diào)——理論發(fā)展回顧與探討》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2020年第1期，第83-97頁。。民辦學(xué)校分類管理改革意味著對民辦教育利益格局進(jìn)行重新調(diào)整，同時(shí)需要對民辦教育制度體系進(jìn)行新的建構(gòu)，分類管理觸及面廣，改革主體、對象和任務(wù)復(fù)雜(15)李文章：《民辦學(xué)校分類管理改革的碎片化及對策——基于整體性治理的視角》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第5期，第107-112頁。。

(一)“公民同招”造成民辦學(xué)校市場需求減弱

無論是民辦學(xué)校還是公辦學(xué)校，其本質(zhì)意圖和存在價(jià)值都是助力學(xué)生個(gè)體發(fā)展，同時(shí)為國家和社會培養(yǎng)人才，都是國民教育體系的重要組成部分。但認(rèn)識到公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的“同歸”時(shí)，也必須要考慮到兩者的“殊途”，即兩者在促進(jìn)學(xué)生發(fā)展和為社會輸送人才過程中所采用的方法是有區(qū)別的。民辦學(xué)校與公辦學(xué)校在運(yùn)行模式和管理機(jī)制上存在顯著差異，在人才培養(yǎng)的社會責(zé)任分工中也扮演著不同角色。當(dāng)下，民眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求愈來愈旺盛，使教育需求呈現(xiàn)多樣性特征。正是在這樣的時(shí)代背景下，民辦學(xué)校為教育事業(yè)的發(fā)展帶來了很大活力。但也必須認(rèn)識到，民辦學(xué)校市場份額擴(kuò)大的同時(shí)會帶來負(fù)外部性，即行為主體對他人和社會所產(chǎn)生的不利影響。民辦學(xué)校較公辦學(xué)校在人才培育方面效率更高，但是選擇生源的做法使民辦學(xué)校對社會人群具有篩選器的作用(16)何金輝：《宏觀視野下的公民辦同招政策分析》，《安徽教育科研》2021年第8期，第1-4頁。。一輪篩選過后，公辦學(xué)校承擔(dān)了優(yōu)質(zhì)生源流失的后果，由于優(yōu)質(zhì)生源減少，公辦學(xué)校的競爭優(yōu)勢不斷下降，但政府很少對公辦學(xué)校因處境不利而作出適當(dāng)補(bǔ)償，反而對其辦學(xué)質(zhì)量、升學(xué)指標(biāo)考核有較高要求，從而激化了公辦學(xué)校與民辦學(xué)校的招生矛盾。

《實(shí)施條例(送審稿)》第三十一條規(guī)定“實(shí)施學(xué)前教育、學(xué)歷教育的民辦學(xué)?？梢栽趯徟鷻C(jī)關(guān)核定的辦學(xué)規(guī)模內(nèi)，自主確定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式，與公辦學(xué)校同期招生”，且司法部在隨后的起草說明中也表明，要保障民辦學(xué)校的教學(xué)自主權(quán)、招生自主權(quán)、用人自主權(quán)和收費(fèi)自主權(quán)(17)參照司法部《關(guān)于〈民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(送審稿)〉的起草說明》(2018年8月10日)。?？梢?，招生自主權(quán)是國家保障民辦學(xué)校健康發(fā)展的重要舉措之一。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行“公民同招”政策與新《民促法》以及《實(shí)施條例(送審稿)》中有關(guān)“招生自主權(quán)”的相關(guān)法律政策規(guī)定和導(dǎo)向存在一定的沖突，特別是造成了民辦學(xué)校生源結(jié)構(gòu)、招生需求與家長的差異化教育訴求不對等，在一定程度上損害了民辦學(xué)校辦學(xué)者的既得利益。民辦學(xué)校曾因“充裕的”招生自主權(quán)飽受社會詬病，一方面公辦學(xué)校的辦學(xué)者認(rèn)為，民辦學(xué)校通過差異化的招生方式提前招錄了一批質(zhì)量較高的學(xué)生，導(dǎo)致公辦學(xué)校面臨優(yōu)質(zhì)生源流失的尷尬局面；另一方面，很多家長因民辦學(xué)校“掐尖招生”造成教育需求和教育產(chǎn)出的分層而處于不利地位，加劇了教育起點(diǎn)的不平等。2019年6月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》首次提出“民辦義務(wù)教育學(xué)校招生納入審批地統(tǒng)一管理，與公辦學(xué)校同步招生”，亦即后來民間所稱的“公民同招”(18)孫軍、程晉寬：《義務(wù)教育學(xué)?！肮裢小敝贫鹊脑O(shè)計(jì)與推進(jìn)》，《中國教育學(xué)刊》2020年第7期，第44-49頁。?！肮裢小钡谋疽馐潜Ｕ瞎k學(xué)校與民辦學(xué)校享受同等的法律地位，確保教育機(jī)會的平等，抑制優(yōu)質(zhì)教育資源消費(fèi)觀主導(dǎo)下家長擇校的“民辦熱”等現(xiàn)象，通過教育行政部門依法行政，保障教育的公益屬性。無論是新《民促法》總則中“國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”還是“國務(wù)院三十條”強(qiáng)調(diào)“保障依法自主辦學(xué)”“各地不得對民辦學(xué)?？鐓^(qū)域招生設(shè)置障礙”等，都對民辦學(xué)校自主辦學(xué)空間作了良性的法律制度設(shè)計(jì)。但是，“公民同招”良性作用的發(fā)揮還需要考慮公辦學(xué)校與民辦學(xué)校辦學(xué)性質(zhì)的差異，應(yīng)增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的彈性，通過“公民同招”促成“公民同優(yōu)”。

(二)適度保障民辦學(xué)校招生自主權(quán)

調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，民辦學(xué)校辦學(xué)者認(rèn)為“公民同招”“電腦隨機(jī)派位(搖號入學(xué))”等政策在某種程度上難以滿足其彈性化的招生制度，加大了家長選擇民辦學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)校的招生自主權(quán)和家長的擇校自主權(quán)無法得到切實(shí)保障。有家長表示：“我的孩子文化課成績不是特別好，感覺以后通過高考考上好大學(xué)的希望不是特別大，而有些民辦學(xué)校的國際化素質(zhì)特色課程挺好，可以發(fā)展孩子的一些興趣特長，以便將來把他送出國念書?！笨梢?，這類民辦學(xué)校的差異化培養(yǎng)體系受到部分家長的青睞，確實(shí)有一定的市場需求。但“電腦隨機(jī)派位”政策實(shí)施以后，如果學(xué)生沒有搖上心儀的民辦學(xué)校，就有可能失去對口公辦學(xué)校的擇校機(jī)會(19)陳安妮、付衛(wèi)東：《教育均衡發(fā)展視域下義務(wù)教育階段“公民同招”的難題及破解對策》，《教師教育論壇》2019年第12期，第12-16頁。。為了避免搖號風(fēng)險(xiǎn)，有差異化教育培養(yǎng)需求的家長群體只能無奈地選擇讓孩子在公辦學(xué)校就讀，導(dǎo)致很多營利性民辦學(xué)校無法完成招生指標(biāo)，部分營利性民辦學(xué)校和家長群體利益受損。

教育部門應(yīng)該充分認(rèn)識到民辦學(xué)校的辦學(xué)價(jià)值，尊重受教育者和教育機(jī)會提供者的雙向選擇，打破政策制度的“一刀切”，辯證地看待“公民同招”的制度優(yōu)勢和制度局限。民辦學(xué)校因其鮮明的辦學(xué)特色和差異化培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上彌補(bǔ)了部分公辦學(xué)校應(yīng)試化、教條化的培養(yǎng)模式，凸顯了“因材施教”的教學(xué)理念，回應(yīng)了家長對子女教育的不同層次需求。“公民同招”在消除“民辦熱”造成的教育起點(diǎn)不公平、公辦學(xué)校生源質(zhì)量下降等方面成效顯著，但對民辦學(xué)校而言，招生自主權(quán)受限直接影響了學(xué)校設(shè)立的初衷和自身的社會價(jià)值。對于非營利性民辦學(xué)校，教育部門應(yīng)根據(jù)其辦學(xué)定位和教育質(zhì)量，參照公辦學(xué)校，鼓勵共同招生，在招生方式和招生時(shí)間上盡可能保持一致；對于營利性民辦學(xué)校，教育部門應(yīng)本著鼓勵特色化辦學(xué)、尊重生源差異性的招生原則(20)劉耀明：《“公民同招”的變與不變》，《中國教師報(bào)》2020年6月10日，第3版。，適度放權(quán)營利性民辦學(xué)校自主招生的方式和時(shí)間，例如可以在招生計(jì)劃內(nèi)劃撥40%的招生比例給營利性民辦學(xué)校，這部分招生指標(biāo)所涉及的具體招生方式和時(shí)間由學(xué)校自主決定，剩余的招生指標(biāo)按照“公民同招”政策的要求，與公辦學(xué)校一起招生。同時(shí)動員教育、工商等多部門通過人性化、彈性化的行政執(zhí)法，加大對民辦學(xué)?！肮裢小辈町惢叩男v和解讀力度，讓民辦學(xué)校的辦學(xué)者和學(xué)生家長感受到政策的溫暖與關(guān)懷，在保障其知情權(quán)的情況下，使他們分別作出理性化的招生和擇校選擇。此外，需要進(jìn)一步明確民辦學(xué)校自身的辦學(xué)定位與培養(yǎng)目標(biāo)。一所好的民辦學(xué)校不僅僅體現(xiàn)在升學(xué)率等外在量化標(biāo)準(zhǔn)上，也要充分發(fā)揮自身獨(dú)特的市場價(jià)值，挖掘?qū)W校特色，圍繞學(xué)校辦學(xué)定位和學(xué)生培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，招錄一定數(shù)量的符合其辦學(xué)定位的生源。民辦學(xué)校要加大辦學(xué)特色宣傳，吸引不同教育需求的學(xué)生前來報(bào)考，增強(qiáng)學(xué)生及家長等利益相關(guān)主體的教育需求辨識度。

四、違法關(guān)聯(lián)交易政策防治缺位與政策彌合

所謂關(guān)聯(lián)交易，是指由于交易雙方之間存在關(guān)聯(lián)性而發(fā)生的交易行為，其交易的公允性可能受到影響(21)李丹丹、王帥：《非營利性民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易的合規(guī)研究》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期，第11-17頁。。無論是民辦非企業(yè)單位還是事業(yè)單位，相關(guān)法律制度均缺少對關(guān)聯(lián)交易的具體規(guī)定，尤其是針對非營利性民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)方認(rèn)定和交易管理?；诖耍斜匾∪嚓P(guān)法律制度，強(qiáng)化對違法關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)督和處罰。

(一)關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)督與處罰機(jī)制缺失

新《民促法》要求非營利性民辦學(xué)校舉辦者“不得取得辦學(xué)收益”，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余應(yīng)當(dāng)全部用于辦學(xué)。在這樣的制度設(shè)計(jì)下，選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)者想要爭取辦學(xué)回報(bào)的法律空間極其有限。久而久之，這類辦學(xué)者一方面通過登記為民辦非企業(yè)的法人屬性以獲取政府部門對非營利性民辦學(xué)校的激勵、優(yōu)惠和扶持政策，例如土地、稅收等，從而減少辦學(xué)支出，另一方面存在借“非營利之名行營利之實(shí)”的可能，即通過大量非公平的關(guān)聯(lián)交易創(chuàng)造營利的制度空間，獲取不正當(dāng)?shù)某~收益，導(dǎo)致學(xué)校、教師和學(xué)生的合法權(quán)益受損。新《實(shí)施條例》第四十五條明確“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易。其他民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易的，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、公開的原則，合理定價(jià)，規(guī)范決策，不得損害國家利益、學(xué)校利益和師生利益”，這是關(guān)聯(lián)交易的底線要求。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營過程中，關(guān)聯(lián)交易作為實(shí)體性存在是無法避免的，只要其通過國家嚴(yán)格的實(shí)施規(guī)范并且堅(jiān)持公正、公平、公開的原則，就是合法并且合理的(22)許志剛：《非營利性民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管淺析》，《商業(yè)會計(jì)》2020年第19期，第88-91頁。。

調(diào)研組在與地方教育部門的座談中了解到，目前非營利性民辦學(xué)校主要涉及以下兩類違法關(guān)聯(lián)交易類型：一是通過資金借貸獲取超額利益。調(diào)研組調(diào)研的Z省W市屬于典型的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的“小政府、大社會”市場格局，民營企業(yè)家通過靈活的投資辦學(xué)，進(jìn)行“輕資產(chǎn)”辦學(xué)，注冊極為有限的資金，以規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際運(yùn)行過程中，辦學(xué)者以學(xué)校的名義，通過對外融資借款滿足大量的資金需求。學(xué)校成為了實(shí)際的債務(wù)人，并且順理成章地變成了利息繳納方。通過這樣的操作模式，辦學(xué)者規(guī)避了出資義務(wù)，降低了投資風(fēng)險(xiǎn)。更有一些辦學(xué)者通過違法關(guān)聯(lián)交易直接作為學(xué)校債務(wù)人的幕后債權(quán)人，收取債務(wù)人高額的利息收入。最終，辦學(xué)者通過這樣的關(guān)聯(lián)交易既沒有投資風(fēng)險(xiǎn)，又可以取得高額利息收入。二是辦學(xué)者通過高價(jià)租賃房屋獲取高額收入?！拜p資產(chǎn)”辦學(xué)的投資者，在實(shí)際辦學(xué)中未按照合同規(guī)定提供辦學(xué)所用土地房屋等固定資產(chǎn)或者未直接將名下土地、房屋建筑物過戶到學(xué)校，其投資辦學(xué)所需要的用于教育教學(xué)的土地、房屋等，均通過租賃解決。這樣的“預(yù)謀”性操作，為此類辦學(xué)者通過違法關(guān)聯(lián)交易收取租賃收入提供了行動空間。由于法律對相關(guān)交易行為缺乏透明化的監(jiān)督，辦學(xué)者往往按照高于市場評估的交易價(jià)格將土地和房屋建筑物租賃給學(xué)校，獲取高額的租賃收入。長此以往，學(xué)校將負(fù)債累累，融資利率大幅度增加，直接損害師生切身利益。

(二)彌補(bǔ)關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)督和處罰機(jī)制

要強(qiáng)化對關(guān)聯(lián)交易的過程性監(jiān)督，出臺并積極落實(shí)營利性與非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)督管理細(xì)則。關(guān)聯(lián)交易本身是一個(gè)復(fù)雜的交易網(wǎng)絡(luò)體系，國家法律對合規(guī)合理的關(guān)聯(lián)交易行為并未明令禁止，盡管“法無禁止即可為”，但是非營利性民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易必須立足于保障教育公益性的基礎(chǔ)上，更不能侵犯學(xué)校健康發(fā)展和師生的合法權(quán)益。法律需進(jìn)一步明確，實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校絕對禁止與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易。非義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校若與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易，必須遵循公正、公平、公開的原則和教育的公益性原則，相關(guān)交易行為的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須合理合規(guī)，將維護(hù)學(xué)校和師生的切身利益作為底線要求，更不得損害國家和社會的公共利益?！秾?shí)施條例(送審稿)》第四十四條、第四十五條規(guī)定“非營利性民辦學(xué)校收取費(fèi)用、開展活動的資金往來，應(yīng)當(dāng)使用在主管部門備案的賬戶，主管部門會同相關(guān)部門對該賬戶實(shí)施監(jiān)督，組織審計(jì)”，并要求“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立利益關(guān)聯(lián)方交易的信息披露制度”，加大對非營利性民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方簽訂協(xié)議的必要性、合法性與合規(guī)性審查。在審查主體上，對關(guān)聯(lián)交易的行政審查既要考慮行政效率，又要考慮行政效果，結(jié)合關(guān)聯(lián)交易的不同類型，分門別類地落實(shí)不同職能部門的行政審查責(zé)任權(quán)限，防止相關(guān)職能部門因“挑著審、選著審”而導(dǎo)致重復(fù)審查、漏洞審查。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，合法性是底線要求，公平合理性是理想化的要求。高牟(2019)認(rèn)為：“相關(guān)職能部門第一步需要審查關(guān)聯(lián)交易的合法性，因?yàn)楹戏ㄐ允潜匾院凸叫缘那疤崤c基礎(chǔ)， 若關(guān)聯(lián)交易違法， 也就無須再進(jìn)行必要性和公平性的審查。主管部門認(rèn)為關(guān)聯(lián)交易符合合法性、必要性要件之后， 便審查公平性的問題。公平性主要在于審查關(guān)聯(lián)交易中利益相關(guān)主體在合同中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否對等、失衡。若關(guān)聯(lián)交易明顯對民辦學(xué)校有利，此項(xiàng)關(guān)聯(lián)交易便滿足公平性的要求。 概括地說，主管部門應(yīng)按照‘合法性→必要性→公平性’的先后順序依次審查?！?23)高牟：《論非營利性民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易的審查——圍繞〈民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(送審稿)〉第45條展開》，《江西科技師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期，第60-67頁。在審查過程中，受制于五花八門的審查類型，審查難度呈現(xiàn)梯度化特征，例如顯性的貨物交易審查，這些貨物交易主要體現(xiàn)在一系列買賣租賃合同中，對合同的審查一般很少涉及合法性問題，需要重點(diǎn)考慮其是否符合公平原則；而針對一些知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)交易，需要對其合法性進(jìn)行審查，維護(hù)學(xué)校和師生的切身利益。

教育、人社和民政等部門可以參照《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，加快制定出臺“非營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則”，對非營利性民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易行為作出具有操作性的法律規(guī)定，嚴(yán)厲打擊非營利性民辦學(xué)校既享受國家的稅收優(yōu)惠和政策扶持，又通過違法關(guān)聯(lián)交易獲取高額收入。一是嚴(yán)格核查非營利性民辦學(xué)校辦學(xué)資質(zhì)，尤其是要加大對“輕資產(chǎn)”民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)土地和辦學(xué)房屋的審核力度。若學(xué)校辦學(xué)資產(chǎn)過輕、不能正常滿足教育教學(xué)需要，且后期有可能通過融資、租賃土地和房屋辦學(xué)的，應(yīng)對其進(jìn)行過程性監(jiān)督，對關(guān)聯(lián)方的主體進(jìn)行嚴(yán)格限制。該制度可在一定程度上規(guī)避“辦學(xué)者登記辦學(xué)后通過關(guān)聯(lián)方直接借貸融資辦學(xué)、租賃辦學(xué)且將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給學(xué)校，從中收取高額的借貸費(fèi)”的現(xiàn)象。二是進(jìn)一步完善對違法關(guān)聯(lián)交易行為的監(jiān)督和處罰機(jī)制。無論是營利性還是非營利性民辦學(xué)校，若存在關(guān)聯(lián)交易行為，必須通過學(xué)校董(理)事會建立信息披露和年度交易審查制度，強(qiáng)化教育、人社和財(cái)政等部門在關(guān)聯(lián)交易中的監(jiān)督責(zé)任。同時(shí)，進(jìn)一步加大對稅務(wù)部門相關(guān)規(guī)定條款的學(xué)習(xí)，可通過專題培訓(xùn)的方式，引導(dǎo)民辦學(xué)校辦學(xué)者和師生樹立科學(xué)嚴(yán)肅的稅務(wù)觀念，幫助利益相關(guān)主體認(rèn)識到關(guān)聯(lián)交易可能對學(xué)校辦學(xué)和師生權(quán)益帶來的負(fù)面效應(yīng)。只有幫助他們樹立正確的稅務(wù)觀念，才能引導(dǎo)他們自覺避免違法關(guān)聯(lián)交易行為，起到事前預(yù)防的作用。通過法律條款明確違法關(guān)聯(lián)交易的類型，經(jīng)教育部門與審批機(jī)關(guān)審核發(fā)現(xiàn)或第三方舉報(bào)，確認(rèn)存在違法關(guān)聯(lián)交易行為，若情節(jié)較輕的，可予以限期整改和行政處罰；若情節(jié)嚴(yán)重、違法所得收入較大的，應(yīng)沒收違法所得，并將其歸入地方民辦教育專項(xiàng)基金，同時(shí)將關(guān)聯(lián)方納入失信聯(lián)合懲戒名單，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。