楊 穎 黃秀束 廈門海關(guān)（福建，廈門，361001）

2020年10月17日，十三屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱生物安全法），將自2021年4月15日起正式實施。生物安全法是有關(guān)生物安全的基礎(chǔ)法律，確立了國家生物安全的基本制度，其中也包含了對進出境貨物中涉及生物安全的規(guī)定。在對于進出境貨物的監(jiān)管中，進出口商品檢驗法律制度也是其中一項重要的法律制度。兩者都將維護安全、保護環(huán)境等作為立法原則，在維護國門生物安全方面協(xié)同發(fā)力，發(fā)揮各自的作用。本文試圖對進出口商品檢驗法律制度和生物安全法中確立的涉及進出境貨物的監(jiān)管制度進行比較，并就如何做好兩者的有效銜接，為海關(guān)更好依法履行維護國門生物安全職責提出一點建議。

1 制度比較

生物安全法作為生物安全方面的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律，調(diào)整的對象涵蓋了生物安全的各個方面，對于進出境貨物的生物安全的管理制度，僅是其調(diào)整范圍的其中一部分，且其中還包括了動植物檢疫和衛(wèi)生檢疫等的內(nèi)容，調(diào)整對象不僅包括了進出口商品，還包括的進出境的人員、交通工具、物品、集裝箱等。進出口商品檢驗法律制度，是進出口商品檢驗的部門法，調(diào)整的對象是進出口商品的檢驗，對于檢驗監(jiān)管要求，不僅包括了保護人類健康和安全、保護動物或植物的生命和健康、保護環(huán)境等生物安全方面的項目，還包括了防止欺詐行為以及相關(guān)的品質(zhì)、數(shù)量、重量等項目。雖然，進出口商品檢驗對于商品的監(jiān)管更多的側(cè)重于質(zhì)量方面，但是從兩者的調(diào)整范圍來說，既不是包含、完全重合也非毫不相干，而是存在著交集，特別是在作為進口商品的食品進口的監(jiān)管方面，還是存在較多交集。進出口商品檢驗中與生物安全有關(guān)的制度，主要包括風險防控制度、準入制度和標準制度。本部分將著重從這三項制度對兩者進行比較分析。

1.1 風險防控體制

風險防控體制通常由風險信息收集與發(fā)布、風險評估、風險預(yù)警、風險應(yīng)對等制度構(gòu)成。生物安全法和進出口商品檢驗法都設(shè)定了包括風險信息收集、風險評估、信息發(fā)布、風險預(yù)警措施等風險防控制度。其中，生物安全法在第二章專章規(guī)定了生物安全風險防控體制，其中的風險監(jiān)測預(yù)警制度、風險調(diào)查評估制度、信息共享制度和發(fā)布制度和境外重大生物安全事件應(yīng)對制度與商檢法律制度中相應(yīng)的制度設(shè)計的比較如下：

1.1.1 組織機構(gòu)和部門責任

在組織機構(gòu)方面，由于生物安全涉及各部門的工作，需要一個機構(gòu)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因此，生物安全法確定的是由國家生物安全工作協(xié)調(diào)機制組織協(xié)調(diào)和各部門分工負責相結(jié)合的機制，即“協(xié)調(diào)機制下的分部門管理體制”［1］，規(guī)定國家生物安全監(jiān)測預(yù)警體系的組織建立、生物安全風險調(diào)查評估的定期組織以及統(tǒng)一國家生物安全信息平臺的組建均由國家生物安全工作協(xié)調(diào)機制承擔。而有關(guān)部門則負責生物安全風險調(diào)查評估的具體開展、風險防控措施的采取、生物安全數(shù)據(jù)、資料信息的匯交等。此外，對于國家生物安全總體情況、重大生物安全風險警示信息、重大生物安全事件及其調(diào)查處理信息等重大生物安全信息，由國家生物安全工作協(xié)調(diào)機制成員單位根據(jù)職責分工發(fā)布。其他生物安全信息由國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方人民政府及有關(guān)部門根據(jù)職責權(quán)限發(fā)布。

在現(xiàn)行商檢法律制度體系中，風險信息的預(yù)警以及快速反應(yīng)均由海關(guān)總署統(tǒng)一管理。具體機構(gòu)則是其下設(shè)的預(yù)警辦公室，負責風險預(yù)警及快速反應(yīng)的信息管理工作。

1.1.2 風險評估和信息發(fā)布

在風險評估的調(diào)查組織方面，生物安全法的生物安全風險調(diào)查評估包括了定期的安全風險調(diào)查評估和特定情形下啟動的風險調(diào)查評估。其中，定期的安全風險調(diào)查評估由國家生物安全工作協(xié)調(diào)機制定期組織開展。對于特定情形下啟動的風險調(diào)查評估，生物安全法規(guī)定了四種情形，由有關(guān)部門及時開展。四種情形包括突發(fā)事件或者可能存在生物安全風險時啟動的風險評估，為確定監(jiān)管事項而啟動的風險評估，以及一個兜底條款。進出口商品檢驗法律制度的風險評估主要由海關(guān)總署組織，根據(jù)商檢法第十條和實施條例的第十四條的規(guī)定，“國家商檢部門和商檢機構(gòu)應(yīng)當及時收集和向有關(guān)方面提供進出口商品檢驗方面的信息”［2］?！冻鋈刖硻z驗檢疫風險預(yù)警及快速反應(yīng)管理規(guī)定》規(guī)定根據(jù)“出現(xiàn)的險情，在科學依據(jù)尚不充分的情況下，參照國際通行作法，對出入境貨物、物品可采取臨時緊急措施，并積極收集有關(guān)信息進行風險評估”［3］。從《中華人民共和國進出口商品檢驗法實施條例》規(guī)定的“建立進出口商品風險預(yù)警機制，通過收集進出口商品檢驗方面的信息，進行風險評估，確定風險的類型，采取相應(yīng)的風險預(yù)警措施及快速反應(yīng)措施”［4］上可以看出，進出口商品檢驗的風險信息除了出現(xiàn)險情進行的應(yīng)急風險評估外，主要立足于常態(tài)化的信息收集。信息收集的方式上，規(guī)定的較為具體，主要通過建立固定的信息收集網(wǎng)絡(luò)收集信息，信息來源主要來自檢驗信息、監(jiān)測信息、市場調(diào)查獲取信息，其他國家政府部門、國際組織和有關(guān)機構(gòu)發(fā)布的信息，國內(nèi)外團體和消費者反饋的信息等渠道。而對于應(yīng)急啟動的風險評估，則是參照國際通行作法，在對進出口商品采取臨時緊急措施的同時，收集有關(guān)信息進行風險評估。

在信息共享和發(fā)布方面，生物安全法規(guī)定了信息共享制度和信息發(fā)布制度，即國家生物安全工作協(xié)調(diào)機制組織建立統(tǒng)一的國家生物安全信息平臺，有關(guān)部門將相應(yīng)的信息匯交到這個平臺，實現(xiàn)信息共享。在信息發(fā)布上，生物安全法明確了各類信息的發(fā)布主體。在商品檢驗法律制度中，沒有明確的信息共享機制，僅規(guī)定要求海關(guān)總署和各地海關(guān)應(yīng)當及時向有關(guān)方面提供進出口商品檢驗方面的信息。在信息發(fā)布方面，主要是規(guī)定針對各地海關(guān)、國內(nèi)外生產(chǎn)廠商或相關(guān)部門以及消費者等不同對象發(fā)布風險警示通告，對各類風險警示通報的主要內(nèi)容也進行了明確。

1.1.3 預(yù)警措施和快速反應(yīng)措施

生物安全法對于具體采取的風險防控措施的規(guī)定較為寬泛，采用的是授權(quán)條款，在第十五條第二款授權(quán)有關(guān)部門依法采取必要的風險防控措施。但是，對于涉及進出境的生物安全風險防控規(guī)定得較為具體，包括設(shè)定了國家準入制度、指定口岸進境制度等。對于在境外發(fā)生重大生物安全事件的，在第二十四條授權(quán)海關(guān)依法采取生物安全緊急防控措施，同時采用列舉的方式規(guī)定了措施類型，包括：加強證件驗核，提高查驗比例，暫停相關(guān)人員、運輸工具、貨物、物品等進境以及經(jīng)國務(wù)院同意在必要時暫時關(guān)閉有關(guān)口岸、封鎖有關(guān)國境等措施。

在商檢法律制度體系中，風險預(yù)警快速反應(yīng)具體措施主要規(guī)定在《出入境檢驗檢疫風險預(yù)警及快速反應(yīng)管理規(guī)定》。快速反應(yīng)措施包括：檢驗檢疫措施、緊急控制措施和警示解除，主要措施包括加嚴監(jiān)管、加嚴審批、風險評估、禁止出入境、封鎖口岸等。

從上面的比較可以看出，加嚴監(jiān)管、暫停（禁止）問題商品出入境、封鎖有關(guān)口岸等措施在生物安全法和商檢法律制度中均有規(guī)定。

1.2 準入制度

生物安全法的準入制度分為三個方面，一是對于首次進境或者暫停后恢復(fù)進境的設(shè)立準入制度，對象包括了屬于上述情形的動植物、動植物產(chǎn)品、高風險生物因子；二是對進出境的生物安全管理要求；三是海關(guān)的依法處置要求以及指定國境口岸進境制度。

進出口商品檢驗法律制度的準入主要通過法定檢驗?zāi)夸浿贫?、合格評定制度實現(xiàn)。此外，作為進出口商品的進口食品，食品安全法還規(guī)定了進口食品相關(guān)的注冊（備案）制度以及新資源食品的許可制度。

1.3 生物安全標準制度

生物安全法明確國家建立生物安全標準制度。生物安全領(lǐng)域相關(guān)標準的制定和完善是由國務(wù)院標準化主管部門和國務(wù)院其他有關(guān)部門根據(jù)職責分工來實施。同時，國家生物安全工作協(xié)調(diào)機制還承擔著對不同領(lǐng)域生物安全標準的協(xié)調(diào)和銜接工作的組織職責，以建立和完善生物安全標準體系。

進出口商品檢驗法律制度中與安全標準有關(guān)的規(guī)定主要體現(xiàn)一是對法檢目錄內(nèi)進出口商品合格評定所依據(jù)的標準的規(guī)定方面，即按照國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求進行檢驗。二是對于檢驗標準的規(guī)定方面，規(guī)定海關(guān)總署可以根據(jù)進出口商品檢驗工作的實際需要和國際標準，制定進出口商品檢驗方法的技術(shù)規(guī)范和標準。檢驗方法的標準既可能包括生物安全的內(nèi)容，也包括了數(shù)量、質(zhì)量檢驗方法等方面的內(nèi)容。

2 相關(guān)建議

從以上生物安全法和進出口商品檢驗制度的比較中，可以看出，兩者在風險防控、準入和標準方面既有區(qū)別又有聯(lián)系，為更好實現(xiàn)維護國家生物安全的立法目的，需要結(jié)合生物安全法，對進出口商品檢驗制度進行完善和細化，對進出口貨物的海關(guān)監(jiān)管規(guī)定予以梳理整合，使其與生物安全管理制度協(xié)調(diào)和有效銜接，也需要在具體執(zhí)行中落實生物安全法的監(jiān)管要求。為此，提出如下建議：

一是修改和完善風險防控相關(guān)機制。梳理和整合目前海關(guān)監(jiān)管中包括生物安全在內(nèi)的涉及風險防控的相關(guān)制度，縱向明確整個風險防控的體制機制，制定由規(guī)章、規(guī)范性文件等組成的風險防控制度體系；橫向在上位法確立的基礎(chǔ)風險防控體制的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同海關(guān)業(yè)務(wù)中的風險防控特點，通過規(guī)范性文件的方式明確各類風險防控的信息收集、評估、啟動等方式，比如海關(guān)作為生物安全協(xié)調(diào)機制下的分部門管理體制的落實部門，在風險信息收集中增加和細化涉及進出口商品生物安全的內(nèi)容，明確向國家生物安全平臺匯交信息以及匯交的信息類型、匯交方式等。明確在進出口商品監(jiān)管中，涉及生物安全的具體監(jiān)管措施和執(zhí)行程序。

二是進一步完善準入制度，將進出口商品法檢目錄制度與生物安全法中的準入制度等相協(xié)調(diào)，優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管商品目錄監(jiān)管條件，將生物安全法的監(jiān)管要求納入監(jiān)管條件，科學規(guī)范實施進出口商品的安全監(jiān)管。同時，進一步細化指定口岸入境制度。

三是在檢驗標準的制定中落實生物安全監(jiān)管要求，做好與生物安全標準的協(xié)調(diào)。