楊先情 鄧國勝

（清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084）

一、前言

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)文明建設(shè)，對民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)格外關(guān)心，在不同場合多次強(qiáng)調(diào)，“綠水青山就是金山銀山”。2021年2月，習(xí)近平總書記到貴州考察時(shí)，第一站就實(shí)地查看烏江六沖河段的生態(tài)環(huán)境，再次叮囑貴州要守好發(fā)展和生態(tài)兩條底線，“持之以恒推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”“在生態(tài)文明建設(shè)上出新績”，不斷做好綠水青山就是金山銀山這篇大文章。

貴州是長江、珠江上游的重要生態(tài)屏障，生態(tài)環(huán)境總體良好但仍比較脆弱，全省88個(gè)縣（市、區(qū)、特區(qū)），有69個(gè)在長江防護(hù)林保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，16個(gè)縣（市） 被納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。近幾年，貴州省探索出一條欠發(fā)達(dá)省份經(jīng)濟(jì)和生態(tài)“雙贏”的路子，對于全國而言具有重要意義。早在2015 年1月，貴州就率先在全國出臺省級生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例，著力構(gòu)建具有貴州特色的生態(tài)文明建設(shè)法規(guī)體系。同年，貴州還出臺了《生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》，將黨委系統(tǒng)的干部納入到問責(zé)體系之中，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)責(zé)任。

水生態(tài)文明是生態(tài)文明的核心內(nèi)容之一。2016年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會議審議通過了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，標(biāo)志著“這一河流生態(tài)環(huán)境管理和跨界污染治理的創(chuàng)新性制度在全國范圍推廣”[1]。2017年，習(xí)近平總書記在新年賀詞中宣告：“每條河流要有‘河長’了”。由此，“河長制”成為中國生態(tài)文明建設(shè)的新實(shí)踐。

貴州全面推行河長制始于2017年1月?！顿F州省全面推行河長制總體工作方案》創(chuàng)新性地提出了四級“雙總河長，由四大班子人人當(dāng)河長”[2]。在發(fā)揮社會組織作用方面，貴州省也進(jìn)行了創(chuàng)新探索，首創(chuàng)推行擁有實(shí)權(quán)的“省級民間河長”，動(dòng)員全社會參與共建生態(tài)文明。2017年4月，貴州省第十二次黨代會確立大生態(tài)戰(zhàn)略，要求“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境”[3](P395)，“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”[4]。2017年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議審議通過了《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(貴州)實(shí)施方案》，并于10月正式印發(fā)，要求“發(fā)揮貴州生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢和生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新成果優(yōu)勢，探索一批可復(fù)制可推廣的生態(tài)文明重大制度成果”[5]。

“十三五”以來，貴州省深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，大力實(shí)施大生態(tài)戰(zhàn)略，積極推進(jìn)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，厚植生態(tài)底色、培育綠色動(dòng)能，探索走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路。作為重要的治理主體之一，社會組織在培育社區(qū)社會資本、提供社區(qū)公共服務(wù)、促進(jìn)社區(qū)公民參與、培育社區(qū)文化等方面發(fā)揮著重要作用。在貴州的生態(tài)文明建設(shè)，尤其是河長制的“貴州經(jīng)驗(yàn)”中，“民間河長”制度化無疑是一個(gè)亮點(diǎn)。本文以貴陽某環(huán)保公益組織（下文稱N組織） 參與貴州河長制的實(shí)踐為例，總結(jié)出環(huán)保社會組織參與貴州河流治理的行動(dòng)邏輯及其策略，以期為其他社會組織參與民族地區(qū)社會治理提供有益借鑒。

二、雙向嵌入：環(huán)保公益組織參與河流治理的主體性邏輯

河長制并非一個(gè)單位的行動(dòng)，而是一個(gè)行動(dòng)系統(tǒng)。在這個(gè)行動(dòng)系統(tǒng)之下，又分化為“官方河長系統(tǒng)”和“民間河長系統(tǒng)”兩個(gè)子系統(tǒng)，也就是通常所說的“雙河長制”。簡言之，就是“官方河長+民間河長”的雙河長治水模式。這是在原有官方河長的組織結(jié)構(gòu)和責(zé)任機(jī)制的基礎(chǔ)之上，通過政府賦權(quán)或者購買社會組織服務(wù)的方式，將民眾融入治水體系，使部分民眾作為“民間河長”參與到河流治理的一線工作中。

當(dāng)前，“雙河長制”已經(jīng)成為一種普遍的治水模式，只是每個(gè)地方情況略有不同。貴州的民間河長始于2010年，不過，當(dāng)時(shí)反饋渠道單一，雖然“民間河長”在巡河中發(fā)現(xiàn)很多問題，但實(shí)際上得到解決的還是比較少。隨著貴州深入推進(jìn)大生態(tài)戰(zhàn)略行動(dòng)以及全面推行“河長制”，有越來越多的環(huán)保社會組織介入到河流治理之中，使得“民間河長”成為一種制度。

在貴州實(shí)施的“雙河長制”實(shí)踐中，官方河長行動(dòng)系統(tǒng)是一種自上而下的層級結(jié)構(gòu)，每一個(gè)層級的河長由對應(yīng)的河長辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。民間河長行動(dòng)系統(tǒng)里，則包含省級民間河長、地方民間河長、基金會等，他們之間并不存在層級關(guān)系，只有當(dāng)他們之間存在互動(dòng)關(guān)系時(shí)，層級關(guān)系才體現(xiàn)出來。最初，省級河長辦面向社會招募33名省級志愿者（即省級民間河長），頒發(fā)聘書，這些志愿者將巡河情況反饋給省級河長辦，之后省級河長辦對其進(jìn)行評價(jià)。理論上，民間河長行動(dòng)系統(tǒng)里的行動(dòng)主體都有權(quán)利向官方河長反饋并監(jiān)督他們，官方河長有義務(wù)向民間行動(dòng)主體反饋執(zhí)行治理的情況。同時(shí)，官方河長行動(dòng)系統(tǒng)里的行動(dòng)單位可以通過購買社會組織服務(wù)的方式嵌入民間河長行動(dòng)系統(tǒng)，社會組織則通過資助的方式激發(fā)草根組織的參與。

（一） 省級民間河長：以“專業(yè)性”嵌入政府

2017 年6月，貴州官方河長行動(dòng)系統(tǒng)面向社會公開招募33名“青清河”保護(hù)河湖志愿者，即省級民間河長。其職責(zé)是：開展河湖監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)制止并上報(bào)；對市（州）、縣（市、區(qū)、特區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村各級河長及相關(guān)部門河長制工作履職情況進(jìn)行監(jiān)督；定期不定期將監(jiān)督情況以書面形式向省河長制辦公室匯報(bào)。形成了團(tuán)省委負(fù)責(zé)日常管理、省河長辦提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、多部門協(xié)作的“省級民間河長”管理模式。

作為貴州本土的環(huán)保社會組織，N組織獲知“青清河”保護(hù)河湖志愿者招募啟事后，根據(jù)33條河（湖） 的信息按照“就近、就便”原則，第一時(shí)間組織工作人員、核心骨干志愿者按要求提交報(bào)名資料。當(dāng)時(shí)N組織共有5人通過審核，成為省級“青清河”保護(hù)河湖志愿者，經(jīng)過培訓(xùn)后與其他28 名志愿者一起成為貴州省級民間河長，通過定期巡河、環(huán)保宣傳等方式，參與貴州河湖保護(hù)工作。

與其他地方實(shí)施的民間河長不一樣，貴州省省級民間河長的最大特點(diǎn)是政府授權(quán)、公眾參與，團(tuán)省委負(fù)責(zé)日常管理，省河長辦提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。省民間河長不僅可以關(guān)注自己的責(zé)任河流，還可以對省內(nèi)其他河流進(jìn)行監(jiān)督。在某種程度上可以說，主動(dòng)申請成為省級民間河長是該環(huán)保公益組織為了獲得合法性身份而主動(dòng)嵌入官方河長行動(dòng)系統(tǒng)的過程。

正是基于以其專業(yè)性嵌入官方河長行動(dòng)系統(tǒng)，成為具有實(shí)際監(jiān)督權(quán)的省級民間河長，N組織逐漸被官方所認(rèn)可。2018年，某市購買了N組織的服務(wù)。借由省級民間河長身份，N組織與涉及區(qū)域的屬地河長辦等職能部門建立了一種良性互動(dòng)機(jī)制———志愿者發(fā)現(xiàn)問題，職能部門解決問題。這種機(jī)制為民間力量參與環(huán)境監(jiān)督尤其是水環(huán)境保護(hù)提供了一個(gè)可供借鑒的模式。這避免了過去傳統(tǒng)媒體曝光與對抗的同時(shí)，也提高了問題處理效率，如2019年3月18日，N組織志愿者巡河發(fā)現(xiàn)問題后隨即轉(zhuǎn)交某市河長辦，很快就推動(dòng)了問題的解決。2019年4月10日，某鎮(zhèn)人民政府就N組織巡河所發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行處理，并向其上一級政府部門河長辦反饋回復(fù)整改之后的意見。

（二） 搭建平臺：以“對話性”嵌入社區(qū)

社區(qū)是國家治理的基本單元，也是地方政府與社會組織互動(dòng)的重要場域。毫無疑問，社會組織想要調(diào)動(dòng)社會各方的力量，需要與社區(qū)治理多元主體產(chǎn)生互動(dòng)關(guān)系，良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)要建立在有效的對話溝通上。因此，社會組織需要以“對話性”嵌入社區(qū)。如此才能增進(jìn)互信，獲得社區(qū)的支持，使多方合作成為可能。

N 組織借助千禾社區(qū)基金會、阿里巴巴公益基金會等組織，以及共青團(tuán)貴州省委、省河長辦、共青團(tuán)貴陽市委、貴陽市慈善總會等相關(guān)單位的力量，撬動(dòng)更多的組織、個(gè)人，參與到水源保護(hù)的行動(dòng)之中來。N組織發(fā)起的“海菜花計(jì)劃”通過提供小額資助、專題培訓(xùn)、技術(shù)咨詢與支持等形式，支持貴州本土團(tuán)隊(duì)或個(gè)人開展河流調(diào)查、污染監(jiān)督、專項(xiàng)研究以及宣傳教育等活動(dòng)，參與貴州水環(huán)境保護(hù)工作，發(fā)現(xiàn)問題除了通過原有渠道反饋，還可以借由貴州民間河長搭建的互動(dòng)平臺進(jìn)行解決。

當(dāng)然，巡河行動(dòng)者的成長也并非一蹴而就，而是一個(gè)“學(xué)習(xí)-行動(dòng)-反思-成長”的循環(huán)過程。在嵌入社區(qū)的過程中，N組織始終把“陪伴”這一關(guān)鍵要素置于首要位置。所謂的陪伴，就是增進(jìn)與行動(dòng)者的感情，增強(qiáng)信任，提供盡可能多的幫助，讓每一個(gè)行動(dòng)者成為“我們”。

三、行動(dòng)策略：構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)、借助外力、公眾倡導(dǎo)、購買服務(wù)

（一） 構(gòu)建行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)：在積極履行責(zé)任中不斷擴(kuò)大自身影響力

通過嵌入官方河長行動(dòng)系統(tǒng)獲得“省級民間河長”這一身份后，N組織積極履行河長職責(zé)，對責(zé)任河流開展定期巡護(hù)，推動(dòng)典型環(huán)境問題的及時(shí)處置，樹立典型。如2017年5月13日，N組織工作人員考察三岔河時(shí)發(fā)現(xiàn)三岔河流經(jīng)威寧自治縣猴場鎮(zhèn)藤橋村后河水由清澈變成灰黑色，現(xiàn)場未發(fā)現(xiàn)排污情況。隨后，N組織邀請專家一起對該河段進(jìn)行巡查，最終確認(rèn)污染排放來自威寧自治縣某公司。N組織隨即取樣、拍照和視頻留存證據(jù)，并通過電話向威寧自治縣河長辦舉報(bào)，與此同時(shí)，通過微信提供了排污點(diǎn)定位、排污照片、排污視頻等相關(guān)信息，保存證據(jù)。巡查結(jié)束后，N組織以報(bào)告的形式向省河長辦提建議。2018年中旬，N組織工作人員對涉事河段重新核查，發(fā)現(xiàn)仍有污染排放的痕跡，于是向進(jìn)駐畢節(jié)市開展環(huán)境保護(hù)督察組電話舉報(bào)。2018年10月10日，N組織接到電話反饋，涉事企業(yè)已被查處并罰款。

N 組織的省級民間河長一直以這種方式切實(shí)推動(dòng)貴州河湖保護(hù)工作。相對于其他來源的民間河長，因省級民間河長具有政府部門賦予的實(shí)際監(jiān)督權(quán)，其自主性更強(qiáng)，更能體現(xiàn)民間參與的力量。由于全省省級民間河長實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，有進(jìn)入和退出機(jī)制。N組織與團(tuán)省委等主辦單位保持了良好溝通，一有人退出團(tuán)省委便邀請N組織推薦適合的志愿者加入，同時(shí)N組織也積極主動(dòng)推薦工作人員及優(yōu)秀志愿者加入省級民間河長網(wǎng)絡(luò)。此后，在貴州省省級民間河長隊(duì)伍里，N組織的工作人員和推薦的志愿者以及有密切合作關(guān)系的民間河長占了大多數(shù)。

（二） 借助外力：借力公益資金，全力孵化本土公益組織力量

為推動(dòng)民間河長制，政府為民間河長提供一定的培訓(xùn)和專業(yè)指導(dǎo)及每月100元的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。不過，每月100元的經(jīng)費(fèi)并不足以支持民間河長有效開展責(zé)任河湖的保護(hù)工作。因此，N組織還積極爭取國內(nèi)公益慈善機(jī)構(gòu)的資助。2015年，N組織獲得了廣東千禾社區(qū)基金會的資助，構(gòu)建了貴州水源守護(hù)志愿者網(wǎng)絡(luò)。2017年6月，N組織部分工作人員成為省民間河長并積極履職。同年7月，N組織獲得了阿里巴巴公益基金會項(xiàng)目資助。千禾、阿里兩個(gè)基金會的項(xiàng)目資助，有力保障了N組織有效開展全省河湖的巡護(hù)與環(huán)境監(jiān)督，這也讓相關(guān)政府部門看到了委托社會組織所帶來的杠桿撬動(dòng)作用。通過借力公益資金，N 組織推出了“海菜花”計(jì)劃，該計(jì)劃旨在為環(huán)保草根組織和熱心環(huán)保的公益團(tuán)隊(duì)提供技術(shù)咨詢、河流保護(hù)小基金、培訓(xùn)等服務(wù)，全力動(dòng)員和支持本地公益團(tuán)隊(duì)參與到河流的保護(hù)之中。

成立于2014年8月的貴陽市花溪區(qū)某愛心社是N 組織的在地合作伙伴之一。2017年12月，該社成功申請到N組織“海菜花”項(xiàng)目的資助。2018年9 月15日，N組織對該社的16名骨干志愿者（各志愿服務(wù)隊(duì)隊(duì)長） 進(jìn)行培訓(xùn)，通過訂制培訓(xùn)提升志愿者對河流保護(hù)的認(rèn)知，學(xué)習(xí)巡河技巧和方法，以更專業(yè)的方式參與貴陽母親河的守護(hù)。在N組織“海菜花”計(jì)劃的支持下，該社的老志愿者定期對貴陽南明河、花溪河等河流進(jìn)行巡護(hù)，他們通過污染舉報(bào)等形式推動(dòng)環(huán)境問題處理，以實(shí)際行動(dòng)保護(hù)貴陽河湖。

黔東南某生態(tài)公益發(fā)展中心是N組織另一個(gè)合作伙伴。N組織持續(xù)為其提供了資金支持、技術(shù)支持、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、危機(jī)公關(guān)以及籌資協(xié)助等。當(dāng)前，該中心已經(jīng)復(fù)制N組織的工作模式，主動(dòng)承擔(dān)黔東南地區(qū)的河流保護(hù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在N組織的協(xié)助和支持下，該中心2017年成功申請到成蹊計(jì)劃資助，也申請到創(chuàng)綠家資助和千禾環(huán)境基金的支持，資金額度也突破了十萬元級別，目前正在朝專業(yè)化的方向發(fā)展，成為地方性樞紐機(jī)構(gòu)。

（三） 倡導(dǎo)全民參與：實(shí)現(xiàn)公眾就地就近巡河巡湖的“常態(tài)化”

河長制不僅需要政府推動(dòng)，更需要全民的積極參與。一方面，N組織充分借助團(tuán)委的力量，組建大學(xué)生志愿巡河隊(duì)伍。2018年7月，N組織與共青團(tuán)貴陽市委組織聯(lián)合發(fā)起“貴陽市青年環(huán)保志愿者巡河”活動(dòng)，旨在動(dòng)員大學(xué)生志愿者通過定期巡河等形式參與貴陽河湖保護(hù)，為守護(hù)黔山秀水、建設(shè)生態(tài)貴陽、助力河長制貢獻(xiàn)力量。隨后，N 組織對招募到的大學(xué)生志愿者進(jìn)行專場培訓(xùn)。2018 年10月20日，貴陽舉行首次大學(xué)生巡河行動(dòng)，來自貴州大學(xué)、貴州民族大學(xué)等8所高校的11 支巡河隊(duì)伍共計(jì)127名大學(xué)生志愿者參與巡河。隨著大學(xué)生巡河活動(dòng)的開展，影響力也逐漸增大，活動(dòng)由貴陽市推向安順、遵義、黔東南、畢節(jié)等地方。

另一方面，基于大學(xué)生巡河所發(fā)揮的作用，N 組織進(jìn)一步將參與對象范圍擴(kuò)大到全民參與。2019 年3月，N組織聯(lián)合了十多個(gè)貴州本土團(tuán)隊(duì)共同發(fā)起“貴州河流日1+2行動(dòng)”倡議，把每個(gè)月第三周周六定為“貴州河流日”，號召市民拿出1小時(shí)就近、就便巡護(hù)身邊2公里河流。以志愿服務(wù)助力河長制，從而形成了“人人關(guān)注貴州河流、人人參與貴州河流保護(hù)”的河流文化，用行動(dòng)守護(hù)黔山秀水，留住碧水藍(lán)天。截至2021年1月22日，“貴州河流日1+2行動(dòng)”活動(dòng)已經(jīng)舉辦了二十三期。該活動(dòng)受到社會的廣泛關(guān)注，也得到了省級和中央媒體的高度關(guān)注，目前已經(jīng)成為貴州生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)品牌活動(dòng)。N組織積極創(chuàng)新公眾參與方式，創(chuàng)新社會服務(wù)模式，不再拘泥于具體的項(xiàng)目，而是提供公眾參與環(huán)境保護(hù)的解決方案?！百F州河流日1+2行動(dòng)”已經(jīng)不再是單純的巡河，而是已經(jīng)變成倡導(dǎo)全民“常態(tài)化”參與的河湖保護(hù)文化。

（四） 推動(dòng)政府購買服務(wù)：讓河長制從“有名”到“有實(shí)”轉(zhuǎn)變

加入省級民間河長隊(duì)伍后，N組織積極主動(dòng)加強(qiáng)與團(tuán)省委、省河長辦等相關(guān)部門的聯(lián)系，建立了順暢的溝通機(jī)制。加上出色的工作表現(xiàn)，N組織及機(jī)構(gòu)人員先后獲得了國家級和省級多項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步擴(kuò)大了N組織的影響力以及與政府的互動(dòng)。正是因?yàn)榕c團(tuán)省委、省河長辦的密切聯(lián)系，促成了政府購買服務(wù)，從而有效地推動(dòng)了與屬地河長辦的互動(dòng)，有助于推動(dòng)各地環(huán)境問題的解決。

基于N組織的專業(yè)性和工作成效，2019年6月，貴州省水利廳購買了N組織服務(wù)，委托N組織對黔南、黔東南所有縣市進(jìn)行暗訪巡查，建立四亂問題清單，上報(bào)省水利廳，由省水利廳跟進(jìn)處理。N 組織負(fù)責(zé)制定總體暗訪計(jì)劃和詳細(xì)的月計(jì)劃并報(bào)省水利廳備案，省水利廳根據(jù)暗訪計(jì)劃適時(shí)派員參加暗訪。每月暗訪結(jié)束后與當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T確認(rèn)問題情況、發(fā)生時(shí)間、問題來由等，為下一步省水利廳以“一市一單”進(jìn)行月通報(bào)，督促各地建立動(dòng)態(tài)臺賬，加強(qiáng)整改落實(shí)提供依據(jù)。省水利廳針對暗訪發(fā)現(xiàn)的問題組織“回頭看”，根據(jù)各地上報(bào)的整改情況現(xiàn)場復(fù)核完成情況。

四、結(jié)論

水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成部分和基礎(chǔ)保障。山川秀美，水是關(guān)鍵。治水共同體是一個(gè)復(fù)雜的共同體，它涵蓋了包括政府、企業(yè)、社會組織以及廣大普通民眾在內(nèi)的多元行動(dòng)主體。因此，需要群策群力，凝聚價(jià)值共識。一方面，要進(jìn)一步優(yōu)化官方河長行動(dòng)系統(tǒng)的相關(guān)制度，提升各級政府治理能力。另一方面，要充分發(fā)揮環(huán)保社會組織的專業(yè)性和公益性，通過多種渠道積極發(fā)動(dòng)民眾參與，形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

從N組織參與民族地區(qū)河流治理的實(shí)踐來看，“雙向嵌入”是其最大的特色。它一方面以“專業(yè)性”嵌入官方河長行動(dòng)系統(tǒng)，得到官方的賦權(quán)，成為具有實(shí)際監(jiān)督權(quán)力的“省級民間河長”。另一方面，通過“省級民間河長”構(gòu)建水源守護(hù)者網(wǎng)絡(luò)、借助公益基金，以“對話性”嵌入社區(qū)，以項(xiàng)目資助的形式激活更廣泛的草根組織和志愿者參與到治水中來，不僅推動(dòng)政府購買服務(wù)，也推動(dòng)了“河長制”向“河長治”轉(zhuǎn)化。

當(dāng)然，問題的關(guān)鍵還在于，環(huán)保社會組織能否朝著專職專業(yè)化的方向健康發(fā)展，能否充分利用大數(shù)據(jù)這個(gè)工具。環(huán)保社會組織這種“雙向嵌入”的河流治理行動(dòng)邏輯是否適用于生態(tài)文明建設(shè)的其他領(lǐng)域，則有待于相關(guān)領(lǐng)域的研究者進(jìn)一步探索。