張曉萍，鄭 鵬

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228）

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，人類社會的生存發(fā)展將越來越多地依賴海洋。保護海洋環(huán)境資源、提升海洋生態(tài)文明，對發(fā)展海洋經(jīng)濟、建設(shè)海洋強國具有重要意義。實踐中海洋環(huán)境污染及生態(tài)資源破壞形勢嚴(yán)峻①，但海洋環(huán)境公益訴訟數(shù)量較少②，主要原因是海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告的確定存在諸多爭議。厘清海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告的范圍和順位，關(guān)系到海洋環(huán)境民事公益訴訟訴權(quán)利益的調(diào)整、訴訟秩序的優(yōu)化和訴訟目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告確定存在的爭議

根據(jù)《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的適格原告有：法律規(guī)定的機關(guān)、符合條件的社會組織和檢察機關(guān)。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款之規(guī)定，海洋環(huán)境生態(tài)損害賠償之訴的提起主體為海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門。《海洋環(huán)境保護法》與《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》規(guī)定之間的不一，以及前者對海洋環(huán)境生態(tài)損害賠償之訴原告主體范圍的限制，導(dǎo)致理論界和實務(wù)界對海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告的確定存在諸多爭議。

（一）適格原告確定存在的理論爭議

1.一元論 一元論認(rèn)為，海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門是海洋環(huán)境民事公益訴訟的唯一適格原告③。理由在于：《環(huán)境保護法》作為環(huán)境生態(tài)資源保護領(lǐng)域里綜合性、概括性的法律，其內(nèi)容可適用于所有自然資源和環(huán)境保護案件，是一般性規(guī)定；而《海洋環(huán)境保護法》作為海洋環(huán)境資源這一特殊生態(tài)資源領(lǐng)域里的法律，其內(nèi)容僅適用于海洋環(huán)境資源案件，是特別性規(guī)定①（2015）大連立初字第5號。。根據(jù)《立法法》第92條“特殊法優(yōu)于一般法律”的原則，《海洋環(huán)境保護法》作為與《環(huán)境保護法》效力位階相同的法律，其無論在出臺時間之新上還是在規(guī)定之特殊上均優(yōu)于《環(huán)境保護法》，故海洋環(huán)境民事公益訴訟的適格原告應(yīng)為海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門這一單一主體。

2.二元論二元論認(rèn)為，《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款并非關(guān)于海洋環(huán)境訴訟的直接規(guī)定，其內(nèi)容與環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)涵特征不相符②孫思琪，金怡雯《：中國海洋環(huán)境民事公益訴訟法律依據(jù)論辯——以《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款的解釋論為中心》《，浙江海洋大學(xué)學(xué)報》（人文社科版）2017年第4期，第3頁。。立法機關(guān)在1999年修訂《海洋環(huán)境保護法》，增加第89條第2款的緣由在于：海洋環(huán)境污染給公民或者法人造成損害時，被損害人可以要求相關(guān)責(zé)任人停止侵害、排除妨害、賠償損失；但如果給國家造成了損害，國家能否提出相同的訴求以及應(yīng)該由誰來提出這些訴求，原海洋環(huán)境保護法沒有規(guī)定③全國人大常委會法制工作委員會：《中華人民共和國環(huán)境保護法釋義》，北京：法律出版社2014年版，第136頁。。增加第89條第2款旨在解決海洋環(huán)境污染造成國家損失時的索賠主體以及訴訟主體問題。海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門“代表”國家提出損害賠償要求，基于的是自然資源國家所有權(quán)理論。國家作為自然資源所有者為維護自身利益所提起的訴訟不應(yīng)當(dāng)歸為公益訴訟④鄧海峰《：海洋油污損害之國家索賠主體資格與索賠范圍研究》《，法學(xué)評論》2013年第1期，第72頁。。海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告的確定應(yīng)依據(jù)《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》的規(guī)定，檢察機關(guān)和社會組織可以提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。

3.多元論 多元論認(rèn)為，海洋環(huán)境民事公益訴訟的適格主體應(yīng)該是豐富多元的，海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門、檢察機關(guān)、社會組織均有權(quán)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟⑤梅宏《：海洋環(huán)境司法保護的多元主體及其聯(lián)動機制》，《浙江海洋大學(xué)學(xué)報》（人文社科版）2020年第1期，第1頁。?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第89條第2款規(guī)定的是海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)的部門可代表國家提出索賠，并沒有說海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門是唯一的索賠主體。“由……代表”是列舉性的授權(quán)，而非排他性、窮盡性的規(guī)定，其他法律主體可以依《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》中的規(guī)定提起海洋環(huán)境民事公益訴訟⑥陳惠珍，白續(xù)輝：《海洋環(huán)境民事公益訴訟中的適格原告確定：困境及其解決路徑》，《華南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018年第2期，第164頁。。將海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體范圍限定過窄，不能完全體現(xiàn)立法者多元主體相互合作、形成合力保護環(huán)境的立法意圖⑦劉學(xué)在《：民事公益訴訟制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社2015年版，第345頁。。

（二）適格原告確定存在的實踐矛盾

在上述三種理論學(xué)說中，一元論認(rèn)為檢察機關(guān)和社會組織不能提起海洋環(huán)境民事公益訴訟，二元論和多元論認(rèn)為可以提起。即在檢察機關(guān)和社會組織能否提起海洋環(huán)境民事公益訴訟這個問題上，三種學(xué)說具有統(tǒng)一性，要么均不能提起，要么均能提起，不存在不一致的情形。但在司法實踐中卻出現(xiàn)了檢察機關(guān)以多種方式參與訴訟，社會組織提起的訴訟被法院裁定不予受理或者駁回起訴的情形。

1.檢察機關(guān)以多種方式參與海洋環(huán)境民事公益訴訟

（1）提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。檢察機關(guān)在海洋環(huán)境生態(tài)受損案件中，以原告身份向法院起訴，法院受理并在判決中支持檢察機關(guān)的訴訟請求。典型的案例有:廣州市番禺區(qū)檢察院針對被告人盧平章東泰皮革廠偷排廢水導(dǎo)致海域陸源污染向廣州海事法院起訴，法院判決被告人停止一切排污行為，并賠償環(huán)境受損費用和案件受理費⑧羅艾樺《：廣東番禺：環(huán)保公益訴訟案檢察院坐原告席》，http://npc.people.com.cn/GB/9818215.html，2019年4月3日訪問。。2017年4月，廣州市檢察院針對被告人李偉向洪奇瀝海域傾倒建筑淤泥導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境受損，經(jīng)督促廣州市南沙區(qū)海洋與漁業(yè)局起訴被拒后，向廣州海事法院提起海洋環(huán)境民事公益訴訟，法院判決被告人賠償環(huán)境污染損失⑨廣州海事法院［2017］粵72民初431號。。此外還有廣東省廣州市人民檢察院訴王韋富案、?？谑袡z察院訴海南中匯疏浚工程有限公司及陳某、?？跒g源土石方工程有限公司非法傾倒建筑垃圾污染案等。

（2）支持海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門起訴。檢察機關(guān)支持海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門向法院提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。典型的案例有：中山市檢察院支持廣州市海洋局與漁業(yè)局向廣州海事法院起訴被告人彭偉權(quán)等5人向中山市橫門東出海航道12號燈標(biāo)堤圍處傾倒廢棄膠紙致海域污染⑩呂婧《：傾倒垃圾污染海洋五人被索賠780萬》，《南方都市報》2018年4月20日第1版。。在本案中，中山市檢察院派員出庭支持行政機關(guān)起訴，并在法庭調(diào)查和辯論階段，圍繞原告主體資格、責(zé)任承擔(dān)方式等發(fā)表支持起訴意見書。法院依法判決被告彭偉權(quán)等人賠償生態(tài)修復(fù)費用、賠償因環(huán)境污染產(chǎn)生的各項經(jīng)濟損失以及賠償鑒定評估費、檢測費等費用共計700萬元。

（3）提起刑事附帶民事公益訴訟。檢察機關(guān)在對破壞海洋環(huán)境資源和生態(tài)的犯罪行為提起公訴的同時，向法院提起海洋環(huán)境附帶民事公益訴訟。典型的案例有：江蘇省灌南縣檢察院針對榮成偉伯漁業(yè)有限公司和何延青等18名犯罪嫌疑人在禁漁期內(nèi)駕駛漁船以非法作業(yè)捕撈水產(chǎn)品的行為，向灌南縣法院提起刑事公訴，同時附帶民事公益訴訟①《江蘇近十年來最大海洋偷捕案提起公訴》，http://www.guannan.gov.cn/gnzx/gnyw/content/a8e62ccc-0495-4344-b9a8-45f49951a6bf.html，2019年4月15日訪問。。檢察機關(guān)提出的判令榮成偉伯漁業(yè)有限公司及其他責(zé)任人通過增殖放流、勞役代償、建立海洋牧場等方式，修復(fù)受損害的海洋生態(tài)環(huán)境或賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)金，賠償損害調(diào)查、評估費用，并在媒體公開賠禮道歉等訴訟請求得到了法院的支持。

2.社會組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟受阻

（1）裁定駁回起訴。社會組織提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟，被法院以“不具備訴訟主體資格”為由裁定駁回起訴。典型的案例有：重慶兩江志愿者服務(wù)發(fā)展中心、廣東省環(huán)境保護基金會向廣東省茂名市中級人民法院訴廣東三家鎳企非法傾倒、堆填廢渣致死紅樹林案②廣東省茂名市中級人民法院（：2016）粵09民初122號。，要求涉事企業(yè)停止侵害行為，清除非法傾倒地的污染物，修復(fù)生態(tài)環(huán)境賠償損失。法院開庭審理后以環(huán)保組織不具備海洋環(huán)境公益訴訟主體資格駁回起訴。自然之友向青島海事法院訴榮成偉伯公司等非法捕撈海產(chǎn)品致海洋生物資源多樣性受損案③青島海事法院（：2018）魯72民初741號。，青島海事法院立案受理后裁定駁回起訴。之后自然之友向山東省高級人民法院上訴，山東省高級人民法院裁定駁回上訴，維持原裁定④山東高級人民法院：（2018）魯民終1334號?！，F(xiàn)自然之友向最高人民法院申請再審，最高院已經(jīng)立案。

（2）裁定不予受理。社會組織提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟，被法院裁定不予受理。典型的案例有：大連市環(huán)保志愿者協(xié)會向大連海事法院訴中國石油天然氣集團公司7.16原油泄漏案⑤大連海事法院（：2015）大海立初字第5號。。法院以“環(huán)保志愿者協(xié)會沒有環(huán)境公益訴訟主體資格”為由，裁定不予受理。

二、海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告范圍的確定

通過對理論學(xué)說和司法實踐的列舉和分析發(fā)現(xiàn)，一元論、多元論及司法判例均認(rèn)可《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款屬環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，只是在其屬于排他性規(guī)定還是補充性規(guī)定上存在分歧。而二元論直接否定了第89條第2款屬于公益訴訟的規(guī)定。對第89條第2款性質(zhì)認(rèn)識和理解不一，是導(dǎo)致海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告問題存在爭議的根本原因。厘清該條款的性質(zhì)，明確海洋環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)適用的法律，是環(huán)境民事公益訴訟適格原告范圍確定的必經(jīng)途徑。

（一）海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門作為適格原告

海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門依據(jù)《海洋環(huán)境保護》第89條第2款提起的訴訟屬公益訴訟，理由在于：

1.訴訟客體具有公益性 海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門依據(jù)第89條第2款提起的訴訟，按照訴訟客體可以分為三類：破壞水產(chǎn)資源訴訟、破壞海洋保護區(qū)訴訟、破壞海洋生態(tài)訴訟。根據(jù)《憲法》第9條和《物權(quán)法》第46條的規(guī)定，海洋水產(chǎn)資源和海洋保護區(qū)歸國家所有，國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，提起的訴訟屬“國益訴訟”⑥肖建國《：利益交錯中的環(huán)境公益訴訟原理》《，中國人民大學(xué)學(xué)報》2016年第2期，第15頁。。但海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)與海洋生態(tài)，三者之間并非完全割裂的，海域的整體性和聯(lián)通性決定了一旦出現(xiàn)水產(chǎn)資源或海洋保護區(qū)受破壞的情形，就會改變海洋生物的整體生活環(huán)境。環(huán)境侵權(quán)已經(jīng)從單一的環(huán)境污染到環(huán)境污染和生態(tài)破壞的二元確認(rèn)⑦呂忠梅，竇海陽《：以“生態(tài)恢復(fù)論”重構(gòu)環(huán)境侵權(quán)救濟體系》，《中國社會科學(xué)》2020年第2期，第120頁。。如陸源型污染中，工業(yè)廢水超標(biāo)排入海洋除了會造成水產(chǎn)資源受損、海洋保護區(qū)受破壞之外，還會影響海洋生物多樣性、海水使用素質(zhì)、海洋食品鏈安全等，這些均屬于海洋生態(tài)要素。在海洋環(huán)境保護中，作為海洋資源環(huán)境的國家利益和作為海洋生態(tài)的社會公共利益，具有完全相同的內(nèi)涵⑧韓楓《：公益組織在海洋環(huán)境公益訴訟中的主體適格性案例評析》《，世界海運法商評論》2018年第7期，第55頁。?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第89條第2款規(guī)定的海洋行政監(jiān)督監(jiān)管部門代表國家提起三類訴訟，符合公益訴訟的特征要求。

2.訴訟目的具有公益性 依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款提起的訴訟，所要實現(xiàn)的訴訟目的具有公益性?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第1條“立法目的”開門見山指出，該法除了保護和改善海洋環(huán)境、保護海洋資源、防治污染損害之外，還維護生態(tài)平衡、保障人體健康、促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。海洋環(huán)境兼具“資源屬性”和“生態(tài)屬性”①竺效《：論檢察機關(guān)在涉?！肮婢S護”訴訟中的主體地位》《，浙江工商大學(xué)學(xué)報》2018年第5期，第21頁。。海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門依據(jù)第89條第2款提起的訴訟，因海洋環(huán)境的生態(tài)價值的普惠性及其與經(jīng)濟價值之間的緊密關(guān)聯(lián)性，決定了該類訴訟的公益性。

3.立法文件中有依據(jù) 2012年4月24日，全國人民代表大會法律委員在匯報《民事訴訟法修正案（草案）》修改情況時指出：“目前，有的環(huán)境保護領(lǐng)域的法律已規(guī)定了提出這類訴訟（環(huán)境公益訴訟）的機關(guān)。比如，《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門代表國家對破壞海洋環(huán)境給國家造成重大損失的責(zé)任者提出損害賠償要求。”2017年12月29日，最高人民法院民四庭負(fù)責(zé)人就《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》答記者問時指出：“海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門代表國家，依照《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款提起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠之訴，屬于民事公益訴訟范疇。根據(jù)現(xiàn)階段相關(guān)立法意圖，該類訴訟具有公益性?！?/p>

（二）檢察機關(guān)和社會組織作為適格原告

檢察機關(guān)和社會組織可以依據(jù)《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》的規(guī)定，提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。理由在于：

1.《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款非海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告的特別規(guī)定 雖然《海洋環(huán)境保護法》是特別法，《環(huán)境保護法》是一般法，但不能由此簡單地認(rèn)為《海洋環(huán)境保護法》里的所有法律規(guī)范都是《環(huán)境保護法》里所有法律規(guī)范的特別法律規(guī)范。兩個法律規(guī)范之間是否具有一般規(guī)范和特別規(guī)范的關(guān)系，需要具體分析兩個法律規(guī)范所規(guī)范的對象是否一致②徐以祥《：海洋環(huán)境公益訴訟的法律解釋》，http://www.sohu.com/a/161930705_720361，2019年3月7日訪問。。只有兩個法律規(guī)范在規(guī)范同一法律對象時，才存在一般法律規(guī)范和特別法律規(guī)范的問題?！董h(huán)境保護法》第58條規(guī)范的是“社會組織”提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)滿足的條件和要求。而《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款規(guī)定的“海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門”是否有權(quán)代表國家提起海洋環(huán)境損害賠償之訴。二者規(guī)范對象上不同，因此不能認(rèn)定二者是一般規(guī)范和特殊規(guī)范的關(guān)系。

2.允許檢察機關(guān)和社會組織提起訴訟有利于維護司法統(tǒng)一 作為體系化的法律制度的一員，海洋環(huán)境民事公益訴訟制度在構(gòu)建時不僅應(yīng)著眼于《海洋環(huán)境保護法》這一規(guī)范本身，還應(yīng)兼顧與《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》等其他法律規(guī)范之間的體系效應(yīng)，以達成法律制度內(nèi)部的有機銜接和統(tǒng)一③單紅軍，王恒斯，王婷婷《：論我國海洋環(huán)境公益訴訟的若干法律問題——以大連環(huán)保志愿者協(xié)會訴大連中石油公司等案為視角》，《環(huán)境保護》2016年第Z1期，第78頁。?！睹袷略V訟法》《環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護領(lǐng)域里的一般法，其在適格主體方面確立的基本法律原則和制度應(yīng)在部門法中得到貫徹和執(zhí)行。海洋環(huán)境保護領(lǐng)域沒有理由打破《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》所確立的多元主體并行的公益訴訟體制。如果認(rèn)為《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款排除了以上規(guī)定的適用，那么按照這種邏輯推理，檢察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)被排除出海洋環(huán)境公益民事訴訟適格原告的主體范圍。但從司法實踐來看，檢察機關(guān)提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟均被法院受理判決。

3.允許檢察機關(guān)和社會組織提起訴訟有利于海洋生態(tài)環(huán)境保護 一直以來，環(huán)境公益訴訟原告資格的廣泛性被認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟的重要特征④徐以祥，周驍然：《論環(huán)境民事公益訴訟目的及其解釋適用——“常州毒地”公益訴訟案一審判決為切入點》，《中國人口·資源與環(huán)境》2017年第12期，第100頁。。將《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款解釋為海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告的排他性規(guī)定，則意味著有且只有海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門有權(quán)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。一旦該主體消極怠訴、拒絕起訴，海洋環(huán)境資源就會長期處于被侵害、得不到修復(fù)的狀態(tài)，危及海洋生物資源多樣性、海洋生態(tài)平衡和人類生存發(fā)展。檢察機關(guān)和社會組織因被排除在了適格主體之外，無法通過訴訟維護公共利益。實踐中確實出現(xiàn)了海洋行政監(jiān)督管理部門拒絕起訴的情形，如上所述的廣州市檢察院訴李偉向洪奇瀝海域傾倒建筑淤泥損害海洋生態(tài)環(huán)境案，廣州市南沙區(qū)海洋與漁業(yè)局以不具備司法訴訟相關(guān)知識和能力的專職人員為由拒絕起訴。將適格原告范圍僅限定為海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門，看似能夠達成訴訟便利的效果，實際上會導(dǎo)致海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門因缺乏競爭性索賠主體的存在而缺乏起訴動力、不能及時有效全面地提起訴訟，損害海洋環(huán)境公共利益救濟效率和效果。

三、海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告順位的確定

海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門、檢察機關(guān)和社會組織作為海洋環(huán)境民事公益訴訟的適格原告,在不同的海洋環(huán)境民事公益訴訟中各有長處和不足，最為理想的狀態(tài)是各適格原告能根據(jù)自己的職能和優(yōu)勢對應(yīng)地提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。但有些海洋環(huán)境案件因案件標(biāo)的金額大、社會影響范圍廣、轟動效應(yīng)強被各適格原告爭相起訴，形成適格原告起訴的積極沖突；而有些海洋環(huán)境案件因存在取證難、鑒定貴、專業(yè)性強等問題，各適格原告無人愿意起訴，形成適格原告起訴的消極沖突。如何解決以上沖突，筆者認(rèn)為宜形成以下三個方面共識。

（一）海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門為主導(dǎo)

1.海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門的職責(zé)所在 行政機關(guān)是維護社會公共利益的第一責(zé)任人①林莉紅：《論檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的制度空間》，《行政學(xué)研究》2018年第6期，第55頁。。維護海洋環(huán)境生態(tài)公共利益是海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門的“分內(nèi)之事”。在海洋環(huán)境污染損害發(fā)生后，行政機關(guān)應(yīng)優(yōu)先履行行政職能，對污染責(zé)任者處以行政處罰并依照2018年1月1日生效實施的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》主動與賠償義務(wù)人磋商。相較于司法權(quán)的被動性和兜底性，行政權(quán)主動直接且富有效率，運用行政手段解決海洋環(huán)境糾紛可盡快恢復(fù)被損害的環(huán)境資源和生態(tài)。但這并不意味著沒有必要賦予海洋行政監(jiān)督管理部門海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告資格。首先，行政處罰不能代替民事賠償，二者的內(nèi)涵不同。行政處罰除了財產(chǎn)罰之外還包括人身罰和資格罰，而民事賠償是財產(chǎn)責(zé)任。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第90條的規(guī)定②《海洋環(huán)境保護法》第90條：對違反本法規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染事故的單位，除依法承擔(dān)賠償責(zé)任外，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門依照本條第二款的規(guī)定處以罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得收入百分之五十以下的罰款；直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員屬于國家工作人員的，依法給予處分。對造成一般或者較大海洋環(huán)境污染事故的，按照直接損失的百分之二十計算罰款；對造成重大或者特大海洋環(huán)境污染事故的，按照直接損失的百分之三十計算罰款。對嚴(yán)重污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。，海洋環(huán)境污染事故單位除了依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任外，還需要承擔(dān)行政罰款，罰款金額一般為直接損失的20%或者30%。其次，磋商不一定能成功。海洋生態(tài)損害賠償當(dāng)事人之間通常在損害事實認(rèn)定、適用法律、確定賠償金額等方面存在巨大爭議，因此需要法院這樣獨立、專業(yè)、權(quán)威的機關(guān)作為第三方參與評定。最后，海洋環(huán)境污染主體有些是當(dāng)?shù)丶{稅大戶，海洋行政監(jiān)督管理部門的索賠可能遭到地方政府的干預(yù)。在存在“地方保護”主義情形下，提起海洋環(huán)境民事公益訴訟可以有效避免行政干預(yù)，減輕執(zhí)法阻力。

2.海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門優(yōu)勢使然 海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門作為海洋環(huán)境監(jiān)督管理的職責(zé)部門，對海洋環(huán)境進行監(jiān)管、監(jiān)測、調(diào)查研究是其日常工作內(nèi)容。海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門不論是在技術(shù)設(shè)備、人才儲備還是操作規(guī)范流程等方面均比社會組織、檢察機關(guān)具有優(yōu)勢。另外，海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門積累了豐富的海洋環(huán)境資源生態(tài)損害賠償訴訟經(jīng)驗。自1985年起，我國海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門提起海洋環(huán)境資源生態(tài)損害賠償訴訟已有30多年的歷程，提起的海洋環(huán)境損害賠償之訴案件數(shù)量達100余件。這些優(yōu)勢使得海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門在海洋環(huán)境民事公益訴訟中能夠盡快搜集固定證據(jù)、準(zhǔn)確提出訴訟請求和進行舉證質(zhì)證，確保較高的受案率和勝訴率，達到良好的社會效果。

3.海洋環(huán)境污染案件的特性要求 與一般環(huán)境污染案件相比，海洋環(huán)境資源生態(tài)損害案件具有污染源頭多、取證難、鑒定貴、專業(yè)技術(shù)性強等特征。單就污染源頭來說，除了排放污水等陸源污染外，還有海岸工程建設(shè)過程中的傾倒建筑垃圾污染以及軍事船舶和非軍事船舶的尾氣排放污染等。如此繁多的污染源頭會讓社會組織和檢察機關(guān)在被告人確定上就陷入一團迷霧。《海洋環(huán)境保護法》第5條針對不同的污染源和污染區(qū)域劃分了不同的監(jiān)管主體，海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門之間職能分工的細(xì)化，有助于其快速鎖定被告人。另外，像海上油田鉆探、船舶碰撞等造成的漏油事件，大多發(fā)生在深海。社會組織和檢察機關(guān)不可能像處理陸地上的環(huán)境污染事件一樣，通過日常交通工具就能抵達現(xiàn)場，使用一般的證據(jù)搜集手段就能開展調(diào)查，而是必須借助專業(yè)的出海交通工具和污染檢測設(shè)備才能完成，而這些設(shè)施設(shè)備海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門均有配備。再如海上溢油事件，溢油發(fā)生后通常瞬間隨洋流漂散，如果沒有專業(yè)的檢測、監(jiān)視、巡航系統(tǒng)很難發(fā)現(xiàn)①王社坤《：民間環(huán)保組織在環(huán)境民事公益訴訟中的角色及作用》《，中國環(huán)境法治》2013年第2期，第170頁。。在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，法律僅在海洋環(huán)境民事公益訴訟中授予行政監(jiān)督管理部門提起民事公益訴訟的主體資格，有其獨特的立法考量的。由海洋行政監(jiān)督管理部門優(yōu)先提起海洋環(huán)境民事公益訴訟，一來可以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，二來可以在多頭治海、多頭污染的背景下厘清監(jiān)管權(quán)的劃分，快速鎖定污染主體，有針對地索賠。

（二）社會組織為補充

1.一般海洋環(huán)境民事公益訴訟的補充起訴主體 將社會組織定位為海洋環(huán)境民事公益訴訟的補充起訴主體，主要是基于目前我國社會組織的發(fā)展程度與提起海洋環(huán)境民事公益訴訟所應(yīng)具備的條件之間還存在一定的差距。我國環(huán)保組織目前雖有一定的數(shù)量，但是因發(fā)展起步晚，缺乏專業(yè)人員、應(yīng)訴能力差、距離證據(jù)時空距離遠(yuǎn)、收集證據(jù)手段匱乏、經(jīng)濟實力弱、難以承擔(dān)高昂的訴訟費用等原因，提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的主觀意愿不強烈。與“天時地利人和”的海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門相比，環(huán)保組織既不具備技術(shù)上的優(yōu)勢，也不具備經(jīng)濟上的優(yōu)勢，無法與造成海洋環(huán)境污染事故的大型企業(yè)相抗衡。賦予社會組織優(yōu)先起訴順位，只會導(dǎo)致及時有效維護海洋環(huán)境生態(tài)資源的目的落空。

2.涉外海洋環(huán)境民事公益訴訟的最佳起訴主體 我國內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架共計面積600萬平方公里，蘊藏著豐富的海洋生物資源、礦產(chǎn)資源、油氣資源。南海有“第二個波斯灣”的美稱②吳繼陸：《中國海洋執(zhí)法的制度與實踐——以大陸架權(quán)益維護為視角》，見高之國等主編：《國際海洋法問題研究》，北京：海洋出版社2011年版，第39頁。。隨著海洋開發(fā)國際化合作程度的提高，越來越多的跨國實體加入。針對這一現(xiàn)實問題，《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第2條③《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第2條：在海上或者沿海陸域內(nèi)從事活動，對中華人民共和國管轄海域內(nèi)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境造成損害，由此提起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，由損害行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防措施地海事法院管轄。，將海洋損害賠償之訴的管轄法院排除了被告住所地法院，目的在于將相關(guān)涉海糾紛盡可能地排除國外海事司法管轄，從而歸入我國管轄范圍內(nèi)。目前，考慮到南海等海域復(fù)雜的國際形勢，在跨國企業(yè)造成海域環(huán)境污染與生態(tài)資源破壞案件時，由社會組織作為適格原告提起海洋環(huán)境民事公益訴訟，并由我國法院立案、審判和執(zhí)行，一來可以避免外交爭端，二來可以行使我國海上司法主權(quán)，維護國家海洋權(quán)益。與行政機關(guān)的政治性、國家性相比，社會組織的中立性、民間性可降低案件敏感度，營造和平寬松的環(huán)境，更好地柔性地實現(xiàn)海洋維權(quán)目標(biāo)④陳惠珍，白續(xù)輝《：海洋環(huán)境民事公益訴訟中的適格原告確定：困境及其解決路徑》《，華南師范大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018年第2期，第165頁。。

（三）檢察機關(guān)側(cè)重司法監(jiān)督

1.監(jiān)督海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門提起海洋環(huán)境民事公益訴訟 檢察機關(guān)作為社會公共利益的代表，立法授權(quán)其公益訴訟適格原告的主體地位不存在正當(dāng)性的問題。但應(yīng)注意的是公共利益的維護最終有賴于行政權(quán)和司法權(quán)的協(xié)調(diào)配合。現(xiàn)實中，環(huán)保行政監(jiān)督管理機關(guān)怠于履行職責(zé)的案例屢見不鮮⑤2016年1月6日最高人民檢察院在通報檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作的推進情況會議上，公布了檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作訴前程序典型案例，其中包括7地區(qū)的環(huán)保局怠于履行職責(zé)案；2019年9月12日，山東省檢察院通報了全省轄區(qū)內(nèi)10起環(huán)境污染典型案例。。除突發(fā)性環(huán)境污染事件外，絕大多數(shù)的環(huán)境污染糾紛都和行政機關(guān)日常監(jiān)督管理不到位有關(guān)。因此在某些案件中讓海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理機關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟，無異于“搬起石頭砸自己的腳”，海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理機關(guān)不愿意充當(dāng)原告。針對此種情形，檢察機關(guān)作為憲法授權(quán)的法律監(jiān)督機關(guān)，督促海洋環(huán)境行政監(jiān)督機構(gòu)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟，可以倒逼其依法積極履職。同時，在海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機關(guān)可以以支持起訴的方式參與訴訟，以補足海洋環(huán)境行政機關(guān)管理部門在法律上的短板。

2.對海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門不履職行為提起海洋環(huán)境行政公益訴訟 根據(jù)規(guī)定，檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟之前應(yīng)先履行訴前程序，通過發(fā)送檢察建議的方式，督促行政機關(guān)依法履職。實踐中，真正起訴到法院的環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)量較少，90%以上的案件可通過訴前程序得以解決①閆晶晶，徐盈雁：《環(huán)境資源公益訴訟訴前程序行政機關(guān)整改率達97%》，《檢察日報》2018年2月15日第1版。。因此，針對海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門怠于履職的行為，檢察機關(guān)可充分利用訴前程序，督促其依法履職。訴前程序的設(shè)置不僅強調(diào)行政執(zhí)法優(yōu)先的原則，同時也可以避免直接訴諸司法程序帶來的困境②劉藝：《論國家治理體系下的檢察公益訴訟》，《中國法學(xué)》2020年第2期，第159頁。。對于拒不履職的果斷提起海洋環(huán)境行政公益訴訟。

3.無適格主體起訴時提起海洋環(huán)境民事公益訴訟 檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，是維護國家利益和社會公共利益的最后一道防線，除起著“督促”作用外，還起著“兜底”作用。檢察權(quán)的謙抑性決定了檢察機關(guān)不宜沖在行政機關(guān)前面，未經(jīng)訴前程序就直接提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。放棄高效、直接的糾紛解決方式，既缺乏權(quán)利保護必要性，也會長期以往導(dǎo)致行政權(quán)缺位、行政機關(guān)推諉職責(zé)。只有在海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門、社會組織拒絕或者不能、不宜提起海洋環(huán)境民事公益訴訟時，檢察機關(guān)才有必要肩負(fù)起訴訟的重?fù)?dān)，確保社會公共利益得到及時救濟，避免侵權(quán)狀態(tài)長期存在。

四、結(jié) 語

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出：“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國?！焙Ｑ蟓h(huán)境民事公益訴訟作為海洋環(huán)境保護的重要組成部分，其適格原告的確定對推進整個制度體系的運作意義重大。海洋環(huán)境民事公益訴訟作為環(huán)境民事公益訴訟的一部分，適格原告的確定應(yīng)遵循《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》中的一般原則，海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理部門、社會組織和檢察機關(guān)均應(yīng)納入適格原告范圍。海洋生態(tài)環(huán)境資源特有的經(jīng)濟屬性、生態(tài)屬性、環(huán)境屬性、戰(zhàn)略屬性，使得海洋環(huán)境民事公益訴訟與一般的環(huán)境民事公益訴訟有所不同。各適格原告根據(jù)優(yōu)勢和職能定位不同，在海洋環(huán)境民事公益訴訟中，應(yīng)形成海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理機關(guān)優(yōu)先、社會組織補充、檢察機關(guān)側(cè)重司法監(jiān)督和兜底起訴的訴訟秩序。