賈敬立， 葛瑋， 段躍芳

(1. 河南黃河河務(wù)局工程建設(shè)中心， 河南 鄭州 450003; 2. 三峽大學(xué) 水庫移民研究中心， 湖北 宜昌 443002)

一、研究背景

《土地管理法》是根據(jù)憲法制定的、由全國人大常委會批準(zhǔn)的關(guān)于土地管理的最高層次的法律，是一部關(guān)系廣大農(nóng)民切身利益、經(jīng)濟(jì)社會安全的重要法律。為了解決現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題，進(jìn)一步完善土地征收制度、充分保障農(nóng)民補(bǔ)償權(quán)益、盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、完善宅基地取得、使用和退出制度等一列問題，2019年8月26日全國人大修訂并通過了新的《土地管理法》。此次修訂是自1986年以來修改程度最大的一次，農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)重大突破，意義深遠(yuǎn)重大。根據(jù)《土地管理法》第五十一條規(guī)定，大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。自1991年國務(wù)院頒布實(shí)施《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償與移民安置條例》(以下簡稱《移民條例》)以來，條例分別于2006年和2017年進(jìn)行了兩次修訂。《移民條例》自頒布以來，完善了移民工作管理體制，強(qiáng)化了移民安置規(guī)劃的法律地位，提高了移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善了后期扶持制度，維護(hù)了移民合法權(quán)益，為促進(jìn)和保障水利水電工程可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了政策保障作用。但由于水利水電工程建設(shè)所處經(jīng)濟(jì)與社會環(huán)境發(fā)生了深刻復(fù)雜的變化，《移民條例》在很多方面表現(xiàn)出不適應(yīng)性，特別是2020年1月1日新《土地管理法》頒布實(shí)施后，《移民條例》中諸多內(nèi)容不適應(yīng)新《土地管理法》的要求，迫切需要根據(jù)新的政策要求和社會經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行調(diào)整完善。

二、新《土地管理法》主要變化

與舊《土地管理法》相比，新修訂的《土地管理法》變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.強(qiáng)化了耕地資源保護(hù)，將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田。實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保國家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。為了提升全社會對基本農(nóng)田永久保護(hù)的意識，新《土地管理法》將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上，具體比例由國務(wù)院根據(jù)各省(自治區(qū)、直轄市)耕地實(shí)際情況確定。永久基本農(nóng)田需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的以及其他土地超過七十公頃的由國務(wù)院批準(zhǔn)。

2.改革了土地征收程序。新《土地管理法》將原來舊《土地管理法》的征地批后公告改為征地批前公告，這是征地程序的重大改革。按照新的規(guī)定，縣級以上地方人民政府?dāng)M申請征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人的意見。多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對征地補(bǔ)償安置方案有異議的，應(yīng)召開聽證會修改，進(jìn)一步落實(shí)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在整個征地過程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。征地報批前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。相關(guān)前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。

3.強(qiáng)調(diào)建立被征地農(nóng)戶長遠(yuǎn)生計(jì)保障機(jī)制。新《土地管理法》首次將2004年國務(wù)院28號文件提出的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的補(bǔ)償原則上升為法律規(guī)定，以區(qū)片綜合地價取代原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法。同時，在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，一是增加了農(nóng)村村民住宅及宅基地補(bǔ)償規(guī)定。對于農(nóng)民住宅，按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益。同時，國家鼓勵進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。二是增加了籌集被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的規(guī)定。縣級以上地方人民政府需要將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系，被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險等社會保險繳費(fèi)補(bǔ)貼。

4.集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以出讓或者出租。原來的《土地管理法》禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人直接使用集體建設(shè)用地，只有將集體建設(shè)用地征收為國有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個人使用。這種規(guī)定導(dǎo)致農(nóng)村土地資源配置效率低下，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益受到侵蝕。新《土地管理法》允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員或村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。這一規(guī)定是重大的制度突破，結(jié)束了多年來集體建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價同等入市的二元體制。

三、對《移民條例》產(chǎn)生的影響

1.土地征收程序與《土地管理法》不一致

《移民條例》缺乏土地征收程序的規(guī)定，只是強(qiáng)調(diào)未編制移民安置規(guī)劃或者移民安置規(guī)劃未經(jīng)審核的大中型水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)部門不得批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)其建設(shè)，不得為其辦理用地等有關(guān)手續(xù)。但新《土地管理法》規(guī)定了嚴(yán)格的征收程序，通過協(xié)商達(dá)成一致意見，重視保護(hù)農(nóng)民的知情權(quán)與話語權(quán)?！兑泼駰l例》中雖然有水利水電工程征地需要與被征地戶進(jìn)行協(xié)商的程序，但移民在土地征收過程中基本是被動式、程序式參與，移民的話語權(quán)、告知權(quán)等并未得到充分尊重。由于信息溝通不暢通不及時，許多移民在不知情或者不情愿的情況下，或者安置方案不清楚、補(bǔ)償協(xié)議未簽訂情況下，土地被強(qiáng)制征用，容易產(chǎn)生社會穩(wěn)定問題。因此在征地環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步完善有關(guān)政策規(guī)定，切實(shí)保障移民參與權(quán)、知情權(quán)和申訴權(quán)。

2.土地宅基地等財產(chǎn)補(bǔ)償與《土地管理法》規(guī)定存在差異

一是土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題?！兑泼駰l例》在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面依照《土地管理法》規(guī)定采取區(qū)片綜合地價，廢除了按照耕地前三年平均產(chǎn)值16倍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，采取與鐵路等行業(yè)相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即區(qū)片綜合地價。但區(qū)片綜合地價是通過綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素確定，而水利水電工程淹沒的土地區(qū)位一般比較偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、土地產(chǎn)值較低、土地流轉(zhuǎn)活躍度低，因此確定的區(qū)片綜合地價雖然比過去耕地產(chǎn)值16倍的標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但提高幅度低于移民預(yù)期。

二是農(nóng)村住宅及宅基地補(bǔ)償問題。在水利水電工程中農(nóng)村住房及宅基地征收補(bǔ)償而引發(fā)的社會矛盾成為一個受關(guān)注的問題。目前《移民條例》規(guī)定：被征收土地上的附著建筑物按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補(bǔ)償?！叭痹瓌t以恢復(fù)房屋的功能和使用價值為出發(fā)點(diǎn)，沒有考慮移民利用搬遷機(jī)會改善住房的愿望，也沒有考慮到房屋市場價值和增值潛力。在實(shí)踐中存在的問題是住房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能彌補(bǔ)建造同樣面積和質(zhì)量住房的成本，特別是由于建筑材料、人工費(fèi)用上漲幅度過快，導(dǎo)致建房成本大幅上漲，移民需要自己籌集一部分資金建房，對移民形成了很大的經(jīng)濟(jì)壓力。同時，移民宅基地補(bǔ)償也存在諸多問題。由于移民安置地沒有足夠的土地用于補(bǔ)償被征收的宅基地，在進(jìn)行宅基地規(guī)劃時不得不降低宅基地規(guī)劃面積，導(dǎo)致分配給移民的宅基地比被征用的宅基地面積要小得多，而對這部分宅基地面積減少產(chǎn)生的損失一般按照耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，這實(shí)際上導(dǎo)致移民住房福利損失。同時，有些地方由于永久基本農(nóng)田保護(hù)限制，沒有宅基地資源分配給拆遷戶，對宅基地采取貨幣補(bǔ)償時采用按照耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算宅基地補(bǔ)償費(fèi)用。這些問題與修訂的《土地管理法》關(guān)于征收農(nóng)村村民住宅按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，保障農(nóng)村村民居住權(quán)利和合法住房財產(chǎn)權(quán)益的要求存在差異。同時《移民條例》缺乏鼓勵進(jìn)城落戶的農(nóng)村移民自愿有償退出宅基地的激勵措施和制度安排。目前一方面移民安置區(qū)宅基地資源十分緊張，但另一方面在城市打工的農(nóng)村拆遷戶分到宅基地后長期不建房，導(dǎo)致閑置浪費(fèi)的情況較為嚴(yán)重。

三是集體經(jīng)營性建設(shè)用地補(bǔ)償問題。集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要是指鄉(xiāng)(村)鎮(zhèn)企業(yè)等用途的建設(shè)用地?！兑泼駰l例》對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性建設(shè)用地采取征收的方式，且征收的標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)建設(shè)用地的價值。隨著新《土地管理法》出臺，將實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地同地同價的政策，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，這樣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價值將會得到大幅度提升。在土地資源緊缺的市場環(huán)境下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)的市場價格必然高于征地補(bǔ)償價格，由于水利水電工程征收集體建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的實(shí)際價值會存在很大差異，這可能激化政府與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的矛盾，導(dǎo)致征地更加困難。

3.移民安置方式不能適應(yīng)收入來源非農(nóng)化大趨勢

新《土地管理法》并沒有強(qiáng)調(diào)通過傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置模式對失地農(nóng)民進(jìn)行安置，而是強(qiáng)調(diào)移民長遠(yuǎn)生計(jì)保障機(jī)制問題。但《移民條例》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村移民安置規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主。農(nóng)村移民安置后，應(yīng)當(dāng)使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。因此在水利水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范中長期使用“生產(chǎn)安置人口概念”。《水利水電工程建設(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(SIA 40-2009)》和《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(DL/T545378-2007)》對生產(chǎn)安置人口的定義是，因工程建設(shè)征收或影響主要生產(chǎn)資料(土地)需重新配置土地資源或解決生存出路的農(nóng)村移民人口。生產(chǎn)安置人口以其主要農(nóng)業(yè)收入來源(或主要生產(chǎn)資料)受工程建設(shè)征地影響的程度為依據(jù)計(jì)算確定。對以耕(園)地為主要收入來源者，按征收的耕園地面積除以征地前人均占有耕(園)地數(shù)量計(jì)算?？梢钥闯?，生產(chǎn)安置人口是以“人”來反映工程建設(shè)征地影響情況的指標(biāo)，不是直接與現(xiàn)實(shí)生活中對應(yīng)的人[1]。因此，同搬遷安置人口相比生產(chǎn)安置人口不是一個直觀的概念。

自生產(chǎn)安置人口概念提出以來，在過去土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和主要收入來源的情況下，該概念對制定農(nóng)村移民安置規(guī)劃發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用[2]。但隨著幾十年發(fā)展，目前我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化：一是農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展以及我國工業(yè)化城市化迅速推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民工資性收入在農(nóng)村居民收入中所占比重逐年增大。二是非農(nóng)安置模式逐漸成為主要模式。由于土地資源具有不可再生性，農(nóng)民的土地被征用后采取傳統(tǒng)的土地安置方式不具備可行性，農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式逐漸向長效補(bǔ)償安置、進(jìn)城自主安置、養(yǎng)老保障安置、留地安置等非農(nóng)安置方式轉(zhuǎn)變，移民的生計(jì)主要取決于是否有穩(wěn)定的非農(nóng)收入[3]。雖然生產(chǎn)安置人口在水利水電工程建設(shè)征地中得到較多使用，但是在國內(nèi)其他行業(yè)如交通項(xiàng)目征地、城市改造項(xiàng)目征地等都沒有使用這個概念。同時，世界銀行和其他國際組織涉及征地與移民安置政策中也沒有使用這個概念?？梢娦枰鶕?jù)新的環(huán)境和形勢對水利水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范中農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口概念進(jìn)行調(diào)整。

4.移民社會保障體系建設(shè)不適應(yīng)《土地管理法》的要求

移民社會保障體系建設(shè)是移民長遠(yuǎn)生計(jì)保障體系的重要組成部分，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門對水庫移民社會保障體系進(jìn)行了許多探討。在移民實(shí)踐過程中，一些水利水電工程移民管理部門雖然在建立移民社會保障體系方面進(jìn)行了一些嘗試，但目前還沒有形成具有自身特色的移民社會保障體系，其主要根源是水庫移民社會保障的資金來源得不到制度保障。雖然一些專家對移民社會保障資金籌措進(jìn)行過一些探討，提出應(yīng)由國家、地方政府和移民個人三方共同承擔(dān)資金或者主要應(yīng)以各級政府財政撥款為主來籌集移民社會保障資金，或者由水庫建設(shè)(管理)單位為主籌集[4-6]，但目前《移民條例》在移民社會保障費(fèi)用籌集方面沒有制定相應(yīng)的規(guī)定，這明顯與水庫移民社會保障體系實(shí)際需求脫節(jié)。新《土地管理法》從制度上規(guī)定了征用土地的使用單位需要為失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)支付社會保障費(fèi)用，為移民社會保障體系建設(shè)資金來源提供了法律保障。因此，《移民條例》需要根據(jù)新的《土地管理法》，明確水利水電工程建設(shè)業(yè)主承擔(dān)籌集移民社會保障費(fèi)用的主體責(zé)任以及地方政府部門對移民社會保障資金的管理責(zé)任。

四、完善水利水電工程移民政策的思考

1.嚴(yán)格土地征收程序，保障移民的參與權(quán)與知情權(quán)

一是要真正發(fā)揮社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的作用。應(yīng)該從移民認(rèn)知角度對征地產(chǎn)生的社會風(fēng)險進(jìn)行評估，邀請移民代表全程參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，全面客觀地評估風(fēng)險等級，對于敏感性強(qiáng)、風(fēng)險大的項(xiàng)目應(yīng)該否決，使社會穩(wěn)定風(fēng)險評估真正起到過濾風(fēng)險的作用。二是在移民規(guī)劃編制時要充分保障移民的參與權(quán)。移民有權(quán)對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、宅基地分配等涉及其核心利益的內(nèi)容提出異議，發(fā)表意見，政府部門需要充分聽取移民意見，并對相關(guān)規(guī)劃與方案進(jìn)行修改調(diào)整。如果移民仍然對規(guī)劃與方案不滿意，則需要進(jìn)一步溝通協(xié)商，直到雙方達(dá)成共識。協(xié)商過程應(yīng)該符合公開、公正、透明的原則。三是落實(shí)先補(bǔ)償、后搬遷征地的原則。必須在征地搬遷補(bǔ)償協(xié)議完全落實(shí)后，政府部門才能實(shí)施征地拆遷行為。不能為了滿足工程進(jìn)度需要，在補(bǔ)償協(xié)議未簽、補(bǔ)償費(fèi)用未到位情況下強(qiáng)制征地和拆遷。

2.尊重公平原則與利益共享原則，充分保障移民補(bǔ)償權(quán)益和發(fā)展權(quán)益

移民生計(jì)問題是水庫移民經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)恢復(fù)與重建的關(guān)鍵核心問題。移民不僅僅需要恢復(fù)生計(jì)，更應(yīng)該共享水利水電工程開發(fā)帶來的發(fā)展成果，不斷提高和改善生活水平，縮小與非移民的差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。因此。需要尊重公平原則與利益共享原則，充分保障移民補(bǔ)償權(quán)益和發(fā)展權(quán)益。

在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，新《土地管理法》在確定區(qū)片綜合地價時盡管考慮到了各種因素，但基本出發(fā)點(diǎn)還是按照土地的農(nóng)業(yè)用途給予補(bǔ)償，沒有考慮土地被征用后用于非農(nóng)用途而產(chǎn)生的增值收益，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然不能滿足被征地者的期望值。同時集體經(jīng)營性建設(shè)用地征用也涉及同樣問題。由于農(nóng)民未能參與土地增值收益分配而引發(fā)的沖突和社會風(fēng)險問題也日益突出。因此，一些學(xué)者主張基于土地發(fā)展權(quán)對土地增值收益分配進(jìn)行重大改革[7-9]。從水利水電工程建設(shè)來看，目前按照區(qū)片綜合地價計(jì)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然達(dá)不到移民的期望值，一些學(xué)者認(rèn)為移民應(yīng)該分享土地資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)移而給水利水電工程帶來的長期效益[10-12]。因此如何讓移民分享水利水電工程建成后產(chǎn)生的效益是值得探討的問題。為此，國家發(fā)展和改革委員會于2019年發(fā)布了《關(guān)于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源規(guī)〔2019〕439號)，提出了在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念指導(dǎo)下，要堅(jiān)持水電開發(fā)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和移民脫貧致富方針，強(qiáng)調(diào)要健全收益分配制度、發(fā)揮流域水電綜合效益，建立健全移民、地方、企業(yè)共享水電開發(fā)利益的長效機(jī)制，構(gòu)筑水電開發(fā)共建、共享、共贏的新局面。然而上述指導(dǎo)意見并沒有制定詳細(xì)的利益共享?xiàng)l款，在現(xiàn)行的水利水電工程移民安置規(guī)劃規(guī)范中也沒有關(guān)于利益共享機(jī)制規(guī)范，缺乏實(shí)踐操作性。因此，有關(guān)部門需要加大探索力度，制定具體的利益共享政策。

在制定移民住房與宅基地補(bǔ)償政策時，需要按照《土地管理法》的規(guī)定與要求，充分保障移民的居住權(quán)利和合法住房財產(chǎn)權(quán)益。一是對農(nóng)民住房進(jìn)行價值評估，特別是一些城鄉(xiāng)接合部的住房價值及建房成本大幅度提高，如果仍然按照“三原”原則，以重置成本為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償，移民的住房權(quán)益很難到保護(hù)。為了保護(hù)移民權(quán)益，政府在確定拆遷房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時可參照一定時間、一定區(qū)域內(nèi)房屋價值變化、移民建房成本、物價上漲幅度等因素綜合確定，使移民獲得的房屋補(bǔ)償款能夠滿足改善住房的需求。二是需要將移民的宅基地視為建設(shè)用地進(jìn)行價值評估，制定能體現(xiàn)市場價值的宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使移民通過購買、置換等各種方式能夠獲得必要的宅基地用于建房。鼓勵長期在外打工、在城市租房居住且有購房需求的移民作出自愿退出宅基地的選擇。

3.將資源配置決策權(quán)交給移民，建立移民自主就業(yè)與創(chuàng)業(yè)機(jī)制

穩(wěn)定可持續(xù)的收入來源是移民實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的長遠(yuǎn)基礎(chǔ)。為了適應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化，《移民條例》在修改時，應(yīng)該考慮農(nóng)村移民安置多樣化的現(xiàn)實(shí)。目前移民生計(jì)主要取決于移民家庭是否有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源，混合安置模式已經(jīng)成為移民安置的主流方式，移民非農(nóng)就業(yè)在移民安置中地位越來越重要。因此，在編制移民生產(chǎn)安置規(guī)劃時，需要縮小生產(chǎn)安置人口指標(biāo)應(yīng)用范圍，更多地從收入和就業(yè)保障上采取有效的措施保障移民生計(jì)的恢復(fù)與改善，為移民分配更多有利于就業(yè)與創(chuàng)業(yè)的資源。政府需要發(fā)揮企業(yè)作為市場主體的作用，保持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力與競爭力，擴(kuò)大市場的就業(yè)容量，為移民創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會。同時，政府應(yīng)發(fā)揮自身在市場就業(yè)信息收集與傳遞方面的優(yōu)勢，通過培訓(xùn)引導(dǎo)移民根據(jù)市場就業(yè)需求調(diào)整自己的技能，改變移民就業(yè)技能單一的狀況，增強(qiáng)移民的就業(yè)能力，通過本地企業(yè)就業(yè)、自謀職業(yè)或者外地勞務(wù)輸出等多種途徑提高移民的就業(yè)率；在移民創(chuàng)業(yè)方面，政府部門需要通過對移民進(jìn)行必要的培訓(xùn)，幫助移民通過了解各種創(chuàng)業(yè)活動收益與風(fēng)險后正確做出決策。同時，政府部門應(yīng)通過在資金、管理、技術(shù)、市場等方面制定優(yōu)惠政策幫助和扶持一部分愿意且有能力創(chuàng)業(yè)的移民通過創(chuàng)辦企業(yè)實(shí)現(xiàn)自我就業(yè)。

4.充分考慮水庫移民的特殊性，建立一般性與特殊性相結(jié)合的移民社會保障體系

水庫移民社會保障體系的建立和完善是一個龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，黨的十九大明確提出要全面建成“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。移民社會保障體系是失地農(nóng)民社會保障體系的重要組成部分，應(yīng)從一般性和特殊性兩個層面進(jìn)行思考。從一般性的層面，移民社會保障體系建設(shè)需要與國家被征地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)的總體要求相對接，應(yīng)以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度、失業(yè)保險為核心構(gòu)建移民社會保障體系。需要根據(jù)籌集的社會保障費(fèi)用，對移民參加社會保障體系進(jìn)行資金補(bǔ)貼，保證社會保障費(fèi)用用到移民身上；從特殊性來看，移民社會保障體系建設(shè)需要考慮水庫移民特點(diǎn)。我國水利水電工程一般建在交通不便、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的深山峽谷地區(qū)，特別是目前建設(shè)的大型水利水電工程主要集中在四川、云南、貴州、西藏等地區(qū)，這些地區(qū)也是少數(shù)民族聚居區(qū)和貧困人口相對集中區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長期處于低水平，基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)競爭力弱，人均GDP和人均收入嚴(yán)重低于全國平均水平。而大型水利水電工程建設(shè)導(dǎo)致該地區(qū)農(nóng)民賴以生存的土地被淹沒，農(nóng)民失去基本的生產(chǎn)資料，需要將他們搬遷到新的地方恢復(fù)重建。但這些地方土地資源十分稀缺，沒有足夠可開發(fā)、調(diào)劑或流轉(zhuǎn)的耕地提供給移民，搬遷可能會給移民帶來貧困風(fēng)險和導(dǎo)致社會穩(wěn)定問題。因此，水庫移民社會保障體系建設(shè)需要考慮水庫移民的特殊性，特別是家庭貧窮、長期患病、永久喪失勞動能力或遭受災(zāi)禍的移民弱勢群體，在經(jīng)濟(jì)和社會生活方面要提供特別幫助、照顧和保障。

五、結(jié)論

《土地管理法》是根據(jù)憲法制定的、由全國人大常委會批準(zhǔn)的關(guān)于土地管理的最高級別的法律。2020年1月1日頒布實(shí)施的新《土地管理法》強(qiáng)化了基本農(nóng)田保護(hù)，改革了土地征收程序，強(qiáng)調(diào)建立被征地農(nóng)戶長遠(yuǎn)生計(jì)保障機(jī)制，這對水利水電工程移民政策提出了新的要求。自1991年國務(wù)院頒布實(shí)施《移民條例》以來，雖然經(jīng)過多次修訂逐步完善，但在土地征收程序、土地宅基地等財產(chǎn)補(bǔ)償、移民安置方式、移民社會保障體系建設(shè)等諸多方面適應(yīng)不了新《土地管理法》要求，需要從以下幾個方面進(jìn)行改革：嚴(yán)格土地征收程序，保障移民的參與權(quán)與知情權(quán)；尊重市場原則與利益共享原則，充分保障移民長遠(yuǎn)生計(jì)；將資源配置決策權(quán)交給移民，建立移民自主就業(yè)與創(chuàng)業(yè)機(jī)制；充分考慮水庫移民的特殊性，建立一般性與特殊性相結(jié)合的移民社會保障體系。