徐緒卿 胡建偉

(浙江樹(shù)人大學(xué)，浙江 杭州 310015)

公私并舉是世界教育體制改革和發(fā)展的共同趨勢(shì)。由于國(guó)情、歷史文化傳統(tǒng)和教育體制不同，各國(guó)私立教育在各個(gè)學(xué)段的占比會(huì)有一定的差異，但是發(fā)展趨勢(shì)相近。通過(guò)對(duì)各國(guó)私立學(xué)校各個(gè)學(xué)段在校生占比的數(shù)據(jù)分析和背后原因的研究，探尋世界私立教育發(fā)展的規(guī)律，這對(duì)我國(guó)民辦教育發(fā)展以及教育事業(yè)規(guī)劃的制定和實(shí)施有著重要的借鑒意義。

一、教育結(jié)構(gòu)的概念和研究意義

教育結(jié)構(gòu)主要是指教育機(jī)構(gòu)總體中各個(gè)部分的比例關(guān)系及組合方式，即教育縱向系統(tǒng)的級(jí)與級(jí)之間的比例關(guān)系和相互銜接及教育橫向系統(tǒng)的類與類之間的比例關(guān)系和相互聯(lián)系(1)顧明遠(yuǎn)：《教育大辭典》(增訂合編本上)，上海教育出版社1998年版，第1796頁(yè)。。教育總體系大致可分為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。縱向教育結(jié)構(gòu)又被稱為層次結(jié)構(gòu)，具有“縱”的聯(lián)系，主要包括各級(jí)階段性教育(學(xué)段)之間的層次結(jié)構(gòu)(如學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育等)、各階段(學(xué)段)內(nèi)不同層次之間的結(jié)構(gòu)(如高等教育階段有?？?、本科、研究生；中等教育階段有初中、高中等)。橫向教育結(jié)構(gòu)主要是指各個(gè)教育階段(學(xué)段)中不同類型的教育形式，具有多層次性和多方面性，主要包括教育類型、辦學(xué)形式和管理體制等結(jié)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)教育體系構(gòu)建的精神，各級(jí)教育內(nèi)部又有各自的教育類型結(jié)構(gòu)和教育層次結(jié)構(gòu)等。合理的教育結(jié)構(gòu)能夠?qū)?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展起到重要的支撐作用，因而調(diào)整教育結(jié)構(gòu)是提高教育服務(wù)能力和經(jīng)濟(jì)效益的重要途徑。

本文主要側(cè)重于教育舉辦體制的分類研究，即各學(xué)段的公立、私立結(jié)構(gòu)，包括公立、私立學(xué)校之間及兩類學(xué)校在校生之間的比例結(jié)構(gòu)，筆者將其稱為教育的“舉辦結(jié)構(gòu)”。考慮到在校生結(jié)構(gòu)更能體現(xiàn)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，本文主要選取公立、私立學(xué)校在校生的比例結(jié)構(gòu)，從分析一些代表性國(guó)家公立、私立教育在各學(xué)段中的在校生人數(shù)占比來(lái)探求其舉辦結(jié)構(gòu)的規(guī)律性。

需要指出的是，“私立學(xué)?！被颉八搅⒔逃痹诓煌瑖?guó)家、地區(qū)或機(jī)構(gòu)中所描述的內(nèi)涵并不完全一致。我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》將“民辦教育”的范疇限定為“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)”。舉辦主體為“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人”和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)自“非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”，是確定“民辦”性質(zhì)的兩個(gè)必要條件。而西方國(guó)家的界定比較復(fù)雜，有的機(jī)構(gòu)傾向于從學(xué)校經(jīng)營(yíng)的角度對(duì)公立、私立教育進(jìn)行區(qū)分，政府或其代理機(jī)構(gòu)管理運(yùn)行的為公立教育，此外就是私立教育。換言之，公立學(xué)校是指“政府直接管理運(yùn)行的學(xué)?！保搅W(xué)校則是“社會(huì)力量經(jīng)營(yíng)運(yùn)行的學(xué)?！薄Ｂ?lián)合國(guó)教科文組織則將私立教育機(jī)構(gòu)定義為“由非政府組織(教會(huì)、工會(huì)或企業(yè))控制和管理的教育機(jī)構(gòu)，不論其是否接受公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的資金支持”(2)轉(zhuǎn)引自丁秀棠：《私立教育中的政府資助比較研究——以O(shè)ECD國(guó)家為例》，北京教育科學(xué)研究院2008年度學(xué)術(shù)年會(huì)論文集，第351-373頁(yè)。。而OECD區(qū)分“公立教育機(jī)構(gòu)”與“私立教育機(jī)構(gòu)”的主要標(biāo)準(zhǔn)也指向“該教育機(jī)構(gòu)最終是由公立部門(mén)享有控制權(quán)還是由私立部門(mén)享有控制權(quán)”(3)The Classification between Public and Private Institution is Made According to Whether a Public Agency or a Private Entity has the Ultimate Control over the Institution.?！八搅⒔逃龣C(jī)構(gòu)”按照對(duì)政府教育經(jīng)費(fèi)依賴程度的大小，可分為“政府依賴型私立教育機(jī)構(gòu)”和“獨(dú)立型私立教育機(jī)構(gòu)”，前者是指辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府部門(mén)或教師工資由政府部門(mén)支付的教育機(jī)構(gòu)，后者是指從政府部門(mén)獲得的經(jīng)費(fèi)資助少于自身全部辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的50%或教師工資并非由政府部門(mén)支付的教育機(jī)構(gòu)(4)For Private Institutions,the Distinction between Government-dependent and Independent Refers only to the Degree of a Private Institution’s Dependence on Funding from Government Sources:A Government-dependent Private Institution Receives 50% or More of Its Core Funding from Government Agencies or One Whose Teaching Personnel are Paid by Government Agency.An Independent Private Institution is One That Receives Less Than 50% of Its Core Funding from Government Agencies and Whose Teaching Personnel are not Paid by a Government Agency.?？梢?jiàn)，經(jīng)費(fèi)是重要的劃分依據(jù)。在許多國(guó)家，“政府依賴型私立教育機(jī)構(gòu)”的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)絕大部分都來(lái)自政府財(cái)政，包括學(xué)校的基本建設(shè)費(fèi)用和教師酬金，被學(xué)界視為典型的“公立學(xué)?！?。

在現(xiàn)代教育發(fā)展過(guò)程中，教育主要由政府舉辦，但是私立教育仍然具有強(qiáng)大的生命力。由于各國(guó)國(guó)情不一，經(jīng)濟(jì)條件、文化傳統(tǒng)和教育發(fā)展階段之間存在差異，私立教育在各個(gè)學(xué)段的占比呈現(xiàn)較大差別。各國(guó)在發(fā)展私立教育的過(guò)程中都有重點(diǎn)、有布局、有引導(dǎo)、有規(guī)制，以促進(jìn)教育的均衡和公平發(fā)展，并且隨著社會(huì)的進(jìn)步，私立教育的定位、功能和價(jià)值也逐漸得以豐富，滿足了社會(huì)對(duì)人才的需要和公民接受教育的需要。

當(dāng)前我國(guó)各級(jí)各地正在制定“十四五”教育發(fā)展規(guī)劃，分析世界典型國(guó)家私立教育的規(guī)模和占比，以國(guó)際視野研究各國(guó)和地區(qū)的教育舉辦結(jié)構(gòu)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，遵循發(fā)展規(guī)律，對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)民辦教育發(fā)展規(guī)劃，制定科學(xué)的教育政策，引導(dǎo)發(fā)展方向，充分利用公辦、民辦教育資源，完善教育舉辦結(jié)構(gòu)，促進(jìn)民辦教育健康穩(wěn)定發(fā)展，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展意義。

二、私立大學(xué)：在校生數(shù)“三分天下有其一”

高等教育自古就有，但是現(xiàn)代高等教育是從中世紀(jì)的私立大學(xué)發(fā)端的。在歐洲和一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，大學(xué)最初都是私立的。民族國(guó)家時(shí)代，財(cái)政逐漸建立，政府逐漸強(qiáng)大，培養(yǎng)國(guó)家體制的管理者、建設(shè)者和接班人成為迫切的要求。大學(xué)與國(guó)家人才培養(yǎng)密切相關(guān)，工業(yè)革命、技術(shù)進(jìn)步以后，社會(huì)對(duì)專業(yè)人才的培養(yǎng)提出了更高層次、更多數(shù)量的要求，對(duì)高等教育的需求大幅增加，舉辦大學(xué)所需要的經(jīng)費(fèi)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了民間組織的能力。而教會(huì)舉辦的一些大學(xué)往往成為國(guó)家發(fā)展的保守力量。政府開(kāi)始重視大學(xué)的作用，世俗政權(quán)逐漸接管大學(xué)的舉辦權(quán)，興辦公立大學(xué)。此后，公立大學(xué)獲得快速發(fā)展，承擔(dān)起高等教育的主要職責(zé)。有的國(guó)家將大學(xué)的舉辦權(quán)國(guó)有化，使私立大學(xué)退出了歷史舞臺(tái)。

二戰(zhàn)后，私立大學(xué)順勢(shì)興起，獲得快速發(fā)展，原因在于兩個(gè)方面：一方面，戰(zhàn)爭(zhēng)中斷了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府財(cái)力遭到重創(chuàng)，無(wú)力舉辦大量的大學(xué)；另一方面，大量年輕退伍軍人需要學(xué)習(xí)，戰(zhàn)爭(zhēng)期間累積的高中畢業(yè)生也需要上大學(xué)，且經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展都需要大批的高層次人才。巨大的需求和資源稀缺的尖銳矛盾，客觀上為民間辦學(xué)創(chuàng)造了良好的發(fā)展空間，私立大學(xué)乘勢(shì)崛起。20世紀(jì)80年代以后，在理論與實(shí)踐的推動(dòng)下，各國(guó)政府重新認(rèn)識(shí)到私立大學(xué)的重要作用，即它能加大人力資源投資、彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足、增強(qiáng)教育活力、滿足多樣化的教育需求，因而允許、鼓勵(lì)和支持私立大學(xué)的發(fā)展。私立高等教育發(fā)展熱潮到來(lái)，掀起了一場(chǎng)發(fā)展私立高等教育的“全球革命”(5)菲利普·G.阿爾特巴赫等著，胡建偉等譯：《私立高等教育：全球革命》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，前言。。

高等教育是私立教育發(fā)展最重要的一個(gè)學(xué)段。在高等教育先發(fā)國(guó)家(6)關(guān)于“高等教育先發(fā)國(guó)家、后發(fā)國(guó)家”的相關(guān)概念，詳見(jiàn)徐緒卿：《民辦院校辦學(xué)體制與發(fā)展政策研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第2頁(yè)。，隨著國(guó)家對(duì)高等教育重要性認(rèn)識(shí)的提升，盡管公立高等教育比較發(fā)達(dá)，私立高等教育仍有發(fā)展空間；而在高等教育后發(fā)國(guó)家，私立高等教育發(fā)展擁有更加寬松的政策環(huán)境；許多私立高等教育絕跡的原社會(huì)主義國(guó)家，私立大學(xué)的發(fā)展也開(kāi)始得到政府的鼓勵(lì)和支持。

私立大學(xué)曾是美國(guó)歷史上唯一的大學(xué)舉辦形式。建國(guó)初期，美國(guó)開(kāi)始發(fā)展公立大學(xué)。19世紀(jì)中期，受兩次贈(zèng)地運(yùn)動(dòng)和其他政策的推動(dòng)，美國(guó)公立大學(xué)快速發(fā)展，規(guī)模很快就超越了私立大學(xué)。私立大學(xué)在校生占比一路下降，近年來(lái)在校生逐步穩(wěn)定在22%～25%(7)徐緒卿：《民辦院校辦學(xué)體制與發(fā)展政策研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第173頁(yè)。，但學(xué)校數(shù)也在不斷增加，總體呈現(xiàn)公立、私立大學(xué)并舉發(fā)展的態(tài)勢(shì)。美國(guó)有一批優(yōu)質(zhì)私立大學(xué)牢牢占據(jù)該國(guó)乃至世界高等學(xué)校排行榜的前列，成為美國(guó)乃至世界高等教育發(fā)展的標(biāo)桿。

大學(xué)由歐洲的中世紀(jì)大學(xué)發(fā)展而來(lái)，中世紀(jì)大學(xué)都是由教會(huì)或者是民間舉辦的私立大學(xué)。18世紀(jì)民族國(guó)家形成并穩(wěn)定以后，各國(guó)逐漸收緊了大學(xué)的管理，隨著福利國(guó)家制度的實(shí)施，大學(xué)基本成了國(guó)有單位。一些國(guó)家在私立大學(xué)面臨經(jīng)費(fèi)危機(jī)時(shí)，采用撥款等方式提供資金，模糊了大學(xué)的公立、私立性質(zhì)。例如，單從當(dāng)今大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道看，英國(guó)的大學(xué)都是公立的。意大利和西班牙等國(guó)家在建立世俗政權(quán)以后，私立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)家財(cái)政提供；法國(guó)大革命以后，拿破侖建立了帝國(guó)大學(xué)，實(shí)行私立大學(xué)國(guó)有化。德國(guó)最早舉辦公立大學(xué)，在后續(xù)的發(fā)展中，政府逐漸成為大學(xué)單一的舉辦機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)60年代以后，這些國(guó)家在高等教育體制改革中逐步放寬了對(duì)私立大學(xué)的管制，也出現(xiàn)了一些私立大學(xué)，但是數(shù)量稀少，影響不大。在OECD相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中，這些國(guó)家的私立大學(xué)相關(guān)數(shù)據(jù)均很少。

日本、韓國(guó)的高等教育起步較晚。二戰(zhàn)前，兩國(guó)大學(xué)數(shù)量少、規(guī)模小；二戰(zhàn)后，兩國(guó)政府的主要力量集中在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)方面，財(cái)政經(jīng)費(fèi)相對(duì)緊張，分配給教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)不多?；诖耍枕n兩國(guó)私立大學(xué)發(fā)展快速，僅僅幾年時(shí)間就占據(jù)了各自國(guó)家高等教育80%的份額。但實(shí)際上，其時(shí)民間也不富裕，私立大學(xué)大多條件差、經(jīng)營(yíng)困難，教師很多都是公立大學(xué)的退休教師，生師比幾乎是公立大學(xué)的2～3倍，因此辦學(xué)質(zhì)量認(rèn)可度不高(8)陳永明：《日本私立學(xué)校》，山西教育出版社1996年版，第4頁(yè)。。后續(xù)通過(guò)發(fā)展積淀和大財(cái)團(tuán)支持等路徑，一批質(zhì)量信譽(yù)較好的高水平私立大學(xué)應(yīng)運(yùn)而生，但是數(shù)量不多、占比不高。20世紀(jì)60年代，日韓兩國(guó)私立大學(xué)都因發(fā)展中出現(xiàn)的營(yíng)利和質(zhì)量下滑問(wèn)題遭遇整頓，政府取消了許多私立大學(xué)的營(yíng)利許可，對(duì)質(zhì)量監(jiān)控也采取了相應(yīng)措施。之后的政策傾向于支持，但不允許營(yíng)利，并要求私立大學(xué)接受政府監(jiān)管。政府還出臺(tái)了扶持發(fā)展的措施，保證私立大學(xué)穩(wěn)定發(fā)展。

20世紀(jì)80年代以后，在亞洲、非洲、拉丁美洲的很多國(guó)家以及中東歐的原社會(huì)主義國(guó)家，私立大學(xué)以極強(qiáng)的生命力快速發(fā)展起來(lái)。筆者根據(jù)2015年全球70個(gè)國(guó)家和地區(qū)私立大學(xué)的學(xué)校數(shù)與在校生數(shù)的相關(guān)數(shù)據(jù)作了整理(9)本文數(shù)據(jù)除注明外，均由筆者根據(jù)OECD的相關(guān)統(tǒng)計(jì)整理，網(wǎng)址為https://www.oecd-ilibrary.org。，發(fā)現(xiàn)私立大學(xué)數(shù)占該國(guó)或該地區(qū)大學(xué)總數(shù)90%以上的有6個(gè)，占80%～90%的有12個(gè)，占70%～80%的有6個(gè)，占60%～70%的有6個(gè)，占50%～60%的有9個(gè)，占40%～50%的有11個(gè)，占30%～40%的有9個(gè)，占20%～30%的有5個(gè)，占10%～20%的有4個(gè)，占10%以下的為1個(gè)。從學(xué)校數(shù)看，私立大學(xué)數(shù)占該國(guó)或該地區(qū)大學(xué)總數(shù)50%以上的共有39個(gè)，超過(guò)半數(shù)，占30%以內(nèi)的僅10個(gè)，說(shuō)明從學(xué)校數(shù)看私立大學(xué)還是不少的。但是從在校生數(shù)占比看，私立大學(xué)在校生數(shù)占該國(guó)或該地區(qū)大學(xué)在校生總?cè)藬?shù)80%的國(guó)家僅1個(gè)(韓國(guó))，占70%～80%的為4個(gè)，占60%～70%的為2個(gè)，占50%～60%的為4個(gè)，占40%～50%的為5個(gè)，占30%～40%的為7個(gè)，占20%～30%的為9個(gè)，占10%～20%的為25個(gè)，占10%以下的為15個(gè)?？梢?jiàn)，一半多的國(guó)家和地區(qū)的私立大學(xué)在校生數(shù)占比在20%以下。另?yè)?jù)英國(guó)《大學(xué)世界新聞》報(bào)道，2017年世界各國(guó)私立大學(xué)在校生共5 670萬(wàn)人，占全球大學(xué)生總?cè)藬?shù)的32.9%(10)轉(zhuǎn)引自上海交通大學(xué)黨政辦：《每日情況通報(bào)》，2018-07-18，http://gfb.sjtu.edu.cn/CN/show.aspx？info_lb=11&info_id=1674&flag=2。。在179個(gè)按高等教育專業(yè)招生的國(guó)家中，只有不到20個(gè)國(guó)家沒(méi)有私立高等教育機(jī)構(gòu)。盡管私立高等教育機(jī)構(gòu)分布廣泛，但是發(fā)展中國(guó)家私立大學(xué)在校生數(shù)占全球私立大學(xué)在校生總?cè)藬?shù)的69.8%，因此，私立大學(xué)學(xué)生群體主要來(lái)自發(fā)展中國(guó)家。

三、私立中小學(xué)：在校生數(shù)占比不高

中小學(xué)教育尤其是義務(wù)教育，受到世界各國(guó)政府的高度重視。歐洲是現(xiàn)代中小學(xué)教育的發(fā)源地，最早的中小學(xué)也是私立的。在國(guó)家獨(dú)立和發(fā)展的過(guò)程中，政府逐漸提高了對(duì)教育的認(rèn)識(shí)。歐洲最早實(shí)施義務(wù)教育制度，基于社會(huì)公平的考量，公立中小學(xué)主要為政府主導(dǎo)，私立中小學(xué)受政府管控逐漸減少。

(一)全球私立中小學(xué)的發(fā)展?fàn)顩r

北歐國(guó)家義務(wù)教育階段私立學(xué)校的份額都很小。丹麥有著悠久的歷史和地方管理教育的傳統(tǒng)，私立學(xué)校被稱為“自由學(xué)?！保搅⒅行W(xué)的在校生數(shù)約占學(xué)生總?cè)藬?shù)的13%。丹麥于1814年立法規(guī)定國(guó)民享有接受7年義務(wù)教育的權(quán)利，當(dāng)然“義務(wù)教育”并不是單指學(xué)校教育，根據(jù)家庭實(shí)際情況，家長(zhǎng)有權(quán)自由選擇其他適合其子女的教育形式，因此丹麥的基礎(chǔ)教育成為世界上“最自由”的教育。瑞典私立學(xué)校中義務(wù)教育階段在校生數(shù)占3%、高中階段在校生數(shù)占3.5%，由政府全額補(bǔ)貼。芬蘭1—8年級(jí)私立學(xué)校在校生數(shù)占1.9%，高中階段在校生數(shù)占6.2%，學(xué)校經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，且這些私立學(xué)校不具有英才學(xué)校、貴族學(xué)校的性質(zhì)，沒(méi)有明顯的升學(xué)優(yōu)勢(shì)，因此規(guī)模一般都不大。

相對(duì)而言，英國(guó)的私立中小學(xué)教育是“精英教育”“貴族教育”的代名詞，約有7%的學(xué)生就讀。高昂的學(xué)費(fèi)使就讀私立學(xué)校成為少數(shù)富有階層所享用的“特權(quán)”，上私立學(xué)校被視為子女進(jìn)入“上流社會(huì)”的跳板，被學(xué)者詬病為“壞榜樣”(11)楊東平：《重新認(rèn)識(shí)民辦教育：國(guó)際視野中的私立教育》，2019-08-29，http：www.suisart.com/item-detail.aspx?NewsID=10704。。目前英國(guó)仍有一些宗教和古典中學(xué)留存，繼續(xù)從事中學(xué)教育。

法國(guó)約有17%的學(xué)生在私立中小學(xué)就讀。這些學(xué)校多為教會(huì)學(xué)校，教師的工資由政府提供，有的教師甚至享受公務(wù)員待遇(12)楊東平：《重新認(rèn)識(shí)民辦教育：國(guó)際視野中的私立教育》，2019-08-29，http：www.suisart.com/item-detail.aspx?NewsID=10704。。德國(guó)有14%的中小學(xué)是私立學(xué)校，在校生數(shù)約占9%，私立學(xué)校80%以上的經(jīng)費(fèi)由州政府提供(13)楊東平：《重新認(rèn)識(shí)民辦教育：國(guó)際視野中的私立教育》，2019-08-29，http：www.suisart.com/item-detail.aspx?NewsID=10704。。政府購(gòu)買(mǎi)私立學(xué)校的教育服務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)其辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)控。

美國(guó)基礎(chǔ)教育階段的私立學(xué)校大致有兩類：一類為高收費(fèi)、追求卓越的精英學(xué)校，占少數(shù)；另一類為基于社區(qū)的教會(huì)學(xué)校，數(shù)量較多，其學(xué)費(fèi)高于公立學(xué)校但大大低于私立學(xué)校。目前，美國(guó)基礎(chǔ)教育階段私立學(xué)校數(shù)約占5%，在校生數(shù)約占10%。據(jù)美國(guó)國(guó)家教育統(tǒng)計(jì)中心發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015—2016年度美國(guó)私立中小學(xué)有3.5萬(wàn)所，在校生490多萬(wàn)人，全職教師48.2萬(wàn)人。與2001年度相比，私立中小學(xué)在校生數(shù)減少了約140萬(wàn)人。67%的私立中小學(xué)為教會(huì)學(xué)校。私立中小學(xué)平均在校生規(guī)模為142人。46%的私立中小學(xué)在校生規(guī)模小于50人(14)張揚(yáng)：《美國(guó)教育統(tǒng)計(jì)中心發(fā)布私立中小學(xué)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) 》，《中國(guó)教育報(bào)》2017年10月13日，第5版。。

1990年以來(lái)，特許學(xué)校(Charter School)在美國(guó)興起。學(xué)校由州政府立法通過(guò)，由政府負(fù)擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)，但是允許教師、家長(zhǎng)、教育專業(yè)團(tuán)體或其他非營(yíng)利機(jī)構(gòu)等私人或團(tuán)體經(jīng)營(yíng)。與其他公立學(xué)校一樣，經(jīng)核準(zhǔn)的特許學(xué)校必須接受所有的學(xué)生，不得有任何限制，所需經(jīng)費(fèi)依據(jù)學(xué)生人數(shù)從政府的教育經(jīng)費(fèi)中支出。特許學(xué)校與政府之間是一種契約關(guān)系(通常為3—5年)，接受州立法律和所在學(xué)區(qū)的監(jiān)管，學(xué)校必須在契約規(guī)定期限內(nèi)保證達(dá)成雙方認(rèn)可的目標(biāo)。這種目標(biāo)通常以改進(jìn)學(xué)校的教學(xué)現(xiàn)狀為主，因此特許學(xué)校多數(shù)屬于教學(xué)改革的實(shí)驗(yàn)學(xué)校，往往可以不受例行性教育行政法規(guī)的限制，以鼓勵(lì)和助推教學(xué)改革。由此看來(lái)，特許學(xué)校在某種程度上相當(dāng)于我國(guó)的公有民辦學(xué)?；蛘吖k托管學(xué)校。2017—2018年美國(guó)約有320萬(wàn)中小學(xué)生在特許學(xué)校就讀(15)潘燕：《“特許學(xué)?！保好绹?guó)成功了，中國(guó)可能嗎？》，2018-11-13，https://www.sohu.com/a/275127044_100974。。

日本基礎(chǔ)教育階段的私立學(xué)校大致占比為：高中25%、初中5%、小學(xué)1.1%。由于政府不允許私立學(xué)校營(yíng)利，私立中小學(xué)占比不高，但私立大學(xué)占比較高。日本政府將教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)大部分用于基礎(chǔ)教育，公立學(xué)校質(zhì)量較高。在這種情況下，私立學(xué)校要獲得生存和發(fā)展的空間，難度很大。日本公立學(xué)校實(shí)施學(xué)區(qū)就近入學(xué)政策，但是私立學(xué)校可以自由選擇，這為一部分以質(zhì)量和聲譽(yù)取勝的私立學(xué)校留足了發(fā)展空間。優(yōu)秀的私立學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量較高，具有明顯的升學(xué)優(yōu)勢(shì)，滿足了一部分人對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需要，生源豐裕，有的錄取比例甚至達(dá)到了10∶1(16)陳永明：《日本私立學(xué)校》，山西教育出版社1996年版，第11頁(yè)。。

印度基礎(chǔ)教育階段的私立學(xué)校主要是由慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)或個(gè)人建立，其中家族式私立學(xué)校近半。從資金籌措方式看，印度私立學(xué)校按是否接受政府的固定資金資助，可分為“政府資助性私立學(xué)校”與“非政府資助性私立學(xué)?！?17)張學(xué)強(qiáng)、張曉冬：《印度公私立學(xué)校的比較分析》，《外國(guó)教育研究》2006年第3期，第26-29頁(yè)。。由于公立學(xué)校的環(huán)境和教學(xué)質(zhì)量參差不齊，優(yōu)質(zhì)私立學(xué)校受到社會(huì)的青睞，錄取比例一度達(dá)到25∶1甚至50∶1(18)《印度私立學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)太激烈，殘酷到4 000學(xué)生爭(zhēng)奪80個(gè)名額》，2019-05-21，https://new.qq.com/omn/20190521/20190521A0QGI3.html？pc。。印度政府對(duì)私立學(xué)校監(jiān)管較嚴(yán)、介入較深。印度《2005教育權(quán)法案》規(guī)定:“不接受資助的私立學(xué)校，一年級(jí)必須保留25%的名額給所在區(qū)的弱勢(shì)群體，以隨機(jī)確定和提前通告的方式，直到這些兒童接受完初等教育或轉(zhuǎn)校?！睂?duì)這部分學(xué)生，“當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)毓W(xué)?；蛉~資助學(xué)校生均成本或該校實(shí)際收取的學(xué)費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償”。另外，印度私立中小學(xué)的收費(fèi)比公立中小學(xué)高20%。盡管如此，由于公立學(xué)校不足，義務(wù)教育資源匱乏，印度超半數(shù)學(xué)齡兒童在私立學(xué)校就讀(19)吳姝：《私立中小學(xué)在發(fā)展中國(guó)家迅速擴(kuò)張：填補(bǔ)公立不足，還是“開(kāi)了金礦”？》，2019-05-09，https://wenhui.whb.cn/third/zaker/201905/09/261277.html。。

新加坡于20世紀(jì)90年代開(kāi)始有限開(kāi)放，允許私立性質(zhì)的獨(dú)立學(xué)校存在和發(fā)展，并給予鼓勵(lì)和資助，但受文化傳統(tǒng)和教育質(zhì)量的影響，私立中小學(xué)發(fā)展非常緩慢。為提高行業(yè)誠(chéng)信水平和學(xué)生滿意度，新加坡頒布了《2009年私立教育法案》，加強(qiáng)對(duì)私立學(xué)校的監(jiān)控，開(kāi)展了認(rèn)證計(jì)劃。但限于條件，半數(shù)以上的私立學(xué)校無(wú)法通過(guò)認(rèn)證，導(dǎo)致國(guó)外留學(xué)生大幅減少，“給新加坡的GDP造成3%～5%的損失”(20)雷瑞瑞、姜峰：《新加坡〈2009年私立教育法案〉：強(qiáng)化管理 確保質(zhì)量》，《中小學(xué)管理》2014年第2期，第53-54頁(yè)。。

澳大利亞基礎(chǔ)教育階段的私立學(xué)校包括天主教體系學(xué)校和獨(dú)立學(xué)校。天主教體系學(xué)校由澳大利亞天主教全國(guó)委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)校體系龐大；獨(dú)立學(xué)校則由民間舉辦，規(guī)模較小。2006年，天主教體系學(xué)校的在校生數(shù)占 20.1%，獨(dú)立學(xué)校的在校生數(shù)占13.1%，合計(jì)約占全國(guó)中小學(xué)在校生總?cè)藬?shù)的1/3。澳大利亞公立中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)主要由各州政府負(fù)責(zé)，私立中小學(xué)的政府經(jīng)費(fèi)主要由聯(lián)邦政府承擔(dān)。由于政府提供持續(xù)的經(jīng)費(fèi)支持，私立中小學(xué)發(fā)展穩(wěn)定、教育質(zhì)量較高。

(二)全球私立中小學(xué)的發(fā)展特點(diǎn)

通過(guò)以上分析，全球私立中小學(xué)的發(fā)展具有四個(gè)特點(diǎn)。一是在校生數(shù)占比小。私立學(xué)校在校生數(shù)所占份額較小，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，義務(wù)教育階段或者是中小學(xué)階段，絕大部分國(guó)家的在校生數(shù)占比都在10%以內(nèi)，有的僅為3%～5%。二是非營(yíng)利。各國(guó)基本上都不允許私立中小學(xué)營(yíng)利，即使有的國(guó)家存在營(yíng)利現(xiàn)象，但是法律法規(guī)未明確規(guī)定可以營(yíng)利，許多國(guó)家私立學(xué)校主要依靠政府資助運(yùn)行，完全沒(méi)有營(yíng)利傾向。三是小班化。這與教育質(zhì)量有關(guān)，以美國(guó)為例，僅設(shè)立小學(xué)部的私立學(xué)校校均在校生只有100人，僅設(shè)立中學(xué)部的為263人，兩者均有的為199人；另外，有46%的私立中小學(xué)在校生規(guī)模小于50人(21)張揚(yáng)：《美國(guó)教育統(tǒng)計(jì)中心發(fā)布私立中小學(xué)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，《中國(guó)教育報(bào)》2017年10月13日，第5版。。四是精英性。辦得好的私立學(xué)校大多靠質(zhì)量取勝，社會(huì)信譽(yù)好的私立學(xué)校具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，受到了社會(huì)的歡迎。

四、私立幼兒園：百余國(guó)家在園人數(shù)少于四成

學(xué)前教育納入教育體制和學(xué)段相對(duì)較晚。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，學(xué)前教育逐漸受到各國(guó)政府的重視，許多國(guó)家將其作為國(guó)民終身教育的起始點(diǎn)，有的甚至將學(xué)前教育納入義務(wù)教育。1998—2002年，在聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查的14個(gè)OECD國(guó)家中，托幼機(jī)構(gòu)和幼兒教育服務(wù)學(xué)費(fèi)全免的國(guó)家包括澳大利亞、比利時(shí)、加拿大、丹麥、芬蘭、法國(guó)、意大利、盧森堡、荷蘭、挪威、瑞典、英國(guó)和美國(guó)，共13個(gè)(22)郭巧麗：《幼兒教育發(fā)展中的政府財(cái)政投入問(wèn)題研究》，東北師范大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第8頁(yè)。。

學(xué)前教育也是民間辦學(xué)比較集中的一個(gè)領(lǐng)域，且舉辦主體相對(duì)復(fù)雜、形式多樣。各國(guó)政府對(duì)舉辦者的身份和要求相對(duì)寬松，準(zhǔn)入門(mén)檻較低。聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)50個(gè)國(guó)家開(kāi)展相關(guān)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，世界各國(guó)私立幼兒教育機(jī)構(gòu)呈多樣化趨勢(shì)(23)洪成文：《近年世界私立幼兒教育發(fā)展走勢(shì)分析》，《學(xué)前教育研究》1995年第1期，第23-25頁(yè)。，既有股份公司、大型團(tuán)體附設(shè)的幼兒園，也有慈善機(jī)構(gòu)、紅十字會(huì)贊助開(kāi)設(shè)的幼兒園；既有小型團(tuán)體和私人開(kāi)設(shè)的幼兒園，也有村落自發(fā)集資或捐款建立的托幼兼顧的幼教和保育機(jī)構(gòu)，甚至還有聯(lián)手共建的家庭互助中心等。

從發(fā)展歷程看，大部分國(guó)家的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)從以私立為主走向以公立為主或公私并舉。究其原因，既有經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，也有認(rèn)識(shí)問(wèn)題。在各國(guó)政府經(jīng)歷了一番探索以后，公立幼兒園逐步興起，私立幼兒園盡管數(shù)量占比有所下降，但仍受到政府和社會(huì)的廣泛重視，在世界范圍內(nèi)獲得了較大的發(fā)展。政府與市場(chǎng)合作、公私并舉的發(fā)展格局得到推廣。

有學(xué)者在1995年對(duì)102個(gè)國(guó)家和地區(qū)的私立幼教機(jī)構(gòu)作過(guò)統(tǒng)計(jì)，學(xué)前教育全為公辦的有19個(gè)(主要為原社會(huì)主義國(guó)家)，全為私立的有17個(gè)(24)洪成文：《近年世界私立幼兒教育發(fā)展走勢(shì)分析》，《學(xué)前教育研究》1995年第1期，第23-25頁(yè)。。可見(jiàn)，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)采用的是公私并存制，且大部分國(guó)家的私立幼兒園享受政府補(bǔ)貼。近十年來(lái)，盡管公立幼兒園快速發(fā)展，但是私立幼兒園仍在發(fā)揮積極作用。據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織《全民教育全球監(jiān)測(cè)報(bào)告》1999—2012年的數(shù)據(jù)，在有數(shù)據(jù)可查的100個(gè)國(guó)家中，私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的入學(xué)人數(shù)占比從28%上升至近31%，尤其是在中高收入國(guó)家和高收入國(guó)家，私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的入學(xué)人數(shù)占比上升趨勢(shì)更加明顯。英國(guó)私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的入學(xué)人數(shù)在1999—2012年間增長(zhǎng)了6倍，2012年入學(xué)率達(dá)37%。受此影響，許多發(fā)達(dá)國(guó)家政府開(kāi)始與私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)合作，為進(jìn)入私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的幼兒家庭支付全部或部分學(xué)費(fèi)，以此降低入學(xué)成本、擴(kuò)充入學(xué)機(jī)會(huì)(25)《全球幼兒教育發(fā)展趨勢(shì)分析》，2018-04-10，https://www.sohu.com/a/227830458_455364。。當(dāng)然，這些幼兒園大多是非營(yíng)利性的。與其他學(xué)段不同，絕大部分國(guó)家對(duì)私立幼兒園采取了積極的支持政策。在高福利國(guó)家，政府對(duì)學(xué)前教育投入的經(jīng)費(fèi)已占基礎(chǔ)教育總經(jīng)費(fèi)的2/3，甚至全部由政府支付。

20世紀(jì)90年代，日本私立幼兒園約占該國(guó)幼兒園總數(shù)的58.2%，在園人數(shù)約占該國(guó)在園總?cè)藬?shù)的80%。為鼓勵(lì)生育和教育公平，日本政府宣布從2019年10月起，對(duì)3～5歲幼兒實(shí)施免費(fèi)化教育，并規(guī)定受政府認(rèn)可的幼兒園實(shí)施完全免費(fèi)。日本幼兒園可分成三類：文部科學(xué)省管轄下的幼兒園；厚生勞動(dòng)省管轄下的托兒所；2006 年文部科學(xué)省與厚生勞動(dòng)省聯(lián)合創(chuàng)設(shè)認(rèn)定的幼兒園(26)《日本〈幼兒教育免費(fèi)制度〉最全面解讀》，2019-01-03，https://www.sohu.com/a/286260420_157309。。新政策中，以上幼兒園將完全實(shí)行免費(fèi)政策。同時(shí)，對(duì)就讀認(rèn)可外私立幼兒園的3～5歲兒童，設(shè)定每生每月補(bǔ)貼37 000日元的上限(27)《日本逐步落實(shí)教育免費(fèi)化：幼兒教育2019年開(kāi)始，高等教育2020年開(kāi)始》，2018-12-28，http://m.huanqiu.com/article/9CaKrnKgpIs。。

五、我國(guó)民辦教育舉辦結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

(一)我國(guó)民辦教育舉辦結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

我國(guó)民間自古以來(lái)就有崇學(xué)辦校的傳統(tǒng)，在古代，官學(xué)與私學(xué)一直并行發(fā)展，共同為社會(huì)培養(yǎng)人才?？鬃优e辦的是我國(guó)古代最大的私學(xué)，教育規(guī)模、教育質(zhì)量和教育思想至今仍有重要影響。民國(guó)以后，政府延續(xù)和尊重民間辦學(xué)傳統(tǒng)，允許和鼓勵(lì)民間辦學(xué)。無(wú)論哪個(gè)學(xué)段，都有民間舉辦的學(xué)校，都有一些與公立學(xué)校相媲美的私立名校，具有良好的社會(huì)信譽(yù)。20世紀(jì)50年代以后，受國(guó)內(nèi)外形勢(shì)、認(rèn)識(shí)偏差及其他方面的影響，私立學(xué)校逐漸退出國(guó)家教育體系。

我國(guó)當(dāng)下的民辦教育是改革開(kāi)放后發(fā)展起來(lái)的。1978年以后，就有民間力量參與舉辦中小學(xué)或非學(xué)歷的教育。1982年《憲法》修訂案的頒布，進(jìn)一步激發(fā)了社會(huì)力量舉辦教育的熱情，民辦教育在除高等學(xué)歷教育以外的各個(gè)學(xué)段全面展開(kāi)。1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出，改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。1999年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，提出要“積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種形式辦學(xué)，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求，形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局。凡符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的辦學(xué)形式，均可大膽試驗(yàn)。在發(fā)展民辦教育方面邁出更大的步伐。鼓勵(lì)社會(huì)力量以各種方式舉辦高中階段和高等職業(yè)教育。經(jīng)國(guó)家教育行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以舉辦民辦普通高等學(xué)校”。在黨和政府的大力推動(dòng)下，經(jīng)過(guò)二十多年的努力，民辦教育在各個(gè)學(xué)段上都得到了快速發(fā)展，形成了從學(xué)歷教育到非學(xué)歷教育、從學(xué)前教育到高等教育，層次類型多樣、充滿生機(jī)活力的發(fā)展局面，有效增加了教育服務(wù)供給，為推動(dòng)教育現(xiàn)代化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

我國(guó)公立、私立(民辦)學(xué)校的比例結(jié)構(gòu)與世界各國(guó)發(fā)展的基本趨勢(shì)大體一致。截至2019年底，全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校19.15萬(wàn)所，占全國(guó)學(xué)?？倲?shù)的36.1%，“三分天下超其一”，公辦、民辦教育協(xié)同發(fā)展的格局進(jìn)一步得到鞏固。分學(xué)段看，民辦幼兒園在園幼兒2 649.44萬(wàn)人，占56.2%；民辦普通小學(xué)在校生944.91萬(wàn)人，占9%；民辦初中在校生687.40萬(wàn)人，占14.2%；民辦普通高中在校生359.68萬(wàn)人，占9%；民辦中等職業(yè)學(xué)校在校生224.37萬(wàn)人，占14.5%；民辦高校在校生708.83萬(wàn)人，占23.4%(28)根據(jù)教育部《2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理。。從比較角度看，民辦幼兒園在園人數(shù)占比稍高于世界平均水平；民辦高校在校生數(shù)占比與美國(guó)私立大學(xué)在校生數(shù)占比基本持平，但稍低于世界平均水平。

我國(guó)學(xué)前教育盡管起步較早，但由于多年來(lái)缺少政府投入，發(fā)展長(zhǎng)期滯后，民辦幼兒園得以在許多空白地帶和區(qū)域快速發(fā)展，許多地方民辦幼兒園在園人數(shù)占比高于80%。為滿足社會(huì)需求，近年來(lái)政府加大了對(duì)學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入，公辦幼兒園快速發(fā)展，占比逐漸提升。

我國(guó)民辦高校實(shí)際上在1999年高校擴(kuò)招以后，才開(kāi)始進(jìn)入快速發(fā)展階段，發(fā)展歷史較短，政府監(jiān)管較嚴(yán)，面臨壓力較大，能夠取得近1/4的市場(chǎng)份額實(shí)屬不易。與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家相比，我國(guó)民辦高校無(wú)論是規(guī)模還是質(zhì)量，都已取得可喜成果，值得充分肯定。

(二)我國(guó)民辦教育舉辦結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)公民并舉的教育結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在“五個(gè)不”：規(guī)模不平衡、功能不協(xié)調(diào)、質(zhì)量不理想、競(jìng)爭(zhēng)不充分和政策不落實(shí)。

1.規(guī)模不平衡。一是民辦學(xué)校在校生在各學(xué)段的占比不平衡。從全國(guó)范圍看，民辦學(xué)前教育占比偏高，民辦中小學(xué)義務(wù)教育和高中教育占比偏低，政府大力鼓勵(lì)和支持的民辦職業(yè)教育在校生數(shù)占比較低。二是地區(qū)之間民辦教育發(fā)展不平衡，全國(guó)各省(區(qū)、市)民辦教育占比差距較大。三是各地學(xué)段之間發(fā)展不平衡。這些不平衡既來(lái)自地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的差異，也來(lái)自政策效力的不足。當(dāng)然，平衡不是絕對(duì)的一刀切，但是部分地區(qū)公辦、民辦教育比例不協(xié)調(diào)的問(wèn)題已經(jīng)影響到區(qū)域教育事業(yè)的發(fā)展，值得引起重視。

2.功能不協(xié)調(diào)。民辦教育在各地的功能定位尚不明確。分工不清晰、定位不準(zhǔn)確，導(dǎo)致公辦、民辦學(xué)校各自的功能發(fā)揮不充分，制約了整體教育質(zhì)量的提高。比如，政府支持的公辦學(xué)校重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，民辦學(xué)校一定要“硬擠”進(jìn)去，就可能得不償失、難以持續(xù)，甚至可能造成資源浪費(fèi)。如果公辦、民辦學(xué)校之間功能不協(xié)調(diào)，也可能造成無(wú)序的惡性競(jìng)爭(zhēng)，同樣不能提高資源利用效率。因此，有必要將民辦教育作為教育發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)和教育體制改革的重要力量，納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展的“總盤(pán)子”，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)發(fā)展，真正提高區(qū)域教育資源的利用效率。

3.質(zhì)量不理想。新時(shí)代我國(guó)教育事業(yè)得到快速發(fā)展，資源緊張的狀態(tài)得到顯著緩和，社會(huì)接受教育的選擇性明顯增多，民眾期待接受優(yōu)質(zhì)教育，國(guó)家倡導(dǎo)教育高質(zhì)量發(fā)展。許多民辦學(xué)校積極響應(yīng)政府號(hào)召，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，提高教育質(zhì)量，在一些學(xué)段取得了一些成績(jī)，出現(xiàn)了一批名校。但整體而言，迄今為止民辦教育還處于規(guī)模擴(kuò)張的粗放發(fā)展?fàn)顟B(tài)，辦學(xué)質(zhì)量與人民群眾的要求、期盼還有一定的差距，需要作出更大的努力。

4.競(jìng)爭(zhēng)不充分。由于歷史原因和原有體制慣性，我國(guó)教育體制改革難度較大、進(jìn)展緩慢。公辦教育在國(guó)家教育體系中起著關(guān)鍵、主體的作用，也享有優(yōu)先、優(yōu)越的發(fā)展條件。當(dāng)前教育市場(chǎng)存在競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容不明確、準(zhǔn)入機(jī)制不透明、機(jī)會(huì)不均、條件不公等問(wèn)題，亟待加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)。從政策到實(shí)踐，民辦學(xué)校還不能作為自然主體參與各項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)，需要政策的專門(mén)條款加以引導(dǎo)，多數(shù)地區(qū)民辦學(xué)校無(wú)法或鮮少獲得政府資源，且在很多項(xiàng)目上不能公平參與競(jìng)爭(zhēng)，處于弱勢(shì)地位的態(tài)勢(shì)在短期內(nèi)難以改變，形成了結(jié)構(gòu)性的發(fā)展差異。

5.政策不落實(shí)。我國(guó)民辦教育是在公辦教育“獨(dú)霸舞臺(tái)”的背景下起步的，原有政策體系面向的對(duì)象主要是公辦教育，民辦教育發(fā)展制度本身供給不足，已經(jīng)出臺(tái)的政策也落實(shí)不到位。2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》頒布以后，實(shí)行營(yíng)利性、非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理，亟須梳理和重建制度體系，包括完善已有政策、出臺(tái)新政策、調(diào)整和統(tǒng)籌一些相互沖突的政策等。在未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展階段，民辦教育政策的完善和落實(shí)仍是重點(diǎn)工作。

六、全球私立教育舉辦結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)的啟示

教育體制的公立、私立結(jié)構(gòu)反映了社會(huì)對(duì)教育事業(yè)的參與程度，體現(xiàn)了政府對(duì)私立教育的認(rèn)識(shí)和利用市場(chǎng)配置教育資源的能力。事實(shí)證明，發(fā)展私立教育，有利于增加教育資源的供給，緩解政府教育財(cái)政的壓力；有利于服務(wù)社會(huì)對(duì)教育的選擇，滿足教育多樣化需求；有利于激活教育活力，提升教育質(zhì)量。我國(guó)教育改革的目標(biāo)是形成以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與，公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的新格局。針對(duì)我國(guó)辦學(xué)體制結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題，結(jié)合各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，筆者就改善我國(guó)民辦學(xué)校的舉辦結(jié)構(gòu)提出以下建議。

(一)轉(zhuǎn)變觀念，不斷深化對(duì)發(fā)展民辦教育意義的認(rèn)識(shí)

民辦教育是國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分，民辦學(xué)校是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的教育組織形式，公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局是我國(guó)教育體制改革長(zhǎng)期堅(jiān)持的發(fā)展目標(biāo)。教育體制改革和發(fā)展的成果來(lái)之不易，必須加以鞏固和發(fā)展。因此，必須轉(zhuǎn)變觀念，不斷深化對(duì)發(fā)展民辦教育的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前我國(guó)民辦教育已經(jīng)有了一定的發(fā)展規(guī)模，辦學(xué)質(zhì)量也在逐漸提升，只有抓住機(jī)遇、明確發(fā)展重點(diǎn)、不斷完善舉辦結(jié)構(gòu)、解決好發(fā)展的深層次問(wèn)題，才能使民辦教育實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提高社會(huì)力量辦學(xué)的效率和效益，服務(wù)全面建設(shè)小康和教育強(qiáng)國(guó)的偉大目標(biāo)。

(二)加強(qiáng)引導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃民辦教育的發(fā)展空間和結(jié)構(gòu)

民辦教育發(fā)展的實(shí)踐證明，根據(jù)我國(guó)基本國(guó)情、社會(huì)需求以及各省(區(qū)、市)教育發(fā)展的進(jìn)程，加強(qiáng)國(guó)家規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃的指導(dǎo)，對(duì)于均衡民辦教育發(fā)展、完善民辦教育發(fā)展結(jié)構(gòu)具有重大意義。我國(guó)幅員遼闊，各地民辦教育發(fā)展結(jié)構(gòu)不一致，這是多方面原因造成的。對(duì)此，既要加強(qiáng)國(guó)家宏觀規(guī)劃，也要顧及各地實(shí)際，實(shí)事求是、因地制宜、有所作為。在以政府為主體的純公共領(lǐng)域，例如義務(wù)教育學(xué)段，民辦教育占比過(guò)高可能會(huì)弱化政府的責(zé)任，應(yīng)堅(jiān)持以公辦為主體、民辦為補(bǔ)充的基本格局；而在一些市場(chǎng)化程度較高的領(lǐng)域，如高等教育，公辦學(xué)校占比過(guò)高可能會(huì)加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)、制約社會(huì)投入，應(yīng)適當(dāng)放開(kāi)，便于社會(huì)力量參與。因此，要堅(jiān)持發(fā)揮政府財(cái)政在教育領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，并從世界各國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的教育舉辦結(jié)構(gòu)中探尋規(guī)律、借鑒經(jīng)驗(yàn)，明確民辦教育的發(fā)展方向和重點(diǎn)。

(三)分類指導(dǎo)，引導(dǎo)公辦、民辦學(xué)校的科學(xué)定位

公私并舉，準(zhǔn)確定位，各盡其責(zé)，既能提高資源效益，又能避免資源浪費(fèi)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，使資源利用效率最大化，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，滿足民眾對(duì)高質(zhì)量、個(gè)性化教育的需求。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，公立學(xué)校的功能定位主要是“示范、均衡、兜底”，為整個(gè)社會(huì)提供基礎(chǔ)的、普遍的教育，同時(shí)樹(shù)立教育質(zhì)量標(biāo)桿，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和質(zhì)量的均衡，保障整個(gè)社會(huì)的教育公平；私立學(xué)校的主要功能定位則是“特色、個(gè)性、選擇”，它面向市場(chǎng)辦學(xué)，以特色化的服務(wù)滿足民眾對(duì)教育的個(gè)性化和多樣化需求。因此，我國(guó)公辦、民辦教育應(yīng)合理分工、相互促進(jìn)、共同提高，以滿足社會(huì)各方面的需求。

(四)敢于突破，落實(shí)落細(xì)民辦教育發(fā)展的扶持政策

政策是支撐民辦教育發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，也是完善民辦教育舉辦結(jié)構(gòu)的重要手段。要深入貫徹十九大精神，落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)法律，以實(shí)施分類管理為突破口，繼續(xù)完善民辦教育政策。教育是國(guó)家重要的民生工程，發(fā)展教育應(yīng)該主要依靠政府；同時(shí)，公共財(cái)政應(yīng)該體現(xiàn)公共性，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該為全社會(huì)教育事業(yè)發(fā)展服務(wù)，而不僅僅服務(wù)于公辦教育。適當(dāng)安排部分經(jīng)費(fèi)用于解決當(dāng)下民辦教育發(fā)展的問(wèn)題，運(yùn)用財(cái)政杠桿引導(dǎo)民辦教育健康發(fā)展，是完善教育結(jié)構(gòu)的重要路徑。要注意加強(qiáng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、實(shí)事求是、突出重點(diǎn)，用政策引導(dǎo)和完善民辦教育舉辦結(jié)構(gòu)，促進(jìn)民辦教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

(五)面向未來(lái)，努力營(yíng)造教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境

新時(shí)代發(fā)展民辦(私立)教育的重要價(jià)值之一是開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)內(nèi)部活力，推進(jìn)教育改革，提升教育的效率和質(zhì)量。公辦、民辦教育的適度競(jìng)爭(zhēng)，有利于提高全社會(huì)的教育質(zhì)量，營(yíng)造和優(yōu)化教育發(fā)展的良好生態(tài)，更好地滿足人民群眾的教育需求。隨著民辦教育的發(fā)展，教育資源總量不斷增加，市場(chǎng)供不應(yīng)求的狀態(tài)顯著緩和。民辦教育的發(fā)展依賴市場(chǎng)機(jī)制的培育，且不同民辦學(xué)校在收入來(lái)源、辦學(xué)定位和功能作用等方面具有較大差異。但是在當(dāng)下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，民辦教育處于被動(dòng)和弱勢(shì)地位。因此，要“清理并糾正對(duì)民辦學(xué)校的各類歧視政策”(29)國(guó)務(wù)院：《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》。，完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策。2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》要求實(shí)行分類管理，尤其需要完善制度環(huán)境，因此，要繼續(xù)推進(jìn)教育改革，完善治理機(jī)制，提升治理能力，發(fā)揮體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)，提高質(zhì)量。

發(fā)展民辦教育是國(guó)家發(fā)展教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，關(guān)注民辦教育發(fā)展態(tài)勢(shì)、改善和優(yōu)化民辦教育發(fā)展結(jié)構(gòu)，是民辦教育可持續(xù)發(fā)展的重要前提。教育屬于上層建筑，教育的管理是國(guó)家治理體系的重要組成部分。同時(shí)，教育也是準(zhǔn)公共事業(yè)，只有運(yùn)用市場(chǎng)和政府兩只手，既有政府指導(dǎo)又發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，既有國(guó)家支持又有市場(chǎng)參與，教育事業(yè)才能蓬勃發(fā)展、提升質(zhì)量，更好地滿足人民對(duì)美好生活的向往，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中作出自身的貢獻(xiàn)。