河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 王帥杰

1 我國(guó)行政公益訴訟的特殊性

1.1 我國(guó)行政公益訴訟的特殊性

第一，啟動(dòng)主體僅限檢察機(jī)關(guān)。在我國(guó)，行政公益訴訟的啟動(dòng)主體是檢察機(jī)關(guān)，而在傳統(tǒng)的行政訴訟中，公民、法人或者其他組織都有立案權(quán)，行政公益訴訟主體范圍明顯縮小[1]。究其原因，是在實(shí)踐中，一些組織或個(gè)人為了自己的私利，損害了國(guó)家和社會(huì)公共利益。這些現(xiàn)象往往是由于行政機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)督責(zé)任造成的。在我國(guó)的訴訟構(gòu)造模式中，檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)特殊的國(guó)家機(jī)關(guān)，在訴訟過(guò)程中處于與被告行政機(jī)關(guān)平等的地位，能夠充分保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。因此，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟是行政機(jī)關(guān)的必然選擇。

第二，與傳統(tǒng)行政訴訟相比，案件范圍更窄。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟的案件只有四種：第一類(lèi)是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)有法律監(jiān)督責(zé)任，非法行使職權(quán)或者不作為的。第二類(lèi)是食品藥品領(lǐng)域負(fù)有法定監(jiān)管責(zé)任的行政機(jī)關(guān)，違法行使職權(quán)或者不作為的食品藥品安全案件。第三類(lèi)是負(fù)有法律監(jiān)督責(zé)任的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)案件。第四類(lèi)是國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓案件，負(fù)有法律監(jiān)督責(zé)任的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的。

第三，訴前程序是法定前置程序。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，作為法定前置程序的訴前程序，是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要程序，也是提起行政公益訴訟的法定起訴條件之一。而傳統(tǒng)的行政訴訟不需要前置程序。實(shí)踐證明，訴前程序具有重要地位：（1）通過(guò)訴前程序促進(jìn)行政公益訴訟問(wèn)題的解決，是行政公益訴訟制度價(jià)值的重要體現(xiàn)；（2）在行政公益訴訟中，訴前程序?qū)Υ龠M(jìn)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法行為、節(jié)約司法資源、保護(hù)公共利益具有極其重要的作用。

第四，起訴條件及訴訟目的不同。首先，訴訟目的不同。傳統(tǒng)的行政私益訴訟主要是為了保護(hù)自身的合法權(quán)益，而檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟則是為了保護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益。其次，起訴條件不同。檢察機(jī)關(guān)既要符合傳統(tǒng)行政訴訟的要求，又要符合其獨(dú)特的起訴要求。

1.2 對(duì)行政訴訟舉證責(zé)任制度的影響

第一，證明主體不同影響著承擔(dān)舉證責(zé)任的主體不同。傳統(tǒng)的行政訴訟模式是“民告官”，其中原告包括公民、法人和其他組織；在行政公益訴訟中，原告是檢察機(jī)關(guān)，被告是行政機(jī)關(guān)，形成了一種新的行政訴訟模式“官告官”。與傳統(tǒng)行政訴訟的普通原告相比，行政公益訴訟以檢察機(jī)關(guān)為原告，在法律地位或證明能力上具有較大優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)與行政機(jī)關(guān)的平等對(duì)抗，這也直接影響到舉證責(zé)任。因此，行政公益訴訟中的舉證責(zé)任制度不能完全適用。

第二，證明對(duì)象不同影響著待證事項(xiàng)范圍。行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)對(duì)因行政機(jī)關(guān)不依法履行法律監(jiān)督職責(zé)而侵犯國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益提起的訴訟活動(dòng)。法院除了審查行政行為的合法性外，還應(yīng)考慮行政行為是否涉及侵犯國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)是否履行訴前程序。由于證明對(duì)象的不同，證明主體的證明責(zé)任也不同。因此，行政公益訴訟中的舉證責(zé)任不能直接適用于該制度。

2 我國(guó)行政公益訴訟舉證責(zé)任分配存在問(wèn)題

2.1 公益訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)首先審查行政行為的合法性，其次審查明顯不當(dāng)行政行為的合理性，最后對(duì)公益訴訟的侵權(quán)狀況作出實(shí)質(zhì)性證明。但是，對(duì)公益侵權(quán)的初步證明材料，應(yīng)當(dāng)達(dá)到證明的程度，而現(xiàn)行規(guī)定并未涉及公益侵權(quán)相關(guān)方面的內(nèi)容，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中對(duì)公益侵權(quán)的證明程度不同。

2.2 檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證難度很大

由于現(xiàn)實(shí)生活中案件的復(fù)雜性和多樣性，立法中存在諸多矛盾和漏洞，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中對(duì)行政違法行為的證明存在一定的困難。此外，證明損害公共利益，不僅要求偵查人員掌握相關(guān)專業(yè)知識(shí)，而且占用了大量的檢察資源。但是，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)能力不達(dá)標(biāo)，專業(yè)人才缺乏，綜合調(diào)查取證水平有限，導(dǎo)致舉證責(zé)任重，舉證責(zé)任難以履行。

2.3 檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的具體規(guī)定不健全

按照現(xiàn)行行政訴訟制度，只有檢察機(jī)關(guān)才能申請(qǐng)法院調(diào)取相關(guān)證據(jù)，這與實(shí)踐矛盾。原因是初步證明材料大部分掌握在行政機(jī)關(guān)手中，根據(jù)《最高人民檢察院實(shí)施辦法》第四十四條和《解釋》第二十二條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)起訴前應(yīng)當(dāng)取得初步證據(jù)。為了獲取這些證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)只能向法院申請(qǐng)調(diào)取，這就導(dǎo)致了偵查核實(shí)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)[2]。

3 行政公益訴訟舉證分配制度的完善

3.1 區(qū)分作為與不作為訴訟的證明責(zé)任

行政公益訴訟的客體可以分為行政無(wú)序行為和行政不作為造成的公共利益損害兩類(lèi)。目前，我國(guó)尚未制定具體的檢察行政公益訴訟舉證責(zé)任規(guī)則，但《行政訴訟法》對(duì)行政違法行為和行政不作為行政訴訟的舉證責(zé)任作出了規(guī)定。我認(rèn)為在具體的舉證責(zé)任分配上，應(yīng)根據(jù)不同的訴訟標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分兩種情況，明確規(guī)定公益訴訟當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的舉證責(zé)任。

3.2 對(duì)公益訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定具體化

具體的舉證責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)不同的案件確定。首先，法官要根據(jù)不同的案件作出判決。在第一種情況下，檢察機(jī)關(guān)只要求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的違法行為，然后證明國(guó)家和社會(huì)公共利益的損害程度能夠達(dá)到一般理性人認(rèn)可的水平。第二種情況是，檢察機(jī)關(guān)為了支持其向法院的后續(xù)上訴，請(qǐng)求責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的職責(zé)，并要求限期繼續(xù)履行職責(zé)，則應(yīng)當(dāng)向上級(jí)證明損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的事實(shí)支持其主張的程度。

3.3 完善有關(guān)檢察調(diào)取證據(jù)的證明責(zé)任規(guī)定

法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)復(fù)制、查閱行政執(zhí)法檔案，也可以詢問(wèn)與案件有關(guān)的人員，這在一定程度上保證了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)，但取證工作缺乏一定的剛性保障。由于行政公益訴訟案件一般期限長(zhǎng)、隱蔽性強(qiáng)，更容易引發(fā)毀滅證據(jù)等意外事故。如果檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的權(quán)力得不到保障，檢察機(jī)關(guān)取證就非常困難，從而導(dǎo)致錯(cuò)失起訴機(jī)會(huì)，最終無(wú)法達(dá)到保護(hù)公共利益的目的。

綜上所述，行政公益訴訟作為一種新型的行政訴訟，其舉證責(zé)任的分配不能照搬傳統(tǒng)的“民告官”的行政訴訟模式。但是，現(xiàn)行的法律法規(guī)相對(duì)不完善，往往在沒(méi)有法律的情況下采用行政訴訟法相關(guān)規(guī)定。這就導(dǎo)致了在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任重大，行政機(jī)關(guān)幾乎不承擔(dān)舉證主體責(zé)任的情況。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)重視完善行政公益訴訟證明責(zé)任的分配和配套機(jī)制。