周 帥

（江蘇省射陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)干部學(xué)校，江蘇射陽(yáng)224300）

射陽(yáng)縣地處蘇北黃海之濱，蠶桑生產(chǎn)從上世紀(jì)60年代起步，70～90年代快速擴(kuò)張，90年代至今處于穩(wěn)中有升態(tài)勢(shì)。近年來(lái)，年蠶種飼養(yǎng)量近16萬(wàn)張，列江蘇省縣區(qū)級(jí)第3位、鹽城市縣區(qū)級(jí)第2位。2020年桑園面積達(dá)4102 hm2，為全國(guó)聞名的優(yōu)質(zhì)繭生產(chǎn)基地。全縣圍繞蠶桑生產(chǎn)的配套工業(yè)企業(yè)已成地方產(chǎn)業(yè)特色，全縣先后建立4個(gè)繅絲加工單位，每年總消化優(yōu)質(zhì)繭達(dá)800萬(wàn)kg，年生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)白廠(chǎng)絲95萬(wàn)kg；在重點(diǎn)蠶區(qū)特庸鎮(zhèn)新建中耀蠶種場(chǎng)一個(gè)，規(guī)模為年制種10.8萬(wàn)張，總體上具備生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售一條龍的集群發(fā)展優(yōu)勢(shì)。然而，在蠶業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，也存在著蠶種市場(chǎng)混亂的困擾，一定程度上阻滯了蠶業(yè)的健康發(fā)展，亟待依法依規(guī)加強(qiáng)管理。

1 射陽(yáng)縣蠶種服務(wù)的現(xiàn)狀

射陽(yáng)縣蠶桑生產(chǎn)立足南部特庸、盤(pán)灣、洋馬3鎮(zhèn)，持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)規(guī)模化發(fā)展，蠶種供需已逐漸向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中，區(qū)域特色增強(qiáng)。2010～2020年，上述三鎮(zhèn)桑園面積和飼養(yǎng)數(shù)量平均年遞增4.5%。就年度蠶繭總產(chǎn)值來(lái)說(shuō)，特庸鎮(zhèn)由5650萬(wàn)元增加到21356萬(wàn)元，增加了15706萬(wàn)元，增長(zhǎng)了278%；盤(pán)灣鎮(zhèn)由3630萬(wàn)元增加到9480萬(wàn)元，增加了5850萬(wàn)元，增長(zhǎng)了162%；洋馬鎮(zhèn)由682萬(wàn)元增加到1280萬(wàn)元，增加了598萬(wàn)元，增長(zhǎng)了88%。另一方面，本就處于非重點(diǎn)地區(qū)的興橋鎮(zhèn)、新坍鎮(zhèn)、黃沙港鎮(zhèn)則呈下降趨勢(shì)，其年度蠶繭總產(chǎn)值由4986萬(wàn)元降至2680萬(wàn)元，降低了2306萬(wàn)元，降幅達(dá)46%，2020年三鎮(zhèn)蠶種飼養(yǎng)量為0.35萬(wàn)張，僅占全縣2%，對(duì)全縣總量的影響基本可以忽略。

2 目前蠶種管理存在的問(wèn)題和困擾

2.1 無(wú)序購(gòu)銷(xiāo)現(xiàn)象普遍蠶種來(lái)源雜

射陽(yáng)縣目前飼養(yǎng)的蠶種，從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位來(lái)看，相當(dāng)一部分主體沒(méi)有取得合法的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，從事蠶種生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)卻沒(méi)有按規(guī)定獲得蠶種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，在向蠶農(nóng)出售蠶種前也未按規(guī)定向農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)備案。在主渠道之外私自購(gòu)銷(xiāo)蠶種，已是較為普遍的現(xiàn)象，其用種數(shù)量占到全縣總數(shù)的40%左右，由于所購(gòu)蠶種沒(méi)有經(jīng)過(guò)蠶種法定質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢測(cè)，也沒(méi)有蠶種生產(chǎn)單位銷(xiāo)售委托證明，為蠶種飼養(yǎng)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)埋下隱患。從蠶種產(chǎn)地來(lái)看，涵蓋江蘇、浙江、山東、廣西、安徽多地，市場(chǎng)存量品種僅有60%左右為省內(nèi)蠶種場(chǎng)制種并由省蠶種管理所調(diào)度?？h鎮(zhèn)蠶業(yè)技術(shù)指導(dǎo)部門(mén)在小蠶共育期間入戶(hù)指導(dǎo)和孵化率調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入農(nóng)戶(hù)飼養(yǎng)的近40%蠶種，為蠶農(nóng)或重點(diǎn)鎮(zhèn)的共育大戶(hù)根據(jù)飼養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)，自行從一些無(wú)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)單位購(gòu)進(jìn)。

2.2 蠶農(nóng)法律意識(shí)淡薄辨別能力弱

很多蠶農(nóng)聽(tīng)信不法分子的片面宣傳，不了解蠶種生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位的從業(yè)資質(zhì)情況，只看張種粒數(shù)、發(fā)育進(jìn)度，不問(wèn)品種產(chǎn)地來(lái)源和主要技術(shù)指標(biāo)，缺乏由種子標(biāo)簽辨識(shí)種子質(zhì)量的技能和意識(shí)，更不知道所購(gòu)蠶種是否在本地適宜飼養(yǎng)，在無(wú)專(zhuān)業(yè)權(quán)威部門(mén)鑒定的情況下，一味偏信供種方所謂抗血液型膿病、抗真菌病的宣傳。

2.3 技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍縮減服務(wù)不到位

縣級(jí)蠶業(yè)技術(shù)指導(dǎo)在編人員現(xiàn)僅有5人，從1993年至今一直未新進(jìn)人員，服務(wù)隊(duì)伍由23人不斷遞減至當(dāng)前狀況。而鎮(zhèn)村兩級(jí)沒(méi)有專(zhuān)職蠶種管理人員，既沒(méi)有受過(guò)系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，同時(shí)由于身兼數(shù)職，分身乏力，技術(shù)指導(dǎo)、信息服務(wù)都難以精準(zhǔn)到位。

2.4 執(zhí)法力量缺少整合監(jiān)管難度大

目前，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法少數(shù)地方改革尚未完成，還有一些職責(zé)明合實(shí)分。射陽(yáng)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)還未印發(fā)“三定”，編制數(shù)與事權(quán)不匹配，原來(lái)所屬四支隊(duì)伍人員雖然已劃轉(zhuǎn)但崗位匹配仍不到位?；鶎又嘘?duì)從事蠶種執(zhí)法的人員其身份亟待明確；另一方面，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和裝備保障政策落實(shí)不到位，執(zhí)法人員素質(zhì)水平亟待加強(qiáng)，作用發(fā)揮不明顯。蠶區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法中隊(duì)缺少蠶桑專(zhuān)業(yè)人員，蠶種業(yè)務(wù)不夠熟悉，致使市場(chǎng)監(jiān)管有缺位的現(xiàn)象。作為用種者而言，如果購(gòu)買(mǎi)的蠶種飼養(yǎng)表現(xiàn)較好，未出現(xiàn)生產(chǎn)事故或嚴(yán)重減產(chǎn)，即便購(gòu)進(jìn)了非法蠶種，在執(zhí)法調(diào)查過(guò)程中，往往也不是很配合，給辦案人員在證據(jù)提取、詢(xún)問(wèn)調(diào)查方面帶來(lái)難度。

3 近年來(lái)蠶種違法案件查處的體會(huì)

3.1 多部門(mén)協(xié)作是調(diào)查取證的捷徑

很多蠶種違法案件沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)，給調(diào)查帶來(lái)一定難度。但是每個(gè)無(wú)證經(jīng)營(yíng)、未按規(guī)定備案等蠶種違法案件都靠抓現(xiàn)行來(lái)定性，既不現(xiàn)實(shí)，也會(huì)放縱違法行為。對(duì)一些拒不配合的當(dāng)事人，我們與村組基層組織、鎮(zhèn)區(qū)派出所聯(lián)手，通知買(mǎi)賣(mài)蠶種的有關(guān)人員逐一核實(shí)情況，查明事實(shí)，根據(jù)處罰程序的規(guī)定，以偵查破案的思維和追蹤溯源的理念來(lái)取得查辦工作的突破。

3.2 寬泛理解違法行為發(fā)生地

筆者認(rèn)為，在蠶種違法案件查處中，從行政機(jī)關(guān)履職履責(zé)的角度看，對(duì)違法行為發(fā)生地應(yīng)當(dāng)持寬泛理解，不宜做縮小理解。從廣泛意義上看，違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)蠶種的著手地、實(shí)施地和結(jié)果地，都屬于違法行為發(fā)生地。對(duì)違法行為的查處，在處罰機(jī)關(guān)對(duì)該行為有管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)異地協(xié)作辦案、信息互通共享。要正確理解行政執(zhí)法證證件上列明的執(zhí)法地域范圍。行政執(zhí)法證是蠶種執(zhí)法人員在證件載明的區(qū)域內(nèi)依據(jù)法律和規(guī)章行使執(zhí)法權(quán)的資格證明。“執(zhí)法區(qū)域”與案件管轄權(quán)并不矛盾。執(zhí)法區(qū)域是管轄區(qū)域，而不是執(zhí)法人員活動(dòng)區(qū)域。地域管轄，是指對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的違法事實(shí)（行為）管轄，而不是指對(duì)人管轄。違法主體是否在本地，不影響本地機(jī)關(guān)的管轄權(quán)、執(zhí)法權(quán)和調(diào)查取證權(quán)。

3.3 裁量時(shí)謹(jǐn)慎認(rèn)定從輕處罰

2020年4月21 日，射陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政執(zhí)法人員根據(jù)群眾舉報(bào)，對(duì)興橋鎮(zhèn)新陽(yáng)北路某種子經(jīng)營(yíng)店開(kāi)展執(zhí)法檢查，在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人正在銷(xiāo)售標(biāo)簽內(nèi)容不符合規(guī)定的蠶種。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)提取的證據(jù)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人銷(xiāo)售的蠶種未通過(guò)國(guó)家或省級(jí)審定，至案發(fā)時(shí)當(dāng)事人一共購(gòu)進(jìn)了160張，按照35元/張的價(jià)格已銷(xiāo)售30張。2020年4月23日，當(dāng)事人主動(dòng)來(lái)到執(zhí)法機(jī)關(guān)，表示已認(rèn)識(shí)到銷(xiāo)售未經(jīng)審定蠶種的違法性，并送交30張未經(jīng)審定的“×××”蠶種，上述蠶種系已銷(xiāo)售部分。這種行為應(yīng)該可以認(rèn)定為主動(dòng)消除或主動(dòng)減輕違法行為危害后果；如果出于逃避處罰的目的去私下處理涉案違法產(chǎn)品，不可以適用從輕或減輕處罰。

4 當(dāng)前蠶種市場(chǎng)管理的思考

指導(dǎo)思想是響應(yīng)國(guó)家推動(dòng)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的號(hào)召，以良種富農(nóng)為目標(biāo)，以“雙打行動(dòng)”為主線(xiàn)，合力營(yíng)造規(guī)范有序的蠶種市場(chǎng)。

4.1 蠶種執(zhí)法必須納入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系

自1999年起，農(nóng)業(yè)部門(mén)即在系統(tǒng)內(nèi)探索推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，努力改變多頭執(zhí)法、力量分散、行業(yè)薄弱等弊端，而蠶種管理與執(zhí)法僅在部分重點(diǎn)蠶區(qū)有設(shè)置，覆蓋的地區(qū)在全國(guó)占比很小，蠶種執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法裝備保障、人員定崗設(shè)置等問(wèn)題比較突出。當(dāng)下，應(yīng)抓住農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革的契機(jī)，開(kāi)創(chuàng)性地解決制約蠶種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)執(zhí)法的制度性障礙和根本性問(wèn)題。

4.2 加強(qiáng)蠶種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用主體法規(guī)培訓(xùn)

利用高素質(zhì)農(nóng)民培育、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的契機(jī)，以《中華人民共和國(guó)種子法》、《江蘇省蠶種管理辦法》為主要內(nèi)容，覆蓋蠶種檢查必備的《農(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說(shuō)明管理辦法》等部門(mén)規(guī)章，進(jìn)行系統(tǒng)的守法、用法培訓(xùn)。

4.3 健全蠶種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程可追溯機(jī)制

在蠶種執(zhí)法檢查中，實(shí)行首查必查臺(tái)賬制度。蠶種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位要做好蠶種經(jīng)營(yíng)檔案管理工作，其中經(jīng)營(yíng)單位對(duì)蠶農(nóng)所訂種數(shù)量、品種、各戶(hù)領(lǐng)種數(shù)量等建立相應(yīng)的檔案，具體記載項(xiàng)目嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)種子法》第三十六條之規(guī)定，對(duì)未按規(guī)定建立種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案，以及銷(xiāo)售蠶種未向農(nóng)民開(kāi)具銷(xiāo)售憑證的，依照《中華人民共和國(guó)種子法》、《江蘇省種子條例》的規(guī)定嚴(yán)肅查處，裁量標(biāo)準(zhǔn)按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》。

4.4 完善蠶種質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系保護(hù)蠶農(nóng)利益

在春秋兩季，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局依法對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的蠶種質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督抽查，與水稻、小麥、玉米等主要農(nóng)作物種子市場(chǎng)抽檢一起統(tǒng)籌安排，將該項(xiàng)抽查列入年度種子監(jiān)管計(jì)劃。加強(qiáng)家蠶主要病害和農(nóng)藥中毒的預(yù)防工作，對(duì)不得已臨時(shí)使用低于國(guó)家、行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者其他非法定情形的要明確規(guī)定，同時(shí)必須由政府批準(zhǔn)；在蠶種生產(chǎn)事故鑒定方面，借鑒縣農(nóng)作物生產(chǎn)事故鑒定的經(jīng)驗(yàn)和好的做法，可以將有關(guān)專(zhuān)業(yè)人員在業(yè)務(wù)培訓(xùn)后，協(xié)調(diào)職能，合署辦公，以實(shí)現(xiàn)快速調(diào)查蠶種質(zhì)量事故和技術(shù)鑒定工作，從社會(huì)穩(wěn)定和維護(hù)蠶農(nóng)利益的角度，做好蠶種質(zhì)量糾紛的調(diào)解和處理。

4.5 結(jié)合“雙打”行動(dòng)提高蠶種執(zhí)法效率

在種子“雙打”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，將蠶種執(zhí)法列入重要位置，通過(guò)典型案件的查處來(lái)震懾違法行為。概括為三項(xiàng)工作內(nèi)容，即整治三類(lèi)違法行為：一是推廣銷(xiāo)售未經(jīng)審定的蠶品種，包括已通過(guò)審定但后來(lái)經(jīng)省級(jí)主管部門(mén)公告退出的品種；二是銷(xiāo)售標(biāo)簽內(nèi)容不符合規(guī)定的蠶種，特別是沒(méi)有按照《農(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說(shuō)明管理辦法》規(guī)定，缺少必須標(biāo)注的內(nèi)容。通過(guò)近幾年的精準(zhǔn)打擊，蠶種標(biāo)簽和使用說(shuō)明的內(nèi)容已經(jīng)趨于規(guī)范，但還不到松懈之時(shí)。三是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)蠶種未按許可證的規(guī)定。整頓和規(guī)范蠶種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，堅(jiān)決打擊非法包裝的違法企業(yè)和經(jīng)營(yíng)門(mén)店，堅(jiān)決維護(hù)品種權(quán)人和廣大蠶農(nóng)的合法利益，保障蠶農(nóng)用種安全。