李 響

(南京大學 法學院，江蘇 南京 210093)

一、引 言

“權(quán)力清單”一詞在全國范圍內(nèi)正式提出始于黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，文件中提到：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！痹谑藢盟闹腥珪ㄟ^的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)中進一步明確提出：“依法全面履行政府職能。完善行政組織和行政程序法律制度……推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設租尋租空間。”而2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》(下稱《指導意見》)則是對地方權(quán)力清單制度如何實踐的具體指導。

上述三份文件從功能、內(nèi)容等角度對政府權(quán)力清單制度進行闡述，未對權(quán)力清單做概念定性。或許是預見到未來實踐的不確定性，正如十九屆三中全會進一步提出“全面推行政府部門權(quán)責清單制度”(1)關(guān)于權(quán)力清單、責任清單、權(quán)責清單的關(guān)系爭議問題，朱新力、余軍認為,行政職權(quán)和行政職責是“一體兩面”關(guān)系,權(quán)力清單和責任清單可以合并為權(quán)責清單。參見朱新力，余軍. 行政法視域下權(quán)力清單制度的重構(gòu)[J].中國社會科學，2018 (4)：109-131.筆者贊同此觀點，此觀點原理也適用于處理其他相關(guān)清單種類與權(quán)力清單的關(guān)系問題。，但帶來的卻是對權(quán)力清單本質(zhì)認知上的不清，故而引發(fā)了權(quán)力清單制定主體、制定程序、適用方式的爭議以及依法行政和依清單行政的悖論。此外除地方政府，諸如法院、檢察院、高等院校、中小學校、科研事業(yè)單位、公立醫(yī)院、行業(yè)協(xié)會、證券交易所等單位組織也在推行符合自身治理需求的權(quán)力清單(2)參見《最高人民法院關(guān)于落實司法責任制完善審判監(jiān)督管理機制的意見(試行)》《最高人民檢察院關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》《高等學校領導人員管理暫行辦法》《科研事業(yè)單位領導人員管理暫行辦法》《公立醫(yī)院領導人員管理暫行辦法》《中小學校領導人員管理暫行辦法》《中國資產(chǎn)評估協(xié)會關(guān)于印發(fā)〈“十三五”時期資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展規(guī)劃〉的通知》《中共深圳證券交易所委員會關(guān)于巡視整改情況的通報》。，這既豐富了清單制度體系，也使清單本質(zhì)問題更顯糅雜。對此，一些學者將政府權(quán)力清單定性為政府信息公開的內(nèi)容[1]，認為“權(quán)力清單既不是法，也不是規(guī)范性文件”“權(quán)力清單屬于政府主動公開的信息”[2]。另一些學者鑒于權(quán)力清單的規(guī)范作用，將權(quán)力清單定義為“制度性授權(quán)機制”[3]、“合法性審查補充機制”[4]、“行政法文件或者不具有行政法效力的相關(guān)文本”[5]或是“行政自制規(guī)范”[6]。亦有學者在否定權(quán)力清單是準法律的前提下肯定其對法的指引作用[7]。學界對政府權(quán)力清單性質(zhì)的論述大致可分為行政信息公開說、自制規(guī)范說、規(guī)范性法律文件說[8]，還有學者提出可細分為六種學說(3)行政機關(guān)內(nèi)部文件或清單說、信息說、行政自制規(guī)范說、新型行政規(guī)范性文件說、規(guī)范性法律文件說、混合說。參見黃學賢，劉益滸.權(quán)力清單法律屬性探究——基于437份裁判文書的實證分析[J].法治研究，2019(1)：139-151.。但因未區(qū)分行政政府權(quán)力清單與其他組織權(quán)力清單，故而完整權(quán)力清單體系暫缺考量。

總體而言，對權(quán)力清單定性研究的爭議點主要是“權(quán)力清單是不是法(法律)”以及“如果是法，是何種法”，即權(quán)力清單的法屬性問題。此問題直接關(guān)乎權(quán)力清單制度實踐的正當性來源，決定權(quán)力清單的具體適用形式。為此，本文認為應基于公共行政的變遷趨勢，在考察部分地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+”政府建設中權(quán)力清單制度實踐情況的同時，用一種更開放的行政法法概念理論視野探究完整公共行政背景下權(quán)力清單的性質(zhì)——一種新行政法規(guī)范形式。在正確回答“權(quán)力清單與法的關(guān)系”這一問題后，方能在社會主義法治體系架構(gòu)中確立權(quán)力清單的地位，并為現(xiàn)代化治理體系內(nèi)權(quán)力清單制度的良好運行指明方向。

二、行政法法概念的回應型變遷

改革開放以來，在社會迅猛發(fā)展的歷史背景下，我國歷經(jīng)數(shù)次政府機構(gòu)改革[9]。面對全面依法治國，建成法治政府、服務型政府的時代呼聲，想要正確認識權(quán)力清單的法屬性問題，尚需在“實事求是”“與時俱進”精神的指導下，結(jié)合我國法治體系和現(xiàn)代化治理體系建設的現(xiàn)實，客觀看待公共行政領域的變化以及基本范疇層面行政法理論的變遷趨勢。

(一)強公共性的公共行政

從20世紀后半葉起，全球范圍內(nèi)頻繁出現(xiàn)世界銀行所言的“治理危機”(crisis in governance)，在政治與行政兩分法指導下追求科學化、普遍化的行政管理理論在危機現(xiàn)實面前力所不逮，在形式意義上行政效率的追求并不能滿足實際不平等所激發(fā)的政治訴求。為應對此類危機，中外學界、各國政府都在探索公共行政的新內(nèi)涵，新公共行政、新公共服務、治理等理論流派推陳出新，新公共管理運動[10]、重塑政府運動、公共事務(逆)民營化等現(xiàn)象層出不窮。

由國際間均勢原理衍生出的以洛克、孟德斯鳩為代表的國內(nèi)權(quán)力制衡分立原理，以及政治與行政的分離理論，正逐漸向服務于經(jīng)濟社會均衡發(fā)展的功能主義偏轉(zhuǎn)[11]。政府職能也由消極行政向積極行政發(fā)展，維持社會秩序的事務比例相對降低，福利給付以及應急救助的事務比例則在攀升[12]。在我國，傳統(tǒng)的“行政管理”“行政管制”等概念正被“政府治理”“政務服務”等話語所吸納。

上述變化大致遵循羅森布魯姆所言的管理、政治、法律三個途徑[13]，這一范式轉(zhuǎn)換的重要表現(xiàn)即是公共行政中公共性的增強趨勢。由傳統(tǒng)“行政=公共行政=國家行政”概念語境下黑格爾式的國家一元主體轉(zhuǎn)變?yōu)槌齻鹘y(tǒng)抽象政府以外，其他非政府公共組織與個人等多元主體的公共性參與[14-15]。主體間關(guān)系也由以往全能型國家背景下抽象國家為高權(quán)管理主體，其他組織或個人為純被動客體轉(zhuǎn)變?yōu)樾湃位A上多元主體間關(guān)系地位的靈活變換。而通過政府、非政府組織及個人角度的組織結(jié)構(gòu)變化，管理與政治途徑目標方有實現(xiàn)可能，公共行政的范式轉(zhuǎn)換意味著更具公共性的參與式民主，互聯(lián)網(wǎng)以及普及化的終端設備讓包括行政機關(guān)在內(nèi)的更多共同體與個人參與到自治與他治之中，通過全過程民主化的治理實踐追求民有、民治、民享。這也印證對“公共性”一詞的解釋，即“所謂公共性，是指多元現(xiàn)實主體在生產(chǎn)活動和交往過程中形成的非獨占、非排斥并且可以相互分享、互為條件的社會關(guān)系的屬性”[16](4)需要注意的是“公共性”一詞的概念還必須是唯物史觀基礎上的，從而區(qū)別于先驗、抽象的“公共性概念”。參見桑明旭.關(guān)于“公共性”的唯物史觀闡釋[J].理論探索，2020(6)：34-40.。

我國“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”概念的提出正是對治理危機的本土化回應。在國家治理體系框架下的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、黨建等各個領域，中國共產(chǎn)黨及各民主黨派、中央政府及各級地方政府、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、社會組織、人民群眾、媒體等多元主體普遍參與，參與的范圍是普遍全過程的，參與的方法則是遵循法治為核心的公共行政權(quán)力制度規(guī)范體系。在全面依法治國的要求下，相較舊十六字方針，“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”提出更高要求，反映在公共行政領域主要表現(xiàn)為立法、決策、執(zhí)法、監(jiān)督等環(huán)節(jié)多元主體的民主參與。

(二)擴張中的行政法法概念外延

百年前，萊昂·狄驥便敏銳地察覺到傳統(tǒng)國家主權(quán)理論的衰落以及公共服務、合作國家理念的興起等變化趨勢[17]，提出公法的變遷概念。再回溯半個世紀，馬克思在《關(guān)于林木盜竊案的辯論》一文中也闡述了刑事法規(guī)乃至公法的應然屬性，即對“一切國家的窮人的習慣法”的尊重。反觀行政法，學界之所以否認中西方封建時期不存在行政法(5)嚴格意義上(土地能否轉(zhuǎn)讓、司法管轄權(quán)、人身依附關(guān)系等方面)，中國從先秦時期開始就迥異于歐洲封建制度。因此，在中西方語境下行政法的斷代也是一個值得研究的問題。，很大程度上歸因于現(xiàn)代行政法繼承了教皇革命、啟蒙運動以及法國大革命以降的民主屬性，祛除了身份法時代部分群體的特權(quán)以實現(xiàn)血緣身份到契約的轉(zhuǎn)變，亦即黑格爾所言的“主觀自由的法，是劃分古代與現(xiàn)代的轉(zhuǎn)折點和中心點”[18]。

而行政法由純國家統(tǒng)治工具逐步成為規(guī)制公權(quán)力、滿足公共服務需要的手段，歷經(jīng)20世紀中后葉以來市場化、民主化、信息化進程的飛速發(fā)展以及我國改革開放的不斷變革，正推動中外行政法向“新行政法”[19]的方向發(fā)展。從依法行政到建設法治政府[20]的話語轉(zhuǎn)變反映了我國行政法治中政府與非政府組織、個人間的新型關(guān)系，其核心表現(xiàn)為基于多元公共行政主體的規(guī)范多元化趨勢。

改革開放后伴隨著市場發(fā)展與政府“簡政放權(quán)”，原有的“管理型國家治理”逐漸向“合作型國家治理”轉(zhuǎn)變，“政府由管理者角色向服務者角色蛻變”[21]。一方面，公共行政中社會行政的分量日益增大，社團行政、企事業(yè)單位行政以及各類自治組織依法依規(guī)行政的價值逐漸顯現(xiàn)，在互聯(lián)網(wǎng)、個人終端設備等新技術(shù)支持下媒體及普通個人的影響力被無限放大，公權(quán)力從國家壟斷中破繭而出[22]；另一方面，在廣義政府內(nèi)部，主體多元化趨勢正打破傳統(tǒng)官僚制機關(guān)法人的頑固外殼，基于分工與科層結(jié)構(gòu)進一步細化對基層政府、內(nèi)設機構(gòu)、派出機構(gòu)、政治及技術(shù)官員的規(guī)制，內(nèi)部管理法治化、外部化的趨勢也越來越強。由奧托·邁耶初創(chuàng)，以行政組織法、行政行為法、行政救濟法為三大板塊的傳統(tǒng)行政法學已初顯疲態(tài)，“日趨呈現(xiàn)出只關(guān)注行政權(quán)，不關(guān)注行政相對人，只關(guān)注靜態(tài)的行為法律效果，不關(guān)注動態(tài)的行政整體過程等諸多弊病”[23]，無法有效滿足全面依法治國背景下包含國家行政與社會行政的完整公共行政領域的規(guī)范需求?！霸谏鐣l(fā)展轉(zhuǎn)型，并逐漸形成‘國家·社會·市場’三元結(jié)構(gòu)中，行政法遺漏了大量本該規(guī)范的領域；許多公共治理活動逃逸出公法的規(guī)制；對頻發(fā)的爭議，傳統(tǒng)的行政法制度在很多場合卻束手無策，致使社會矛盾加劇?！盵24]

為回應上述變化并解答“在那些解除管制的領域，是否要保留(至少是部分地保留)原有的行政法規(guī)范要求？在那些新近被私有化的領域，原來政府承擔的責任是否也應(或許是部分)移交給私人”[25]等問題?！靶滦姓ā毕噍^傳統(tǒng)行政法涵蓋了更豐富的法規(guī)范種類，引用姜明安教授的話，即“從靜態(tài)到動態(tài)，從硬法到軟法，從單一法源到多元法源”[26]，從全面依法治國的角度，這種外延擴張涉及更加全面的公共行政主體以及法治環(huán)節(jié)。使傳統(tǒng)面向司法的行政法拓展到同時面向立法、執(zhí)法、司法、守法的行政法，行政法形式的擴張將人大立法、行政立法、司法立法以及部分公立院校、醫(yī)院等非政府公共行政組織的內(nèi)部規(guī)范皆納入行政法學的研究范疇，“軟法”“活法”“黨法”“內(nèi)部行政法”等法概念形式相繼被引入或提出，行政規(guī)則、行政慣例、自由裁量權(quán)標準等具體形式得到理論界與實踐界的重視，行政組織法、程序法在法治政府建設中的地位也日益提高。在上述法律自創(chuàng)生[27]抑或是理性化自發(fā)秩序生成的進程中，行政法也由管理論下“行政法是調(diào)整行政關(guān)系即行政管理過程中產(chǎn)生的社會關(guān)系的法”，控權(quán)論下“行政法是對行政權(quán)進行監(jiān)督和控制的法”，平衡論下“行政法是調(diào)整行政關(guān)系及基于此而產(chǎn)生的監(jiān)督關(guān)系的原則和法律規(guī)則的體系”[28]，發(fā)展到新公共行政背景下覆蓋完整法治環(huán)節(jié)，在更多主體、法源形式基礎上規(guī)制公共行政權(quán)力行使的法規(guī)范體系。

而上述行政法基本范疇的體系化發(fā)展變遷，恰似百年前的自由法運動以及現(xiàn)實主義法學(6)在看似狹隘保守的分析實證法學派內(nèi)部，其發(fā)展脈絡之一就在于哈特、拉茲、凱爾森等后來者對奧斯丁、邊沁等前人關(guān)于命令、義務、制裁、規(guī)則、規(guī)范等概念的不斷研究與理論擴張，并最終明晰規(guī)范性與一般性的差異。參見張書友.法律實證主義與規(guī)范理論——規(guī)范性的三個難題[J].北方法學，2013(5)：18-29.，正契合拉倫茨、德沃金等人對整體法概念體系的理論延伸，以同時滿足立法、執(zhí)法、司法、守法的多維規(guī)范需求。在“迎合公共行政需求，追求行政合法性的道路上”[29]，新行政法蘊涵的有別于奧托·邁耶對行政法定義的新內(nèi)容，順應了新公共行政的發(fā)展趨勢，拓展了融合行政管理法與行政治理法的行政法學研究域，為多領域公權(quán)力行使的合法性、合理性提供更豐富的依據(jù)，從而推動羅森布魯姆所謂管理、政治、法律途徑三者的整合。

上述變遷，表面上是公共行政及行政法學領域眾多學者觀點的糅合，深層則仍是對社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)分化趨勢下國家與社會、多元共同體與個人間關(guān)系的回應，是被作為整個法律理論體系基礎與核心的主體理論的體現(xiàn)[30]，這亦與哲學領域主體理論的演進相一致[31]。在我國，新公共行政中行政與法律的關(guān)系以及多元主體的自治與他治關(guān)系，也正是我國“天人合一”思想與西方傳統(tǒng)兩分法(7)傳統(tǒng)兩分法范疇觀對治理危機以及法律傳統(tǒng)的危機都具有較大作用，割裂了法律與宗教、政治、社會的聯(lián)系，形成一種整體性危機。參見伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平，譯.北京：商務印書館，2012.范疇觀間張力的現(xiàn)實反映[32]。在“理性的人的體制”(8)“理性的人”同時也是“與世隔絕的人”，質(zhì)疑人與人間有效溝通、聯(lián)系、合作的可能性。參見O.C.麥克斯懷特.公共行政的合法性：一種話語分析[M].吳瓊，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：172-177.宣告破產(chǎn)之際，新公共行政所具有的強公共性特點使得其在“現(xiàn)實的人”(9)馬克思筆下“現(xiàn)實的人”與西蒙(Herbert Simon)筆下的“有限理性的人”及阿克曼論述的“私人公民”有共通點。參見顏昌武.作為行政科學的公共行政學——西蒙行政思想述評[J].公共管理研究，2009(00)：135-162.的基礎上進一步兼顧事實與規(guī)范、個性與共性，突破了傳統(tǒng)視角下行政主體與行政相對人的簡單抽象群體概念。

在法學領域，新行政法、權(quán)力清單制度以及對廣義公權(quán)力組織內(nèi)部規(guī)制的關(guān)注又將我們拉回到一個法學基本問題上，即“何為公(私)法”。傳統(tǒng)特殊權(quán)力關(guān)系理論掩蓋下行政機關(guān)等公權(quán)力組織的內(nèi)部行政問題，作為其內(nèi)部的“私”行政正逐漸被納入行政法學研究視角內(nèi)，這也與民法、勞動法、經(jīng)濟法、軍事法領域?qū)彝?、公司、軍隊等組織內(nèi)部事務的法治干預趨勢相一致，是全面依法治國的“全面”之所在。當然，在“多元法律淵源和多種法律方法的使用增大了法律適用的恰當性”[33]的同時，不免讓人從實然層面產(chǎn)生對法多元化、泛化以及法治統(tǒng)一方面的擔憂，擾亂一般人對“法”的精確認識。這也是權(quán)力清單性質(zhì)認定不清的原因之一，因此需要從權(quán)力清單的內(nèi)容與功能角度發(fā)掘其與上述變遷的同質(zhì)性。

三、權(quán)力清單的新特點與功能面向

借上述變遷為認識論基礎，再審視部分地方政府治理領域?qū)嵶C層面的權(quán)力清單，就會發(fā)現(xiàn)政府權(quán)力清單，更準確地說是權(quán)力清單體系，并不止于信息公開、引導作用[34]以及一般意義上對行政權(quán)的規(guī)制作用。清單中的新主體、新規(guī)則等內(nèi)容以及整個清單網(wǎng)絡體系還蘊藏著新型的規(guī)范關(guān)系，可以推動實現(xiàn)立法與執(zhí)法、政治與法律間的雙向連接，也為我國公共行政的法治化、公共性加強提供新進路。

(一)多樣化的清單內(nèi)容

按照《指導意見》要求：“地方各級政府對其工作部門經(jīng)過確認保留的行政職權(quán)，除保密事項外，要以清單形式將每項職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等，及時在政府網(wǎng)站等載體公布?！盵35]但各地在數(shù)年間的制度實踐中對權(quán)力清單不同程度地做出創(chuàng)新，內(nèi)容也遠超2019年4月修訂前《政府信息公開條例》的規(guī)定范疇。

1.更為豐富的行政職能行使主體。如果用傳統(tǒng)行政法理論中的行政主體概念對比《指導意見》中的行使主體概念，就會發(fā)現(xiàn)實踐中后者的范圍要大于前者，甚至大于傳統(tǒng)的行政機關(guān)范疇。地方政府權(quán)力清單除按省、市、縣三級政府對權(quán)責歸屬進行劃分外，工作部門內(nèi)部還明確到責任處(科)室，有些地方甚至將辦事流程具體到個人。在黨政機構(gòu)融合、試點改革的大背景下，各地工作部門的數(shù)量、名稱、職能盡管存在些許差異，但依靠權(quán)力清單推進機構(gòu)編制法定化的宗旨是明確的。

并且隨著技術(shù)實踐的逐步成熟以及《政府信息公開條例》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見〉》《中共中央、國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《關(guān)于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》的相應要求，浙江、江蘇、湖北等不少省份正將清單中的“各級政府”延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及作為自治組織的村(社區(qū))，按照省、市、縣權(quán)力清單的體例優(yōu)化基層政權(quán)服務管理體制。以江蘇為例，經(jīng)過在48個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的多年改革試點，全省范圍內(nèi)的縣(市、區(qū))向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)賦權(quán)正逐步落實，數(shù)以百計的行政許可及行政處罰類職權(quán)將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行使。這也與《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》中關(guān)于社會治理法治化的具體要求相一致。

2.多樣化的依據(jù)、裁量權(quán)標準及承諾。就職權(quán)依據(jù)一項，部分地方政府在權(quán)力清單制作中并未止步于羅列2019年修訂前《政府信息公開條例》第10條、現(xiàn)第20條以及《行政訴訟法》第63條意義上的法律法規(guī)依據(jù)。以南京、寧波、武漢三市區(qū)(縣)管轄的臨時用地審批子項為例。南京市權(quán)力清單列舉了《中華人民共和國土地管理法》(后文簡稱《土地管理法》)與《江蘇省土地管理條例》的相關(guān)條款，寧波市則列舉了《土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》(后文簡稱《土地管理法條例》)《浙江省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》及《浙江省臨時用地管理辦法(試行)》中的有關(guān)條款。武漢市政務服務網(wǎng)網(wǎng)頁僅有《土地管理法》第57條，而在武漢市自然資源與規(guī)劃局原權(quán)力清單網(wǎng)頁中[36]還列舉了《土地管理法條例》第28條、《土地復墾條例》(國務院令第592號)、《湖北省國土資源廳關(guān)于加強臨時用地管理的通知》(鄂土資發(fā)〔2009〕39號)。在其責任事項依據(jù)項目中，還包括受理責任依據(jù)、審查責任依據(jù)、決定責任依據(jù)、送達責任依據(jù)以及監(jiān)管責任依據(jù)，并列明具體依據(jù)的法律、行政法規(guī)以及行政規(guī)范性文件條文。而在最近的一次網(wǎng)絡訪問中(2021年3月21日)，已并入國家一體化政務服務平臺(試運行中)的武漢及寧波地方相關(guān)網(wǎng)頁中僅保留了《土地管理法》第57條為法律依據(jù)，南京則以《土地管理法》第57條為法律依據(jù)與設立依據(jù)，在審批標準中列舉了《土地管理法》《江蘇省土地管理條例》相關(guān)條款?？梢姟吨笇б庖姟分械摹耙罁?jù)”實際上是一個廣義概念，在職權(quán)法定原則的約束下，職權(quán)依據(jù)的范疇可上至法律下至行政規(guī)范性文件，覆蓋具體職權(quán)行使的全流程，且在平臺建設過程中還存在很大不確定性。

就權(quán)力清單中普遍存在的裁量權(quán)標準一項，其來源分為兩類，一類是依據(jù)原有的相關(guān)行政規(guī)范文件，另一類則是通過權(quán)力清單編制新設。為貫徹《決定》中“建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”的目標，在短期內(nèi)行政裁量權(quán)基準制度頂層設計缺失的情況下，通過權(quán)力清單制度實現(xiàn)細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度不失為一條現(xiàn)實之路，這也與我國現(xiàn)有由下而上、實踐先行的裁量權(quán)基準生成路徑相一致[37]。當然在現(xiàn)階段還存在部分地方裁量權(quán)標準未入清單的情況，如北京市人防辦行政處罰權(quán)行使的相關(guān)清單目錄中就未列入現(xiàn)行有效的《北京市民防局關(guān)于印發(fā)〈北京市民防行政處罰裁量基準〉的通知》(京民防發(fā)〔2015〕85號)。針對“侵占人民防空設施”的行為，清單列明依據(jù)《中華人民共和國人民防空法》《北京市人民防空工程建設與使用管理規(guī)定》可以對個人并5 000元以下的罰款、對單位處1萬元以上5萬元以下的罰款，而前述裁量基準文件中對相關(guān)行為按照不同違法情節(jié)可細分為三個基礎裁量階，分別是：“對個人警告、并處2 000元以下罰款，對單位警告、并處1萬元以上2萬元以下罰款”；“對個人警告、并處2 000元以上3 000元以下罰款，對單位警告、并處2萬元以上3萬元以下罰款”；“對個人警告、并處3 000元以上5 000元以下罰款，對單位警告、并處3萬元以上5萬元以下罰款”。

3.基于信賴原則的承諾制度。除依據(jù)、裁量標準外，部分地方政府還發(fā)揮主動性，在清單中作出較法定期限更短的事項辦結(jié)時限承諾及懸賞獎勵承諾。北京、浙江、陜西等多地(10)浙江省在政務服務網(wǎng)政務服務清單類別下分設權(quán)責清單、告知承諾事項清單、容缺受理清單等不同類別的清單。北京市則是在與行政權(quán)力清單、基本目錄清單并列的便利化清單中設立了告知承諾清單、容缺受理清單。還基于對行政相對人的信任創(chuàng)設了告知承諾、容缺受理等新清單制度概念以提高行政效能。

當然上述列舉僅能展現(xiàn)權(quán)力清單現(xiàn)階段的極小部分實際情況。在《指導意見》的范圍內(nèi)，不同省份對如何具體編制本省范圍內(nèi)權(quán)力清單享有較大的自由度，其差異甚至影響到權(quán)力清單與責任清單等諸多種類清單的關(guān)系處理問題[38]。依托政務服務網(wǎng)絡平臺，權(quán)力清單更是與“一網(wǎng)辦通”等政策相融合?？傊?，各地政府除按《指導意見》的統(tǒng)一要求外還一定程度上結(jié)合地方立法發(fā)揮能動性，部分地區(qū)更是將清單延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級，設立了不少《指導意見》規(guī)定的“等”外項目，更進一步規(guī)范具體行政職權(quán)的設立、執(zhí)行與監(jiān)督程序，從而為實現(xiàn)“放管服”改革提出的“六個一”目標創(chuàng)造條件。

(二)權(quán)力清單的功能面向：體系化視角下直接規(guī)范與間接規(guī)范的統(tǒng)合

按照《指導意見》的要求以及參考上述權(quán)力清單樣本，地方政府權(quán)力清單雖由政府主導制定并公布實施，在制定主體、制定程序方面與其他規(guī)范性文件相似，并兼具信息公開以及規(guī)范行政行為的作用。但其作為“非法律”的制度體系對行政職權(quán)行使和相關(guān)法規(guī)立改廢釋的直接與間接規(guī)范方式，又迥異于任何一種傳統(tǒng)執(zhí)行性的行政法規(guī)范。

1.從清單制度體系結(jié)構(gòu)角度，權(quán)力清單是政府內(nèi)部具有層級性與整合性的元規(guī)制(meta-regulation)[39]，與人大立法、授權(quán)立法相比是一種更低效力等級的規(guī)范體系。在傅文榮訴義烏市人民政府、金華市人民政府不履行法定職責一案中，浙江省高院闡明了作為部門權(quán)力清單編制主體的政府工作部門與本級人民政府間的區(qū)別。這佐證了權(quán)力清單所謂的“自制”在體系視角下是具有雙重性乃至多重性的，即一級政府與本級政府工作部門、上級部門與下級部門存在分工與監(jiān)督，各級政府工作部門負責制作本部門清單初稿，相應一級政府(主要是法制辦、編辦)對上述清單進行匯總分類、清理調(diào)整、審核確認及公布。這種對自我規(guī)制的控制分工能夠保障權(quán)力清單在相應場域內(nèi)的權(quán)威性和普適性，且在一定程度上對科層制予以改良，直接穿透行政主體理論針對具體內(nèi)設科室及個人，促使捧著“鐵飯碗”的終生制專業(yè)技術(shù)行政人員執(zhí)法履職時受制于更具體、明晰的規(guī)范。

在互聯(lián)網(wǎng)時代，通過國家政務服務平臺可以構(gòu)建涵蓋從中央到地方五級政府的權(quán)力清單制度體系，權(quán)力清單這一網(wǎng)絡化的公示形式突破了傳統(tǒng)單行法和一般法的文本形式，以及一一對應的效力位階層級。隨著2015年修訂的《中華人民共和國立法法》(后文簡稱《立法法》)中地方立法權(quán)的深入行使，地級市一級的地方性立法大量出現(xiàn)，權(quán)力清單的制定及公開也正是對政府特別是基層政府部門公權(quán)力的再次確權(quán)(11)對街道一級的基層機構(gòu)治理的作用尤為明顯，從而避免職權(quán)下移過程中的不作為。參見宋華琳，范乾帥.街道辦事處在社會救助行政中的職權(quán)及其法治化[J].北京行政學院學報，2018(6)：23-33.，從而兼顧大國治理的統(tǒng)一性與區(qū)域治理的特殊性。各級地方權(quán)力清單以及整個權(quán)力清單制度也為協(xié)調(diào)中央與地方事權(quán)的科學配置提供助力，為公權(quán)力領域的區(qū)域法治發(fā)揮作用。

2.從清單文本內(nèi)容角度，其具有直接規(guī)范性。權(quán)力清單包含的職權(quán)依據(jù)、流程圖、責任科室、責任依據(jù)、職責邊界、自由裁量權(quán)標準、承諾制度(12)關(guān)于政務承諾的具體規(guī)定參見《關(guān)于加強政務誠信建設的指導意見》(國發(fā)〔2016〕76號)。等項目。相當一部分規(guī)范性內(nèi)容直接來源于現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政規(guī)范性文件，是一種法律(規(guī)則)匯編；另一部分則是權(quán)力清單制定過程中新設的具有弱確定性的行政規(guī)則，主要包括流程圖、裁量標準、職責邊界、承諾制度，具有解釋、執(zhí)行法律法規(guī)的作用，與前者結(jié)合則屬于一種法律(規(guī)則)編纂。清單中新設的流程圖、自由裁量權(quán)標準、承諾制度等子項對公權(quán)力行使，尤其是對以往被特別權(quán)力關(guān)系理論所掩蓋的，具有實際外部效力的內(nèi)部行政行為提出更具體且公共的規(guī)范要求(13)即強調(diào)規(guī)范價值的沃爾多路徑。參見WALDO D. Development of theory of democratic administration[J]. American political science review，1952(1)：81-103.，從而將全過程民主的理念滲入原本堅持理性官僚的科層制行政當中。這種對基層權(quán)力運行規(guī)范化的關(guān)注，既能夠保障法治體系框架下地方行政的相對自主性與客觀差異性，也為平等、信賴(誠信)原則基礎上可能的國家監(jiān)察、行政復議及司法救濟提供依據(jù)。

在我國行政程序法和行政組織法普遍缺位的情況下，由上述兩類規(guī)范匯總而成的權(quán)力清單，除具有不言而喻的信息公開作用之外，還對公權(quán)行使起到實體和程序雙方面的規(guī)制作用，有利于在行政執(zhí)法及行政訴訟中克服因偏于形式主義(14)此處的形式主義包含概念形式主義和規(guī)則形式主義。參見布賴恩·Z·塔瑪納哈.法律工具主義對法治的危害[M].陳虎，楊潔，譯.北京：北京大學出版社，2016：71.的法律法規(guī)所具有的不合目的性、不周延性、模糊性、滯后性而引起的合法性危機以及法院主導司法審查的低效能[40]，形成更完備的行政法規(guī)范體系架構(gòu)。這也符合行政國家發(fā)展的必然趨勢，即“19世紀80年代以來，除1905年至1915年間最為明顯的上升階段外，法律中規(guī)制性內(nèi)容的重要性明顯提升，立法數(shù)量大幅增加，這一重心的轉(zhuǎn)移帶來與組織體關(guān)系相關(guān)的新式法律類型。法律關(guān)注的焦點從授權(quán)組織行為轉(zhuǎn)向加強公共管理以及對公共事務的監(jiān)督，……事實上，到二十世紀中葉，行政立法的數(shù)量也開始超過國會立法的數(shù)量：到50年代，因政府日益增加的服務職能，為商業(yè)性客戶及個人提供服務的律師需要更多地求助于行政規(guī)則匯編而不是國會立法匯編，以確定其處理事務依據(jù)的法規(guī)框架”[41]。

3.清單制作和實施過程的多方參與模式，是對公共性及我國民主執(zhí)政精神的貫徹，對行政權(quán)行使起到間接規(guī)范作用。權(quán)力清單制定審查過程中政府及其工作部門、各級人大、專家學者、社會公眾等主體的多元參與機制以及清單公布后的動態(tài)管理機制為民意的良好傳達提供渠道，豐富了包含咨詢、聽證、告知理由等方式的傳統(tǒng)公民參與模式。通過對行政職權(quán)合法性、合理性的審查以及后期動態(tài)監(jiān)督，一定程度上可以矯正“惡法”以實現(xiàn)良法之治，這是以往任何一種規(guī)范審查形式所不能及的。相較通過各級人大或法院途徑(15)依據(jù)《行政訴訟法》第53、64條，法院雖擁有一定的審查權(quán)能，但在司法實踐中附帶審查制度運行不佳。參見盧超.規(guī)范性文件附帶審查的司法困境及其樞紐功能[J].比較法研究，2020(3)：127-141.，在職權(quán)法定原則下互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持的權(quán)力清單可以更有效地促使有權(quán)主體對相關(guān)法律法規(guī)以及行政規(guī)范性文件在內(nèi)的其他規(guī)范發(fā)起事前動議，從而進一步確保法治體系框架中法律規(guī)范系統(tǒng)與非法律規(guī)范系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性耦合，推動上位法與下位法、國家法與地方法的良性互動。在兩黨制、議會制民主飽受爭議的今天，權(quán)力清單正創(chuàng)造性地提供可能的民主新渠道，“促進真正的民主與真正的效率間的平衡”[42]，強化公共行政領域法規(guī)范的合法性與正當性。

此外在構(gòu)建新型黨政關(guān)系方面，權(quán)力清單與黨紀黨規(guī)共同規(guī)范公職人員特別是黨員的行為，且相較國法與黨法的性質(zhì)效力差異，權(quán)力清單的低效力等級恰好能夠在法律與政治、國法與黨法間起到一定的銜接作用，克服法律與政治強分離的弊端。

上述權(quán)力清單僅涉及行政政府范疇(村、社區(qū)除外)，如果再考量到正在探索建設的學校、醫(yī)院等單位組織以及人大、法院、檢察院權(quán)力清單。后者更是豐富并填補了《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》及各機關(guān)組織法、法官法、檢察官法等公法、行政法法域的規(guī)范空白，對非行政政府組織的內(nèi)部治理提出了規(guī)范要求。其中人大權(quán)力清單的初步建立更是在健全人大工作機制、決定重大事項制度等方面作出了積極探索。盡管與政府權(quán)力清單在具體內(nèi)容、運行模式等方面存在差異，但從目的或功能角度來看兩者是一致的，都旨在提高公共行政領域不同類型組織的法治化、規(guī)范化水平，同時協(xié)調(diào)不同類型組織及內(nèi)部間的分工合作，明晰各組織公權(quán)力行使的具體規(guī)則。

四、權(quán)力清單——一種新行政法規(guī)范形式

權(quán)力清單的上述表征符合我國公共行政日趨法治化且公共性增強的新場境。作為一種關(guān)于公共行政的結(jié)構(gòu)化安排，雖不被嚴格的、基于傳統(tǒng)立法與司法立場的法律體系所吸納，但相融于涵蓋完整法律過程(16)法律過程(the legal process)與德語中法律實現(xiàn)(rechtsverwirklichung)一詞意義相近，在我國當代語境下即包括立法、執(zhí)法、司法、守法四個實踐環(huán)節(jié)，以及法學概念理論。的法治體系概念，與行政法法概念外延擴張的趨勢相一致。

(一)傳送帶理論的重構(gòu)——行政法的三維面向

如果說基于威爾遜關(guān)于政治與行政兩分基礎上的傳統(tǒng)行政法傳送帶(transmission belt)理論瀕臨破產(chǎn)，那么權(quán)力清單制度則有助于一種新型傳送帶模式的建立。相較于傳統(tǒng)理論中政府職責是在特定案件中執(zhí)行立法指令，并將行政法局限于法院主導的司法審查領域[43]，權(quán)力清單制度有助于形成多維面向的行政法體系，即面向立法、面向行政、面向司法的行政法。傳統(tǒng)傳送帶模式中作為核心的行政執(zhí)行階段，其內(nèi)部尤其是基層行政如同一種“盲盒”，公共行政領域普遍的規(guī)范性缺失以及監(jiān)督乏力，不僅直接影響依法行政，也間接導致司法救濟中的法依據(jù)不清以及法的制定與實施過程中的民意抵觸。

新型傳送帶中行政政府不僅通過網(wǎng)絡化的權(quán)力清單更好地解釋、執(zhí)行立法與上級指令，主動推進自身組織、職能、權(quán)限、程序的規(guī)范化，并推廣至社會行政領域。同時權(quán)力清單在法院、檢察院乃至人大等司法、立法機關(guān)中的衍生，在2021年3月“全過程民主”寫入全國人大組織法和議事規(guī)則的背景下，創(chuàng)造性地推動權(quán)力機關(guān)及司法機關(guān)本身的法治化建設。由此在不同類型機關(guān)、不同層級行政主體、行政主體與行政相對人、立法機關(guān)與人民群眾之間生成多個傳送帶系統(tǒng)，促使行政主體將政治和法律同時納入行政過程，保障各級權(quán)力機關(guān)及人大代表、司法機關(guān)及其工作人員依法依規(guī)履行相應職責，形成更加完善的、兼顧公權(quán)力行使全過程的規(guī)范體系。這也是新時代我國體制機制改革對傳統(tǒng)三權(quán)分立理論、政治與行政兩分理論及議行合一理論的批判性發(fā)展。

所以，從完整權(quán)力清單制度體系出發(fā)而非孤立地考察清單文本，權(quán)力清單與其文本中作為行政自制規(guī)則的內(nèi)部規(guī)則并不完全等同，不能將其狹隘地歸為傳統(tǒng)行政自制規(guī)范或是行政規(guī)范性文件。盡管作為一種典型的Jerry L. Mashaw教授所認為的行政內(nèi)部規(guī)制方式(17)關(guān)于行政內(nèi)部規(guī)制的內(nèi)容參見 杰里·馬肖.創(chuàng)設行政憲制：被遺忘的美國行政法百年史(1787—1887)[M].宋華琳，張力，譯.北京：中國政法大學出版社，2016.，地方政府行政權(quán)力清單對化解“司法程序無法擔負起現(xiàn)代政府的功能，原因在于司法程序的被動性以及專業(yè)化不足導致效率不足”[44]具有積極作用。但在新傳送帶中不同類型組織權(quán)力清單的公共性及其外部效用，使得權(quán)力清單超越了行政自制的典型范疇(18)于立深教授將行政自制的要素歸納為：一、行政自制的主體是政府自身；二、行政自制的客體是行政權(quán)力及其外在表現(xiàn)的行政行為；三、行政自制的具體內(nèi)容包括自我預防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等；四、行政自制是一種積極的控制權(quán)力的行政行為；五、行政自制的基本動力來源于政府及其公務員的道德意識、行政系統(tǒng)的自我組織力量和內(nèi)部行政法律規(guī)范。參見于立深.現(xiàn)代行政法的行政自制理論——以內(nèi)部行政法為視角[J].當代法學，2009(6)：3-16.，這是傳統(tǒng)行政法制模式所不能及的。

(二)行政法規(guī)范的多元化與體系化

從實效強度的差異化角度，依據(jù)《行政訴訟法》第53、63、64條以及《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》的相關(guān)規(guī)定，行政法規(guī)范可分為3大類：法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)章以下的規(guī)范性文件。這就從制定法層面直接破除了奧托·邁耶時代“依法律行政”的神話，也證明法治體系框架內(nèi)不同種規(guī)范的安定性是不一致的(19)這也與我國一直以來誤把法律淵源理解為法官裁判依據(jù)的來源有關(guān)。參見郭曄.追尋和感悟中國法學的歷史邏輯——“法學范疇與法理研究”學術(shù)研討會述評[J].法制與社會發(fā)展，2018(5)：207-224.。理論上，權(quán)力清單新設的裁量標準、承諾等自制規(guī)則在效力外部化的前提下是可訴的，其既可被法院尊重并引用說理，也可能因違反上位法或基于合理理由而被排除適用，甚至提出相關(guān)司法建議。而清單中涉及組織法層面行政職權(quán)變更、下放的部分，也可作為司法救濟時確認訴訟主體的依據(jù)。當然清單文本中還存在純粹的行政內(nèi)部規(guī)則，如內(nèi)設機構(gòu)分工、流程圖等，這部分規(guī)則雖不構(gòu)成實體法意義上的請求權(quán)，沒有行政訴訟法意義上的可訴性，但在黨和國家監(jiān)督體系中可受司法機關(guān)以外主體的監(jiān)督問責。包含多種規(guī)則形式的權(quán)力清單在“控權(quán)”“保權(quán)”的基礎上，通過將行政內(nèi)部規(guī)則公開化、相對穩(wěn)定化，拓展了行政合法性的評價渠道與證立空間，從而兼顧合法性與合理性。對公立學校、醫(yī)院等社會組織而言，權(quán)力清單的設立有助于相關(guān)主管部門、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、媒體等組織與個人參與監(jiān)督，進一步提升其法治水平。

對權(quán)力清單性質(zhì)的疑問，某種意義上也是規(guī)章及行政規(guī)范性文件法屬性及可訴性問題討論的延續(xù)[45]。在2015年《立法法》與2017年《行政訴訟法》相繼修訂的背景下，“如果我們不再是教條主義地固守早年啟蒙思想家體系化的權(quán)力分立原則，不再機械地強調(diào)不同性質(zhì)權(quán)力之間的平衡和制衡，而是將目光投向現(xiàn)實的公共管理實踐”[46]。就會發(fā)現(xiàn)對傳統(tǒng)分權(quán)理論以及法律保留原則(禁止立法權(quán)授出原則)的機械認識，忽視了政府與非政府組織中大量規(guī)章、行政規(guī)范性文件以及內(nèi)部行政規(guī)則的客觀存在，也低估甚至放棄了司法機關(guān)及其他主體的審查監(jiān)督權(quán)。權(quán)力清單正是通過梳理羅列內(nèi)部規(guī)則(尤其是涉及授益性行政決定)在內(nèi)的完整行政法規(guī)范體系，并將其納入審查監(jiān)督的公共視野之中，從而保障行政法法域規(guī)范形式的多元性以及內(nèi)容的正當性。

(三)一種新規(guī)范形式——權(quán)力清單

綜上，對比美國法學會編撰的法律重述及美國《聯(lián)邦行政程序法》，權(quán)力清單正是在我國缺失行政法總則及統(tǒng)一行政組織法、程序法背景下，針對作為典型解釋性概念的行政法由我國公權(quán)力組織為主的多主體參與編撰的行政法重述、行政解釋。雖然權(quán)力清單與法律重述具有類似的前瞻引導作用(20)美國法學會原本希望法院能夠普遍適用《法律重述》并受其拘束，從而替代普通法雜亂的案例規(guī)則，但最終退而求其次，致力于通過編撰《法律重述》，從規(guī)范性角度指明普通法規(guī)則的發(fā)展方向。，但與無權(quán)新創(chuàng)規(guī)則的法律重述不同，且區(qū)別于本身無拘束力的信息公開文件，權(quán)力清單制度體系下的權(quán)力清單是具有規(guī)范性的。鑒于權(quán)力清單內(nèi)容的復雜性，其規(guī)范性既來自于相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，也源于清單本身的多種新設規(guī)則，即《聯(lián)邦行政程序法》意義上無須公告評議的非立法性規(guī)則，在我國則為不屬于行政規(guī)范性文件范疇的行政規(guī)則。這種法律規(guī)范與非法律規(guī)范的統(tǒng)合解釋了為何不能非此即彼地說“依法行政”或是“依清單行政”，也不能一概而論地判斷權(quán)力清單的可訴性。跳出以法院司法審查為重心的法釋義學立場，在行政內(nèi)部層級監(jiān)督、監(jiān)察委、人大、人民群眾等外部監(jiān)督方式中，權(quán)力清單又是可能被用作審查依據(jù)且被審查的。且基于信賴利益原則，違反清單中的承諾期限、自由裁量權(quán)標準等項目的行政行為也是可訴的。

由于權(quán)力清單廣泛存在于行政政府以及非政府公權(quán)力組織，并逐漸被政黨、法院、檢察院、監(jiān)察委乃至人大等機關(guān)組織的內(nèi)部治理所采用，形成橫跨多組織，涉及完整立法、執(zhí)法、司法、守法環(huán)節(jié)的清單家族體系，這是任何舊的法規(guī)范形式所不能吸納的。因此，本文傾向于將完整權(quán)力清單制度中的權(quán)力清單定性為一種行政法的新規(guī)范形式，是區(qū)別于行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件等傳統(tǒng)行政法法律及非法律規(guī)范形式的，而由多元公權(quán)力行使組織主導制定的新行政法規(guī)范，是完整新行政法規(guī)范體系的子體系。在行政法調(diào)整的范圍非常廣泛、行政管理本身處于動態(tài)的變動過程中，行政法的形式淵源帶來分散性、交錯性、變動性等特點的背景下[47]，權(quán)力清單體系事實上起到行政法典的整全性作用，并部分克服了法典化與行政法法域安定性不足間的先天矛盾，是一種利用互聯(lián)網(wǎng)工具對公共行政領域所涉外部及內(nèi)部法規(guī)范(則)進行法典化的行政立法新形式。而完整的權(quán)力清單制度體系作為兼顧國家行政與社會行政的法治新路徑，與政務服務平臺等技術(shù)終端相結(jié)合，從公共空間角度形成了真正的“最大的接待室”(21)美國記者威廉斯曾將列寧的辦公室稱為世界上最大的接待室。參見阿爾伯特·里斯·威廉斯.論列寧和十月革命[M].葉冬心，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1962：83.。

五、結(jié) 語

在信息化時代，社會的扁平化使得單個人為元單位的各種社會共同體的作用較以往呈幾何倍率放大。電子政務的發(fā)展為法治政府建設提供了更寬廣的渠道，互聯(lián)網(wǎng)也為普通人民參政議政提供了更大可能。個人的對象性行為對他人、社會、國家乃至世界的影響越來越大。面對國家治理這一各國面臨的共同課題，特別是在我國這一社會主義國家，黨和國家對“為人民服務”的理解正從關(guān)注人民這一抽象的集合概念，逐漸向關(guān)注“現(xiàn)實的個人”方向發(fā)展，從考量絕大多數(shù)人利益向考量具體每一個人的利益方向邁進，這也是以人為本精神的根本體現(xiàn)。

在社會轉(zhuǎn)型的新時期，權(quán)力清單制度是我國國家治理的創(chuàng)新舉措，將民主法治的理念滲入到抽象的各類機關(guān)組織內(nèi)部，實現(xiàn)從抽象國家、抽象組織到現(xiàn)實的人的法治實踐主體轉(zhuǎn)變。在新公共行政多元治理的歷史趨勢下，權(quán)力清單作為一種新行政法規(guī)范形式，有助于將抽象且散布于眾多法律法規(guī)之中的規(guī)則具體化，提高廣義行政主體的系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理能力，為行政相對人、組織體及更廣大的人民群眾參與國家治理拓寬渠道；有利于統(tǒng)一、協(xié)調(diào)行政法律關(guān)系各方主體的需求差異；更是在當代民主制度有效運轉(zhuǎn)面臨重重危機的背景下，對基于傳統(tǒng)代議制民主立法合法性的行政法理論實踐的進一步發(fā)展。

當然，有關(guān)權(quán)力清單制度在我國這么一個國情復雜、區(qū)域發(fā)展極不平衡的大國如何良善實施，這仍需攻克眾多難關(guān)。不同類型組織權(quán)力清單的制定、監(jiān)督調(diào)整機制、司法適用、監(jiān)察適用等方面尚存在大量具體問題，如何認識作為法的形式之一的權(quán)力清單與法律法規(guī)的相互關(guān)系以及多元參與制度對我國現(xiàn)有立法模式的影響更是值得深入拓展研究的。在未來相當長的一段時間里，圍繞權(quán)力清單、權(quán)責清單以及其他各類清單，直至不同共同體法(如黨紀黨規(guī)、行業(yè)規(guī)章)的定性及實踐，尚存大量理論和實務界共同面臨的問題。在世界哲學化與哲學世界化進程中，行政法法概念的變遷及其對應的哲學轉(zhuǎn)型，特別是此背景下如何構(gòu)建新型的法與國家關(guān)系，以及符合我國國情的公法學、國家法學體系也是非常有潛力的哲學社會科學研究課題。筆者探索權(quán)力清單僅涉及其性質(zhì)問題，而對整個清單制度體系的深入研究，還需要哲學社會科學內(nèi)包括法學、政治學、哲學等多學科的通力合作。