陳 瑩

(閩南師范大學(xué) 法學(xué)院， 福建 漳州 363000)

為推動養(yǎng)老服務(wù)信息化進(jìn)程，國家層面提供了持續(xù)性的政策支持?！渡鐓^(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》首先提出，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用信息化科技手段建立便捷高效的社區(qū)綜合服務(wù)信息管理和服務(wù)平臺?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》進(jìn)一步指出，依托城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺，整合建立居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺、呼叫服務(wù)系統(tǒng)和應(yīng)急救援服務(wù)機(jī)制。從政策的內(nèi)容來看，我國養(yǎng)老服務(wù)體系重點(diǎn)推動社區(qū)養(yǎng)老信息服務(wù)平臺建設(shè)，而信息平臺建設(shè)重點(diǎn)依托現(xiàn)代化科技和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，因此，信息化養(yǎng)老服務(wù)的技術(shù)水平、實(shí)用性和有效性成為推動養(yǎng)老服務(wù)信息化的關(guān)鍵所在。

一、問題的提出

隨著社會養(yǎng)老保障的完善和經(jīng)濟(jì)收入水平的提高，絕大多數(shù)老年人越來越趨向于在家養(yǎng)老，世界養(yǎng)老方式趨向居家化[1]。以社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)為支撐的養(yǎng)老模式也是目前中國大力推行的養(yǎng)老方式，但信息流通不暢導(dǎo)致中國的居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了供需失衡、資源整合能力弱等問題[2]。關(guān)于供需失衡的問題，單純靠政府直接提供養(yǎng)老服務(wù)的供給能力是極其有限的，在養(yǎng)老服務(wù)供給的巨大壓力下政府采用購買的方式來提供養(yǎng)老服務(wù)[3]，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，鼓勵各地向符合條件的各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買服務(wù)[4]。在政府、私營部門、非政府組織之間，建立養(yǎng)老服務(wù)的多層次委托代理關(guān)系，委托人和代理人之間訂立契約，進(jìn)行服務(wù)外包，并以一種“體制外購買”的方式實(shí)現(xiàn)委托購買式制度安排[5]。關(guān)于資源整合能力弱的問題，需要建立“網(wǎng)絡(luò)化居家養(yǎng)老”模式，使社會的養(yǎng)老服務(wù)資源充分整合在一起、相互補(bǔ)充、充分合作，建立一個完整的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[6]。“我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展必須與現(xiàn)代信息科技緊密結(jié)合才有出路”，發(fā)達(dá)國家的探索和實(shí)踐也表明，信息技術(shù)通過提供性價比較好的輔助服務(wù)來滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求[7]。由政府主導(dǎo)，通過通信網(wǎng)絡(luò)連接的虛擬養(yǎng)老服務(wù)模式是以“智能終端+信息化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺”為組織形式來運(yùn)作的[8]。信息化養(yǎng)老服務(wù)是依托信息平臺、以信息技術(shù)為主導(dǎo)的現(xiàn)代化科技體系，為老年人提供綜合性養(yǎng)老服務(wù)，包括基本生活服務(wù)、精神慰籍、醫(yī)療保健、緊急救護(hù)等服務(wù)內(nèi)容，有效整合服務(wù)資源，為居家老年人提供更加高效和高質(zhì)量的普惠式養(yǎng)老服務(wù)。普惠式養(yǎng)老服務(wù)是政府購買制度“福利化”和信息化養(yǎng)老服務(wù)“網(wǎng)絡(luò)化”的功能契合，較好地解決了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供需失衡及資源整合等問題。但信息技術(shù)在應(yīng)用過程中也遇到了一系列挑戰(zhàn)和問題，信息化更多流于形式，并未真正發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢：主要表現(xiàn)為技術(shù)缺乏將養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際(現(xiàn)實(shí))體系與信息系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合[9]；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏信息平臺，且信息傳遞方式滯后，智能化水平低[10]；智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系存在信息數(shù)據(jù)互聯(lián)不暢、頂層設(shè)計(jì)不規(guī)范、供需對接不到位、基層自治組織行政依附性較強(qiáng)等難點(diǎn)[11]。綜上，信息化養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)在應(yīng)用過程中較多呈現(xiàn)出技術(shù)單向度“植入”的特點(diǎn)，自上而下的制度式推行理念在服務(wù)設(shè)計(jì)上缺乏有效性；技術(shù)與社區(qū)養(yǎng)老需求系統(tǒng)結(jié)合不足，技術(shù)理性往往缺乏人性化、生態(tài)性和福利性的考量。因此，單靠技術(shù)簡單強(qiáng)行“植入”的制度安排，帶著自上而下購買服務(wù)的制度合理化光環(huán)，而信息技術(shù)在實(shí)際執(zhí)行過程中卻遇到了較大的困境與障礙。

二、案例研究選擇與設(shè)計(jì)

(一)研究方法：案例研究法

案例研究是實(shí)證研究的一種，深入研究現(xiàn)實(shí)生活環(huán)境中正在發(fā)生的現(xiàn)象(即案例)，選擇一個或幾個場景為對象，通過收集數(shù)據(jù)和資料深入研究，探討某一現(xiàn)象在實(shí)際生活環(huán)境下的狀況。這里的現(xiàn)象尤其是指待研究的現(xiàn)象與其所處環(huán)境背景之間的界限不是十分明顯[12]。換言之，采用案例研究法，是研究者想認(rèn)識一個真實(shí)的現(xiàn)象，這種認(rèn)識很可能與影響這種現(xiàn)象的一些重要情景條件相關(guān)。致力于回答“如何改變”“為什么變成這樣”及“結(jié)果如何”等研究問題，著重對當(dāng)時事件的檢視，不介入事件的操控，可以保留生活事件的整體性，發(fā)現(xiàn)有意義的特征。

本研究采用案例研究法，深入研究信息化養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)作為購買服務(wù)制度安排下的公共服務(wù)產(chǎn)品的輸出案例，以X市三個區(qū)中兩個街道、一個鎮(zhèn)街的信息化養(yǎng)老購買服務(wù)項(xiàng)目為研究對象，通過收集數(shù)據(jù)和資料，探討信息化養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)的落地執(zhí)行情況，深入分析在購買服務(wù)制度背景下公共服務(wù)產(chǎn)品輸出的效率。研究重在檢視信息化養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)在社區(qū)養(yǎng)老中的使用情況，對信息化技術(shù)的輸出方式進(jìn)行深入分析，對其在購買服務(wù)制度安排下輸出過程中的阻力加以深入理解，致力于獲得一個較全面、系統(tǒng)和整體的認(rèn)識，通過研究進(jìn)一步優(yōu)化信息化服務(wù)技術(shù)輸出的制度行動空間。

(二)案例選擇及設(shè)計(jì)

本研究以X市三個區(qū)中兩個街道、一個鎮(zhèn)街購買的信息化助老服務(wù)項(xiàng)目為研究對象。W街道為S區(qū)的一個城市社區(qū)街道，大部分社區(qū)為拆遷安置社區(qū)，購買信息化養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目2年；D街道為H區(qū)的一個城市社區(qū)街道，大部分社區(qū)為城中村社區(qū)，購買信息化養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目3年；M鎮(zhèn)為X區(qū)的一個鎮(zhèn)街，大部分社區(qū)為村改居社區(qū)，購買信息化養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目2年。信息化助老購買服務(wù)項(xiàng)目旨在通過以市養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺(簡稱12349平臺)為依托，為戶籍在轄區(qū)的老年人建立基本信息檔案、個人健康檔案，提供入戶關(guān)懷、組織開展文化娛樂及教育咨詢活動。同時，鏈接公益資源進(jìn)家門，鏈接社區(qū)周邊資源提供助潔、助浴、助醫(yī)、助行、助餐、助樂等服務(wù)，推動“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”服務(wù)，打造多方參與、協(xié)同助老的創(chuàng)新型居家養(yǎng)老服務(wù)模式。其中涉及到信息化養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)應(yīng)用的主要包括信息建檔、健康監(jiān)測、電話關(guān)懷、需求對接和資源整合鏈接等。

本研究的設(shè)計(jì)邏輯主要包括：

1.研究的問題。主要是“是什么”和“為什么”的問題。本研究的主要問題是“信息化養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老空間遇到的挑戰(zhàn)是什么？”“為什么會產(chǎn)生這樣的挑戰(zhàn)？”“影響公共產(chǎn)品輸出的深層次因素有哪些？”。

2.理論假設(shè)。本研究的指導(dǎo)理論是從制度到行動的理論框架。理論假設(shè)是在購買服務(wù)政策下的合法性公共服務(wù)產(chǎn)品——信息化服務(wù)技術(shù)單向植入社區(qū)空間后，如何將制度、政策有效轉(zhuǎn)化為行動，如何通過行動更有效地發(fā)揮契約式治理制度的優(yōu)勢。

3.分析單位。分析單位主要是針對研究問題而設(shè)的案例研究范圍。根據(jù)本研究的主要問題，分析單位包括三個街鎮(zhèn)購買的信息化助老服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)購買方(街鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人和對接人)、服務(wù)使用方(社區(qū)負(fù)責(zé)人及對接人、直接服務(wù)人群、間接使用人群)、服務(wù)承接方(項(xiàng)目服務(wù)提供方和執(zhí)行團(tuán)隊(duì))。

4.資料收集。本研究根據(jù)理論假設(shè)的指導(dǎo)，圍繞研究的主要問題多維度、多層面收集相關(guān)資料。主要采用查閱項(xiàng)目檔案材料、焦點(diǎn)訪談、電話隨訪的方法收集研究資料。查閱項(xiàng)目檔案材料主要是通過查閱項(xiàng)目方案書、執(zhí)行報(bào)告、項(xiàng)目服務(wù)過程記錄等材料深入了解服務(wù)情況；焦點(diǎn)訪談對象包括五類群體：項(xiàng)目服務(wù)購買方；項(xiàng)目服務(wù)使用方(社區(qū)項(xiàng)目相關(guān)負(fù)責(zé)人)；項(xiàng)目直接服務(wù)人群(老年人及家庭)；項(xiàng)目服務(wù)間接使用人群(志愿者和公益商家負(fù)責(zé)人)；項(xiàng)目服務(wù)承接方(服務(wù)提供方負(fù)責(zé)人及執(zhí)行團(tuán)隊(duì))。電話隨訪的主要對象是三個街鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)所有社區(qū)的老年人家庭。通過隨機(jī)撥打電話的方式進(jìn)行簡短訪談，作為訪談資料的必要補(bǔ)充。

5.解釋研究結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。本研究主要從建構(gòu)效度、內(nèi)在效度、外在效度和信度進(jìn)行結(jié)果檢驗(yàn)。建構(gòu)效度是形成一套正確的、系統(tǒng)的且具有可操作性的研究支撐材料；內(nèi)在效度是證明某一特定的條件將引起另一特定的結(jié)果；外在效度是建立一個范疇，把研究結(jié)果歸納于該類項(xiàng)下；信度表明案例研究的每一步都具有可重復(fù)性，重復(fù)研究能得到相同的結(jié)果[12]。

三、信息化養(yǎng)老服務(wù)的技術(shù)“植入”挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)信息時代，信息傳播的爆發(fā)和裂變進(jìn)一步衍生了新的社會風(fēng)險，數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性、互動性和開放性等特點(diǎn)也將帶來新的挑戰(zhàn)，其中大數(shù)據(jù)環(huán)境下技術(shù)風(fēng)險主要表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)漏洞、病毒與信息安全性、危機(jī)應(yīng)對技術(shù)不足等特點(diǎn)[13]。人工智能技術(shù)設(shè)計(jì)的過程風(fēng)險主要表現(xiàn)為人工智能設(shè)計(jì)目的與實(shí)際結(jié)果不相符、人工智能設(shè)計(jì)目的與使用者需求不相符、人工智能設(shè)計(jì)的不完備[14]；此外，人工智能技術(shù)還具有侵入功能，人工智能技術(shù)本身的負(fù)面特質(zhì)隨其作為社會治理技術(shù)而侵入到人類社會之中并引起社會風(fēng)險的負(fù)面作用[15]。在政府購買信息化助老服務(wù)項(xiàng)目的背景下，信息化服務(wù)技術(shù)作為一種購買服務(wù)輸出的公共服務(wù)產(chǎn)品，是政府轉(zhuǎn)變職能，采用契約式治理(政府通過合同委托代理的方式)達(dá)到社會福利化目標(biāo)(普惠式養(yǎng)老)的一種手段。因此，信息化養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)作為制度安排落地到社區(qū)養(yǎng)老空間時也帶有較強(qiáng)的制度式侵入特性，侵入式強(qiáng)行改變?nèi)藗冊械男袨榱?xí)慣，卻忽視了行動者的選擇行為和能動地位，甚至忽略了行動者的主體意識和動機(jī)，引發(fā)一系列技術(shù)單向“植入”的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為行動者的價值信任挑戰(zhàn)、需求選擇挑戰(zhàn)和行動結(jié)果挑戰(zhàn)。

(一)強(qiáng)制技術(shù)植入之價值信任挑戰(zhàn)

信息化養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)以一種自上向下制度安排的合法身份單向“植入”社區(qū)空間，帶著優(yōu)化整合社區(qū)養(yǎng)老資源、減輕社區(qū)養(yǎng)老成本和壓力，提供更加高效便捷養(yǎng)老服務(wù)的理想光環(huán)，卻缺乏對購買服務(wù)制度福利性內(nèi)涵與價值的內(nèi)化，難以有效發(fā)揮制度優(yōu)勢，從而引發(fā)對其合法性身份的價值信任挑戰(zhàn)。首先，養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺的網(wǎng)絡(luò)虛擬身份和特點(diǎn)，缺乏技術(shù)落地的現(xiàn)實(shí)感和互動感，行動者(老年人)對于信息技術(shù)處于被動接收狀態(tài)，對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的使用存在生理與心理的問題[16]，容易產(chǎn)生陌生感和距離感，難以建立信任關(guān)系。其次，以大數(shù)據(jù)為目的的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)缺乏人性化屬性和特點(diǎn)，以任務(wù)式目標(biāo)導(dǎo)向的方式強(qiáng)行獲取數(shù)據(jù)，實(shí)際上卻無法獲得行動者(老年人、社區(qū)工作者)的信任，甚至出現(xiàn)排斥感和不安全感。再次，購買服務(wù)制度的福利性價值取向未能先入為主，通過行動凸顯制度的價值優(yōu)勢，卻僅成為信息化養(yǎng)老服務(wù)平臺合理存在的背景。在實(shí)際行動過程中，信息網(wǎng)絡(luò)平臺逐步淪為了一種擺設(shè)式的存在，難以得到行動者(老年人、社區(qū)工作者)的價值信賴。

三個信息化助老服務(wù)項(xiàng)目案例統(tǒng)一使用X市購買的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，平臺的大數(shù)據(jù)收集、動態(tài)監(jiān)測、緊急救援呼叫和資源整合功能是購買服務(wù)制度的最大優(yōu)勢理據(jù)。通過焦點(diǎn)訪談了解到，行動者(老年人及家庭)對以建檔信息表為載體的大數(shù)據(jù)收集處于被動接受服務(wù)的狀態(tài)，數(shù)據(jù)收集以任務(wù)制的方式強(qiáng)行植入，行動者易產(chǎn)生強(qiáng)烈的排斥感和距離感，90%以上的行動者不喜歡這樣的互動方式。行動者的被動接受還表現(xiàn)在對信息平臺的使用上，行動者(訪談中約95%左右的老人)普遍認(rèn)為沒有真實(shí)感受到信息平臺的服務(wù)，主動使用信息平臺的行動者不足5%，落地2年以上的信息服務(wù)平臺，在緊急救援方面開始發(fā)揮作用，但發(fā)揮作用的空間仍十分有限，特別在農(nóng)村社區(qū)，使用率極低。行動者(社區(qū)工作者)對大數(shù)據(jù)平臺的使用率也很低，對數(shù)據(jù)資源的共享和養(yǎng)老服務(wù)效率的提升表示質(zhì)疑。行動者(老年人、社區(qū)工作者、間接服務(wù)人群)對購買服務(wù)制度的普惠性政策表示質(zhì)疑，同時，他們認(rèn)為僅對戶籍老人進(jìn)行規(guī)定的政策存在操作困難。

(二)理性技術(shù)植入之需求選擇挑戰(zhàn)

信息化服務(wù)技術(shù)的單向“植入”僅將制度視為一種理所應(yīng)當(dāng)?shù)谋尘?，契約式的制度安排帶著“理性”的合理身份，發(fā)揮著制度的制約作用，卻忽視了行動者的主觀能動性和選擇性，未結(jié)合行動者的選擇行為，從而引發(fā)了信息化服務(wù)技術(shù)背離實(shí)際需求的危機(jī)。在購買服務(wù)的制度安排下，信息化服務(wù)技術(shù)以一種契約理性治理的方式輸出。其一，并未呈現(xiàn)出公共服務(wù)產(chǎn)品的需求性和適切性特點(diǎn)；其二，契約理性治理看似合理的合同量化指標(biāo)設(shè)計(jì)，并未考慮行動者的實(shí)際需求和自主選擇性；其三，契約理性治理過于模式化和績效化，缺乏對不同行動空間的差異化選擇的考量。

從X市三個街鎮(zhèn)購買的信息化助老服務(wù)項(xiàng)目來看，政府購買服務(wù)的合同協(xié)議明確規(guī)定了項(xiàng)目需依托信息化養(yǎng)老服務(wù)平臺。信息技術(shù)作為一種公共服務(wù)的輸出產(chǎn)品，呈現(xiàn)了自上而下的制度安排特點(diǎn)，卻忽視了公共服務(wù)產(chǎn)品的主動性需求特點(diǎn)，缺乏對公眾需求契合度的理性評估。從項(xiàng)目設(shè)計(jì)思路來看，未呈現(xiàn)對信息化技術(shù)產(chǎn)品的公眾服務(wù)需求評估。信息化助老服務(wù)項(xiàng)目的購買合同協(xié)議進(jìn)一步呈現(xiàn)了契約治理的制度安排，合同對不同類型的老年人從技術(shù)層面上設(shè)計(jì)了相應(yīng)的量化指標(biāo)體系。這種量化的服務(wù)指標(biāo)體系看似合理，但并未考慮到行動者生活情境的實(shí)際需求和自主選擇權(quán)利，僅呈現(xiàn)服務(wù)契約的理性特征，但契約規(guī)定的普惠性和實(shí)際行動的普適性存在差距，缺失了行動者需求人性化和選擇自主性的特點(diǎn)。購買助老服務(wù)協(xié)議在三個不同行動空間中設(shè)計(jì)思路和執(zhí)行方式呈現(xiàn)高度一致性，任務(wù)制導(dǎo)向下一味追求服務(wù)覆蓋面和數(shù)據(jù)的量化績效，忽視了不同空間行動者的差異化需求和個性化選擇的存在合理性，信息化技術(shù)服務(wù)與不同空間需求的契合度存在差距。

(三)合法技術(shù)植入之行動結(jié)果挑戰(zhàn)

信息化服務(wù)技術(shù)雖具備制度安排上的合法性，卻忽略了制度的有效性，僅強(qiáng)調(diào)契約的理性，脫離了對行動者習(xí)慣的考量，難以得到行動者的認(rèn)可，導(dǎo)致制度的行動結(jié)果與行動目標(biāo)相背離。信息化服務(wù)技術(shù)的制度合法性身份和契約理性治理的植入特征，并未充分考慮到行動者已有的行為習(xí)慣，僅以完成契約量化指標(biāo)的形式開展，是一種脫離了行動者的服務(wù)。信息化服務(wù)技術(shù)的輸出過于重視任務(wù)指標(biāo)量的評價體系，這容易使服務(wù)變味，服務(wù)技術(shù)更多追求的是量而非質(zhì)，需求滿足僅僅是一種滿足契約理性的任務(wù)制，導(dǎo)致任務(wù)制下急于輸出技術(shù)服務(wù)產(chǎn)品，忽視了服務(wù)的關(guān)鍵是服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量和實(shí)效性。

目前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)并未形成標(biāo)準(zhǔn)化的質(zhì)量評估體系，僅提出“各地要建立健全由購買主體、養(yǎng)老服務(wù)對象以及第三方組成的綜合評審機(jī)制，在績效評價體系中，要更側(cè)重受益對象對養(yǎng)老服務(wù)的滿意度評價”[4]。X市三個街鎮(zhèn)的信息化助老服務(wù)項(xiàng)目主要是通過第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量評價，評價指標(biāo)主要是依據(jù)服務(wù)協(xié)議簽訂的內(nèi)容進(jìn)行指標(biāo)完成度的評價，在績效評價中除了量化指標(biāo)考核外，還加入了服務(wù)購買方、使用方直接服務(wù)群體和間接服務(wù)群體的滿意度評價。從信息平臺導(dǎo)出的數(shù)據(jù)來看，量化的指標(biāo)完成率很高，但在整個項(xiàng)目服務(wù)的運(yùn)作中并未考慮行動者的固有使用習(xí)慣。項(xiàng)目相關(guān)利益主體對信息化平臺提供的服務(wù)認(rèn)同度也較有限，對信息化技術(shù)產(chǎn)品的滿意度不高。以大數(shù)據(jù)為優(yōu)勢的信息平臺雖具備合法的身份，但行動結(jié)果卻差強(qiáng)人意。披著“信息化”的身份外殼，實(shí)質(zhì)上，數(shù)據(jù)僅僅是數(shù)據(jù)，信息化平臺、大數(shù)據(jù)、信息技術(shù)成為一種追求時尚的符號。所謂信息化高效的普惠式服務(wù)，在入戶數(shù)據(jù)收集、錄入系統(tǒng)、保持信息持續(xù)更新方面仍需要耗費(fèi)大量人力成本，使得看似節(jié)約人力資本的服務(wù)，行動的結(jié)果卻出現(xiàn)服務(wù)使用方不斷呼吁增加人力資本投入的“亂象”。因此，信息服務(wù)技術(shù)的行動結(jié)果并未達(dá)到設(shè)計(jì)之初的理想成效，未能體現(xiàn)節(jié)約成本且高效的治理優(yōu)勢。

四、信息化養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)的制度行動空間

信息服務(wù)技術(shù)植入社區(qū)空間過程中主要面臨的挑戰(zhàn)根源于兩個主要因素，一是以制度安排的合法身份單向度植入，割裂了制度與行動的互動關(guān)系，缺乏行動者的主動性和選擇性，導(dǎo)致行動結(jié)果背離行動目標(biāo)，制度的合法性和有效性無法契合。二是購買信息化助老服務(wù)以契約式理性治理的方式進(jìn)入社區(qū)空間，對契約治理的高度理想化和績效化，轉(zhuǎn)化為以理性的量化數(shù)據(jù)作為服務(wù)產(chǎn)品輸出的效度標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致任務(wù)制的量化結(jié)果背離了服務(wù)的本質(zhì)。因此，信息化服務(wù)技術(shù)在社區(qū)空間的挑戰(zhàn)歸根結(jié)底是制度如何轉(zhuǎn)化為行動的困境，如何通過更有效的行動發(fā)揮契約治理制度的有效性。因此，探尋信息化服務(wù)技術(shù)在社區(qū)的制度行動空間是解決挑戰(zhàn)和困境的關(guān)鍵所在。

制度與行動并非二元對立關(guān)系，二者是同一系統(tǒng)的不同側(cè)面。制度為行動提供手段和目標(biāo)，而行動是在制度選擇的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，雙方是一種互構(gòu)的關(guān)系。由制度到行動的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，自上而下的統(tǒng)領(lǐng)式的制度系統(tǒng)理論架構(gòu)包含三個層次：第一層次為價值系統(tǒng)；第二層次為權(quán)威原理、功能分工原理和權(quán)利與義務(wù)等中層原理；第三層次為具體的慣習(xí)、規(guī)范[17]。因此，在制度與行動互構(gòu)關(guān)系的機(jī)理下，制度轉(zhuǎn)化為行動的過程需要經(jīng)歷四個轉(zhuǎn)換：第一個轉(zhuǎn)換為制度價值對行動的引領(lǐng)作用；第二個轉(zhuǎn)換為制度的權(quán)威、功能分工、責(zé)任原理對行動主體的制約與指導(dǎo)作用；第三個轉(zhuǎn)換為行動者的選擇對制度治理的建構(gòu)和優(yōu)化，是制度形成行動慣習(xí)的前提和基礎(chǔ)；第四個轉(zhuǎn)換為制度規(guī)范成為行動者的有效行動慣習(xí)。

(一)制度的“福利性”價值導(dǎo)向引領(lǐng)行動空間

政府轉(zhuǎn)變職能，通過購買服務(wù)的方式輸出公共服務(wù)產(chǎn)品，呈現(xiàn)了治理體系現(xiàn)代化的一種制度優(yōu)勢，公共性是政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)政策的最高價值追求[4]，明確了購買服務(wù)政策公共性、普惠性和福利性的價值取向。價值體系作為制度系統(tǒng)的最高層次，對整個制度系統(tǒng)的運(yùn)作具有引領(lǐng)作用?！案＠浴钡膬r值導(dǎo)向是政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)政策的指導(dǎo)思想，指引著整個政策執(zhí)行的全部流程。首先在購買服務(wù)政策具體轉(zhuǎn)化為契約治理的第一個環(huán)節(jié)就應(yīng)當(dāng)明確服務(wù)的目標(biāo)定位。信息化助老服務(wù)項(xiàng)目定位的最終目標(biāo)應(yīng)是普遍、高效提升老年人的居家養(yǎng)老生活和生命質(zhì)量，而推動“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”服務(wù)，打造多方參與、協(xié)同助老的創(chuàng)新型居家養(yǎng)老服務(wù)模式只是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。其次，在福利性價值目標(biāo)導(dǎo)向的引領(lǐng)下，進(jìn)一步明確服務(wù)購買方、使用方和承接方的行動方向。服務(wù)購買方的行動方向在于為信息化助老服務(wù)提供政策上的指導(dǎo)和支持，轉(zhuǎn)變績效制的行動取向；服務(wù)使用方(社區(qū)方)的行動方向在于為落地社區(qū)的信息化助老項(xiàng)目提供助力和合作空間，轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)制和功利性的行動取向；服務(wù)承接方的行動方向在于提升信息化助老的服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化普惠且高效的服務(wù)技術(shù)，轉(zhuǎn)變商業(yè)化和趨利性的行動取向。最后，在契約治理落地社區(qū)空間時，制度的“福利性”價值內(nèi)化是第一步，對行動者(直接、間接服務(wù)群體)進(jìn)行價值倡導(dǎo)，改變行動者被動選擇的地位，轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘蛹{并逐步信任的行動取向。

(二)明確行動主體權(quán)責(zé)保障契約式的制度原理

制度的中層原理包括權(quán)威原理、功能分工原理和責(zé)任原理，這些原理是指導(dǎo)制度落地并執(zhí)行的行動原則。行動的主體包括制度的制定者、執(zhí)行者和合作者，三者以契約的方式協(xié)作，契約協(xié)作中三者的權(quán)責(zé)明確是制度原理的重要保障。其一，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)政策，政策的制定者為各級政府，政府制定的政策符合傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)的權(quán)威原理，具有一定的公信力和權(quán)威性。但政府作為制定者的權(quán)威性不僅僅體現(xiàn)在制定者的身份上，更重要的是在制度執(zhí)行的過程中，發(fā)揮權(quán)威者的角色功能。政府的權(quán)威主體功能和責(zé)任包括契約治理的目標(biāo)價值貫徹、公共服務(wù)需求指引、服務(wù)流程管理規(guī)范化、服務(wù)市場把控有序化、服務(wù)過程參與式指導(dǎo)、服務(wù)成效系統(tǒng)化監(jiān)測并提供穩(wěn)定的資金和人才保障。其二，購買服務(wù)的承接者是契約治理的執(zhí)行者，執(zhí)行者與制定者應(yīng)建立協(xié)同的關(guān)系，有效發(fā)揮契約治理的功能。作為制度執(zhí)行者，其主要功能和責(zé)任包括服務(wù)需求的系統(tǒng)評估、可行性方案的設(shè)計(jì)與執(zhí)行、細(xì)化可操作的服務(wù)流程、信息化平臺的搭建與技術(shù)產(chǎn)品輸出、信息化技術(shù)的適用性和有效性保障、執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的專業(yè)與技能培訓(xùn)、多方治理資源的挖掘和整合、服務(wù)成效質(zhì)和量的有機(jī)結(jié)合、服務(wù)的反思和改進(jìn)。其三，服務(wù)的使用方(服務(wù)落地社區(qū)行政主體)是契約治理的合作者，應(yīng)與制定者建立協(xié)助關(guān)系，與執(zhí)行者建立有效合作關(guān)系，以保障契約治理的功能正常發(fā)揮。作為制度合作者，其主要功能和責(zé)任包括服務(wù)政策的責(zé)任落實(shí)、服務(wù)需求的提供、服務(wù)執(zhí)行的支持、服務(wù)過程的參與協(xié)作、服務(wù)資源的聯(lián)動、服務(wù)程序和質(zhì)量的監(jiān)管、服務(wù)目標(biāo)的融合與促進(jìn)。綜上，實(shí)現(xiàn)三方行動主體的有效協(xié)同、協(xié)助、協(xié)作，明確角色分工、功能定位和主體責(zé)任，保障契約式制度原理能夠成為指導(dǎo)信息化助老服務(wù)行動的準(zhǔn)則。

(三)通過行動者的選擇優(yōu)化制度的治理優(yōu)勢

信息化助老服務(wù)項(xiàng)目是政府通過購買服務(wù)輸出公共服務(wù)產(chǎn)品發(fā)揮制度治理優(yōu)勢的有效路徑。在以政策實(shí)現(xiàn)公共治理的過程中，強(qiáng)調(diào)政府對民眾訴求的“自主性回應(yīng)”，如果僅僅表現(xiàn)為“被動性反應(yīng)”，容易導(dǎo)致公共政策的失敗，政策對需求的回應(yīng)必須是自主性的、有選擇的[18]。制度的功能能夠長期有效地發(fā)揮應(yīng)建立在行動者的主動參與和自主選擇的基礎(chǔ)上，通過行動者的選擇不斷建構(gòu)和優(yōu)化制度的治理優(yōu)勢。行動是在制度“主動性回應(yīng)”選擇的基礎(chǔ)上建構(gòu)的，主動回應(yīng)行動者的選擇是制度轉(zhuǎn)化為行動的關(guān)鍵。第一，政策以契約治理的方式落地時，政策制定者和合作者(社區(qū)方)需進(jìn)行制度使用空間的系統(tǒng)需求評估，在契約中主動回應(yīng)需求，提供主動性選擇的機(jī)會。第二，契約治理的執(zhí)行方在落地執(zhí)行服務(wù)前，應(yīng)聯(lián)動各方力量進(jìn)行全面調(diào)研，尊重行動者表達(dá)需求和選擇意愿的權(quán)利，在充分互動交流中宣揚(yáng)制度的價值，同時建立既符合契約要求，又滿足行動者需求的合理行動策略。第三，契約治理并不是一成不變的刻板化執(zhí)行機(jī)制，在治理深入過程中，執(zhí)行者、合作者在充分了解行動者需求的基礎(chǔ)上，動態(tài)地調(diào)整治理的內(nèi)容和方式，通過行動者的選擇不斷優(yōu)化契約治理的有效性，進(jìn)而影響制定者，不斷建構(gòu)合法、合理且有效的制度體系。

(四)制度有效性與行動慣習(xí)的耦合機(jī)制

制度的行動結(jié)果需同時重視合法性和有效性兩個因素，制度的有效性不在于直接將價值內(nèi)化給行動者，而是在不同行動主體與行動者的互動過程中不斷滲透和影響。這種交互影響的過程，被行動者逐步內(nèi)化，變成行為的慣習(xí)。制度系統(tǒng)的三個層次包括價值、中層原理和具體的慣習(xí)與規(guī)范，在三個層次中與行動者最緊密關(guān)聯(lián)的是具體的慣習(xí)與規(guī)范。制度是通過行動者的選擇而建立的，脫離了行動者的習(xí)慣、得不到行動者認(rèn)可的制度很難有效存續(xù)[17]。兩者的耦合機(jī)制主要表現(xiàn)為三個層面：第一層面是制度行動結(jié)果的有效性需建立合理的評價體系，改變當(dāng)前契約治理中過于量化、任務(wù)導(dǎo)向的自上而下的績效考核方式。評價體系應(yīng)以需求為導(dǎo)向，以行動者的選擇為依據(jù)，在遵從契約規(guī)范性的同時也要建立彈性及多維度的評價機(jī)制。第二層面是重視制度行動過程的有效性。結(jié)果導(dǎo)向固然合理，但契約治理過程的多方支持、協(xié)作、監(jiān)督也十分重要，尊重行動者的選擇，引入適當(dāng)?shù)母偁帣C(jī)制，優(yōu)化服務(wù)產(chǎn)品的輸出。第三層面是制度的有效性需要注重質(zhì)和量的有機(jī)結(jié)合，契約治理需在改變行動者原有行動習(xí)慣的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)可行的服務(wù)方案，輸出適切的服務(wù)技術(shù)產(chǎn)品，逐步代替原有的慣習(xí)，培養(yǎng)行動者新的行動習(xí)慣。制度有效性與行動慣習(xí)的耦合機(jī)制為實(shí)現(xiàn)信息化養(yǎng)老服務(wù)提供了有效途徑[19]。

五、結(jié)論與討論

通過X市三個街鎮(zhèn)信息化助老服務(wù)項(xiàng)目的案例研究，采用多元的證據(jù)收集法得到的一系列證據(jù)鏈表明，信息化養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)進(jìn)入社區(qū)空間時帶著“侵入”特質(zhì)，引發(fā)了一系列的“植入”挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為價值信任挑戰(zhàn)、需求選擇挑戰(zhàn)和行動結(jié)果挑戰(zhàn)。已有的研究發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)、信息化帶來的風(fēng)險主要是從信息技術(shù)單方面的原因進(jìn)行解釋。進(jìn)一步深入探索分析發(fā)現(xiàn)，在購買服務(wù)的制度安排下，信息化服務(wù)技術(shù)以契約治理的合法身份單向植入，從根源上割裂了制度和行動的互構(gòu)關(guān)系，制度無法合理轉(zhuǎn)化為行動，制度的合法性和有效性無法契合，難以發(fā)揮契約治理的制度優(yōu)勢。因此，在制度與行動關(guān)系理論的指導(dǎo)下，重構(gòu)制度與行為的互動關(guān)系，探尋信息化養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)進(jìn)入社區(qū)的制度行動空間，探索制度轉(zhuǎn)化為行動的可行路徑。制度行動空間的研究從邏輯上具備降低信息化養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)單向“植入”社區(qū)帶來的挑戰(zhàn)與風(fēng)險。在福利性制度價值的引領(lǐng)下，明確行動主體的功能分工，強(qiáng)化其責(zé)任意識，以保障制度原理的指導(dǎo)作用。尊重行動者的選擇，優(yōu)化制度治理的優(yōu)勢，充分發(fā)揮制度的合法性和有效性，建立行動者新的行為慣習(xí)。