吳 宇

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所,湖北 武漢 430072)

鄰避效應(yīng)(Not in My Back Yard“NIMBY”)近年來在中國社會中出現(xiàn)得越來越頻繁。鄰避設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的周邊居民反對相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目而走上街頭形成的群體性事件不時見諸報端。由于鄰避設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目會對周邊造成重大的環(huán)境影響，故而環(huán)境影響評價成為這類糾紛所關(guān)注的焦點(diǎn)。環(huán)境影響評價制度作為一項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的重要法律制度，也是建設(shè)項(xiàng)目周邊居民保護(hù)其自身環(huán)境利益的重要法律武器。在解決鄰避設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目帶來的環(huán)境糾紛中，司法的作用顯而易見。一方面，可以通過更有效率的糾紛解決機(jī)制保障相關(guān)利益方的權(quán)益；另一方面，也可以減少群體性事件帶來的社會不安定因素。認(rèn)定環(huán)境影響評價行政訴訟案件的原告是否是利害關(guān)系人并具有訴訟主體資格，是這一類型案件的重要爭議焦點(diǎn)。然而，在司法實(shí)踐中，利害關(guān)系人的界定不明晰，以及利害關(guān)系人“合法權(quán)益”的范圍過于狹窄等原因，阻礙了利害關(guān)系人進(jìn)入法院通過提起環(huán)境影響評價訴訟來實(shí)現(xiàn)保護(hù)其合法利益與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法行政的目的?？疾煜嚓P(guān)案例就會發(fā)現(xiàn)，環(huán)境運(yùn)動不僅僅只是發(fā)生在街頭，現(xiàn)在更多的是通過司法體系來得以實(shí)現(xiàn)其環(huán)境保護(hù)的目的。以中國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)為例，過去10年間，中國臺灣地區(qū)在環(huán)境影響評估事件上作出了不少重要的裁判。“這些裁判的內(nèi)容刻畫出中國臺灣地區(qū)環(huán)境管理新典范，也改變了中國臺灣地區(qū)環(huán)境運(yùn)動的進(jìn)程設(shè)定，讓原本需要走上街頭、大聲疾呼的環(huán)境運(yùn)動可以透過相關(guān)管理機(jī)構(gòu)來預(yù)防和減輕開發(fā)行為對環(huán)境的不良影響”[1]。風(fēng)險時代的來臨，對環(huán)境問題的解決提出了更多的要求，司法作為建設(shè)民主法治國家的重要環(huán)節(jié)，通過司法方式解決社會中重大的環(huán)境爭議本就是“法治國家”建設(shè)的應(yīng)有之義。本文擬通過探索如何界定環(huán)境影響評價行政訴訟中“利害關(guān)系人”及其受影響的“合法權(quán)益”，探討發(fā)揮司法的力量解決鄰避設(shè)施選址糾紛以及保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目周邊居民環(huán)境利益的問題，以促進(jìn)環(huán)境影響評價制度發(fā)揮其真正的作用。

一、環(huán)境影響評價中利害關(guān)系人“合法權(quán)益”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

我國行政訴訟立法與實(shí)踐發(fā)展歷經(jīng)多次立法修改和多部司法解釋的頒布，原告的訴訟主體資格經(jīng)過了一個從相對人擴(kuò)展到利害關(guān)系人的發(fā)展過程。利害關(guān)系人獲得原告訴訟主體資格以2000年頒布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>的若干問題的解釋》(以下簡稱2000年《解釋》)第12條“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”來確定。由于2000年《解釋》并沒有明確“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系”的含義與范圍，所以如何理解與適用這一規(guī)定是近年理論與實(shí)踐討論的熱點(diǎn)。然而，直到2014年新修訂的《行政訴訟法》出臺，依然沒有能夠明確地界定“利害關(guān)系”與“利害關(guān)系人”，從而使之成為典型的不確定法律概念。在缺乏法定解釋和判例“劃界”的情況下，“內(nèi)涵與外延根本得不到確定、固定以及統(tǒng)一，很難保障具體案件中司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一”[2]。利害關(guān)系人的范圍難以確定的現(xiàn)實(shí)狀況，導(dǎo)致利益受到影響的人難以提起利害關(guān)系人之訴阻止那些行政決定在將來可能帶來的不良影響。

(一)現(xiàn)有環(huán)境影響評價案件中利害關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其缺陷

2018年以前作出的法院判決中，對確定利害關(guān)系人訴訟主體資格所援引法律依據(jù)基本上是2000年《解釋》的第12條，這一條是對利害關(guān)系人獲得訴訟主體資格的總括性規(guī)定。并在第13條中規(guī)定了四種可以提起行政訴訟的具體情形以細(xì)化利害關(guān)系人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)境影響評價行政訴訟案例中，利害關(guān)系人原告訴訟主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的是2000年《解釋》的第13條第一項(xiàng)之規(guī)定，即具體行政行為涉及相鄰權(quán)的可以提起行政訴訟(1)2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>的若干問題的解釋》第13條：有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：(一)倍速的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；(二)與倍速的行政復(fù)議決定有法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的；(三)要求主管機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；(四)與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的。。這其實(shí)是因?yàn)槭堋耙?guī)范保護(hù)理論”的影響，長期以來在我國行政訴訟的司法實(shí)踐中，原告獲得訴訟主體資格必須以權(quán)利受損害為前提。

在已有的環(huán)境影響評價案例中，很多法院就執(zhí)行的是否具有相鄰權(quán)來認(rèn)定利害關(guān)系人是否具有原告訴訟主體資格的標(biāo)準(zhǔn)。如北京市高級人民法院2015年在王春等4人不服被告中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于大廣公路蒙冀界至承德段工程環(huán)境影響報告書的批復(fù)》案作出的行政裁定書(高行終字〔2015〕1000號)中，法官列出的爭議焦點(diǎn)就在對環(huán)境影響評價的利害關(guān)系人的原告訴訟主體資格認(rèn)定問題上，最終以原告的耕地位于被征收土地的范圍從而不具有相鄰權(quán)，進(jìn)而認(rèn)為原告不是本案的利害關(guān)系人；又如，在賈榮娣不服鎮(zhèn)江市環(huán)境保護(hù)局新區(qū)分局環(huán)境保護(hù)行政許可案作出的行政判決書(鎮(zhèn)行終字〔2011〕0036號)中，法院認(rèn)為原告因?qū)幾h樓盤鎮(zhèn)江新區(qū)丁卯江南世家2幢302室的房產(chǎn)享有所有權(quán)而是本案的利害關(guān)系人；再如，原告鄭學(xué)武、陳天才等15人不服被告貴州省修文縣生態(tài)文明建設(shè)局于2012年8月22日作出的修環(huán)評復(fù)字〔2012〕37號《關(guān)于對修文縣城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司<修文縣城南片區(qū)路網(wǎng)工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告書>的批復(fù)》案的行政判決書(清環(huán)保行初字〔2013〕3號)中指出，“原告提供了身份證復(fù)印件、農(nóng)村承包土地基本情況登記、修文縣重大基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)項(xiàng)目指揮部、征地現(xiàn)場照片等證據(jù)，證實(shí)原告承包的土地處于第三人擬建設(shè)項(xiàng)目所在地”。由以上幾個案例的裁判文書不難看出，關(guān)于利害關(guān)系人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)的是建設(shè)項(xiàng)目與原告的財產(chǎn)之間是否存在相鄰權(quán)關(guān)系。

因此，被訴的建設(shè)項(xiàng)目要能夠?qū)μ幱谙噜応P(guān)系中的利害關(guān)系人產(chǎn)生一定私益上的侵害或者威脅，才能具有原告訴訟主體資格，如對利害關(guān)系人的采光、通風(fēng)造成影響或者發(fā)出噪聲、振動等影響原告的正常生活，或污染物對利害關(guān)系人的財產(chǎn)造成損害或威脅等。所以，德國法又將這類訴訟稱為“鄰人訴訟”[3]。所謂“鄰人之訴”是德國法在早期的一個關(guān)于“建設(shè)法上鄰人之訴”的判決中提出的判斷原告訴訟主體資格的標(biāo)準(zhǔn)。在建設(shè)法規(guī)無法導(dǎo)出鄰人的公權(quán)力時，只有當(dāng)建設(shè)許可對鄰人受財產(chǎn)權(quán)保障的利益所造成之事實(shí)上的影響，不僅具有“持續(xù)性”，而且已達(dá)到“重大而難以忍受”的程度時，才可以例外地允許法院直接以財產(chǎn)權(quán)作為構(gòu)建鄰人公權(quán)力的法規(guī)范[3]。

但是，在民法上，關(guān)于環(huán)境侵權(quán)損害的研究已經(jīng)表明，相鄰關(guān)系制度在環(huán)境利益受到損害時，已經(jīng)不能夠滿足救濟(jì)的需要，必須對其加以調(diào)整[4]。所以，再將利害關(guān)系人的合法權(quán)益范圍限定在基于不動產(chǎn)相鄰關(guān)系的權(quán)利基礎(chǔ)之上，就與現(xiàn)代環(huán)境損害救濟(jì)的思路相違背。況且，在很多環(huán)境影響評價案件中，并不存在直接影響財產(chǎn)利益或人身利益的狀況，僅僅只是導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化，即天不再藍(lán)、水不再清。所以，基于人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的思路，在利害關(guān)系人提起的環(huán)境影響評價行政訴訟中，反而成為利害關(guān)系人獲得司法救濟(jì)的阻礙原因。

(二)對利害關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的的擴(kuò)張利害關(guān)系包含法律上的利害關(guān)系和事實(shí)上的利害關(guān)系

學(xué)術(shù)界一直對“有法律上的利害關(guān)系”存在兩個面向上的理解：其一，廣義理解。這種理解傾向于對原告資格范圍的擴(kuò)大。最高人民法院副院長江必新就認(rèn)為，“隨著司法實(shí)踐的不斷發(fā)展，法院對利害關(guān)系人的解釋將越來越傾向于寬松，這也是一個世界性趨勢”[5]，因而只要是行政行為對公民、法人和其他組織可能帶來不利的影響，都應(yīng)該認(rèn)為其獲得原告訴訟主體資格?？疾烀绹ㄖ螌?shí)踐就會發(fā)現(xiàn)，美國通過司法判例(2)這些司法判例包括：哈德遜景觀保護(hù)會議(SHPC)訴聯(lián)邦電力委員會(FPC)案以及聯(lián)合基督教堂通訊辦公室(OCUCC)訴聯(lián)邦通訊委員會(FCC)案。，使“管制計劃的預(yù)定受益人和其他受到行政機(jī)關(guān)作為或不作為間接影響的人”可以獲得訴訟主體資格[6]。其二，狹義理解。這種理解將利害關(guān)系的范圍限制在很狹窄的空間里，認(rèn)為必須是與當(dāng)事人有切身的利害關(guān)系，并且這種利害關(guān)系所涉及的權(quán)益須為法律所確定。基本上，這種理解將利害關(guān)系的理解等同于了公法上的權(quán)利[7]。后者的理解，也是前述環(huán)境影響評價行政訴訟案件中對利害關(guān)系人原告訴訟主體資格的理解。

2014年新修訂之《行政訴訟法》將舊法規(guī)定的“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告”改為了“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，從而進(jìn)一步將行政訴訟原告主體資格擴(kuò)大化[8]。結(jié)合1989年的《行政訴訟法》和2000年《解釋》關(guān)于原告和利害關(guān)系人的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，新修訂的《行政訴訟法》將利害關(guān)系的涵蓋面明顯進(jìn)行了擴(kuò)大。2018年2月頒布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(以下簡稱2018年《解釋》)第12條在2000年《解釋》第13條的基礎(chǔ)上(3)2018年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第12條：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第25條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”：(一)被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；(二)在行政復(fù)議等行政程序中被追加為第三人的；(三)要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；(四)撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；(五)為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的；(六)其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。，增加了一種情形，即“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的”。2018年《解釋》將利害關(guān)系人的認(rèn)定范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。新的《行政訴訟法》對“利害關(guān)系”范圍的擴(kuò)大，明顯表明了立法者的態(tài)度，說明其更傾向于廣義的理解，這也更符合利害關(guān)系人訴訟的本意。

(三)建立新的利害關(guān)系人“合法權(quán)益”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：基于對良好環(huán)境的需求而產(chǎn)生的環(huán)境利益保護(hù)

2018年《解釋》中基于“保護(hù)合法權(quán)益”基礎(chǔ)上認(rèn)定與行政行為有利害關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，比前一種基于相鄰權(quán)保護(hù)而認(rèn)定的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，其保護(hù)范圍更大，更適合在環(huán)境影響評價的案件中適用。由此，“合法權(quán)益”的認(rèn)定變成了認(rèn)定環(huán)境影響評價利害關(guān)系人訴訟中的關(guān)鍵因素。環(huán)境影響評價是對規(guī)劃或者項(xiàng)目建成后可能發(fā)生的環(huán)境影響進(jìn)行事前的預(yù)測、分析和評估，主要以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)來判斷環(huán)境影響[9]。《環(huán)境影響評價法》的制定是為了建立起保護(hù)人民群眾環(huán)境利益的法秩序，其中所保護(hù)的利益并非人民群眾一般的人身健康或財產(chǎn)利益，而是他們的環(huán)境利益。所以，在環(huán)境影響評價案件當(dāng)中，利害關(guān)系人所擁有的“合法權(quán)益”即是基于對良好環(huán)境的需求而產(chǎn)生的對環(huán)境利益的保護(hù)。在此類案件中，利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)首先向作出環(huán)境影響評價審批決定的行政機(jī)關(guān)表達(dá)其對擁有良好環(huán)境的關(guān)切，并基于此產(chǎn)生對保護(hù)環(huán)境利益的訴求。因此，環(huán)境利益便是判斷利害關(guān)系人之訴中“合法利益”的基礎(chǔ)。

1.環(huán)境利益既不是財產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)也不是反射性利益

與其他人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)之類的法律上已有的權(quán)利不同，我國的環(huán)境權(quán)還只是停留在專家學(xué)者的論述當(dāng)中，法律中沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)這種權(quán)利種類。因此，環(huán)境影響評價行政訴訟案件中利害關(guān)系的認(rèn)定只能以侵害或威脅環(huán)境利益為基礎(chǔ)，而非環(huán)境權(quán)。但環(huán)境利益并不能簡單地等同于通風(fēng)權(quán)、采光權(quán)或?qū)庫o權(quán)所保護(hù)的利益。因?yàn)?，人民對良好環(huán)境的需求，體現(xiàn)在環(huán)境自身的質(zhì)量之上，即清潔的空氣、清潔的水、穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)以及合乎人們生活或生產(chǎn)需求的各種自然條件，或者說是生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)功能多少及好壞。所以，環(huán)境利益無法用民法上傳統(tǒng)的財產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)涵蓋，環(huán)境利益已經(jīng)超過了傳統(tǒng)民事權(quán)利保護(hù)的范圍。

此外，正如本文一開始就提及的，當(dāng)前很多鄰避設(shè)施選址過程中引發(fā)的鄰避運(yùn)動皆是因?yàn)橹苓吘用竦沫h(huán)境利益沒有得到充分的重視，且找不到適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑所致。但是，環(huán)境利益并沒有在立法上得到明確的闡述。環(huán)境利益并不是從一開始就出現(xiàn)在歷史中，被人們注意到的利益種類。有學(xué)者指出，“在現(xiàn)代環(huán)境問題產(chǎn)生之前，傳統(tǒng)的部門法利益譜系中并沒有環(huán)境利益的位置”，直到20世紀(jì)六七十年代由于科技和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，“環(huán)境問題日益嚴(yán)重”時，而“傳統(tǒng)部門法利益譜系中”又找不到與環(huán)境相對應(yīng)的利益，“環(huán)境利益才出現(xiàn)并逐漸發(fā)展成為一種廣泛的訴求”[10]。過去很長一段時間，法學(xué)界都將其認(rèn)為是政府保護(hù)環(huán)境義務(wù)的一種反射性利益。但是，“環(huán)境行政以調(diào)整作為環(huán)境受害人的行政管理間接相對人的生存權(quán)、環(huán)境權(quán)與作為環(huán)境管理直接相對人的其實(shí)也是單位的經(jīng)濟(jì)自由之間的關(guān)系、保護(hù)地域性環(huán)境利益為其主要目的和功能，行政機(jī)關(guān)，其實(shí)也是單位和作為受害人的居民均應(yīng)成為環(huán)境法律關(guān)系的主體，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目鄰近居民的環(huán)境利益，應(yīng)當(dāng)屬于保護(hù)利益，而不應(yīng)是單純的法律上反射利益”[11]。后來，隨著環(huán)境法的發(fā)展，大量的環(huán)境立法將環(huán)境利益作為行政機(jī)關(guān)行政行為所保護(hù)的客體，環(huán)境利益作為一種合法權(quán)益才得到認(rèn)可。

2.環(huán)境利益表現(xiàn)為良好的環(huán)境品質(zhì)

環(huán)境利益的本質(zhì)就是環(huán)境品質(zhì)，是生態(tài)系統(tǒng)給人類提供的供給、調(diào)節(jié)、文化及支持服務(wù)[12]。在環(huán)境影響評價過程中，環(huán)境利益體現(xiàn)在預(yù)防被評價的建設(shè)項(xiàng)目可能會對環(huán)境造成的不良影響中，而這種不良影響表現(xiàn)為一種包含了環(huán)境生態(tài)服務(wù)功能在內(nèi)的利益損失。良好的環(huán)境品質(zhì)是源于《中華人民共和國憲法》第9條、第26條和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，以及各類環(huán)境單行法的法律規(guī)范中所包含的一種環(huán)境權(quán)益。進(jìn)一步說，這是憲法中國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的體現(xiàn)，它表現(xiàn)為保持環(huán)境現(xiàn)有水平、防止污染和生態(tài)破壞發(fā)生以及預(yù)防環(huán)境風(fēng)險[13]。對環(huán)境利益的保護(hù)其實(shí)就是對良好環(huán)境品質(zhì)的保護(hù)。良好的環(huán)境品質(zhì)包含兩個層面的意思：其一，良好的環(huán)境質(zhì)量，即環(huán)境沒有因?yàn)槲廴疚锒鴮?dǎo)致質(zhì)量惡化的狀況出現(xiàn)；其二，良好的生態(tài)服務(wù)功能，即自然資源的可持續(xù)性供給，且不因人類行為而導(dǎo)致自然資源的枯竭。環(huán)境利益就是有利于人類生存與發(fā)展的自然環(huán)境狀態(tài)或品質(zhì)，表現(xiàn)為清潔的水中的“清潔”、再生能力強(qiáng)的漁業(yè)資源中的“再生能力”、多樣性豐富的生物界中的“多樣性”[12]。

3.環(huán)境利益是一種可區(qū)分的公共利益

我們生活在其中的環(huán)境是一個生態(tài)整體，所有的環(huán)境問題都會透過環(huán)境要素對人類產(chǎn)生影響，而受到這種影響的是不特定的多數(shù)人。環(huán)境利益的概念在學(xué)者們的論述中不盡相同，范圍寬窄不一。有學(xué)者直接將其定位為環(huán)境公共利益[14]。這是因?yàn)閼椃ê铜h(huán)境法律保護(hù)人民追求良好的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，也保護(hù)法人或其他組織追求適合其生活、生產(chǎn)環(huán)境的利益需要，而這種保護(hù)通過物權(quán)和相鄰關(guān)系以及通過人格權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，即 “私益的需求實(shí)際上已經(jīng)被消解于民法的財產(chǎn)利益和人格利益之中，所以根本不存在環(huán)境私益”[15]。也有學(xué)者直言“環(huán)境公共利益既不是公民的‘單方面愿景’，也不是政府的‘單方面愿景’，而是公民和政府的‘共同愿景’”[16]。所以，當(dāng)利害關(guān)系人提起環(huán)境影響評價訴訟的目的是為了維護(hù)其環(huán)境利益時，由于環(huán)境利益的公益性，模糊了利害關(guān)系人的環(huán)境利益和其他公益之間的界限，從而限制了環(huán)境影響評價的利害關(guān)系人走入法院提起訴訟。斯圖亞特教授說，“在處理廣泛的公共影響上，無論是司法部門或是行政部門都缺乏一個可靠的標(biāo)準(zhǔn)來界定受影響的利益范圍”[6]。環(huán)境利益是具有極強(qiáng)的公益性的一種利益，對良好環(huán)境品質(zhì)的訴求是不特定多數(shù)人的共同愿望，很難有一個明確的界限范圍。這也是為什么利害關(guān)系人一旦不能獲得司法救濟(jì)途徑往往就會演變成社會群體性事件的原因。

社會利益是一個復(fù)雜而多元化的混合體。雖然環(huán)境利益是一種公共利益，其內(nèi)部仍然可進(jìn)行區(qū)分。以在全國各地多次發(fā)生群體性事件的垃圾焚燒廠選址為例，垃圾焚燒廠的建設(shè)目的主要是為了解決城市中普遍存在的垃圾填埋場容量不足以及“垃圾圍城”的問題。建設(shè)垃圾焚燒廠對一個城市的居民而言，是一個具有正外部性的行為，也即垃圾焚燒廠可以使一個城市的居民獲得更好的環(huán)境品質(zhì)；然而，對于垃圾焚燒廠周邊的居民而言，建設(shè)垃圾焚燒廠的行為則具有負(fù)外部性，因其必須承擔(dān)垃圾焚燒廠產(chǎn)生的廢水、廢氣以及惡臭、震動，從而導(dǎo)致環(huán)境品質(zhì)下降。所以，環(huán)境利益在這種情形下得到了區(qū)分，即全市居民的環(huán)境利益與垃圾焚燒廠周邊居民的環(huán)境利益。從環(huán)境正義分配的角度而言，建設(shè)項(xiàng)目周邊的居民承擔(dān)了與其所可能獲得的就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等收益不相匹配的環(huán)境負(fù)擔(dān)，明顯地有失正義。因此，當(dāng)垃圾焚燒廠周邊居民為了其環(huán)境利益提出的訴求與全市人民的環(huán)境利益可能有沖突的情形下，他們也應(yīng)當(dāng)獲得法律救濟(jì)的機(jī)會。

二、作為“合法權(quán)益”的環(huán)境利益的范圍

對環(huán)境影響評價利害關(guān)系人之訴而言，核心問題是包含在其中的環(huán)境利益屬于行政訴訟法上“合法權(quán)益”的范疇。而且，可以肯定的是，在環(huán)境影響評價中，直接或間接受到影響的人數(shù)一定是很多的。界定清楚環(huán)境影響評價中環(huán)境利益范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)，就可以依據(jù)其來確定利害關(guān)系人的范圍。

(一)受到直接不良影響的環(huán)境利益的范圍

一般認(rèn)為，建設(shè)項(xiàng)目周邊居民即是環(huán)境影響評價的利害關(guān)系人。但是，“周邊”是一個非常模糊的概念。立法和司法上缺乏一個明確的標(biāo)準(zhǔn)來界定什么是“周邊”。斯圖爾特教授在提到涉及廣泛公眾利益的程序時認(rèn)為，司法或行政上需要一個可信賴的標(biāo)準(zhǔn)來界定受影響的利益范圍，而不是根據(jù)誰的抗議聲大來進(jìn)行判斷[6]。2011年，環(huán)境保護(hù)部公布了《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與(征求意見稿)》(以下簡稱《導(dǎo)則》)。雖然該《導(dǎo)則》直至今日還尚未正式公布，但其中給我們勾畫出了環(huán)境影響評價制度特別是其中公眾參與的部分所要保護(hù)的利益群體，而這個利益群體，與可以提起環(huán)境影響評價利害關(guān)系人訴訟的“利害關(guān)系人”范圍應(yīng)當(dāng)有很大的重合。在該《導(dǎo)則》中，對環(huán)境影響評價過程中的“公眾”給出了三個概念：建設(shè)項(xiàng)目的利益相關(guān)方、環(huán)境影響評價的公眾范圍和核心公眾群。并且，在《導(dǎo)則》的編制說明中特別強(qiáng)調(diào)了“綜合考慮我國的政體結(jié)構(gòu)、社會現(xiàn)狀和環(huán)境影響評價現(xiàn)階段的具體實(shí)踐情況，導(dǎo)則進(jìn)一步明確公眾參與以核心群眾為主，即應(yīng)涵蓋受建設(shè)項(xiàng)目直接影響的單位和個人、項(xiàng)目所在地的人大代表和政協(xié)委員、有關(guān)專家”。所以，環(huán)境影響評價的“利害關(guān)系人”應(yīng)當(dāng)僅指核心公眾群中的“受建設(shè)項(xiàng)目直接影響的單位和個人”。而且，此處的“影響”自然為環(huán)境利益“受到直接影響”。2018年出臺的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第2條適用范圍規(guī)定中也提及該辦法適用于“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的……”根據(jù)立法的目的以及環(huán)境影響評價的目的來看，是指環(huán)境利益受到直接不良影響，即良好的環(huán)境品質(zhì)可能發(fā)生下降的情形，比如環(huán)境質(zhì)量惡化或者生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能減損等。根據(jù)“環(huán)境利益直接受到不良環(huán)境影響”這個標(biāo)準(zhǔn)，就可以劃定出一個環(huán)境影響評價中“利害關(guān)系人”的范圍界限。

根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目排放污染物的種類和濃度的不同，相應(yīng)受到影響的環(huán)境要素以及范圍也各有不同；而且，受到建設(shè)地點(diǎn)的環(huán)境背景值以及建設(shè)地址特別的保護(hù)要求(比如環(huán)境敏感區(qū))，受到直接影響的范圍也會有所不同；甚至，周邊居民健康狀況也是在某些排放毒性較大污染物的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價過程中所必須考慮的因素之一。所以，在環(huán)境保護(hù)部公布并生效的《環(huán)境影響評價導(dǎo)則——總綱》中就在環(huán)境影響評價范圍的規(guī)定中要求，“按各專項(xiàng)環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則的要求,確定各環(huán)境要素和專題的評價范圍；未制定專項(xiàng)環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則的,根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目可能影響范圍確定環(huán)境影響評價范圍，當(dāng)評價范圍外有環(huán)境敏感區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)外延”。由此可見，“受到直接不良影響的環(huán)境利益”的范圍并不是一個可以在立法上統(tǒng)一劃定明確界限的范圍，而是必須根據(jù)環(huán)境影響要素的不同來進(jìn)行個案處理，或依據(jù)環(huán)境影響評價審批過程中所確定的環(huán)境影響范圍來確定其范圍。

(二)環(huán)境風(fēng)險應(yīng)當(dāng)包含在對環(huán)境的不良影響的范疇內(nèi)

如前所述，環(huán)境影響評價行政訴訟案件中的“利害關(guān)系人”應(yīng)當(dāng)是其環(huán)境利益“受到直接不良影響”的人。而且，伴隨著2014年《行政訴訟法》的修改，最高人民法院也出臺了《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱2015年《解釋》)。在2015年《解釋》的第3條第(八)項(xiàng)規(guī)定的一種裁定駁回起訴的情形——“行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生影響的”。這一條司法解釋的目的是防止濫訴的出現(xiàn)，以減輕法院的壓力，合理利用現(xiàn)有司法資源。

如果按照嚴(yán)格的字面意義解釋“明顯”的含義，2015年《解釋》的第3條第(八)項(xiàng)的規(guī)定依舊會導(dǎo)致大量的環(huán)境影響評價利害關(guān)系人被阻隔于法院之外。烏爾里?！へ惪苏f當(dāng)代社會是一個風(fēng)險社會。由于社會發(fā)展中的高科技所帶來的高度不確定性增加了社會的風(fēng)險[17]。環(huán)境影響評價中所涉及的對環(huán)境的不良影響還包含具有高度不確定性的環(huán)境風(fēng)險。對實(shí)際上損害的要求從理論上限制了那些處于高度風(fēng)險中人群的訴訟主體資格，其實(shí)質(zhì)是變相地要求潛在的原告處于法律上所確定的利益范圍之內(nèi)[6]。那些承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險的周邊居民因此就喪失了提起行政訴訟的資格。

鄰避設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目一般可以分為四類(4)鄰避設(shè)施的四種分類包括：污染類、風(fēng)險集聚類、心理不悅類和污名化類。，其中涉及環(huán)境影響的主要有兩類：污染類設(shè)施與風(fēng)險集聚類設(shè)施[18]。第一類污染類設(shè)施，就是明確知道其在建設(shè)和運(yùn)營過程中必然會排放污染物的設(shè)施，比如高速公路修建和運(yùn)營過程中不可避免會帶來噪聲和振動的污染；第二類風(fēng)險集聚類設(shè)施，如大型化工企業(yè)、核電站或垃圾焚燒廠。這些設(shè)施都存在高風(fēng)險，具有危害發(fā)生的可能性較小，但危害發(fā)生后造成的損害較大的特征。第一類設(shè)施中所包含的環(huán)境利益較為明顯，因?yàn)?，一旦污染產(chǎn)生會直接對利害關(guān)系人的環(huán)境利益造成影響；而第二類的環(huán)境影響則沒有那么明顯。風(fēng)險集聚類設(shè)施的周邊居民因?yàn)槠洵h(huán)境影響具有高度不確定性，較易致使其“利害關(guān)系人”的身份得不到確認(rèn)，從而喪失獲得訴訟主體資格并失去司法救濟(jì)的可能性。這是以存在環(huán)境風(fēng)險為訴由提起環(huán)境影響評價利害關(guān)系人之訴目前存在難以克服的問題。

作為環(huán)境法上重要的環(huán)境規(guī)制手段，環(huán)境影響評價一直都被認(rèn)為是預(yù)防性的法律制度。環(huán)境影響評價是針對未來可能發(fā)生的風(fēng)險而作出判斷的一種科學(xué)技術(shù)過程，再由環(huán)境保護(hù)行政部門借由科學(xué)過程進(jìn)行判斷，作出是否給予許可的一個具體行政行為。環(huán)境影響評價的目的乃是在開發(fā)行為進(jìn)行之前，預(yù)先進(jìn)行環(huán)境影響評價。換言之，環(huán)境影響評價是預(yù)防性行為，不涉及事后的控制[19]。1992年《里約宣言》原則十五所確立的“預(yù)防原則”包含了兩個方面：損害預(yù)防原則和風(fēng)險預(yù)防原則。也就是說，當(dāng)某種損害可能會發(fā)生時，不論科學(xué)上是否已經(jīng)有足夠的證據(jù)證明損害會發(fā)生，都應(yīng)當(dāng)采取措施加以預(yù)防。環(huán)境影響評價預(yù)防的不僅僅是對周邊居民已經(jīng)確定了的環(huán)境損害，還應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境風(fēng)險。因而，很多學(xué)者提出的行政訴訟原告資格的利害關(guān)系要件中的因果關(guān)系，在這一類案件中無法適用[20]?？茖W(xué)上的不確定性是證明因果關(guān)系的最大障礙。隨著科技的發(fā)展，越來越多的高科技產(chǎn)業(yè)潛在大量的環(huán)境風(fēng)險。堅(jiān)守傳統(tǒng)的嚴(yán)格因果關(guān)系論證，會導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目周邊居民處于一種高度的環(huán)境風(fēng)險而無從獲得救濟(jì)的困境當(dāng)中。

正是對自身將承擔(dān)過度環(huán)境風(fēng)險的擔(dān)心而使利害關(guān)系人提起環(huán)境影響評價行政訴訟。對于那些一旦建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施就會直接造成的環(huán)境利益損害而言，那些潛在的環(huán)境風(fēng)險在認(rèn)定利害關(guān)系人利益受損方面就顯得關(guān)聯(lián)性較差。提起環(huán)境影響評價行政訴訟的這些利害關(guān)系人，無非是將通過司法審查的機(jī)會對潛在的風(fēng)險多進(jìn)行一次評估，而其中所蘊(yùn)含的是對環(huán)境正義在分配過程中的一次矯正機(jī)會。所以，利害關(guān)系人提起的環(huán)境影響評價行政訴訟不應(yīng)當(dāng)將利害關(guān)系人的認(rèn)定局限在環(huán)境利益直接受到損害上，而應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大其范圍，利益受到潛在威脅或存在風(fēng)險的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為當(dāng)事人在其中存在利益關(guān)聯(lián)，進(jìn)而賦予其訴訟主體資格。

三、環(huán)境影響評價利害關(guān)系人訴訟中合法權(quán)益的保護(hù)

(一)利害關(guān)系人提起環(huán)境影響評價行政訴訟中的利益代表不充分之問題

從現(xiàn)有的案例中不難發(fā)現(xiàn)，由于環(huán)境影響評價行政訴訟所涉及的環(huán)境利益具有廣泛的公益性，此類訴訟中的利害關(guān)系人往往人數(shù)眾多，如盧紅等訴杭州市蕭山區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)境行政許可案，原告人數(shù)就達(dá)204人之多(5)盧紅等204人訴杭州市蕭山區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)境行政許可案，浙江省杭州市蕭山區(qū)人民法院(2013)行初字6號。。而且，這204名原告肯定不是全部的利害關(guān)系人，還有眾多的利害關(guān)系人由于各種原因沒有加入訴訟過程。所以，斯圖爾特教授在其《美國行政法的重構(gòu)》一文中提出“在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及貧困者保護(hù)等利益分散領(lǐng)域中真正的問題正是利益代表不可避免的不完整性。而這一問題希冀法院通過發(fā)展司法審查而實(shí)施的利益代表制度來解決卻存在非常重大的障礙”[6]。環(huán)境影響評價行政訴訟中，原告將面對的是審批環(huán)境影響評價報告的行政部門和制作環(huán)境影響評價報告的建設(shè)項(xiàng)目方。無論是在行政部門面前，還是在建設(shè)項(xiàng)目方面前，原告都將是在實(shí)力上較弱的一方。并且，眾多的利害關(guān)系人之間缺乏必要的組織。但是，在環(huán)境影響評價中，又要求在受影響的利益范圍內(nèi)有足夠的代表。因?yàn)樗麄兊幕顒?，無論是在行政決定程序中，或者是在行政訴訟程序中，都會最終影響到其所代表的全部利害關(guān)系人的合法權(quán)益。如果每一個利益受到影響的人都可以參與這些過程，那么達(dá)成一個民主的結(jié)果是可能的；然而，現(xiàn)實(shí)中，必須通過間接的利益代表參與到行政決定或者提起行政訴訟過程中時，則只能通過自我任命的方法來成為利益代表，因此，合理的利益代表制度對于受到影響的利害關(guān)系人的利益，或者對整個行政與司法制度而言，都非常重要[21]。在利益代表不全面的案件類型中，必然有一部分人，他們力量薄弱、缺乏資金和組織，沒有辦法加入任何政治議題的決策中，包括訴訟[22]。因此，非常有必要由某一類組織能夠代表利害關(guān)系人的環(huán)境利益提起訴訟，以獲得司法上的救濟(jì)。

為了解決利害關(guān)系人缺乏組織性以及利益代表不完整性問題，我國的司法實(shí)踐也有一些創(chuàng)新。如2014年最高人民法院公布的十大環(huán)境保護(hù)典型行政案件中，我們發(fā)現(xiàn)有以業(yè)主委員會為原告的行政案例(6)正文花園業(yè)委會、乾陽佳園業(yè)委會訴上海市環(huán)保局不服環(huán)評報告審批案，上海市第二中級人民法院(2013)行終字576號。。雖然，業(yè)主委員會其自身的訴訟主體資格在行政訴訟法理論上尚存在爭議，但該案在利害關(guān)系人的利益代表問題上具有一定的發(fā)展性意義。只是，這樣的嘗試很難說解決了利害關(guān)系人之訴中利益代表不完全的困境，它只是將少數(shù)的、分散的環(huán)境利益用一種形式組織了起來。還有大量的環(huán)境影響評價利害關(guān)系人的環(huán)境利益沒有得到充分的表達(dá)或代表。

(二)補(bǔ)充利益代表不充分之不足

1.建立客觀之訴的原告訴訟主體資格規(guī)則

為了解決利害關(guān)系人提起環(huán)境影響評價行政訴訟利益代表不充分的問題，我國的行政訴訟法規(guī)則構(gòu)建應(yīng)當(dāng)借鑒法國客觀法秩序維護(hù)的行政訴訟理論，使利害關(guān)系人之訴從利益代表模式轉(zhuǎn)向促進(jìn)合法行政模式。利害關(guān)系人提起行政訴訟的目的不在于維護(hù)其自身的利益，而是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的行為更加合法。因此，要將此類案件的重點(diǎn)放在貫徹和保護(hù)《環(huán)境影響評價法》所建立起的法秩序之目的上。環(huán)境影響評價制度的建立是為了對人們的環(huán)境利益進(jìn)行事先的、廣泛的分配，是具有預(yù)防性質(zhì)并充滿了協(xié)商民主特征的行政過程，其目的是維護(hù)公眾的環(huán)境利益，平衡環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。利害關(guān)系人訴訟本是客觀訴訟模式下的概念?？陀^訴訟是法國教授萊昂·狄驥于1911年提出的概念[23]?？陀^訴訟的目的在于借助個人之力以落實(shí)司法審查制度的功能，等于是個人扮演共同參與行政監(jiān)督這個角色[3]。有學(xué)者將我國行政訴訟規(guī)則稱為主觀向度的原告資格標(biāo)準(zhǔn)與客觀取向的審理規(guī)則。這是因?yàn)椋覈姓V訟結(jié)構(gòu)一直存在“內(nèi)錯裂”狀態(tài)，即《行政訴訟法》的規(guī)則設(shè)計上出現(xiàn)了忽而偏向主觀，忽而偏向客觀的“怪現(xiàn)象”[24]。我國行政訴訟法規(guī)則這一特殊的現(xiàn)象加大了利害關(guān)系人提起訴訟的難度。從客觀法秩序維護(hù)的角度考察，利害關(guān)系人提起行政訴訟與其說是維護(hù)個人的合法權(quán)益，毋寧說是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法行政。也就是說，在司法實(shí)踐中，如果法官對“利害關(guān)系”的解釋能夠遵循這一廣義理解的精神，那么建設(shè)項(xiàng)目周邊的利害關(guān)系人提起環(huán)境影響評價行政訴訟則會更容易被接受。

2.發(fā)展多元主體的環(huán)境行政公益訴訟

由利害關(guān)系人乃至其他公民或社會團(tuán)體享有提起行政訴訟發(fā)動司法審查的地位，無論是利己或者利他，其目的都是共同參與行政監(jiān)督之角色[3]。將司法審查的范圍擴(kuò)大到更寬泛和多樣性的利益之上的目的，其最終還是要回歸到改變行政程序，通過更有效和可靠的方法提高行政決定這個前提之上[6]。從2014年《行政訴訟法》、2015年《解釋》及2018年《解釋》的內(nèi)容來看，在實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的保護(hù)之目的方面還是有所欠缺，始終存在著前述利益代表不充分的問題。目前,2017年新修正的《行政訴訟法》中確立了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的法律制度，但這只是環(huán)境行政公益訴訟主體體系中的一部分，還缺少環(huán)保組織和個人作為環(huán)境行政公益訴訟原告的規(guī)定。那么，代表不特定多數(shù)人環(huán)境利益的環(huán)境行政公益訴訟在現(xiàn)行行政訴訟法律體系中只能部分得以實(shí)現(xiàn)。所以，在我國建立多元主體的環(huán)境行政公益訴訟制度顯得非常必要。

基于對環(huán)境影響評價制度所建立的法秩序保護(hù)之目的，在環(huán)境影響評價行政訴訟中加入環(huán)境行政公益訴訟的部分，以此從單純的利害關(guān)系人之訴發(fā)展到利害關(guān)系人之訴與環(huán)境行政公益訴訟并行，對建設(shè)項(xiàng)目周邊居民環(huán)境利益訴求的保護(hù)才能變得更為全面。更為重要的意義在于，利害關(guān)系人之訴和環(huán)境行政公益訴訟，都是貫徹環(huán)境影響評價制度，保障人民的生命健康和財產(chǎn)安全，實(shí)踐建設(shè)生態(tài)文明的主要途徑。

四、結(jié)語

2018年《解釋》為環(huán)境影響評價利害關(guān)系人訴訟打開了一條新的路徑，建設(shè)項(xiàng)目周邊居民可以就建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價審批向行政機(jī)關(guān)投訴，前提是為維護(hù)其“合法權(quán)益”。在投訴未處理或作出處理后仍不滿意的，可以作為利害關(guān)系人提起行政訴訟。那么，在解釋建設(shè)項(xiàng)目周邊居民的合法權(quán)益時就必須結(jié)合環(huán)境利益來進(jìn)行概念界定和內(nèi)容識別。環(huán)境利益就是良好的環(huán)境品質(zhì)，保護(hù)環(huán)境利益就是要保護(hù)人民生活、生產(chǎn)所依賴的生態(tài)環(huán)境，甚至包括對可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防，都應(yīng)當(dāng)考慮在環(huán)境利益的范疇之中。在判斷利害關(guān)系人范圍時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的環(huán)境要素劃定不同的范圍，以決定受直接影響的范圍大小和受直接影響的具體人群。

出于對社會公益的救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)對利害關(guān)系人的范圍作擴(kuò)大化的解釋，以使在缺少環(huán)境行政公益訴訟制度的情況下，通過建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響利害關(guān)系人訴訟在客觀上起到救濟(jì)環(huán)境公益的目的。并且，為了解決利益代表不充分的問題，進(jìn)一步建立起多元主體的、客觀訴訟性質(zhì)的環(huán)境行政公益訴訟制度體系，完善訴訟規(guī)則，對于保護(hù)環(huán)境影響評價利害關(guān)系人的合法權(quán)益，乃至全社會的環(huán)境利益都至關(guān)重要。