陳 臣，杜金向

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，天津 300222）

1 相關(guān)概念界定

1.1 宅基地的概念

王遠(yuǎn)燃[1]針對(duì)宅基地的調(diào)研指出，宅基地應(yīng)該作為住宅用地，牲畜欄圈、沼氣池或廁所等應(yīng)該歸入生產(chǎn)性用地。諶種華[2]認(rèn)為宅基地是農(nóng)民用來(lái)建筑房屋及其他一些必要的附屬設(shè)施用地。陳士銀等[3]調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，宅基地可以分為3類，包括已經(jīng)用于建造房屋的土地、過(guò)去建造了房屋但是由于上面沒(méi)有覆蓋物而不能用來(lái)居住的土地和未來(lái)計(jì)劃用于建造農(nóng)房或其他房屋的土地。楊杰[4]從功能的角度出發(fā)，給宅基地定義為：宅基地首先是保障農(nóng)民基本居住和生存權(quán)的土地，屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地中的一部分，在集體所有制中，宅基地是用于個(gè)人建造的供家庭居住的住宅土地。綜上所述，筆者認(rèn)為宅基地是住宅用地和與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的其他建筑用地。

1.2 農(nóng)村閑置宅基地的概念

目前，在現(xiàn)行法律體系內(nèi)和當(dāng)前國(guó)內(nèi)外相關(guān)學(xué)者研究中還未對(duì)閑置宅基地形成統(tǒng)一、確定的表述。艾希[5]研究中局限于建筑物本身，認(rèn)為閑置宅基地就是在一段時(shí)間內(nèi)無(wú)人居住或者無(wú)人使用的建筑用地。陳榮清[6]通過(guò)實(shí)地調(diào)研從閑置時(shí)間的角度給予定義，如果宅基地1年及以上的時(shí)間都處于空閑狀態(tài)，則為閑置宅基地。祁全明[7]將閑置時(shí)間推遲為2年，認(rèn)為應(yīng)該將2年及2年以上的沒(méi)有被使用的宅基地定義為閑置宅基地。綜合上述學(xué)者討論，筆者認(rèn)為閑置宅基地是由于多種原因造成的無(wú)人居住、無(wú)人使用的宅基地以及其上的農(nóng)房等建筑物，并且閑置時(shí)間為2年或2年以上。

2 閑置宅基地形成原因

2.1 農(nóng)民外出務(wù)工和城鎮(zhèn)化導(dǎo)致宅基地閑置

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于快速增長(zhǎng)階段，越來(lái)越多的農(nóng)民長(zhǎng)期外出務(wù)工，一方面由于務(wù)農(nóng)收入偏低，導(dǎo)致大量農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)城打工，而且不少人是跨省異地打工；另一方面，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，使得農(nóng)村出現(xiàn)了大量的剩余勞動(dòng)力，這些人也涌入城市尋找更好的就業(yè)崗位和其他發(fā)展機(jī)會(huì)。為了生活便利，農(nóng)民工及其家屬選擇在工作的城市租房居住或直接在城市中購(gòu)買(mǎi)住房。農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，城市人口增加而農(nóng)村人口變少，宅基地的閑置數(shù)量也隨之增加。多數(shù)外出的農(nóng)民工都有落葉歸根的傳統(tǒng)思想，雖然農(nóng)村的老宅不常居住但要保住，將其閑置起來(lái)也不會(huì)交回村集體。

隨著城鎮(zhèn)化的速度不斷加快，許多地區(qū)撤村并鎮(zhèn)，村民變居民。在這一過(guò)程中，一些村已經(jīng)分了樓房，但是原來(lái)的農(nóng)房還沒(méi)有拆除，出現(xiàn)大量閑置。與此同時(shí)，周邊沒(méi)有納入城鎮(zhèn)化改造的村民，條件較好的也會(huì)到這些新建小鎮(zhèn)購(gòu)房居住，自己原來(lái)的農(nóng)房就會(huì)閑置。

2.2 城鄉(xiāng)差異導(dǎo)致宅基地閑置

我國(guó)城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化教育水平和公共服務(wù)水平存在差異，且不同省份之間也存在差異。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村在教育、醫(yī)療以及其他一些基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)方面均有顯著落后，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份在這些方面的發(fā)展也落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份。特別是在義務(wù)教育期間，城市的教育水平和師資力量都優(yōu)于農(nóng)村，高中也是如此。所以，一些收入高的農(nóng)民，出于對(duì)子女教育的考慮，選擇進(jìn)城入學(xué)，就會(huì)在城市買(mǎi)房，甚至跨省買(mǎi)房，導(dǎo)致宅基地閑置。

2.3 流轉(zhuǎn)制度的限制和退出機(jī)制的不完善加劇了 宅基地閑置

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)戶取得的只是宅基地的使用權(quán)，所有權(quán)則屬于村民集體。宅基地大多是基于農(nóng)戶身份無(wú)償獲得的，與其相關(guān)的流轉(zhuǎn)要在本村集體中進(jìn)行。正是由于宅基地的所有權(quán)屬性，村民無(wú)權(quán)擅自買(mǎi)賣宅基地，只擁有其使用權(quán)，可以無(wú)限期居住。雖然農(nóng)房屬于農(nóng)戶所有，理論上可以買(mǎi)賣，但按照“房隨地走”的原則，宅基地不能買(mǎi)賣，農(nóng)房也難以買(mǎi)賣。《土地管理法》針對(duì)閑置宅基地如何收回、退出等缺少詳細(xì)的管理辦法和明確的制度規(guī)范。由于沒(méi)有一個(gè)有效的宅基地退出制度，無(wú)法保證農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)利益，制約著農(nóng)民宅基地退出的積極性，加劇了宅基地的閑置。

此外，宅基地在規(guī)劃、審批和使用過(guò)程中均存在一定程度上的不嚴(yán)謹(jǐn)，政府等部門(mén)在管理和執(zhí)法過(guò)程中，很難達(dá)到監(jiān)管的全面覆蓋。農(nóng)村地區(qū)普遍地存在的“一戶多宅”現(xiàn)象和不規(guī)范的“建新不拆舊”行為，都會(huì)造成宅基地的閑置。

2.4 地理位置等原因?qū)е抡亻e置

宅基地的地理位置、所處地貌部位和交通便利程度等自身狀況對(duì)宅基地的閑置也會(huì)造成影響。當(dāng)宅基地距離城市較遠(yuǎn)時(shí)，市民不能方便地到達(dá)，宅基地就無(wú)法開(kāi)展類似于“農(nóng)家樂(lè)”、“特色旅游”等盈利性項(xiàng)目，造成宅基地閑置情況較嚴(yán)重。但在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，距離城市近的宅基地也會(huì)出現(xiàn)閑置的情況，這是由于城市的就業(yè)崗位、醫(yī)療教育水平和居住條件均有很強(qiáng)的吸引力，使得農(nóng)民自發(fā)地涌向城市，而農(nóng)村常駐人口顯著不足從而造成閑置。在土地資源豐富的地區(qū)，農(nóng)村可用作建設(shè)的土地廣闊，人均宅基地面積大，如果無(wú)法合理有效利用分配的宅基地，就會(huì)造成宅基地的閑置。

3 閑置宅基地有效利用的對(duì)策建議

3.1 完善宅基地相關(guān)法律法規(guī)，提高農(nóng)民利用閑 置宅基地的積極性

首先，應(yīng)該完善宅基地相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，建立起有關(guān)宅基地審批、管理、流轉(zhuǎn)與退出等明確的規(guī)范，各省市應(yīng)針對(duì)性地制定有關(guān)宅基地選址設(shè)計(jì)和面積規(guī)劃等具體措施標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)制定好的鄉(xiāng)村規(guī)劃嚴(yán)格限制宅基地的面積，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地審批制度，嚴(yán)厲打擊非法占用農(nóng)用地建設(shè)住宅的行為，有效制止宅基地閑置問(wèn)題的出現(xiàn)。其次，要保證農(nóng)民在宅基地問(wèn)題上的主體地位和話語(yǔ)權(quán)，突出農(nóng)民的作用，通過(guò)普法宣傳等途徑增強(qiáng)農(nóng)民的認(rèn)知水平，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)宅基地的使用信心，使農(nóng)民充分利用宅基地。最后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作，提高農(nóng)村地區(qū)在教育、醫(yī)療和就業(yè)等方面的質(zhì)量水平，保障農(nóng)民在農(nóng)村的生活質(zhì)量，吸引農(nóng)民留在農(nóng)村或者吸引農(nóng)民從城市回到農(nóng)村。此外，還應(yīng)該對(duì)農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的指導(dǎo)，使宅基地的功能、使用途徑和利用方式等得到創(chuàng)新，進(jìn)一步增加農(nóng)戶收入并提高宅基地的利用率。

3.2 加快推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”，完善宅基地 流轉(zhuǎn)與退出制度

由于目前的宅基地制度在一定程度上僅發(fā)揮了居住保障功能，其財(cái)產(chǎn)屬性的發(fā)揮并不完全，使用權(quán)也沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)，為了更好地利用、活用宅基地，將其功能得到最大的發(fā)揮，2018中央一號(hào)文件提出宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)的要求，即落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，同時(shí)適度放活宅基地的使用權(quán)。分置后使宅基地和農(nóng)房的需求主體擴(kuò)大，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地成為可能，宅基地的財(cái)產(chǎn)功得以凸顯。同時(shí)，確權(quán)頒證后農(nóng)民可以得到產(chǎn)權(quán)證，這為宅基地的順利流轉(zhuǎn)提供了有力的憑證。

有效解決閑置宅基地問(wèn)題，在進(jìn)一步推進(jìn)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上還可以采用市場(chǎng)化改革的手段，有償?shù)刈岄L(zhǎng)期定居城市或已經(jīng)在城市購(gòu)房的農(nóng)民退出宅基地，村集體對(duì)回收的宅基地進(jìn)行集中統(tǒng)一利用。農(nóng)民可以在拿到退出宅基地的補(bǔ)償款后，用于購(gòu)房、修建工廠、經(jīng)營(yíng)商店，例如福建地區(qū)的農(nóng)民將退出的宅基地作為資本，與城市、社會(huì)資本等融合一起后對(duì)宅基地共同開(kāi)發(fā)利用。

3.3 開(kāi)展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，合理利用閑 置宅基地

長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)戶沒(méi)有合適的抵押物可以用于銀行貸款，造成貸款難問(wèn)題無(wú)法解決。銀行在試點(diǎn)農(nóng)房抵押貸款時(shí)，要求農(nóng)戶必須有抵押物之外的其他住處。這就是說(shuō)，農(nóng)房抵押貸款利用的恰恰正是閑置宅基地和農(nóng)房。在這種情況下，推行宅基地“三權(quán)分置”，允許宅基地使用權(quán)抵押貸款可以有效緩解宅基地閑置問(wèn)題，同時(shí)解決了農(nóng)民的貸款難問(wèn)題。農(nóng)民得到貸款后可以轉(zhuǎn)換宅基地的經(jīng)營(yíng)性用途，開(kāi)展“農(nóng)家樂(lè)”、“采摘”或“特色旅游”等經(jīng)濟(jì)效益高的活動(dòng)，這樣既充分利用了宅基地，有效減少了宅基地的閑置情況，又可以提高農(nóng)民收入。

由此可見(jiàn)，利用宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押獲得貸款勢(shì)在必行，其中最為重要的是應(yīng)該加快宅基地和農(nóng)房的確權(quán)頒證工作，讓持證農(nóng)戶擁有完整的宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶才可以順利融資，利用好宅基地，減少宅基地的閑置。