陸平輝,趙舒捷

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院,北京 100081)

自2018年中央一號文件首次提出適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)以來,國家不斷改進(jìn)農(nóng)村宅基地制度。2019年中央一號文件提出拓展改革試點(diǎn),豐富試點(diǎn)內(nèi)容,完善制度設(shè)計,穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。2019年9月,銀保監(jiān)會和中國人民銀行提出了“支持有條件的地區(qū)穩(wěn)慎探索宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)”的意見,2020年中央一號文件中提出了深化宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)的意見。2020年7月中央深改委通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》強(qiáng)調(diào)要積極探索“三權(quán)分置”改革的具體路徑和辦法。2021年中共中央一號文件指出要探索宅基地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、資格權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。從適度放活到穩(wěn)慎推進(jìn),再從穩(wěn)慎探索到積極探索,傳遞出農(nóng)村宅基地制度改革和發(fā)展的三個關(guān)鍵性信息:一是要不斷慎重地推進(jìn)改革；二是要積極探索改革的新思路、新方法；三是要探索出能夠有效實(shí)現(xiàn)改革的措施。

從2010年中國人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會首次提出“探索開展宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)”以來,部分地方推行的宅基地抵押貸款試點(diǎn)使農(nóng)民融資獲得了很大的便利,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款業(yè)務(wù)也得以快速發(fā)展,試點(diǎn)地方的金融市場呈現(xiàn)出繁榮發(fā)展的景象。在改革試點(diǎn)6年后,2016年3月中國人民銀行會同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》(以下簡稱“兩個辦法”),這“兩個辦法”為依法穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押改革提供了直接依據(jù)。但值得注意的是,“兩個辦法”中包含了一些對農(nóng)村宅基地抵押貸款的限制規(guī)定。與此同時,一些試點(diǎn)地方在實(shí)施這“兩個辦法”時還作出了一些延伸限制性規(guī)定。從近幾年的實(shí)踐來看,這些限制性規(guī)定有的已經(jīng)制約了地方政府對宅基地抵押貸款改革的積極探索,也阻礙了銀行宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展,與當(dāng)前“穩(wěn)慎推進(jìn)”“穩(wěn)慎探索”和“積極探索”的政策導(dǎo)向存在掣肘。因此,審視過去設(shè)置在“兩權(quán)”抵押貸款上特別是宅基地使用權(quán)抵押貸款上的一些限制規(guī)定,進(jìn)而針對一些不合理規(guī)定提出優(yōu)化建議,對于推進(jìn)當(dāng)前的農(nóng)村宅基地制度改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、宅基地抵押貸款設(shè)定限制的背景:助推效益與防控風(fēng)險兼顧

評估宅基地抵押貸款的限制,先要回溯農(nóng)村宅基地抵押貸款的發(fā)展由來,以便了解設(shè)定宅基地抵押貸款限制的背景。

2010年之前,不管是農(nóng)民享有使用權(quán)的宅基地,還是宅基地上的農(nóng)房,依據(jù)《擔(dān)保法》第37條的規(guī)定和《物權(quán)法》第182條房地一體原則的約束,都屬于不可抵押擔(dān)保的財產(chǎn)。 因?yàn)榈盅悍课菥鸵馕吨B帶抵押宅基地使用權(quán),后者雖然被界定為用益物權(quán),但禁止向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人流轉(zhuǎn),實(shí)際上缺失了用益物權(quán)收益的權(quán)能,成為了一項不完整的財產(chǎn)權(quán)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍落后、農(nóng)民主要依靠耕種獲得收入的過去,宅基地使用權(quán)“收益”權(quán)能的缺失顯得無傷大體,保障居住才是其最大的功能和價值。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的呼聲日漸高漲。農(nóng)村的金融基礎(chǔ)比較薄弱,農(nóng)民要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)的資金單靠自然人之間的小規(guī)模拆借越來越難以滿足,宅基地和農(nóng)房自然成為向銀行擔(dān)保借貸的首選。2010年開始的宅基地抵押放活是對宅基地使用權(quán)還權(quán)賦能、補(bǔ)全其收益權(quán)能的一項重要探索。但囿于當(dāng)時農(nóng)村土地權(quán)屬有效登記程度低等現(xiàn)實(shí)因素,宅基地抵押改革沒有大范圍進(jìn)行。2015年農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)全面鋪開,并規(guī)定“以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押”。雖然沒有明確提出實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能回歸,但其對宅基地可抵押性的認(rèn)定帶來的效果卻是顯著的：既解決了農(nóng)房和宅基地抵押中出現(xiàn)的問題，也放大了宅基地的市場價值，還盤活了閑置土地資源。為了進(jìn)一步挖掘農(nóng)村宅基地蘊(yùn)藏的金融潛力,在2018中央一號文件、2019中央一號文件之后,2019年央行和銀保監(jiān)會再次提出“支持有條件的地區(qū)穩(wěn)慎探索宅基地使用權(quán)抵押業(yè)務(wù)[1]?！边@一政策被視為對宅基地抵押試行成果的肯定，釋放出即將擴(kuò)大試點(diǎn)、推廣經(jīng)驗(yàn)的信號。同時,在2015年住房財產(chǎn)權(quán)抵押的基礎(chǔ)上再次明確宅基地使用權(quán)抵押,可以理解為對宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的明確,放活宅基地使用權(quán)抵押成為宅基地使用權(quán)“私權(quán)化”“市場化”的重要突破口,必然會對后續(xù)宅基地制度改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響[2]。

相關(guān)調(diào)研表明,還權(quán)賦能、放活宅基地抵押帶來的制度效益和經(jīng)濟(jì)助推效益已經(jīng)顯現(xiàn)。

一是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的市場化流轉(zhuǎn),盤活了長期“沉睡”的農(nóng)村土地資源。如作為全國15個農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)之一的福建省晉江市，注重“五個強(qiáng)化”,實(shí)現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”,有序、有效推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作,形成有自身特色的“晉江模式”。截止到2017年7月底,共12家金融機(jī)構(gòu)參與,辦理宅基地和農(nóng)房抵押2 501宗、金額達(dá)17.2億元。在磁灶鎮(zhèn)東山村,晉江農(nóng)商銀行對村民批量授信1億元,開創(chuàng)全省先河[3]。

二是促進(jìn)了農(nóng)村金融市場和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如山東省肥城市2015年12月開始了全國農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。該市依托宅基地使用權(quán)和林權(quán)等產(chǎn)權(quán)抵押放開,開展了金融支持新農(nóng)村建設(shè)“項目化合作”。通過召開金融支農(nóng)座談會、信貸產(chǎn)品咨詢會、銀企合作洽談會等形式,加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與金融機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系,為各類主體和金融機(jī)構(gòu)搭建合作平臺。啟動“項目化合作”以來，已召開金融支農(nóng)會議30多次，對接項目242個，發(fā)放貸款7.5億元[4]。國務(wù)院2018年的農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)總結(jié)報告指出:截至2018年9月末,試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押和農(nóng)房抵押貸款余額中用于農(nóng)業(yè)和其他生產(chǎn)經(jīng)營的分別占99%和78%。通過“兩權(quán)”抵押貸款,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資可得性明顯提升,對普通農(nóng)戶的帶動作用持續(xù)增強(qiáng)[5]?？梢灶A(yù)見的是,“兩權(quán)”抵押貸款資金流向農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展,將為振興鄉(xiāng)村、富裕農(nóng)民提供巨大的助力,隨著宅基地使用權(quán)抵押貸款的制度設(shè)計日趨成熟,借貸流通總量也將逐步增加,帶來越來越大的效益。

三是有效解決了農(nóng)村宅基地分配不均的問題。如江西省鷹潭市余江區(qū)是江西省惟一一個推行農(nóng)村宅基地制度改革的試點(diǎn)。為保證宅基地抵押的順利進(jìn)行,余江區(qū)首先重點(diǎn)推進(jìn)了宅基地有序退出的工作,按照“一戶一宅、面積法定”原則,由各村在法定范圍內(nèi)確定統(tǒng)一面積標(biāo)準(zhǔn),堅決清退多占;對歷史形成的超面積多占且確實(shí)無法退出的,一律由村集體按照有償使用的原則自行收費(fèi)調(diào)整;黨員干部、村民理事會成員帶頭拆除超占面積,退出多余宅基地[6]。 截至2018年6月底,全區(qū)共退出宅基地32 491宗4 537畝(單指退出的房屋和附屬設(shè)施占地面積),其中有償退出7 670宗1 071畝,無償退出24 821宗3 466畝,滿足了未來15年左右農(nóng)民建房用地需求,退出宅基地復(fù)墾991畝;村集體收取有償使用費(fèi)7 430戶1 115萬元;集體支付退出補(bǔ)助款1 974萬元;312戶農(nóng)民退出宅基地或放棄建房申請進(jìn)城購房落戶;發(fā)放農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款1 500萬元;已編制7個行政村土地利用規(guī)劃,為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)[7]。

宅基地制度改革帶來的制度效益和經(jīng)濟(jì)助推效益應(yīng)該得到充分肯定，與此同時,對于宅基地使用權(quán)抵押放活存在的風(fēng)險性也必須有清醒的認(rèn)識，認(rèn)識了這些風(fēng)險性也就在一定程度上理解了對宅基地抵押施加限制的原因。

(一)風(fēng)險之一:農(nóng)民的財產(chǎn)損失和生產(chǎn)生活條件失去保障

農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在投入周期長、抗風(fēng)險性差的特點(diǎn)。以2018年壽光洪災(zāi)為例,壽光是全國最大的蔬菜生產(chǎn)中心、批發(fā)中心和集散交易中心,特色大棚反季節(jié)蔬菜種植已經(jīng)發(fā)展得非常成熟,即便是這樣，成熟的種植業(yè)在面臨風(fēng)險時仍然表現(xiàn)出較差的抵抗性,壽光及其所屬的濰坊市農(nóng)作物受災(zāi)面積19.76萬公頃,全市14.7萬個大棚受災(zāi)，比例超過2/3,農(nóng)業(yè)損失近百億元,倒塌房屋逾萬間[8]。災(zāi)后個別地區(qū)甚至出現(xiàn)農(nóng)民的農(nóng)地和農(nóng)房盡毀的情況,農(nóng)民的財產(chǎn)和生產(chǎn)生活條件失去了保障,造成了嚴(yán)重的后果。宅基地使用權(quán)抵押在全國推行后,勢必會面臨兩個較為嚴(yán)重的問題:一是農(nóng)戶將貸款資金投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中,在貸款期限內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)盈利甚至賠本,在抵押權(quán)人行使抵押權(quán)后農(nóng)戶將面臨失地的風(fēng)險,并且不能再向集體組織申請宅基地;二是在洪水等極端自然災(zāi)害下,抵押的農(nóng)房毀損不僅給農(nóng)戶造成巨大的財產(chǎn)損失,還會導(dǎo)致宅基地使用權(quán)價值大打折扣,抵押權(quán)人將面臨抵押權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險。在新一輪宅基地確權(quán)頒證工作中嚴(yán)格推行了一戶一宅的政策,對無法按時還款的農(nóng)民來說,既沒有多余的宅基地可供居住,也沒有條件在城鎮(zhèn)中購買商品房,失去抵押宅基地后的農(nóng)民居住權(quán)無法保障,不僅會嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,也將帶來一系列社會治安問題。另一方面,如果抵押財產(chǎn)因自然災(zāi)害損毀,在沒有完善的保險措施的情況下,大面積的自然災(zāi)害將導(dǎo)致大范圍的抵押權(quán)無法實(shí)現(xiàn),作為抵押權(quán)人的銀行等金融機(jī)構(gòu)將面臨金融秩序風(fēng)險。

(二)風(fēng)險之二:抵押財產(chǎn)無法變現(xiàn)

權(quán)屬明晰是實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。在“三權(quán)分置”的改革背景下,資格權(quán)和使用權(quán)的分離已經(jīng)為宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織以外流轉(zhuǎn)提供了法理支撐。實(shí)踐中,許多地區(qū)正在積極探索鼓勵農(nóng)民將閑置宅基地或農(nóng)房出租給個人或有資質(zhì)的第三方發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，但目前主要的做法僅限于“出租”宅基地使用權(quán),出租收益對于宅基地抵押權(quán)人行使抵押權(quán)基本沒有參考價值,一旦抵押人不能按時償還貸款需要轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán),抵押權(quán)人仍然面臨宅基地和地上農(nóng)房無法變現(xiàn)的風(fēng)險。由于宅基地使用權(quán)僅限在集體內(nèi)流轉(zhuǎn),抵押權(quán)人只能將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他成員或者流轉(zhuǎn)回村集體。但集體成員限于“一戶一宅”的規(guī)定少有人愿意接手被抵押的宅基地,村集體則更不愿將宅基地使用權(quán)有償收回,造成抵押權(quán)人實(shí)際上很難處理抵押財產(chǎn),即使最終抵押財產(chǎn)變現(xiàn)其價值往往也與估值差距較大。事實(shí)上,這一風(fēng)險已經(jīng)顯著影響了銀行等金融機(jī)構(gòu)開展宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)的意愿。在肥城市發(fā)放的79 225萬元宅基地抵押貸款中,肥城市農(nóng)村商業(yè)銀行占到了92.61%,其他各類金融機(jī)構(gòu)只占7.39%。這在一定程度上是因?yàn)榉食鞘修r(nóng)村商業(yè)銀行在農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)上受到當(dāng)?shù)卣叩闹С?更重要的則是因?yàn)榈盅贺敭a(chǎn)無法變現(xiàn)影響了比較大的金融機(jī)構(gòu)開展宅基地貸款業(yè)務(wù)的意愿[9]。整體來看,試點(diǎn)地區(qū)開展宅基地貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)以農(nóng)村信用合作社和當(dāng)?shù)氐男∫?guī)模銀行為主,鮮有“四大行”和其他商業(yè)銀行的參與,金融機(jī)構(gòu)參與度低也從另一方面印證了抵押財產(chǎn)變現(xiàn)的風(fēng)險。

(三)風(fēng)險之三:宅基地侵占耕地

農(nóng)房建設(shè)占用耕地在農(nóng)村是普遍存在的現(xiàn)象。在國家嚴(yán)格劃定耕地保護(hù)紅線的要求下,基本農(nóng)田很少存在被侵占的情況,但非基本的一般農(nóng)田仍然被大量地占用于農(nóng)民個人住房建設(shè)和集體建設(shè)。農(nóng)村農(nóng)房分布一般較為分散,為了方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，宅基地經(jīng)常被劃在離耕地較近的地方,客觀上造成了宅基地建設(shè)“就近”占用耕地的情況。對于集體來說,由于宅基地登記管理不到位,在有大量空閑宅基地的情況下卻經(jīng)常面臨新宅基地?zé)o處可批的困境。為了滿足新申請宅基地村民的居住要求,許多村集體只能將非基本農(nóng)田申請轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地后再轉(zhuǎn)為宅基地,事實(shí)上占用了相當(dāng)一部分耕地。宅基地抵押制度推行之后,農(nóng)民對宅基地數(shù)量的需求勢必會急劇上升,許多具備申請資格但尚未申請的農(nóng)戶出于對宅基地經(jīng)濟(jì)價值的考量將申請新的宅基地,這將對耕地保護(hù)造成巨大的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)抵押限制規(guī)定的審視:合理性與契合性判斷

基于實(shí)現(xiàn)宅基地抵押的助推效益以及防控風(fēng)險的考慮,“兩個辦法”從貸款對象、貸款管理、風(fēng)險補(bǔ)償、配套支持措施、試點(diǎn)監(jiān)測評估等多方面對金融機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門推進(jìn)落實(shí)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)提出了明確的政策要求。同時,在這“兩個辦法”中也可以看到為“兩權(quán)”抵押貸款設(shè)定的一些限制條件。例如,《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中要求:不改變公有制性質(zhì)、不突破耕地紅線、不層層下達(dá)規(guī)模指標(biāo),用于抵押的承包土地沒有權(quán)屬爭議,且不能超過農(nóng)民承包土地的剩余年限?！掇r(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中要求:借款人要有其他長期穩(wěn)定居住場所,并獲得集體經(jīng)濟(jì)組織書面同意；金融機(jī)構(gòu)處置抵押物時要采取多種方式,并保證農(nóng)民基本居住權(quán)。除以上限制條件外,實(shí)踐中各試點(diǎn)地區(qū)圍繞以上規(guī)定對宅基地抵押貸款還形成了一系列的延伸性限制，大致可以劃分為下面五大類：

1.對抵押人的資格限定。如要求抵押人具有完全民事行為能力,無不良信用記錄,無違規(guī)違法行為。有的地方還限定18周歲以上60周歲以下(如寧夏平羅縣)。有的地方設(shè)定了戶籍限制,要求抵押人戶籍與抵押物所在地一致(浙江溫州市、湖南瀏陽市、寧夏平羅縣等)。值得注意的是,試點(diǎn)地方在設(shè)置抵押人的資格條件時提出了除抵押物外還必須有其他住所的要求。如溫州市《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款的實(shí)施辦法》(以下簡稱《辦法》)要求,申請農(nóng)房抵押登記的農(nóng)戶(即抵押人),應(yīng)具有一處(含)以上的住所,在抵押房產(chǎn)變賣處置后由第三人提供居所并作出書面承諾。《義烏市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)施辦法》(以下簡稱《實(shí)施辦法》)第7條第5款規(guī)定：“抵押房屋處置后借款人本人及其所撫養(yǎng)或扶養(yǎng)、贍養(yǎng)家屬有安居之處(抵押后人均住房建筑面積不得少于15平方米)的合法憑證或第三方自愿向其提供義烏市境內(nèi)合法居住場所的承諾書?！背啥际小掇r(nóng)村房屋抵押融資管理辦法(試行)》第5條第2款規(guī)定:“承諾設(shè)定抵押的房屋在依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼鏊?。”《湖南省農(nóng)房抵押融資試點(diǎn)暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)第6條第3款規(guī)定：“承諾設(shè)定抵押的房屋在依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼鏊也辉偕暾堈??！薄段牟修r(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則(試行)》(以下簡稱《細(xì)則》)第11條第3款規(guī)定：“除用于抵押的農(nóng)民住房外,借款人應(yīng)有其他長期穩(wěn)定居住場所,并能夠提供相關(guān)證明材料?！?/p>

2.對抵押物的資格限定?；旧纤性圏c(diǎn)地區(qū)都要求用于抵押的房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)沒有權(quán)屬爭議,且要有產(chǎn)權(quán)證明。對于共同所有財產(chǎn),需要共同所有人同意才能抵押。

3.對抵押貸款用途的限定。例如義烏市《實(shí)施辦法》第6條規(guī)定:抵押貸款可以用于從事農(nóng)、林、牧、漁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動;從事工業(yè)、商業(yè)、建筑業(yè)、電子商務(wù)業(yè)、物流業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動;經(jīng)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的其他用途。不得違反規(guī)定從事股本權(quán)益性投資;用貸款從事有價證券、期貨等投機(jī)經(jīng)營;套取貸款用于借貸牟取非法收入;將貸款投資于應(yīng)當(dāng)報有關(guān)部門批準(zhǔn)而未取得批準(zhǔn)文件的建設(shè)項目或經(jīng)營行為。

4.抵押程序的限制性要求。例如許多地方規(guī)定抵押人抵押需要經(jīng)所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意。如溫州市《辦法》中規(guī)定，“農(nóng)房抵押必須經(jīng)房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意,并出具同意抵押、同意處置證明”。義烏市《實(shí)施辦法》第7條第4款規(guī)定：“被抵押住房占用土地的集體所有權(quán)人出具同意宅基地使用權(quán)隨住房抵押、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時同意處置的承諾書。”湖南省《暫行辦法》第6條第1款規(guī)定：“具有合法取得的農(nóng)村集體土地使用證和房屋所有權(quán)證,且征得農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)土地所有權(quán)人書面同意?！薄镀搅_縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》第6條第1款規(guī)定：農(nóng)民住房抵押貸款需要提供“抵押產(chǎn)權(quán)所在地村委會出具的同意抵押貸款書面材料?！?/p>

5.抵押物處置的限制規(guī)定。許多地方要求在本集體內(nèi)處置或者由集體回購，例如義烏市《實(shí)施辦法》第29條第2款規(guī)定,不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移登記“受讓人必須是全市范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。湖南省《暫行辦法》第19條規(guī)定：“以涉及集體性質(zhì)土地的抵押物折價或者以依法拍賣、變賣抵押物實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時,抵押物的受讓對象為抵押人所在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)符合權(quán)屬登記轉(zhuǎn)移條件的成員”。文昌市《細(xì)則》第24條規(guī)定“處置抵押物時,抵押人所在本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在同等條件下有優(yōu)先購買權(quán)。”

上述五大類限制性規(guī)定,較為準(zhǔn)確反映了過去幾年試點(diǎn)地方對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險點(diǎn)及其防控措施的認(rèn)識。結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況和過去幾年的實(shí)踐來看,試點(diǎn)地方規(guī)定的這些限制具有一定的合理性。然而,在農(nóng)村宅基地制度改革的新形勢下,特別是在當(dāng)下深化改革的政策背景下,一些限制措施已經(jīng)變得不合時宜。這些恰恰是今后需要加以調(diào)整和進(jìn)行優(yōu)化的方面。

其一,設(shè)定“有其他住所”限制與宅基地制度改革方向相悖。根據(jù)“兩個辦法”中的規(guī)定,宅基地使用權(quán)抵押人應(yīng)當(dāng)滿足除抵押宅基地外有其他長期穩(wěn)定住所的前置條件,實(shí)踐中,許多試點(diǎn)地區(qū)讓抵押人簽訂有其他住所的“承諾書”“保證書”作為允許抵押宅基地的條件。本質(zhì)上,該限制只是過渡性的權(quán)宜之計而非合理有效的制度設(shè)計,也在很大程度上限制了農(nóng)民對宅基地使用權(quán)收益的權(quán)利,不符合宅基地抵押制度改革的基本方向。首先是現(xiàn)實(shí)的問題,抵押人的承諾可信度如何?是否需要在簽訂抵押合同前對其真實(shí)的住房情況進(jìn)行調(diào)查?在宅基地抵押大面積鋪開后,這種調(diào)查的可行性和可信度又如何?該限制將城鎮(zhèn)商品房抵押和農(nóng)村宅基地抵押做了明顯的區(qū)別對待,實(shí)質(zhì)上是沒有將農(nóng)戶看作可以為自己負(fù)責(zé)的“理性經(jīng)濟(jì)人”。誠然,受限于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)條件,農(nóng)戶對于融資風(fēng)險的認(rèn)識水平確實(shí)與城鎮(zhèn)居民存在差距,但這是放活宅基地改革中必然面對和必須解決的問題,通過政策設(shè)置準(zhǔn)入限制終歸不是長久之計。其次,該限制也存在與實(shí)際情況相悖的問題,在農(nóng)村有其他住所的農(nóng)戶,因《土地管理法》明確規(guī)定了“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”,其在農(nóng)村的其他住所的合法性存在很大疑問,在嚴(yán)格一戶一宅實(shí)行的過程中該住所還能否穩(wěn)定地居住也未可知;而對于在城鎮(zhèn)有其他住所的農(nóng)戶來說,宅基地抵押貸款條件嚴(yán)格、貸款額度小,遠(yuǎn)不如用城鎮(zhèn)住房作為抵押效益高。從宏觀角度來講,宅基地制度改革只有充分尊重市場參與者的意志,尊重他們作為理性經(jīng)濟(jì)人的自由選擇,才能充分發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟(jì)價值。

其二,設(shè)定“須經(jīng)集體組織同意”的限制滯后于當(dāng)前宅基地確權(quán)頒證進(jìn)程。限制宅基地使用權(quán)抵押須經(jīng)集體組織同意有兩個用意：一是考慮到集體組織對土地的實(shí)際情況最為了解,經(jīng)過集體組織同意有利于確保宅基地使用權(quán)在抵押時權(quán)屬明確,沒有亂占亂建、超建等違法情況;二是因?yàn)榧w組織是宅基地的所有權(quán)者,且將來抵押財產(chǎn)變現(xiàn)需要在本集體內(nèi)進(jìn)行,為避免損害集體利益和方便集體管理的原因設(shè)定該限制。從法邏輯的角度看,集體組織作為宅基地的所有權(quán)人,農(nóng)戶作為使用權(quán)人也即用益物權(quán)人,如果將集體組織同意作為宅基地使用權(quán)抵押的前置條件,則有所有權(quán)人干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利之嫌,構(gòu)成對《民法典》第326條“所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利”的違反;從現(xiàn)實(shí)的角度看,隨著宅基地確權(quán)頒證工作的推進(jìn),土地的管理運(yùn)行越來越規(guī)范化,許多歷史遺留的宅基地亂占超建的問題已經(jīng)得到清理,現(xiàn)階段持有不動產(chǎn)權(quán)利證書的宅基地大都權(quán)屬清晰合法,被抵押的宅基地事實(shí)上已無需再經(jīng)過集體嚴(yán)格審核[10]。在宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)界限不清的情況下,如果抵押權(quán)人不經(jīng)過集體貿(mào)然對抵押財產(chǎn)進(jìn)行處置,確實(shí)存在損害集體利益的風(fēng)險。但“三權(quán)分置”的構(gòu)造下村集體的所有權(quán)和農(nóng)戶的資格權(quán)可以明確得到保障,宅基地使用權(quán)參與流轉(zhuǎn)則不存在損害集體利益的風(fēng)險。因此為了簡化宅基地使用權(quán)抵押流程,降低抵押的門檻,讓農(nóng)戶更快捷方便地拿到貸款融資,應(yīng)當(dāng)對“集體組織同意”的限制進(jìn)行改進(jìn)。

其三,“抵押宅基地在本集體內(nèi)處置”的限制與當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的要求不相適應(yīng)。宅基地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)是目前宅基地抵押實(shí)踐中的難點(diǎn),是否應(yīng)當(dāng)允許抵押宅基地在集體外處置、應(yīng)當(dāng)怎樣妥善的處置也是宅基地制度改革中需重點(diǎn)考慮的問題。評估是否應(yīng)該將抵押宅基地限定在本集體內(nèi)處置,需要結(jié)合政策和法律、歷史與現(xiàn)實(shí)進(jìn)行分析。長期以來,基于對我國物權(quán)法、土地管理法以及其他法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定的傳統(tǒng)理解,宅基地使用權(quán)被認(rèn)為是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的、與其特定的村民身份相聯(lián)系的一項用益物權(quán),具有極強(qiáng)的福利和保障性質(zhì),其主體僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,因此宅基地只能在本村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)。這種所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)合一”式的理解與操作,導(dǎo)致在城鄉(xiāng)二元體系和城市化浪潮下,宅基地的財產(chǎn)效益越來越低,宅基地閑置成為當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用過程中面臨的最大問題。近些年來,雖然國家與地方一直清理整治未恢復(fù)使用的宅基地,提高農(nóng)村宅基地的使用效率,但是遭遇只能在本村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)的約束,宅基地改革一直推行緩慢。另一方面,承接宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)由于發(fā)展水平一直偏低,缺乏持續(xù)性盈利能力,即使是“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的利好政策下,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也沒有能夠讓宅基地及地上附著的農(nóng)民房屋為集體經(jīng)濟(jì)組織帶來顯著效益[11]。因此,對于農(nóng)民來說,宅基地雖然具有福利性和保障性,但如果集體經(jīng)濟(jì)沒有產(chǎn)業(yè)支撐,沒有市場需求,在城鄉(xiāng)二元體系和城市化浪潮下宅基地可能就變成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一個負(fù)擔(dān)。上述狀況表明,在推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的背景下,宅基地只能在本村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)這一規(guī)定亟待通過法律政策引導(dǎo)和體制機(jī)制創(chuàng)新來加以優(yōu)化。

2020年1月1日實(shí)施的新《土地管理法》明確規(guī)定,國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置住宅。但是,新法沒有明確禁止非本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民之間的宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓行為。這表明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員可以創(chuàng)制盤活宅基地及地上附著的農(nóng)民房屋的流轉(zhuǎn)方式。2021年中央一號文件提出,加強(qiáng)宅基地管理,穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn),探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式?！疤剿髡厮袡?quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式”這一核心思想,隱含著圍繞實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,在確保進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)益、確保農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的前提下,每一種權(quán)利可以有不同的實(shí)現(xiàn)形式和范圍。因此,在設(shè)定風(fēng)險防范措施的前提下，可以適度調(diào)整“抵押宅基地在本集體內(nèi)處置”的限制規(guī)定。

事實(shí)上,不同于宅基地抵押的限制,宅基地“三權(quán)分置”改革推行至今,全國已有多地嘗試放開宅基地流轉(zhuǎn)范圍限制,通過公開招標(biāo)拍賣等方式向本街鎮(zhèn)、縣區(qū)內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán),取得了顯著的成效。以浙江義烏為例,義烏市在浙江率先嘗試宅基地跨村跨街鎮(zhèn)安置,2019年1月5日浙江義烏廿三里街道通過拍賣完成了浙江省第一例宅基地跨村安置的交易,此后陸續(xù)交易的79間宅基地共成交3 636.62萬元[12]。義烏宅基地跨村跨鎮(zhèn)街安置試點(diǎn)工作不僅破解了已批宅基地落實(shí)難的問題,還盤活了出讓宅基地集體的閑置宅基地,取得了很好的實(shí)際效果。宅基地使用權(quán)流通尚可突破本集體組織的限制,抵押宅基地的處置則更不應(yīng)當(dāng)局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織,造成對抵押財產(chǎn)變現(xiàn)的制約。在此基礎(chǔ)上,考慮到對宅基地抵押的激勵和對抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的防范,擴(kuò)大宅基地使用權(quán)抵押處置范圍的必要性和可行性應(yīng)當(dāng)可以明確。但完全脫離集體處置宅基地極有可能損害集體的所有權(quán)利益,在以后的宅基地使用權(quán)回收或者宅基地自愿有償退出中造成不必要的麻煩,因此在破除這種限制的同時也要考慮到對集體利益的保護(hù)。

三、宅基地使用權(quán)抵押限制的完善:適度放活下的調(diào)整與優(yōu)化

關(guān)于宅基地使用權(quán)抵押限制的完善,關(guān)鍵在于對適度放活“度”的把控。事實(shí)上在穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地抵押的改革過程中,“度”的標(biāo)準(zhǔn)一直處于動態(tài)調(diào)整的過程中。適度放活是2018年中央一號文件提出的,經(jīng)過兩年的實(shí)踐,各個地方已經(jīng)取得許多值得推廣的經(jīng)驗(yàn)。有鑒于此,當(dāng)前推進(jìn)適度放活應(yīng)該進(jìn)一步從寬。以浙江省義烏市為例,從最初的嘗試性發(fā)放宅基地抵押貸款,到2017年建成全國首個農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價體系,為全市的宅基地抵押貸款確立完善的估價標(biāo)準(zhǔn),整個改革過程體現(xiàn)出對“度”的界限的探索和突破。2017年國土資源部對義烏的做法進(jìn)行了充分肯定,要求義烏作為試驗(yàn)田要大膽探索,當(dāng)?shù)赝七M(jìn)改革的負(fù)責(zé)人認(rèn)為改革的思路由原來中央要求的“謹(jǐn)慎”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安阶舆€不夠”[13]。在穩(wěn)慎推進(jìn)的具體要求下,“適度”的內(nèi)涵已經(jīng)在一定程度上得到了拓寬,現(xiàn)階段在宅基地抵押中把握“適度”原則,關(guān)鍵要做好兩點(diǎn):一是在調(diào)整現(xiàn)有限制時嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線;二是通過增設(shè)限制來對宅基地使用權(quán)抵押制度進(jìn)行優(yōu)化。具體來講,所謂調(diào)整,即是按照中央一號文件“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革”的精神,遵循中央深改委的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》,圍繞穩(wěn)慎推進(jìn)和深化改革來進(jìn)一步推進(jìn)適度放活宅基地抵押,修改那些不符合政策導(dǎo)向的限制性規(guī)定,總的指導(dǎo)思想是在嚴(yán)守三條底線的前提下,進(jìn)一步適度放活宅基地使用權(quán),放寬宅基地抵押準(zhǔn)入條件。所謂優(yōu)化,就是立足于應(yīng)對宅基地使用權(quán)抵押全面展開后可能帶來的風(fēng)險,放眼長遠(yuǎn),提前謀劃應(yīng)對措施?？偟闹笇?dǎo)思想是在兼顧農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)和集體三者利益的基礎(chǔ)上,通過增設(shè)合理的限制來優(yōu)化宅基地抵押的制度設(shè)計,進(jìn)一步增強(qiáng)交易雙方的抗風(fēng)險能力。

關(guān)于取消現(xiàn)有宅基地使用權(quán)抵押限制中的一些不合理規(guī)定,主要思路就是廢除那些可能拔高宅基地使用權(quán)抵押人資格條件、阻斷交易流程、縮小抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)范圍的條款。具體來講,就是在抵押人的資格、抵押程序和抵押物處置幾個方面進(jìn)一步放開限制,各個地方可以根據(jù)已取得的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際情況對具體做法做出大膽探索。例如,對于設(shè)定的“抵押人有其他住所”限制可以考慮廢除,用構(gòu)建風(fēng)險基金和農(nóng)村住房保障制度規(guī)定來替代。 修改“宅基地使用權(quán)抵押須經(jīng)集體組織同意”的限制規(guī)定,轉(zhuǎn)而規(guī)定金融機(jī)構(gòu)可以在接受抵押時向集體組織核實(shí)土地情況,也可以規(guī)定抵押合同應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟(jì)組織報備,以避免抵押宅基地亂占亂建,同時也方便集體管理。對于類似“抵押財產(chǎn)在本集體內(nèi)處置”“抵押宅基地只能在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)”等限制規(guī)定,可以用保障抵押財產(chǎn)變現(xiàn)、搭建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺、開辟抵押宅基地處置渠道、交易范圍有條件擴(kuò)大等幫助條款替代,其中擴(kuò)大的交易范圍仍應(yīng)當(dāng)以鄰近區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員為限,防止城鎮(zhèn)居民借此收購宅基地而損害農(nóng)民利益,違背“適度放活”原則。與此同時,可以從以下幾個方面著手避免處置行為損害集體的所有權(quán)利益:(1)考慮在抵押貸款中按一定比例設(shè)置“抵押物處置保證金”交予集體,如果抵押人不能依約歸還貸款,導(dǎo)致宅基地被處置到其他集體中,則保證金歸本集體所有;(2)應(yīng)當(dāng)明確處置抵押的宅基地使用權(quán)時,本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在同等條件下享有優(yōu)先購買權(quán);(3)可以考慮要求集體外成員在購得宅基地時向集體作出書面承諾,如果集體組織出于集體利益需要而以有償收回、重新分配等形式行使宅基地所有權(quán)時,雙方應(yīng)當(dāng)平等協(xié)商,使用權(quán)人不得惡意阻撓;(4)從長遠(yuǎn)考慮,應(yīng)當(dāng)比照城市土地管理方式逐步建立宅基地有償使用和附期限使用的制度,在保障好集體利益的前提下增強(qiáng)宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性和流動性。關(guān)于提前謀劃應(yīng)對宅基地使用權(quán)抵押全面展開后可能帶來風(fēng)險措施,可以考慮增設(shè)三個方面限制措施。

1.考慮限制本集體成員以外的人抵押宅基地使用權(quán)。除本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外,許多非本集體成員的農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民通過合法繼承的途徑，事實(shí)上享有了宅基地的使用權(quán)以及地上建筑的所有權(quán),按照國土資源部等部門的規(guī)定,這部分權(quán)利人也應(yīng)當(dāng)頒予土地權(quán)屬證書,是宅基地使用權(quán)的合法享有者。那么,這些集體成員以外的人享有的宅基地使用權(quán)是否可以用來抵押?回答應(yīng)當(dāng)是否定的。從法理上講,在“三權(quán)分置”的構(gòu)造中使用權(quán)和資格權(quán)是緊密聯(lián)系的,即使在抵押中二者發(fā)生分離也并不意味著抵押可以脫離資格權(quán)而存在,相反針對宅基地使用權(quán)抵押的各項政策均是建立在集體成員資格權(quán)的基礎(chǔ)之上,不具有資格權(quán)的人顯然不能成為現(xiàn)階段政策適用的對象。從現(xiàn)實(shí)的角度來看,對于集體成員以外的人享有宅基地使用權(quán)的合理性理論上還存在爭議,司法實(shí)踐中的處理方式也存在分歧。宅基地使用權(quán)抵押的市場目前還處于起步階段,有太多的制度需要完善,可以預(yù)見，如果這些特殊的宅基地進(jìn)入抵押市場,將會帶來許多難以解決的糾紛,占用大量資源。此外,抵押宅基地的處置目前仍需要在集體內(nèi)進(jìn)行,甚至需要集體組織直接參與,保證抵押人為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員對本就困難的抵押財產(chǎn)處置有益，因此,當(dāng)前應(yīng)對本集體成員以外的人抵押宅基地使用權(quán)作出明確限制。

這里隨之而來的一個問題是,限制本集體成員以外的人抵押宅基地,是否意味著也限制本集體成員以外的人對宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)?整體而言,宅基地使用權(quán)抵押作為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一個側(cè)面,在符合宅基地流轉(zhuǎn)整體方向的前提下,也有其特殊性。宅基地使用權(quán)抵押的內(nèi)涵較之宅基地流轉(zhuǎn)更為單一,僅指將宅基地使用權(quán)作為擔(dān)保財產(chǎn)向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押貸款,而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)除單純出售、出租之外還包含作價入股、合作經(jīng)營等多種形式,并且各地探索流轉(zhuǎn)的形式還在不斷豐富。由于宅基地抵押開展時間較早,施加于宅基地抵押的限制很多已經(jīng)不能適用于形式和內(nèi)涵越來越豐富的宅基地流轉(zhuǎn)。因此筆者認(rèn)為對宅基地抵押主體的限制并不必然應(yīng)用于宅基地流轉(zhuǎn),比如非本集體成員享有的宅基地使用權(quán)向缺少宅基地的本集體成員流轉(zhuǎn)反而是值得鼓勵的。當(dāng)然,針對其他流轉(zhuǎn)對象的具體限制還需要在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究中進(jìn)一步明確。

2.加強(qiáng)對宅基地使用權(quán)抵押貸款資金流向的監(jiān)管。限制抵押貸款資金流向的必要性體現(xiàn)在兩個方面：從制度的根本目的來說,要通過宅基地使用權(quán)抵押制度激發(fā)農(nóng)村的金融潛力,推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興,必須堅持銀行金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的原則,保證貸款資金沒有脫實(shí)向虛;從風(fēng)險控制的角度來說,即使確保貸款資金流向?qū)嶓w產(chǎn)業(yè),在農(nóng)村目前的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)水平上,貸款資金也不宜用于風(fēng)險過高的產(chǎn)業(yè)投資。宅基地抵押貸款的資金目前主要流向個體工商戶、農(nóng)戶個人生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn),在堅持宅基地改革市場化導(dǎo)向的基礎(chǔ)上,對農(nóng)戶貸款的具體用途不宜設(shè)定過多限制。只要依法依約使用貸款,即使是用于改善個人生活或家庭重大開支也屬于可接受的范圍。如前所述,現(xiàn)階段對貸款資金流向的限制應(yīng)主要集中在限制農(nóng)戶將宅基地抵押貸款資金用于炒房炒股或投資風(fēng)險較大的產(chǎn)業(yè)。在抵押貸款合同簽訂前,銀行應(yīng)對貸款資金用途和抵押人信用情況進(jìn)行嚴(yán)格審查,保證貸款不得用于固定資產(chǎn)投資、股權(quán)投資或其他國家禁止經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)投資,對抵押人申報的產(chǎn)業(yè)投資應(yīng)進(jìn)行完善的風(fēng)險評估,風(fēng)險過高的產(chǎn)業(yè)不宜發(fā)放貸款。貸款合同簽訂后,用于產(chǎn)業(yè)投資的貸款可以采取受托支付的方式將貸款資金直接轉(zhuǎn)向可靠的受資方。農(nóng)村信用合作社和地方農(nóng)村商業(yè)銀行尤其應(yīng)當(dāng)完善貸款追蹤監(jiān)管機(jī)制,通過會計系統(tǒng)監(jiān)控和定期回訪等方式確保貸款資金流向約定的用途。通過合理限制資金流向起到對宅基地抵押貸款資金起到“筑渠引水” 的效果,保證宅基地抵押制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.對宅基地抵押實(shí)施強(qiáng)制保險制度。我國目前針對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的保險制度尚待發(fā)展,但宅基地的特殊性決定了如果宅基地和地上建筑在自然災(zāi)害中損毀,農(nóng)戶的生活、居住條件得不到保障,按時償還貸款存在極大困難,抵押權(quán)也將面臨難以實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險。宅基地抵押全面鋪開后,一旦發(fā)生大面積的自然災(zāi)害,大量無法實(shí)現(xiàn)的抵押權(quán)將對當(dāng)?shù)氐慕鹑谥刃蛟斐蓢?yán)重破壞,最終后果不可避免的將由政府承擔(dān)。因此,引進(jìn)強(qiáng)制保險制度來分擔(dān)此種風(fēng)險勢在必行。美國1973年通過的《洪水災(zāi)害預(yù)防法》中規(guī)定,洪水易淹區(qū)實(shí)施強(qiáng)制洪水保險政策,處于易淹區(qū)的房屋強(qiáng)制性的購買洪水災(zāi)害保險,沒有保險的房屋禁止進(jìn)行交易或抵押。在我國,現(xiàn)階段要求所有抵押的宅基地及農(nóng)房有自然災(zāi)害險較難實(shí)現(xiàn),但借鑒這一制度,在洪水、臺風(fēng)等極端自然災(zāi)害易發(fā)的地區(qū)應(yīng)當(dāng)對宅基地抵押進(jìn)行強(qiáng)制保險限制,未投保自然災(zāi)害險的宅基地及農(nóng)房不允許抵押。這樣在宅基地使用權(quán)抵押制度中,強(qiáng)制保險即可有效的分擔(dān)農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)面臨的自然災(zāi)害風(fēng)險。