張軼妹，周 明

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院， 陜西 西安 710127)

管理體制是中國共產(chǎn)黨社會(huì)保障思想政策主張和實(shí)踐的組織保障,建黨百年來,中國社會(huì)保障管理體制從無到有,從松散到有序,從有效到高效,是中國作為世界上最大規(guī)模的社會(huì)保障體系最有力的組織保證,是中國共產(chǎn)黨在不斷思考與實(shí)踐中持續(xù)滿足人民美好生活需要的重要體現(xiàn)。百年征程波瀾壯闊，百年初心歷久彌堅(jiān)。本文旨在考察建黨百年來中國社會(huì)保障管理體制的演進(jìn)歷程,以組織體系演變與目標(biāo)功能實(shí)現(xiàn)為主線,總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn),進(jìn)而提出高質(zhì)量發(fā)展新要求下社會(huì)保障管理體制完善的政策方向,為理解中國共產(chǎn)黨的民生旨趣、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、推動(dòng)全面建成高質(zhì)量中國特色社會(huì)保障體系具有深遠(yuǎn)意義。

一、1921—1936年:社會(huì)保障管理體制初創(chuàng)

中國共產(chǎn)黨自成立之初,承襲馬克思社會(huì)福利物質(zhì)觀、公平觀、倫理觀[1],關(guān)注無產(chǎn)階級,以“為人民謀福利”為目標(biāo),從勞工權(quán)益到農(nóng)民利益,進(jìn)行社會(huì)保障思想和政策的逐步實(shí)踐。中國共產(chǎn)黨初期的社會(huì)保障始于勞動(dòng)者權(quán)益,加之由于缺乏足夠的執(zhí)政能力,各種措施未能形成真正意義上國家的制度安排,與國際上社會(huì)保障的定義存在一定的差異。但是,其立足于廣大的勞動(dòng)群眾,確立了中國社會(huì)保障事業(yè)的初心與發(fā)展方向,為新中國社會(huì)保障制度的正式建立奠定基礎(chǔ),可追溯為中國社會(huì)保障事業(yè)的開端。相應(yīng)地,為確保各項(xiàng)事務(wù)的有效開展,以中國共產(chǎn)黨為責(zé)任主體,由工人運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)組織發(fā)展為承擔(dān)社會(huì)保障職能的行政管理組織,標(biāo)志著中國社會(huì)保障管理體制的初創(chuàng)。

早期的中國工人階級深受“三座大山”的剝削與壓迫,一系列勞工問題日益凸顯,勞動(dòng)者工資水平過低,生活甚至生命都難以得到保障,女工和童工面臨著更加殘酷的遭遇,失業(yè)、工礦企業(yè)勞動(dòng)者的職業(yè)病等成為近代中國最常見的社會(huì)問題[2]。中國共產(chǎn)黨以工人勞動(dòng)者的切身利益為基本出發(fā)點(diǎn),通過《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會(huì)宣言》《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》提出工廠保險(xiǎn)、保護(hù)失業(yè)工人等社會(huì)保障政策主張。與此同時(shí),于1921年 8月成立中國勞動(dòng)組合書記部,集中領(lǐng)導(dǎo)開展工人運(yùn)動(dòng),進(jìn)行勞動(dòng)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)、工人工作環(huán)境等的斗爭[3],是中國共產(chǎn)黨在全國發(fā)揮重要政治影響的起點(diǎn)。1925年,第二次全國勞動(dòng)大會(huì)的召開宣告中華全國總工會(huì)成立,最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是工會(huì)的全國代表大會(huì)和由其選舉產(chǎn)生的執(zhí)行委員會(huì),下設(shè)干事局,內(nèi)設(shè)秘書部、組織部、宣傳部和經(jīng)濟(jì)部[4],實(shí)現(xiàn)了全國工會(huì)在組織上的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。

1927年大革命失敗后,國內(nèi)政治局勢急劇逆轉(zhuǎn),經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步陷入國民黨新軍閥割據(jù)以及日本伺機(jī)擴(kuò)大侵華的硝煙中,革命群眾遭到屠殺,人民生活苦不堪言。伴隨著中華蘇維埃共和國的孕育與誕生,中國共產(chǎn)黨從工作時(shí)間、工資、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)保護(hù)及撫恤等方面對工人權(quán)益進(jìn)行保障,通過土地分配與社會(huì)救濟(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的社會(huì)保障[5-6],對工農(nóng)兵及其家屬采取優(yōu)撫和優(yōu)待的社會(huì)保障政策?！兜胤教K維埃政府的暫行組織條例》(1931年11月)、《中華蘇維埃各級勞動(dòng)部暫行組織綱要》(1932年4月)和《中華蘇維埃共和國內(nèi)務(wù)部暫行組織綱要》(1932年6月)的相繼頒布,標(biāo)志著以勞動(dòng)部和內(nèi)務(wù)部為核心的從中央到地方的社會(huì)保障管理組織體系形成。中央勞動(dòng)部以維護(hù)工人權(quán)利為主,負(fù)責(zé)監(jiān)督和執(zhí)行勞動(dòng)法令的實(shí)施,下設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)局、經(jīng)濟(jì)評判局、勞動(dòng)保護(hù)局、失業(yè)工人介紹局。中央內(nèi)務(wù)部旨在保障社會(huì)各階層利益,下設(shè)衛(wèi)生管理局、社會(huì)保證局,負(fù)責(zé)社會(huì)福利和社會(huì)救助的相關(guān)事宜。1934年,中央內(nèi)務(wù)部增設(shè)優(yōu)待紅軍家屬局,負(fù)責(zé)紅軍的優(yōu)待、撫恤和安置。相應(yīng)地,地方各級勞動(dòng)部和內(nèi)務(wù)部設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)分局(支局或辦事處)、勞動(dòng)保護(hù)所(科)、失業(yè)工人介紹所(科)和經(jīng)濟(jì)評判所(科)、衛(wèi)生科、社會(huì)保證科、優(yōu)待紅軍科。由此,成為中國社會(huì)保障管理體制的開端。

二、1937—1977年:社會(huì)保障管理體制探索與實(shí)踐

(一)戰(zhàn)爭時(shí)期的管理體制探索(1937—1948年)

隨著“盧溝橋事變”拉開全面抗日戰(zhàn)爭的序幕,中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持“抗日高于一切”原則,將社會(huì)保障的重心轉(zhuǎn)向農(nóng)村敵后革命根據(jù)地,圍繞《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》[7],通過實(shí)行勞動(dòng)保護(hù)的中介制度[8]、減租減息與交租交息政策等[9],形成涉及兒童保護(hù)、老弱孤寡撫恤、災(zāi)民難民救濟(jì)、勞工保護(hù)、抗日軍人與其家屬優(yōu)待及商人投資營業(yè)保護(hù)等覆蓋各群體全階級的社會(huì)保障制度體系,并團(tuán)結(jié)少數(shù)民族,對回族、蒙古族等人民群眾的生活保障進(jìn)行制度安排[10]。

陜甘寧邊區(qū)建立起由民政廳主導(dǎo),財(cái)政廳、建設(shè)廳輔助,民眾組織參與的社會(huì)保障管理體制。民政廳的主要職責(zé)為處理關(guān)于土地行政、勞資和佃業(yè)爭議;衛(wèi)生行政、賑災(zāi)、撫恤、保育及其他社會(huì)救濟(jì)事項(xiàng)等[11],其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置根據(jù)施政環(huán)境不斷調(diào)整。1937年,首屆邊區(qū)政府民政廳下設(shè)社會(huì)保證科、民政科、衛(wèi)生科。1940年,抗日戰(zhàn)爭進(jìn)入相持階段,民政廳一方面跟隨政府“精兵簡政”減少編制,另一方面增設(shè)撫恤委員會(huì)、衛(wèi)生委員會(huì)、邊區(qū)衛(wèi)生署等直屬機(jī)構(gòu),以此確保撫恤、防疫衛(wèi)生等社會(huì)保障工作的順利開展。至1944年,進(jìn)入奪取抗戰(zhàn)勝利的最后階段,民政廳下設(shè)第一科、第二科,并設(shè)立邊區(qū)衛(wèi)生署和撫恤委員會(huì)兩個(gè)直屬機(jī)構(gòu)。財(cái)政廳負(fù)責(zé)邊區(qū)社會(huì)保障資金來源工作,并于1941年增設(shè)邊區(qū)糧食局,承擔(dān)糧食收支和保管職責(zé)[11]。建設(shè)廳的社會(huì)保障相關(guān)職責(zé)為移民及新村建設(shè)等[12]?？h級政府下設(shè)“第一科”分管對應(yīng)民政廳的社會(huì)保障相關(guān)工作。在鄉(xiāng)級政府下設(shè)優(yōu)待救濟(jì)委員會(huì)、衛(wèi)生保育委員會(huì)等,既是民眾組織,更是政府的有機(jī)構(gòu)成部分,以此來開展各類社會(huì)保障事務(wù)。

邊區(qū)總工會(huì)主要負(fù)責(zé)邊區(qū)工人階級的社會(huì)保障,其基本任務(wù)為:注重從各方面提高工人階級地位、日常生活待遇，改善勞動(dòng)條件,調(diào)動(dòng)工人抗日積極性,協(xié)調(diào)勞資關(guān)系,照顧統(tǒng)一戰(zhàn)線的各階級利益[13],下設(shè)勞動(dòng)保護(hù)部、青工部、女工部等分管各項(xiàng)事務(wù)[14]。此外,邊區(qū)婦女聯(lián)合會(huì)、邊區(qū)民眾抗敵互濟(jì)會(huì)、邊區(qū)戰(zhàn)時(shí)兒童保育會(huì)等各種群眾團(tuán)體協(xié)同開展社會(huì)保障工作。

至解放戰(zhàn)爭時(shí)期,東北解放區(qū)的社會(huì)保障管理依然以各省民政廳為主,工會(huì)、婦聯(lián)和共青團(tuán)共同協(xié)作。各省民政廳大體設(shè)置了民政、干部、戰(zhàn)勤、榮軍管理和衛(wèi)生科,負(fù)責(zé)社會(huì)救濟(jì)和政權(quán)建設(shè)、干部管理、戰(zhàn)勤動(dòng)員、擁軍優(yōu)屬和衛(wèi)生防疫等。隨著東北地區(qū)的逐步解放,在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下,中共中央東北局將工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè),由農(nóng)村走向城市[15]。通過《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》,從鐵路、郵電、礦山、軍工、紡織等七大行業(yè)逐步試行,哈爾濱市先行開展社會(huì)保險(xiǎn)工作探索,由市勞動(dòng)局負(fù)責(zé)。

這一時(shí)期的社會(huì)保障管理體制是中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命中保障民眾利益、進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的有益實(shí)踐,以其獨(dú)有的體制格局為解決軍需民用問題發(fā)揮重要作用。

(二)新中國早期的管理體制實(shí)踐(1949—1977年)

新中國成立之初,為保障人民群眾的基本生活,中國共產(chǎn)黨積極開展救災(zāi)、救濟(jì)與社會(huì)優(yōu)撫工作,并在城市范圍內(nèi)迅速開展以勞動(dòng)保險(xiǎn)和國家公職人員公費(fèi)醫(yī)療為主的社會(huì)保障制度實(shí)踐,并且經(jīng)歷“五?！敝贫鹊胶献麽t(yī)療,開創(chuàng)了社區(qū)互濟(jì)性質(zhì)的農(nóng)村社會(huì)保障。與之相應(yīng)的,正式建立起由內(nèi)務(wù)部、衛(wèi)生部、勞動(dòng)部、中華全國總工會(huì)主導(dǎo)的中國社會(huì)保障管理體制。內(nèi)務(wù)部的社會(huì)保障相關(guān)職責(zé)為:機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的社會(huì)保險(xiǎn)(除公費(fèi)醫(yī)療)、社會(huì)福利和優(yōu)撫以及社會(huì)救濟(jì)與農(nóng)村災(zāi)害救濟(jì)等,下轄干部司、優(yōu)撫司、社會(huì)司分管相應(yīng)職責(zé)。1954年,干部司的相關(guān)工作經(jīng)中央人民政府人事部(1954年撤銷)管理后劃歸國務(wù)院人事局。1955 年,原由中國人民救濟(jì)總會(huì)管轄的國內(nèi)救濟(jì)工作并入內(nèi)務(wù)部。1959年,內(nèi)務(wù)部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)更名調(diào)整,其社會(huì)保障相關(guān)工作由優(yōu)撫局、農(nóng)村救濟(jì)社會(huì)福利司、城市救濟(jì)社會(huì)福利司等分別承擔(dān)。衛(wèi)生部主管針對機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的公費(fèi)醫(yī)療與以合作醫(yī)療為基礎(chǔ)的農(nóng)村醫(yī)療保障。全國社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)則由勞動(dòng)部監(jiān)督、中華全國總工會(huì)管理。1954年,企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)逐步移交,自此,我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)執(zhí)行與監(jiān)督均由全國總工會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。至于針對企業(yè)職工的勞保醫(yī)療,由企業(yè)行政管理。

新中國初期的社會(huì)保障管理體制,明確了各部門分工,表現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異特征,在企業(yè)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)管理中嘗試了監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離模式,對以后的管理體制格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

1968—1970年，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度發(fā)生蛻變，更加突出單位或集體保障特征，農(nóng)村合作醫(yī)療得到迅速發(fā)展，我國社會(huì)保險(xiǎn)制度分割為國家、企業(yè)和鄉(xiāng)村3個(gè)相互封閉、相互脫節(jié)的板塊[16]。同時(shí)，社會(huì)保障管理體制進(jìn)行大幅調(diào)整，內(nèi)務(wù)部和勞動(dòng)部被撤銷,由國家計(jì)劃委員會(huì)勞動(dòng)局兼管勞動(dòng)保險(xiǎn)工作,中華全國總工會(huì)也被迫停止活動(dòng)。1972年,國務(wù)院召集各部委商議,由財(cái)政部管理救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)與優(yōu)撫等,衛(wèi)生部的職責(zé)中增加盲人、聾啞人、精神病人等的安置、教育和管理。1975年,國家勞動(dòng)總局成立,不僅管理勞動(dòng)保險(xiǎn),也負(fù)責(zé)國家機(jī)關(guān)工作人員的待遇、退職退休和復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人的安置等工作。這一階段，社會(huì)保障管理體制由國家勞動(dòng)總局、財(cái)政部、衛(wèi)生部主導(dǎo)。

三、1978年至今:社會(huì)保障管理體制創(chuàng)新與改革

(一)改革開放初期的分散管理嘗試(1978—1992年)

經(jīng)歷社會(huì)主義的艱辛探索，在經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，社會(huì)保障統(tǒng)籌管理恢復(fù)重建，并呈現(xiàn)多部門分散格局。1978年,民政部正式成立,基本延續(xù)原內(nèi)務(wù)部的社會(huì)保障職責(zé),主管社會(huì)優(yōu)撫和安置、社會(huì)福利和救濟(jì)、救災(zāi)以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的工資福利與退休退職等。衛(wèi)生部的原有體制基本保持不變,其主管的醫(yī)療保障業(yè)務(wù)包括公費(fèi)醫(yī)療和合作醫(yī)療。1979年,國家勞動(dòng)總局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中新增保險(xiǎn)福利司,與中華全國總工會(huì)共同負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)管理。1980年,民政部政府機(jī)關(guān)人事局劃出,歸并入新成立的國家人事局,機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的社會(huì)保險(xiǎn)職責(zé)歸屬也隨之調(diào)整。1982年,勞動(dòng)人事部成立,由國家人事局與國家勞動(dòng)總局等合并組建,綜合管理社會(huì)保險(xiǎn)工作。與此同時(shí),民政部內(nèi)設(shè)的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整,包括優(yōu)撫局、安置局、城市社會(huì)福利司、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司和老干部管理局。

1986年中國第七個(gè)五年計(jì)劃提出“改革社會(huì)保障管理體制”,明確社會(huì)化管理為主的指導(dǎo)方針,國務(wù)院批準(zhǔn)11個(gè)行業(yè)對其直屬企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)籌,形成了勞動(dòng)人事部主管,11個(gè)行業(yè)和中國保險(xiǎn)公司、勞動(dòng)服務(wù)公司等企業(yè)輔助的社會(huì)保險(xiǎn)管理體制,進(jìn)一步走向分散化管理。至1988 年,勞動(dòng)人事部撤銷重建為勞動(dòng)部和人事部,勞動(dòng)部設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)和就業(yè)司管理企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)事務(wù),人事部管理機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的社會(huì)保險(xiǎn)和福利。1990年,農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提上議程,1991年,民政部設(shè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老辦公室以推動(dòng)其制度建設(shè)工作的開展。這一時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)管理經(jīng)歷短暫的合并傾向后,再度分散于勞動(dòng)部、人事部、民政部、衛(wèi)生部以及各個(gè)行業(yè)。

(二)改革快速發(fā)展階段的歸口管理轉(zhuǎn)向(1993—2011年)

1993年,中共十四屆三中全會(huì)提出“建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)”,行使行政管理職能,開啟了社會(huì)保障管理體制改革新階段。至1998年,勞動(dòng)和社會(huì)保障部的組建,才將統(tǒng)一管理社會(huì)保障付諸實(shí)際。原人事部、民政部、衛(wèi)生部、國務(wù)院醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革小組辦公室分別負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療和醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革職能等均劃歸勞動(dòng)和社會(huì)保障部,由其統(tǒng)一管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù),內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司。勞動(dòng)和社會(huì)保障部將原11個(gè)行業(yè)對其所屬企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理職能統(tǒng)一交由地方政府,保留綜合規(guī)劃和指導(dǎo)職責(zé)。與此同時(shí),社會(huì)保障財(cái)政支出、資金的財(cái)務(wù)管理與使用監(jiān)督由財(cái)政部內(nèi)設(shè)的社會(huì)保障司負(fù)責(zé)。

進(jìn)入21世紀(jì),社會(huì)保障制度進(jìn)一步規(guī)范化和全面化,社會(huì)保障管理責(zé)任分工更加細(xì)致。2004年,在民政部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中,新增最低生活保障司,在救災(zāi)救濟(jì)司新設(shè)社會(huì)捐助處和備災(zāi)處,在勞動(dòng)和社會(huì)保障部專門增設(shè)工傷保險(xiǎn)司,將工傷保險(xiǎn)管理工作從醫(yī)療保險(xiǎn)司分離。2008年,在大部制改革背景下,人力資源和社會(huì)保障部成立,由原勞動(dòng)和社會(huì)保障部同原人事部合并,民政部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為社會(huì)救助、救災(zāi)、社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)以及社會(huì)事務(wù)司,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)救助體系，加強(qiáng)社會(huì)救助職責(zé)，加快救災(zāi)工作體系建設(shè)，重視社會(huì)慈善事業(yè)。由此,社會(huì)保障管理體制走向集中且歸口化。2009年以后,中國現(xiàn)代社會(huì)保障體系逐漸成熟、定型。2011年實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定,由各級衛(wèi)生行政部門及其下屬的農(nóng)村合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)歸并到人社部統(tǒng)一管理。這一時(shí)期,全國社會(huì)保障管理體制形成民政部與人力資源和社會(huì)保障部的“兩家主管”局面,并且在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的不斷調(diào)整中,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利以及各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的分類管理,社會(huì)福利與社會(huì)救助的城鄉(xiāng)二元管理模式被破除,社會(huì)保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)一體化管理趨勢明顯。

(三)新時(shí)代以來的管理體制改革(2012年至今)

黨的十八大以來,中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。中國社會(huì)保障制度改革成效顯著,城鄉(xiāng)分別推進(jìn)的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療制度得以統(tǒng)一,機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)并軌。黨的十八大報(bào)告提出“深化行政體制改革……穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”“健全社會(huì)保障經(jīng)辦管理體制,建立更加便民快捷的服務(wù)體系”,明確社會(huì)保障管理體制改革思路。

2018年,十九屆三中全會(huì)審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》對社會(huì)保障管理體制進(jìn)行重大調(diào)整。一是國家將基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)合并,成立中華人民共和國國家醫(yī)療保障局,負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、新農(nóng)合和醫(yī)療救助等職責(zé)。二是整合原分屬人社部和民政部的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置與退役軍人優(yōu)撫安置的相關(guān)職能,及中央軍委相關(guān)部門的職責(zé),組建退役軍人事務(wù)部,推進(jìn)軍人軍屬合法權(quán)益保障。三是將各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收,結(jié)束了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)20多年的分散征收體制。四是全國社?；鹄硎聲?huì)的隸屬關(guān)系由國務(wù)院調(diào)整為財(cái)政部。2019年,民政部發(fā)布《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》,首次設(shè)立兒童福利司,將涉及兒童福利的職能進(jìn)行歸口,并設(shè)立慈善事業(yè)促進(jìn)和社會(huì)工作司,重視慈善社工事業(yè)發(fā)展。

同時(shí),進(jìn)入新時(shí)代以來,《關(guān)于貫徹實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)總則和社會(huì)保障服務(wù)中心設(shè)施設(shè)備要求國家標(biāo)準(zhǔn)的通知》《關(guān)于深入推進(jìn)12333發(fā)展促進(jìn)人力資源社會(huì)保障公共服務(wù)便民化的意見》《關(guān)于開展窗口單位改進(jìn)作風(fēng)專項(xiàng)行動(dòng)的通知》《醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)化工作指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守婦女關(guān)愛服務(wù)工作的意見》等一系列文件的印發(fā)，反映出社會(huì)保障管理更加注重服務(wù)質(zhì)量。

總體而言, 這一階段的社會(huì)保障管理體制改革, 一方面, 將涉及多部門協(xié)作與職能交叉的醫(yī)療保障業(yè)務(wù)獨(dú)立, 由國家醫(yī)療保障局統(tǒng)籌管理, 以國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)形式解決了原有體制中的多頭管理、 分頭決策與運(yùn)行機(jī)制中的梗阻問題。 另一方面, 統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)征收管理體制, 調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)基金管理部門的隸屬關(guān)系, 切實(shí)提高了社會(huì)保障基金的征管與運(yùn)行效率。 此外, 關(guān)注軍人、 兒童的特殊性需要,強(qiáng)調(diào)慈善社工力量的健康發(fā)展和人民群眾社會(huì)服務(wù)需求的滿足, 提升社會(huì)保障政策執(zhí)行效能, 促進(jìn)社會(huì)保障成果共享。

四、三個(gè)轉(zhuǎn)變:建黨百年來中國社會(huì)保障管理體制的演進(jìn)

(一)實(shí)現(xiàn)了從集中、分散到歸口管理的轉(zhuǎn)變

中國共產(chǎn)黨早期的社會(huì)保障管理體制根植于蘇維埃政權(quán)組織中,以勞動(dòng)部和內(nèi)務(wù)部集中管理。戰(zhàn)爭時(shí)期的社會(huì)保障倡導(dǎo)團(tuán)結(jié)互助、互濟(jì),在基層管理部門中設(shè)優(yōu)待救濟(jì)、衛(wèi)生保育等委員會(huì),且由多種群眾團(tuán)體參與具體實(shí)施,但是,政府層面卻始終由民政廳主導(dǎo)?？梢钥闯?這一階段的社會(huì)保障管理在中央和省級政府層面處于集中化,而基層管理卻已經(jīng)表現(xiàn)出分散狀態(tài)。新中國成立初期,社會(huì)保障管理權(quán)責(zé)分散于內(nèi)務(wù)部、衛(wèi)生部、勞動(dòng)部和工會(huì)等,不僅不同類型單位職工的社會(huì)保險(xiǎn)管理部門不同,而且同為機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的待遇與公費(fèi)醫(yī)療的管理職責(zé)也隸屬于不同部門。1975年,國家勞動(dòng)總局在對企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理過程中仍以雙重標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。進(jìn)入實(shí)踐與創(chuàng)新階段,民政部雖然集中管理社會(huì)福利、救災(zāi)救濟(jì)等工作,但是,社會(huì)保險(xiǎn)的管理進(jìn)一步分散化[17],由多種行業(yè)和企業(yè)輔助管理。1998年勞動(dòng)和社會(huì)保障部成立,將原勞動(dòng)部、人事部等相關(guān)職能加以整合,通過養(yǎng)老保險(xiǎn)移交地方的相關(guān)規(guī)定,改變了社會(huì)保險(xiǎn)管理的部門分散與行業(yè)分割局面。至2008年,社會(huì)保障管理體制逐步實(shí)現(xiàn)歸口化,由人力資源和社會(huì)保障部與民政部主管,2018年職工醫(yī)療、生育保險(xiǎn)由分立走向合并,歸國家醫(yī)療保障局統(tǒng)一管理。

(二)實(shí)現(xiàn)了由領(lǐng)導(dǎo)、管理到服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變

在社會(huì)保障管理體制創(chuàng)立之初,蘇維埃政府的勞動(dòng)部和內(nèi)務(wù)部管理并領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐社會(huì)保障政策。至戰(zhàn)爭時(shí)期,邊區(qū)和解放區(qū)民政廳堅(jiān)持其對社會(huì)保障的管理職能,并且領(lǐng)導(dǎo)和組織群眾團(tuán)體有序開展各項(xiàng)社會(huì)保障工作。伴隨中華人民共和國的成立,內(nèi)務(wù)部等社會(huì)保障部門繼續(xù)以管理職能為主,迅速開展救災(zāi)、救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫以及勞動(dòng)保險(xiǎn)工作。20世紀(jì)80年代,社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)化改革,成立專門的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),開始對相關(guān)的各項(xiàng)公共服務(wù)進(jìn)行管理分配。進(jìn)入21世紀(jì),隨著全國范圍逐步實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放,企業(yè)保險(xiǎn)幾年間便“升級”為社會(huì)保險(xiǎn)[18],社會(huì)保障開始注重社會(huì)化管理。至2011年《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)行,從立法高度確立了社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)性質(zhì),標(biāo)志著社會(huì)保障部門職能的正式轉(zhuǎn)變。2012年后,《社會(huì)保險(xiǎn)視覺識別系統(tǒng)》《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步整合資源加強(qiáng)基層勞動(dòng)就業(yè)社會(huì)保障公共服務(wù)平臺和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》《人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于落實(shí)“人社服務(wù)快辦行動(dòng)”推進(jìn)事業(yè)單位人事管理“一件事”服務(wù)的通知》等文件的相繼印發(fā)以及社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)一征收等,均表明社會(huì)保障管理公共服務(wù)能力和水平的持續(xù)提升。

(三)實(shí)現(xiàn)了由“大一統(tǒng)”到“監(jiān)督、管理和經(jīng)辦”三分離的轉(zhuǎn)變,提升了管理效率

蘇維埃共和國時(shí)期,初創(chuàng)的社會(huì)保障管理體制管辦一體,各部門既有行政管理職能又負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)辦理?？谷諔?zhàn)爭時(shí)期,邊區(qū)政府民政廳既對社會(huì)保障各項(xiàng)事務(wù)綜合管理,也同群團(tuán)組織協(xié)作開展具體事務(wù),以團(tuán)結(jié)互助保障一切抗戰(zhàn)力量的基本生活與權(quán)益,管理與經(jīng)辦相統(tǒng)一；但是,在實(shí)踐過程中將社會(huì)保障事務(wù)的部分工作交由民眾,反映出社會(huì)保障管辦分離的可行性與有效性。解放戰(zhàn)爭時(shí)期,解放區(qū)民政廳設(shè)立勞動(dòng)局管理社會(huì)保險(xiǎn),并將社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理委托于銀行,意識到基金使用過程中監(jiān)督環(huán)節(jié)的重要性。隨著新中國社會(huì)保障管理體制的正式建立,企業(yè)職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)由工會(huì)管理與經(jīng)辦,勞動(dòng)部進(jìn)行監(jiān)督,雖然這一執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離狀態(tài)較為短暫,但也為后來的“管辦分離”提供典范。直至改革開放初期,監(jiān)管被行政主導(dǎo)部門替代的現(xiàn)象始終存在。1993年,社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局成立,將社會(huì)保險(xiǎn)行政管理和事務(wù)管理分開,具有明顯的效率優(yōu)先取向[19]。1998年,組建勞動(dòng)和社會(huì)保障部,內(nèi)設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司,隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步發(fā)展,2000 年,社會(huì)保障基金理事會(huì)的設(shè)立,正式形成了社會(huì)保障“監(jiān)、管、辦”各主體相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的格局,在隨后的完善與隸屬關(guān)系調(diào)整中,服務(wù)效能不斷提升。

五、高質(zhì)量發(fā)展要求下社會(huì)保障管理體制的完善

建黨百年來,中國社會(huì)保障管理體制的演進(jìn)是中國共產(chǎn)黨始終秉承“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨,為滿足人民需求,基于時(shí)代變化與社會(huì)保障目標(biāo)約束下進(jìn)行適應(yīng)性選擇的結(jié)果,其取得的偉大成就充分彰顯了中國共產(chǎn)黨實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的精神和品格。

百年征程只是新起點(diǎn),正如習(xí)近平總書記所言,“保障與改善民生沒有終點(diǎn),只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)”。如今我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,民生發(fā)展發(fā)生質(zhì)的升華[20],推進(jìn)社會(huì)保障制度改革系統(tǒng)集成、協(xié)同高效,為社會(huì)保障管理體制提出新要求。隨著全民參保計(jì)劃的深入實(shí)施和社會(huì)化管理工作的快速開展,同時(shí),科技進(jìn)步催生的新業(yè)態(tài)發(fā)展、人員流動(dòng)常態(tài)化、利益訴求多元化等,為社會(huì)保障治理效能的發(fā)揮帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此,面對當(dāng)今復(fù)雜的國際環(huán)境與國內(nèi)深化改革的艱巨任務(wù),完善社會(huì)保障管理體制,以更好地滿足人民日益增長的美好生活需要,是新時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系”。黨的十九大報(bào)告要求“建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺”,十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確 “構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系”“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式”,十九屆五中全會(huì)提出“健全基本公共服務(wù)體系”等。中國共產(chǎn)黨在歷次會(huì)議中,從體制完善、體系優(yōu)化、服務(wù)方式等方面為完善社會(huì)保障管理體制指明方向。

第一,完善體制,健全“權(quán)責(zé)明確”的社會(huì)保障管理體制。伴隨國家機(jī)構(gòu)改革,國家醫(yī)療保障局、退役軍人事務(wù)部組建,橫向行政管理權(quán)的配置已經(jīng)明確,但是,如何處理好各社會(huì)保障管理部門、業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系,仍亟待解決。一方面,國家在頂層設(shè)計(jì)中要出臺相關(guān)政策與要求,甚至從立法層面明確各部門的“職、責(zé)、權(quán)、利”,以加強(qiáng)社會(huì)保障各行政管理部門之間政策與制度的有效銜接,實(shí)現(xiàn)不同主管部門的分工與協(xié)作;另一方面,由于各社會(huì)保障項(xiàng)目的業(yè)務(wù)管理涉及多個(gè)環(huán)節(jié),各管理部門與不同業(yè)務(wù)部門的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)等隸屬不同,存在交叉,比如醫(yī)療保障局與稅務(wù)部門、衛(wèi)生健康部門、藥品監(jiān)督部門在基金征繳、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)及監(jiān)督等方面存在交集,需進(jìn)一步出臺相關(guān)制度細(xì)則及業(yè)務(wù)流程等加以明確。此外,在具體的操作過程中,應(yīng)充分考慮到新組建部門運(yùn)行機(jī)制從舊機(jī)制的過渡及其人員、事務(wù)的磨合問題。

第二,統(tǒng)籌管理,建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系。黨的十八大尤其是進(jìn)入新時(shí)代以后,社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提升成為重大議題,在養(yǎng)老保險(xiǎn)的“全國統(tǒng)籌”要求下,建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系,打破服務(wù)提供的地點(diǎn)、時(shí)間、人群的制約有利于增強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量與效率,提升社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)方便、快捷程度和均等化水平。隨著國家醫(yī)療保障局的成立,醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的經(jīng)辦隸屬關(guān)系發(fā)生了變化,已多險(xiǎn)合一的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)再次出現(xiàn)分離傾向。因此,需在獨(dú)立醫(yī)療保障經(jīng)辦的基礎(chǔ)上,建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系。首先,在人力資源和社會(huì)保障部設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)總局,省級以下設(shè)立各級社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)局,各級人社局、各級醫(yī)療保障局主要負(fù)責(zé)其職責(zé)范圍內(nèi)各險(xiǎn)種的管理,包括政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)及改革方案的制定;各級社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)局作為統(tǒng)一經(jīng)辦單位,負(fù)責(zé)提供社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù),包括具體的經(jīng)辦事務(wù)和相關(guān)政策的實(shí)施。但是如何協(xié)調(diào)人社部和醫(yī)保局的統(tǒng)一指揮和監(jiān)督是進(jìn)一步研究的重點(diǎn)。其次,在省級以下,確立垂直管理模式,即社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、編制、人員與經(jīng)費(fèi)等不再由同級政府負(fù)責(zé),下級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在接受上級對自身業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí),也接受上級對本機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo),屬于上級的派出機(jī)構(gòu),同時(shí),經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu),向獨(dú)立運(yùn)營的社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)過渡。最后,實(shí)行按業(yè)務(wù)流程設(shè)置的統(tǒng)一經(jīng)辦模式,即依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程總則》(GB/T 32621—2016)規(guī)定,要求統(tǒng)一登記、統(tǒng)一申報(bào)、統(tǒng)一核定、統(tǒng)一基金征繳、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一待遇支付、統(tǒng)一稽核等,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦資源的整合與經(jīng)辦質(zhì)量的把控。

第三,優(yōu)化服務(wù),建立統(tǒng)一的社會(huì)保障信息平臺。信息化建設(shè)是社會(huì)保障管理服務(wù)能力提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié),國家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)網(wǎng)站平臺已于2019年9月正式上線,在此基礎(chǔ)上,要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)在國家層次的集中。首先,各級相關(guān)部門建立自上而下統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫與結(jié)算平臺,并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)延伸,打破地區(qū)分割和重復(fù)建設(shè),承擔(dān)數(shù)據(jù)交換、資源共享、信息公開等功能,構(gòu)成全國社會(huì)保險(xiǎn)信息化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。其次,打破信息孤島,建立統(tǒng)一的公共服務(wù)信息平臺,實(shí)現(xiàn)社保、民政及其他各公共管理部門之間的數(shù)據(jù)共享與信息交流,提高管理效率與運(yùn)行效能。最后,以“參保人為中心”,積極推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、新技術(shù)與社會(huì)保障管理工作的融合,如建立社會(huì)保障一卡通,通過智能軟件開發(fā)等,集主要業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)辦理和線上監(jiān)督于一體,為各類參保人提供更加便捷、多元的服務(wù)。