蘇建健，楊柳艷

2018 年12 月，中央經(jīng)濟工作會議指出“要適應(yīng)新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”[1]，這是新時代中國對外開放模式的新表述，也是“制度型開放”概念首次出現(xiàn)在中央文件之中。2019 年3 月，李克強總理在十三屆全國人民代表大會第四次會議的政府工作報告中提出，要“繼續(xù)推動商品和要素流動型開放，更加注重規(guī)則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化”[2]。2019 年4 月，習(xí)近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式主旨演講中強調(diào)，“下一步，中國將采取一系列重大改革開放舉措，加強制度性、結(jié)構(gòu)性安排，促進(jìn)更高水平對外開放”[3]。2019 年10 月31 日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：“推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。健全促進(jìn)對外投資政策和服務(wù)體系。加快自由貿(mào)易區(qū)試驗區(qū)、自由貿(mào)易港對外開放高地建設(shè)?！盵4]2020 年10 月26 日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議進(jìn)一步指出：“要建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制，全面提高對外開放水平，推動貿(mào)易和投資自由化便利化，推進(jìn)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，推動共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展，積極參與全球經(jīng)濟治理體系改革?！盵5]這成為我國制度型開放的里程碑，也是我國新時代對外開放最新的核心思想與頂層設(shè)計。過去多年，國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)雙輪驅(qū)動，特別是外循環(huán)發(fā)揮重要作用，是中國增長表現(xiàn)優(yōu)異的重要解釋因素[6]。其中，自貿(mào)區(qū)作為我國國內(nèi)國際雙循環(huán)的關(guān)鍵節(jié)點，是對外開放的新高地與測試場，起到關(guān)鍵的支點作用。自貿(mào)區(qū)具有對內(nèi)改革橋頭堡、對外開放試驗田的雙重功能，也蘊含了統(tǒng)籌改革與制度創(chuàng)新的使命。對內(nèi)而言，自貿(mào)區(qū)政策、制度的創(chuàng)新可推動更深層次的改革，激發(fā)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力，以點帶面地放大改革效應(yīng)、擴大制度優(yōu)勢，并把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化；對外而論，新時代自貿(mào)區(qū)具有的制度型開放特征，是為適應(yīng)商品和要素流動型開放向制度型開放轉(zhuǎn)變的客觀需要，以全面制度創(chuàng)新、對標(biāo)國際規(guī)則作為我國對外開放的新探索，對自由貿(mào)易區(qū)試驗區(qū)提出了制度創(chuàng)新①就經(jīng)濟學(xué)角度而言，制度創(chuàng)新一般指制度主體通過建立新的制度以獲得追加利益的活動，任何制度創(chuàng)新都會導(dǎo)致某個領(lǐng)域的制度變遷。本文將自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新理解為：自貿(mào)區(qū)制度主體通過創(chuàng)新行為推動現(xiàn)有制度的替代與轉(zhuǎn)化，以獲取創(chuàng)新效益與制度紅利的過程。的明確要求。

廣西長期保持對外開放姿態(tài)，自2008 年國家批準(zhǔn)實施《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)開發(fā)納入國家戰(zhàn)略布局以來，廣西積極推動對外開放，于2010 年建成中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)，從而邁出對外開放一大步。同時，廣西結(jié)合自身優(yōu)勢與實際，積極出臺《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于擴大對外開放積極利用外資的實施意見》《關(guān)于進(jìn)一步深化改革創(chuàng)新優(yōu)化營商環(huán)境的若干意見》《廣西招商引資激勵辦法》等一系列政策，并與國家多種政策形成疊加優(yōu)勢，使廣西初步成為了面向東盟、輻射西南、獨具特色的對外開放新支點，這也成為廣西自貿(mào)區(qū)成立的歷史條件與政策基礎(chǔ)。2019年8 月26 日，國務(wù)院正式批復(fù)成立中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)（下文簡稱“廣西自貿(mào)區(qū)”），涵蓋南寧片區(qū)、欽州港片區(qū)、崇左片區(qū)，總面積119.99 平方公里，是國家首次在沿邊地區(qū)布局的自貿(mào)區(qū)，也是我國第一個設(shè)立自貿(mào)區(qū)的少數(shù)民族自治區(qū)，這是廣西在新時代全面深化改革開放進(jìn)程中具有里程碑意義的大事件。廣西自貿(mào)區(qū)可以進(jìn)一步發(fā)揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨特優(yōu)勢，通過建設(shè)西南中南西北出?？?、面向東盟的國際陸海貿(mào)易通道，成為21 世紀(jì)海上絲綢之路和絲綢之路經(jīng)濟帶有機銜接的重要門戶，據(jù)此打造西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點，對廣西全面落實“三大定位”新使命，加快構(gòu)建“南向、北聯(lián)、東融、西合”全方位開放發(fā)展新格局具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。其中，《中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（下文簡稱“《總體方案》”）明確提出戰(zhàn)略定位及發(fā)展目標(biāo)：“以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求，全面落實中央關(guān)于打造西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點的要求……經(jīng)過三至五年改革探索，對標(biāo)國際先進(jìn)規(guī)則，形成更多有國際競爭力的制度創(chuàng)新成果，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革?！盵7]制度創(chuàng)新已然成為廣西自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展的核心與目標(biāo)，也是廣西自貿(mào)區(qū)各類創(chuàng)新實踐有效擴散的重要保障。

在制度型開放的政策前提與行動視域中，制度創(chuàng)新以制度型開放為核心基礎(chǔ)，進(jìn)行對外的新一輪開放與對內(nèi)的改革試點；同時以制度創(chuàng)新的成果進(jìn)一步鞏固制度型開放，實現(xiàn)制度創(chuàng)新與制度開放的新互動，助推我國更好地參與到全球經(jīng)濟治理體系改革當(dāng)中。而廣西自貿(mào)區(qū)具有同東盟國家陸海相鄰及少數(shù)民族自治區(qū)特點，結(jié)合《總體方案》對廣西自貿(mào)區(qū)的發(fā)展定位與廣西當(dāng)下的經(jīng)濟、社會發(fā)展現(xiàn)狀，先行先試進(jìn)行全面、大膽、開放的制度創(chuàng)新，形成具有特色的“廣西經(jīng)驗”，最大限度地發(fā)揮制度型開放的優(yōu)勢，實現(xiàn)設(shè)立廣西自貿(mào)區(qū)的初衷，成為沿邊地區(qū)改革開放新高地。為此，本文嘗試性地探討廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的前提動因與驅(qū)動條件，以提供實踐探索與理論研究的新視角。

一、制度型開放是廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的前提動因

中國實行改革開放40 余年，從以經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)為中心，通過優(yōu)惠政策引進(jìn)外資的出口導(dǎo)向性開放為起點，到外資、外貿(mào)工作全方位推進(jìn)的全面對外開放發(fā)展階段，經(jīng)歷了單邊自主開放向多邊框架下的相互開放的深化階段，再到積極參與全球經(jīng)濟治理，推動構(gòu)建“人類命運共同體”的全面開放新格局階段[8]。基于外需拉動的經(jīng)濟增長吸引了外資、拉動了出口，是“需求決定型”的經(jīng)濟形態(tài)，這也為中國前一階段的對外開放贏得了顯著優(yōu)勢。但隨著中國經(jīng)濟由“需求決定型”向“供給決定型”轉(zhuǎn)變[9]，且生產(chǎn)要素稟賦隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，其結(jié)構(gòu)、作用產(chǎn)生了劇烈變化，中國對外開放需要審視全球趨勢及自身優(yōu)勢，以實現(xiàn)對外開放模式的轉(zhuǎn)型。

從外部情勢展開分析，隨著經(jīng)濟全球化的深入，以產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)為流程形態(tài)逐步取代了以產(chǎn)品為形態(tài)的國際分工，更加強調(diào)不同國家生產(chǎn)要素的共同參與。同時，經(jīng)濟全球化新形勢下的創(chuàng)新生產(chǎn)要素對經(jīng)營生產(chǎn)所處的制度環(huán)境提出了更高的要求，需要通過制度設(shè)計以降低投資與貿(mào)易壁壘，促進(jìn)一般性生產(chǎn)要素的跨國流動。另外，全球化在發(fā)展過程中也不斷受到挑戰(zhàn)，整體的經(jīng)貿(mào)形勢一直發(fā)生變化，地區(qū)間的經(jīng)貿(mào)差距在這一背景下逐漸升級為摩擦甚至沖突，進(jìn)一步造成了地區(qū)間的貿(mào)易失衡。且總體趨勢從以往降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的“邊境開放”，向以貿(mào)易和投資便利化乃至自由化、知識產(chǎn)權(quán)保護、競爭中性等為特征的“境內(nèi)開放”不斷拓展和延伸[10]。就我國內(nèi)部而言，全球經(jīng)濟發(fā)展的新特點與新趨勢，暴露了商品與要素流動型開放模式的局限性。在中國經(jīng)濟高速增長時期發(fā)揮重要作用的勞動力、土地、基礎(chǔ)設(shè)施等要素所帶來的邊際利潤與要素優(yōu)勢逐漸衰弱，且以商品與要素為核心的經(jīng)濟增長與對外開放的模式紅利遞減明顯，由此帶來的經(jīng)濟及社會問題與日俱增，對新時代我國新一輪高水平開放提出了新挑戰(zhàn)。更重要的是，中國40 余年的改革開放雖不斷推動經(jīng)濟、社會等各領(lǐng)域與國際規(guī)則接軌，但實質(zhì)上是現(xiàn)有國際規(guī)則的接受者，并沒有參與規(guī)則的制定；而當(dāng)今中國的經(jīng)濟總量位居全球第二，在全球經(jīng)濟治理中不能再做規(guī)則的跟隨者，面對全球經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)口，中國有責(zé)任也有能力為國際規(guī)則的制定貢獻(xiàn)自身的力量。因此，我國自貿(mào)區(qū)主動開放、堅持開放、創(chuàng)新開放是應(yīng)對經(jīng)濟全球化新形勢與內(nèi)部改革新要求的必然選擇，從商品與要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)型，則是順應(yīng)了國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展與分工以及新時代我國經(jīng)濟新格局的趨勢。以此為基礎(chǔ)，可進(jìn)一步對接國際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則體系，優(yōu)化全球市場營商環(huán)境，推動全面開放新格局的形成。以制度型開放為基礎(chǔ)發(fā)展自貿(mào)區(qū)，不論是展現(xiàn)中國在全球發(fā)展中的使命與擔(dān)當(dāng)，還是提升我國開放型經(jīng)濟的層次與水平，率先實現(xiàn)制度型開放已成為經(jīng)濟全球化對中國的必然要求，也將提升我國在全球經(jīng)濟發(fā)展與規(guī)則重塑過程中的競爭力。

就廣西自貿(mào)區(qū)而言，制度型開放為制度創(chuàng)新提供了前提動因。首先，制度型開放為制度創(chuàng)新營造政策環(huán)境。我國政府在重大場合與重要文件中對制度型開放的態(tài)度與決心，都表明我國下一階段的開放策略與頂層設(shè)計將進(jìn)入制度化、科學(xué)化及深度化的軌道。相應(yīng)的政策措施必然圍繞著制度型開放這一核心理念制定與完善，這不僅對制度創(chuàng)新提出了明確的發(fā)展要求，也為制度創(chuàng)新提供了頂層設(shè)計的政策保障。廣西自貿(mào)區(qū)更應(yīng)利用自身情況，結(jié)合政策優(yōu)勢，積極進(jìn)行制度創(chuàng)新實踐，并以此為契機，帶動廣西自貿(mào)區(qū)發(fā)展。其次，制度型開放將自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新回歸于制度核心。自貿(mào)區(qū)金融、財稅、監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)等各方面的創(chuàng)新，歸根結(jié)底都是制度層面的創(chuàng)新，若不能將創(chuàng)新思想與行為制度化、規(guī)范化，創(chuàng)新也就喪失了根本的價值與意義，縮短了創(chuàng)新的生命力。制度型開放是對國內(nèi)現(xiàn)有或尚未制定的制度、規(guī)則與國際通行規(guī)則、先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的接軌，是實現(xiàn)規(guī)則的帕累托效應(yīng)。推動自貿(mào)區(qū)相關(guān)制度規(guī)則、法律法規(guī)的系統(tǒng)性更新與科學(xué)化實施，也是實現(xiàn)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵動力。廣西自貿(mào)區(qū)應(yīng)進(jìn)一步以制度創(chuàng)新為核心進(jìn)行自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，并以制度創(chuàng)新為目標(biāo)，將相應(yīng)的創(chuàng)新思想、行為上升、固化為制度，成為穩(wěn)定可行的政策設(shè)計。再次，制度型開放提升制度創(chuàng)新開放性。以往的制度創(chuàng)新大多忽視其溢出效應(yīng)，僅關(guān)注制度創(chuàng)新對組織內(nèi)部的影響，而制度型開放視域下的制度創(chuàng)新，天然具有高度的開放性。這一開放性是指制度創(chuàng)新范圍、思想、行動、內(nèi)容等全方位的開放，是對傳統(tǒng)制度創(chuàng)新的科學(xué)升華。制度創(chuàng)新的開放性不單是回應(yīng)制度型開放的本質(zhì)與目標(biāo)，也是制度創(chuàng)新特性的進(jìn)一步完善。廣西自貿(mào)區(qū)首先應(yīng)解放思想、擴大開放、敢闖敢試，以積極開放的姿態(tài)進(jìn)行創(chuàng)新實踐，通過提升制度創(chuàng)新的開放性，回應(yīng)制度型開放的目標(biāo)。最后，制度型開放帶動內(nèi)部治理改革。傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)對外開放的職能多以實現(xiàn)對外經(jīng)濟目標(biāo)為主，而制度型開放語境中的自貿(mào)區(qū)則須重視在擔(dān)當(dāng)外經(jīng)濟職能的同時，實現(xiàn)拉動內(nèi)部經(jīng)濟、社會各領(lǐng)域改革的新目標(biāo)，這也是中國特色社會主義新時代自貿(mào)區(qū)發(fā)展的重要特質(zhì)。在對接國際規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的過程中，必須發(fā)揮市場的資源配置決定性作用，政府也應(yīng)順勢而為，以自貿(mào)區(qū)先行先試的有效創(chuàng)新成果倒逼內(nèi)部治理改革。就廣西自貿(mào)區(qū)而言，通過對外貿(mào)易與國際對標(biāo)過程中的制度優(yōu)化與規(guī)則變革，推動內(nèi)部現(xiàn)有的制度設(shè)計與規(guī)則安排，逐步形成能夠與全球化新趨勢相適應(yīng)的、具有本地區(qū)特色的制度性公共產(chǎn)品與基本制度體系。

綜上分析，制度型開放的本質(zhì)是由“邊境開放”向“境內(nèi)開放”的轉(zhuǎn)型，是對外開放的一種系統(tǒng)性、制度性的發(fā)展，是我國為適應(yīng)經(jīng)濟全球化新趨勢、實現(xiàn)新一輪高水平開放型經(jīng)濟發(fā)展的主動轉(zhuǎn)型。以自貿(mào)區(qū)為支點的制度型開放，對外有助于實現(xiàn)我國經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的新一輪發(fā)展，且通過制度規(guī)則的對接、制定，以及本土化創(chuàng)新，推動我國積極提供全球公共產(chǎn)品，參與及影響全球經(jīng)濟治理；對內(nèi)則以制度創(chuàng)新為動力，以點帶面倒逼我國內(nèi)部治理在結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、形式等諸多層面的改革，達(dá)成內(nèi)部治理新模式。就廣西自貿(mào)區(qū)而言，制度型開放為其提供了高水平開放的內(nèi)生動力，且通過創(chuàng)造政策環(huán)境、回歸制度核心、提升開放性以及帶動內(nèi)部治理改革，為廣西自貿(mào)區(qū)推動制度創(chuàng)新實踐提供前提動因。

二、五類要素是廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的驅(qū)動條件

自貿(mào)區(qū)作為對外開放新高地，是制度創(chuàng)新先行先試的探索前沿。制度型開放奠定了我國新一輪對外開放的基調(diào)，也為制度創(chuàng)新提供了生成動力。廣西自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新須結(jié)合廣西自身沿邊民族地區(qū)的具體情況，進(jìn)一步發(fā)揮地緣、政策及資源等優(yōu)勢，助力廣西自貿(mào)區(qū)實現(xiàn)制度創(chuàng)新。而重要的創(chuàng)新都被視為一種交互的過程，可將要素間的交互作用關(guān)系作為基礎(chǔ)，對創(chuàng)新進(jìn)行系統(tǒng)性研究[11][12]。同時，制度創(chuàng)新作為一種客觀存在的實踐活動，其包含的少數(shù)基本要素構(gòu)成了各個立面，決定了制度創(chuàng)新的基本屬性，并能直接影響制度創(chuàng)新的生成。因此，能夠決定廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新基本屬性，且推動制度創(chuàng)新持續(xù)發(fā)生的基本要素，將是廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的主要驅(qū)動條件，具體分析如下：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變是廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)要素

我國經(jīng)濟體制改革經(jīng)歷了長期努力并獲得了巨大成就，而政府管理體制改革成效則相對滯后，政府在資源配置中的決定性作用帶來的市場效率較低、權(quán)力尋租與腐敗的問題，影響了我國社會經(jīng)濟的良性發(fā)展。市場在資源配置中的決定性作用或是合理限制權(quán)力的影響，都需以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?。中央的頂層設(shè)計將自貿(mào)區(qū)定義為“制度高地”“改革高地”,其戰(zhàn)略地位決定了它的創(chuàng)新實踐將進(jìn)一步關(guān)系到我國改革開放全局和服務(wù)型政府建設(shè)，是探索政府管理體制創(chuàng)新、推進(jìn)我國從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的重要突破口[13]。自貿(mào)區(qū)這一功能與使命就為政府轉(zhuǎn)換職能提供了必要的前提，而在這一語境下的政府職能轉(zhuǎn)變，意味著簡政放權(quán),實現(xiàn)全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變[14]。政府在自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用，就本質(zhì)而言，創(chuàng)新發(fā)展所要求的制度創(chuàng)新首先指向的是政府自身的管理體制與運行方式[15]。因此，政府職能的有效轉(zhuǎn)變是廣西自貿(mào)區(qū)實現(xiàn)制度創(chuàng)新的前提條件。自2014 年起，廣西參照新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革方案,各級地方政府相繼啟動大部門制改革,進(jìn)一步理順機構(gòu)職責(zé)關(guān)系，推進(jìn)機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變工作, 推動組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步整合和優(yōu)化；通過管宏觀、抓綜合，管統(tǒng)籌、抓協(xié)調(diào)，管長遠(yuǎn)、抓規(guī)劃等做法，對政府職責(zé)職能進(jìn)一步充實和完善[16]。廣西壯族自治區(qū)《2018 年政府工作報告》進(jìn)一步提出：深化行政體制改革和職能轉(zhuǎn)變，不斷提高政府治理能力。按照中央部署，統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置政府部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，推動形成科學(xué)合理的管理體制。深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，優(yōu)化工作流程[17]。一系列政府職能轉(zhuǎn)變的實踐，為廣西自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新提供了政策基礎(chǔ)。

必須注意的是，廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新語境下的政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)聚焦以下方面：一是政府流程優(yōu)化再造。調(diào)整與下放自治區(qū)級管理權(quán)限，特別是推行“極簡審批”改革，以投資項目先建后驗的管理模式為出發(fā)點，全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革；通過引入權(quán)力清單，從模糊治理轉(zhuǎn)向清單治理，精準(zhǔn)優(yōu)化政府流程。二是探索公共部門績效管理創(chuàng)新模式。在政府流程優(yōu)化的基礎(chǔ)上，通過全面推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，提高公共部門服務(wù)效能，不斷提升政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、智能化水平。三是政策創(chuàng)新能力。政府營造創(chuàng)新環(huán)境是政府職能之一，基于自貿(mào)區(qū)紅利，結(jié)合廣西社會、經(jīng)濟、文化的特點，制定相應(yīng)的鼓勵政策，通過政策鼓勵與引導(dǎo)，營造一個開放、包容、自由的創(chuàng)新環(huán)境，使創(chuàng)新主體形成良性互動，發(fā)揮各自的創(chuàng)新能力。

（二）營商環(huán)境優(yōu)化是廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的環(huán)境要素

營商環(huán)境是一個比較寬泛的概念，是涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，包括法治環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、國際化環(huán)境、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展環(huán)境、社會環(huán)境等方面[18]。在全球化時代，良好的營商環(huán)境是衡量國家、地區(qū)國際競爭力的重要指標(biāo)，有助于吸引優(yōu)秀企業(yè)與高層次人才，推動國內(nèi)外各類企業(yè)與民營經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。隨著經(jīng)濟全球化的深入，技術(shù)、人才、資金等生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)相互爭奪，營商環(huán)境的優(yōu)劣影響著各種資源的聚集與流動。自貿(mào)區(qū)開展制度創(chuàng)新就是要探索建設(shè)公平、透明、可預(yù)期的市場環(huán)境，促進(jìn)營商環(huán)境市場化、法治化、國際化[20]，建立符合國際通行規(guī)則的開放型經(jīng)濟新體制，如此將對當(dāng)?shù)厣鐣?、?jīng)濟、文化等各個方面帶來深刻影響。關(guān)于自貿(mào)區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)概念及議題應(yīng)加以擴展，進(jìn)一步分析如下：第一是核心的營商環(huán)境。強調(diào)自貿(mào)區(qū)聚焦于強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，并對標(biāo)國家標(biāo)準(zhǔn)，深化“一事通辦”與推進(jìn)“證照分離”改革，為投資主體打造一流的營商環(huán)境，為制度創(chuàng)新打好扎實基礎(chǔ)。第二是外延的文化環(huán)境。以自貿(mào)區(qū)改革開放前沿陣地為突破口，形成包容、多元的社會與經(jīng)濟文化氛圍，使自貿(mào)區(qū)形成全球優(yōu)秀文化的匯聚空間，更好地吸引人才與投資，為制度創(chuàng)新積累人力與物力資源；三是宏觀的創(chuàng)新環(huán)境。除去相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和生活服務(wù)設(shè)施等硬環(huán)境，制度設(shè)計、成員素質(zhì)等軟環(huán)境同等重要，這就要求政府在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，發(fā)揮其主導(dǎo)能力，打造主體良性互動、創(chuàng)新氣氛濃郁的發(fā)展環(huán)境。

根據(jù)廣西壯族自治區(qū)《2019 年政府工作報告》[20]，廣西優(yōu)化營商環(huán)境可采取以下方式：一是基于深化“放管服”改革，建立以市場主體為中心的營商環(huán)境優(yōu)化機制，強化需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，通過實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，打造招商引資項目代辦服務(wù)、政企溝通、投訴舉報三大平臺等方式，提高公共服務(wù)效能，提高企業(yè)滿意度。二是創(chuàng)新與優(yōu)化政府監(jiān)管與服務(wù)，通過“一事通辦”改革、深化商事制度改革、“證照分離”、公共資源交易改革、“雙隨機一公開”聯(lián)合監(jiān)管等創(chuàng)新措施，實現(xiàn)項目審批調(diào)度和監(jiān)管“一網(wǎng)服務(wù)”，提高服務(wù)與監(jiān)管效率。三是依托數(shù)字技術(shù)建設(shè)廣西數(shù)字政務(wù)一體化平臺，以數(shù)字廣西政務(wù)云為基礎(chǔ)，通過“聚通用”攻堅行動計劃，全面落實“云長制”，強化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，提高政務(wù)服務(wù)效率。同時，可吸取其他自貿(mào)區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，有條件地引入企業(yè)投資政府代辦制、以信用為核心的新型市場監(jiān)管體系及政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放等多項先進(jìn)舉措。

（三）法律制度完善是廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的法理要素

中國的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略布局基本成型，并取得了較為明顯的成效，在對外開放的新階段，更需要根據(jù)依法治國的框架推進(jìn)制度型開放，以確保制度創(chuàng)新自身的科學(xué)性與合法性。相較而言，國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)在法制建設(shè)、行政體制、管理創(chuàng)新、貿(mào)易便利、投資自由等方面已積累了許多有益的經(jīng)驗，并形成了一套較為系統(tǒng)完整、科學(xué)高效的管理模式，特別是相關(guān)立法的實踐經(jīng)驗對我國自貿(mào)區(qū)發(fā)展具有較高的借鑒價值。當(dāng)前，我國自貿(mào)區(qū)已經(jīng)初步形成“1+3+7+1+6”的基本格局，需要相配套的法律制度作為法治保障。而國家立法、授權(quán)立法、民主自治性立法以及制度內(nèi)容的國際化是構(gòu)建我國自貿(mào)區(qū)法律制度最為重要的立法問題[21]。一套適用于廣西自貿(mào)區(qū)實際的法律制度不僅滿足日常運行需求，也是制度創(chuàng)新的客觀要求，有助于優(yōu)化自貿(mào)區(qū)內(nèi)部事權(quán)劃分的合理性，為自貿(mào)區(qū)治理的法制化、民主化及國際化提供法律保障，并且有助于消除制度創(chuàng)新中的體制阻礙。同時，廣西自貿(mào)區(qū)在借鑒國際先進(jìn)自貿(mào)區(qū)法律制度經(jīng)驗之時，不可全盤照搬，應(yīng)去粗取精，特別是自貿(mào)區(qū)管理中的制度創(chuàng)新，更要根據(jù)我國國情，結(jié)合廣西自貿(mào)區(qū)實際有選擇地借鑒與參考。在此基礎(chǔ)上，積極參與國際競爭，在全球化競爭中了解規(guī)則、熟悉規(guī)則并參與制定規(guī)則，為廣西參與國際金融、經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)積累實踐經(jīng)驗與國際話語權(quán)。

2019 年3 月15 日，十三屆全國人大二次會議正式表決通過《中華人民共和國外商投資法》（下文簡稱《外商投資法》），并于2020 年1 月1 日起生效施行?！锻馍掏顿Y法》是我國歷史上第一部全面系統(tǒng)、具有里程碑意義的外資立法，體現(xiàn)了我國外商投資管理體制的根本性變革，在許多理念和制度創(chuàng)新上具有開拓意義[22]，是制度型開放在法律層面的關(guān)鍵性進(jìn)步。同時，中國自貿(mào)區(qū)法律制度已初步形成,但國家層面系統(tǒng)性立法至今依然缺位, 過于偏重地方性立法在一定程度上制約了自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新與日常管理的辦事效率, 自貿(mào)區(qū)管委會授權(quán)立法與管理權(quán)限較為有限影響到其作為“一線”管理者參與自貿(mào)區(qū)立法與運營管理的積極性, 自貿(mào)區(qū)自由開放與自主創(chuàng)新的優(yōu)勢特性受到羈絆,市場活力無法得到充分釋放發(fā)揮[23]。因此，廣西自貿(mào)區(qū)相關(guān)法律制度構(gòu)建應(yīng)側(cè)重以下方面：首先，根據(jù)國際先進(jìn)經(jīng)驗，自貿(mào)區(qū)建設(shè)與相關(guān)立法工作齊頭并進(jìn)，能夠保證自貿(mào)區(qū)在建立伊始就實現(xiàn)規(guī)范化運營，特別是國家層面的法律制度必不可少，國家層面的法治先行是自貿(mào)區(qū)法律制度構(gòu)建的前提。其次，我國自貿(mào)區(qū)市場運行理念尚有不足，相關(guān)立法工作囿于政府主導(dǎo)授權(quán)度較低，影響了自貿(mào)區(qū)自由開放的需求及市場主體發(fā)展的需要，這一背景下的自貿(mào)區(qū)立法更應(yīng)提升法理的透明度、穩(wěn)定性與可預(yù)期性。再次，自貿(mào)區(qū)法律制度的構(gòu)建應(yīng)具有國際化與多元化，一方面與國際先進(jìn)法律法規(guī)接軌，制定適用于我國實際又與國際同步的法律法規(guī)；另一方面可嘗試社會自治性立法，通過社會的自覺力量推動立法進(jìn)程，使自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)具有適應(yīng)性、開放性與創(chuàng)造性。

（四）人才資源培養(yǎng)是廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的人力要素

人才是推動自貿(mào)區(qū)發(fā)展的持續(xù)性動力, 專業(yè)性、復(fù)合型高端人才更是幫助企業(yè)和園區(qū)發(fā)展的主要執(zhí)行者[24]。就廣西本地而言，人才培養(yǎng)與經(jīng)濟發(fā)展存在不匹配的情況，就業(yè)市場需要大量的專業(yè)人才，而大學(xué)畢業(yè)生卻出現(xiàn)就業(yè)困難的局面，這對廣西自貿(mào)區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。廣西由于山地較多，相對于東部沿海地區(qū)而言，城市化水平較低，人口分布不集中，這使得經(jīng)濟、人才的發(fā)展沒有產(chǎn)生規(guī)?；母叩匦?yīng)。首先，人才總量偏低是制約廣西自貿(mào)區(qū)發(fā)展的最根本問題。截至2019 年6月15 日，廣西全區(qū)有普通高等學(xué)校78 所[25]，占全國2.9%；2018 年全區(qū)普通高等學(xué)校招生人數(shù)僅占全國的3.6%①據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2018 年全國普通本?？普猩?90.9931 萬人，研究生招生85.7966 萬人。，其中全區(qū)研究生教育招生1.31 萬人，在校研究生3.41 萬人，畢業(yè)生0.91 萬人。普通高等教育招生30.4 萬人，在校生94.22 萬人，畢業(yè)生21.38 萬人[26]。其次，廣西目前僅有一所“211”大學(xué)，優(yōu)質(zhì)教育資源分布及能力與鄰近省份有明顯差距；同時人才培養(yǎng)的質(zhì)量仍有提高空間，在人才培養(yǎng)的目標(biāo)、質(zhì)量上仍與市場需求有差距。人才質(zhì)量是廣西自貿(mào)區(qū)持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)問題。最后，高層次人才資源短缺。廣西自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位為“發(fā)揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨特優(yōu)勢，著力建設(shè)西南中南西北出?？凇⒚嫦驏|盟的國際陸海貿(mào)易新通道，形成21世紀(jì)海上絲綢之路和絲綢之路經(jīng)濟帶有機銜接的重要門戶”[8]，具有復(fù)合能力的創(chuàng)新型、外向型人才將成為廣西自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的主力，但培養(yǎng)和引進(jìn)高層次管理型、技術(shù)型、創(chuàng)新型人才一直是廣西人才工作較為薄弱的環(huán)節(jié)。因此，高層次人才問題是廣西自貿(mào)區(qū)達(dá)成制度創(chuàng)新，實現(xiàn)飛躍的關(guān)鍵要素。

廣西自貿(mào)區(qū)人才資源培養(yǎng)可從“內(nèi)培”與“外引”兩種模式進(jìn)行嘗試。就“內(nèi)培”而言，一方面，可組織現(xiàn)有政府官員、企業(yè)人員及相關(guān)從業(yè)者前往我國其他先進(jìn)自貿(mào)區(qū)參觀學(xué)習(xí)，獲取管理流程、業(yè)務(wù)技能、生產(chǎn)操作、組織創(chuàng)新等方面的實踐與理論經(jīng)驗，對現(xiàn)有的人力資源進(jìn)行有效發(fā)展；另一方面，創(chuàng)新高校培養(yǎng)模式，基于廣西自貿(mào)區(qū)的發(fā)展需求，將課程內(nèi)容、模式與目標(biāo)進(jìn)行合理改革，提高大學(xué)生的實踐能力與綜合素質(zhì)；同時，注重產(chǎn)學(xué)研平臺的建設(shè)，推動校企聯(lián)合培養(yǎng)、科研成果轉(zhuǎn)化與運用、創(chuàng)新研究與研發(fā)等方面的發(fā)展，為學(xué)生提供實踐的條件與機會，有利于為廣西自貿(mào)區(qū)培養(yǎng)應(yīng)用型、研究型人才。“外引”可積極探索職業(yè)資格國際互認(rèn)，吸引國際高層次人才。在優(yōu)化人才引進(jìn)與培養(yǎng)、人才落戶、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、項目申報、服務(wù)保障、評價激勵等方面給予政策支持，吸引人才到廣西創(chuàng)業(yè)就業(yè)。構(gòu)建更靈活開放的引人、用人機制，達(dá)到吸引人、發(fā)展人、留住人的目的，實現(xiàn)廣西自貿(mào)區(qū)優(yōu)質(zhì)人才資源可持續(xù)優(yōu)化升級。

（五）內(nèi)部片區(qū)協(xié)作是廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的協(xié)同要素

學(xué)術(shù)界關(guān)于自貿(mào)區(qū)協(xié)作的相關(guān)議題多集中于自貿(mào)區(qū)對外部輻射過程中產(chǎn)生的外溢效應(yīng)，關(guān)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)部片區(qū)間協(xié)作的研究成果較少，而片區(qū)間協(xié)作與制度創(chuàng)新的討論更是寥寥無幾。自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新需要向外借力，更需要整合內(nèi)部力量形成制度創(chuàng)新的合力；同時，片區(qū)間協(xié)作程度增強也會提高制度創(chuàng)新的有效性與整體性，兩者存在正相關(guān)的互動關(guān)系，是國內(nèi)大循環(huán)視域中的典型表現(xiàn)，自貿(mào)區(qū)內(nèi)部的片區(qū)協(xié)作成為制度創(chuàng)新不可或缺的驅(qū)動條件。廣西自貿(mào)區(qū)在規(guī)劃伊始就重視片區(qū)間的差別化發(fā)展，以期獲得自貿(mào)區(qū)協(xié)調(diào)性、多樣性與可持續(xù)性發(fā)展。根據(jù)《總體方案》，南寧片區(qū)重點發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與新興制造產(chǎn)業(yè)，打造面向東盟的金融開放門戶核心區(qū)和國際陸海貿(mào)易新通道重要節(jié)點；欽州港片區(qū)重點發(fā)展陸海物流、貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)，打造國際陸海貿(mào)易新通道門戶港和向海經(jīng)濟集聚區(qū)；崇左片區(qū)重點發(fā)展跨境產(chǎn)業(yè)合作，構(gòu)建國際陸海貿(mào)易新通道陸路門戶。須注意的是，由于各個片區(qū)間存在的空間距離與定位差異，如何避免同質(zhì)化過度競爭，如何防止單個片區(qū)產(chǎn)生極化效應(yīng)，如何加強片區(qū)間的協(xié)作達(dá)成協(xié)同創(chuàng)新的目標(biāo)，都將是廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新必須思考的問題。

廣西自貿(mào)區(qū)對外應(yīng)以打造高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)東盟國家輻射中心為目標(biāo)，充分融入“一帶一路”、中國—東盟自貿(mào)區(qū)等國家戰(zhàn)略，避免自貿(mào)區(qū)“單打獨斗”；對內(nèi)則應(yīng)調(diào)動、整合內(nèi)部力量轉(zhuǎn)向“團隊作戰(zhàn)”，避免內(nèi)部外部的同質(zhì)化重復(fù)競爭，進(jìn)一步打造廣西自貿(mào)區(qū)片區(qū)間協(xié)作發(fā)展模式。而這一模式的形成過程也推動了制度創(chuàng)新的實現(xiàn)：一是戰(zhàn)略規(guī)劃的協(xié)作。以《總體方案》為核心，明確片區(qū)分工，優(yōu)化配置資源，整合片區(qū)優(yōu)勢，強化片區(qū)間的疊加效應(yīng)，進(jìn)一步形成跨層級、跨部門、跨行業(yè)、跨片區(qū)的制度創(chuàng)新成果。二是政策制定的協(xié)作。一方面，要對標(biāo)國際規(guī)則，制定同國際接軌的自貿(mào)區(qū)政策，提高廣西自貿(mào)區(qū)應(yīng)對國際環(huán)境變化的適應(yīng)性；另一方面，通過體制機制創(chuàng)新實踐，建立廣西自貿(mào)區(qū)內(nèi)部片區(qū)間決策與協(xié)作制度體系，實現(xiàn)片區(qū)間深度融合發(fā)展。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)作。廣西自貿(mào)區(qū)三個片區(qū)重點產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展需要在遵循市場資源配置規(guī)律的同時，通過制度的創(chuàng)新設(shè)計與合理安排，形成產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制，塑造更深度、開放的產(chǎn)業(yè)價值鏈。

結(jié)論

制度創(chuàng)新一直以來是社會發(fā)展恒久的主題，而在廣西自貿(mào)區(qū)發(fā)展這一語境之下的制度創(chuàng)新更值得深入探討。我國正經(jīng)歷著全球經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，一方面，全球經(jīng)濟不斷受到挑戰(zhàn)，地區(qū)貿(mào)易失衡的情況日趨加重，原有的“邊境開放”模式逐步向“境內(nèi)開放”轉(zhuǎn)型；另一方面，我國原有勞動力、土地等要素的邊際利潤與要素優(yōu)勢逐漸在全球化競爭中失勢，同時我國也需要進(jìn)一步參與到國際規(guī)則的制定過程中，為全球經(jīng)濟轉(zhuǎn)型做出自身貢獻(xiàn)。因而，制度型開放將是我國下一階段參與全球競爭的必然選擇，也為自貿(mào)區(qū)提供制度創(chuàng)新前提。一方面，制度型開放通過營造政策環(huán)境、回歸制度核心、提升制度創(chuàng)新開放性以及內(nèi)部治理改革帶動，促進(jìn)制度創(chuàng)新的實現(xiàn)；另一方面，制度創(chuàng)新的成功也能夠滿足制度型開放的要求，回應(yīng)制度型創(chuàng)新的內(nèi)核與使命。

在制度型開放的背景下，五類要素成為廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的驅(qū)動條件：一是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)要素，其是討論廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的起點，也是撬動其他驅(qū)動要素的支點。制度創(chuàng)新離不開政府職能轉(zhuǎn)變。二是擴展優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)涵，將文化與創(chuàng)新作為優(yōu)化營商環(huán)境的新變量，提升營商環(huán)境的深度與廣度，為廣西自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新提供環(huán)境要素。三是法律制度建構(gòu)為制度創(chuàng)新提供了法理與制度上的規(guī)范與監(jiān)督，可進(jìn)一步理順中央與地方、對內(nèi)與對外間的關(guān)系，為廣西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新提供法理要素。四是人才資源培養(yǎng)是廣西自貿(mào)區(qū)達(dá)成制度創(chuàng)新的關(guān)鍵要素，須通過內(nèi)外結(jié)合實現(xiàn)人才資源的培養(yǎng)，進(jìn)一步形成優(yōu)質(zhì)的人力要素。五是片區(qū)協(xié)作是基于廣西自貿(mào)區(qū)內(nèi)部各片區(qū)間整合協(xié)作的必然要求，以定位差異發(fā)展、資源整體協(xié)調(diào)實現(xiàn)制度創(chuàng)新的協(xié)同要素。

自貿(mào)區(qū)在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中的角色內(nèi)涵愈加豐富，對外是我國參與經(jīng)濟全球化及其規(guī)則制定的重要橋頭堡，對內(nèi)則是超越經(jīng)濟領(lǐng)域治理，撬動社會治理創(chuàng)新的支點。自貿(mào)區(qū)的相關(guān)議題在國內(nèi)外客觀形勢與需求變化中不斷擴展、深化。由此，制度創(chuàng)新相關(guān)的理論與實踐問題也隨之延伸，如各個制度創(chuàng)新驅(qū)動要素之間的互動關(guān)系及互動機制、自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新容錯糾錯與激勵機制、自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新成效的評價機制及自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新功能培育與轉(zhuǎn)化等重要議題將成為今后實踐發(fā)展與理論研究的新焦點。