秦明星

（崇信縣農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)中心，甘肅 崇信 744299）

崇信縣位于甘肅省平?jīng)鍪袞|部，東靠涇川、靈臺(tái)2縣，西與華亭市接壤，北連崆峒區(qū)，南與陜西省隴縣毗鄰，轄4鎮(zhèn)2鄉(xiāng)1個(gè)工業(yè)集中區(qū)，79個(gè)行政村，409個(gè)村民小組，總?cè)丝?0.48萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口8.15萬(wàn)人，總面積850 km2。近年來(lái)，崇信縣認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省、市決策部署，積極探索，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作。截至2020年10月，全縣6個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）79個(gè)行政村全面完成改革試點(diǎn)任務(wù)，取得了良好成效。

1 工作推進(jìn)情況

1.1 精心謀劃部署，夯實(shí)工作基礎(chǔ)

崇信縣2018年3月啟動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2019年7月被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定為中央第四批改革整市推進(jìn)試點(diǎn)縣。工作開(kāi)展以來(lái)，縣委、縣政府高度重視，精心謀劃，統(tǒng)籌推進(jìn)。一是安排部署快?？h上及時(shí)成立了由縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任雙組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，制定下發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施方案》，科學(xué)指導(dǎo)全縣改革工作。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社也第一時(shí)間成立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，形成了縣委縣政府主抓推動(dòng)、行業(yè)部門牽頭指導(dǎo)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織實(shí)施、村社具體落實(shí)的工作機(jī)制。二是保障力度大。不斷加強(qiáng)匯報(bào)銜接，積極爭(zhēng)取工作經(jīng)費(fèi)29萬(wàn)元，全力支持產(chǎn)權(quán)制度改革?？h領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室抽組專人負(fù)責(zé)全縣改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)和調(diào)度，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社積極組織精兵強(qiáng)將，全力推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)落實(shí)。三是督查調(diào)度嚴(yán)?？h上先后召開(kāi)6次推進(jìn)會(huì)，縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊(duì)深入鄉(xiāng)村，采取查閱資料、召開(kāi)座談會(huì)、入戶走訪等方式，現(xiàn)場(chǎng)督查指導(dǎo)，研究解決問(wèn)題，協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室駐鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開(kāi)展了5輪全覆蓋督查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，認(rèn)真查找癥結(jié)，責(zé)令限期整改，以有力的工作舉措推動(dòng)各項(xiàng)工作落實(shí)落細(xì)。四是宣傳培訓(xùn)廣。采取懸掛橫幅、制作宣傳展板、印發(fā)宣傳資料等方式，全方位宣傳改革政策。同時(shí)，依托縣門戶網(wǎng)站、崇信發(fā)布、新崇信APP等平臺(tái)，定期發(fā)布改革動(dòng)態(tài)，營(yíng)造了廣大群眾參與支持改革的濃厚氛圍。另外，先后召開(kāi)業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)30多場(chǎng)（次），各級(jí)干部指導(dǎo)推進(jìn)改革的能力不斷提升。

1.2 聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，穩(wěn)步推進(jìn)改革

嚴(yán)格按照中央和省市政策要求，緊盯清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、股權(quán)量化等方面，精準(zhǔn)發(fā)力，穩(wěn)步推進(jìn)。一是清產(chǎn)核資，全面摸清集體“家底”。按照“清理核實(shí)、價(jià)值評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定、公示確認(rèn)、審核備案、建立臺(tái)賬、匯總上報(bào)”的工作程序，對(duì)全縣農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源進(jìn)行了全面清理清查，特別對(duì)項(xiàng)目形成的資產(chǎn)進(jìn)行重點(diǎn)盤查，建立臺(tái)賬。共清理登記79個(gè)村集體資金資產(chǎn)1.98億元，資源6.5萬(wàn)hm2，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)2 064.5萬(wàn)元。二是分類指導(dǎo)，合理界定成員身份。堅(jiān)持“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，合理確定成員身份條件、成員身份登記時(shí)間節(jié)點(diǎn)和勞齡有效期，扎實(shí)開(kāi)展集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定工作，共認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員2.18萬(wàn)戶8.02萬(wàn)人。三是因地制宜，科學(xué)開(kāi)展股權(quán)改革。組建股份經(jīng)濟(jì)合作社79個(gè)，量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)2 064.5萬(wàn)元，在股權(quán)初始設(shè)置上，針對(duì)各村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的發(fā)展現(xiàn)狀，設(shè)置20%的集體股，用于解決公共事業(yè)支出，設(shè)置80%的成員股，每個(gè)成員占5股。在股權(quán)管理上，折股到戶，量化到人，實(shí)行“生不增、死不減，入不增、出不減”的靜態(tài)管理模式。完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼79個(gè)，實(shí)現(xiàn)了行政村全覆蓋。四是健全體系，規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。建立縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，在縣政務(wù)服務(wù)大廳設(shè)立窗口，安排工作人員入駐辦理業(yè)務(wù)，積極實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系建設(shè)項(xiàng)目。目前該項(xiàng)目已列入國(guó)家重大項(xiàng)目庫(kù)，完成建設(shè)用地規(guī)劃審查和穩(wěn)評(píng)備案，與北京中農(nóng)信達(dá)信息技術(shù)有限公司和郵政儲(chǔ)蓄銀行合作，實(shí)施農(nóng)經(jīng)綜合管理平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目，加快建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，為深入開(kāi)展產(chǎn)權(quán)制度改革提供有力支撐。

1.3 創(chuàng)新發(fā)展模式，拓寬增收渠道

堅(jiān)持因地制宜、因村施策，創(chuàng)新發(fā)展模式，不斷拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增收渠道。一是項(xiàng)目扶持增益。大力實(shí)施村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持項(xiàng)目，扶持黃寨鎮(zhèn)白新莊、新窯鎮(zhèn)西劉等17個(gè)村級(jí)班子強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、有發(fā)展?jié)摿Φ拇逑刃邢仍?，與名翔牧業(yè)有限責(zé)任公司、正興種養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社等17家發(fā)展實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)度高、經(jīng)營(yíng)效益好的企業(yè)（農(nóng)民專業(yè)合作社）合作，走入股龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)殖基地參與分紅收益發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的路子，形成了示范帶動(dòng)效應(yīng)。二是流轉(zhuǎn)土地增收。引導(dǎo)村級(jí)組織搶抓全縣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大機(jī)遇，將村級(jí)林場(chǎng)、機(jī)動(dòng)地、“三荒地”等集體資源集中流轉(zhuǎn)給產(chǎn)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步盤活集體資產(chǎn)資源。三是租賃閑置資產(chǎn)增效。指導(dǎo)村級(jí)組織積極盤活集體閑置資產(chǎn)資源，將閑置辦公用房、養(yǎng)畜溫棚、蔬菜大棚、空閑場(chǎng)地等集體資產(chǎn)對(duì)外發(fā)包或租賃經(jīng)營(yíng)，增加集體收入。四是建辦合作組織服務(wù)增收。支持村“兩委”牽頭領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作組織，通過(guò)為社員提供信息、技術(shù)、營(yíng)銷、中介等服務(wù)或直接承攬勞務(wù)項(xiàng)目，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。五是自辦經(jīng)營(yíng)實(shí)體收益。加大財(cái)政扶持力度，投資300萬(wàn)元在新窯鎮(zhèn)西劉、青泥溝、宰相、楊安等6個(gè)村實(shí)施分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，村均實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)增收1萬(wàn)元以上。六是實(shí)施農(nóng)村“三變”改革分紅。整合村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金3 404.64萬(wàn)元，按照“企業(yè)+合作社+村集體+農(nóng)戶”的模式，統(tǒng)一入股到縣農(nóng)投公司進(jìn)行分紅，2020年實(shí)現(xiàn)分紅收入272.37萬(wàn)元，其中村集體分紅54.47萬(wàn)元。

1.4 強(qiáng)化“三資”監(jiān)管，促進(jìn)健康發(fā)展

崇信縣堅(jiān)持把強(qiáng)化“三資”監(jiān)管作為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效保障。一是逐級(jí)審核用資金。全面推行農(nóng)村集體“三資”委托代理制度，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)站代理記賬，集體資金、資產(chǎn)、資源在堅(jiān)持村級(jí)所有權(quán)和使用權(quán)不變的前提下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)一管理，支出事項(xiàng)嚴(yán)格由村委會(huì)提出申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批后方可支出。通過(guò)規(guī)范管用機(jī)制，杜絕了資金管理不嚴(yán)、違規(guī)亂支等現(xiàn)象。二是簽訂協(xié)議管項(xiàng)目。在實(shí)施村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)扶持項(xiàng)目過(guò)程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村委會(huì)、合作企業(yè)層層簽訂協(xié)議書(shū)，明確各自在實(shí)施項(xiàng)目中的責(zé)任和義務(wù)，使項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理各環(huán)節(jié)緊密銜接，形成三方共管機(jī)制，確保項(xiàng)目資金保值增值。三是定期檢查審賬務(wù)。全面落實(shí)村干部離任專項(xiàng)審計(jì)、村級(jí)財(cái)務(wù)定期審計(jì)等制度，財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門堅(jiān)持每年檢查1次，每3年審計(jì)1次，并將檢查、審計(jì)結(jié)果向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）書(shū)面反饋，在村內(nèi)公開(kāi)，接受黨員群眾監(jiān)督。

1.5 健全體制機(jī)制，凝聚改革活力

聚焦常態(tài)長(zhǎng)效，在積極學(xué)習(xí)借鑒周邊地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持因地制宜，充分考慮各村發(fā)展現(xiàn)狀，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制、新辦法。一是黨建統(tǒng)領(lǐng)機(jī)制。為進(jìn)一步保障集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的政治素質(zhì)和能力水平，采取從致富能人中選拔一批，從專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人中挑選一批，從村級(jí)后備干部中推薦一批，從大學(xué)生村官中推優(yōu)一批“四個(gè)一批”的方式，注重把懂經(jīng)營(yíng)、善管理、能致富的黨員群眾推選為村干部，切實(shí)增強(qiáng)村“兩委”致富帶富能力。二是融合推進(jìn)機(jī)制。堅(jiān)持把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村“三變”改革、農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范提升、農(nóng)村宅基地制度改革等工作深度融合，同步推進(jìn)。積極引導(dǎo)村集體將集體土地、房屋等資源資產(chǎn)及積累資金、扶持資金通過(guò)“三變”的形式入股農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)投公司等經(jīng)營(yíng)主體，村集體按股比獲得分紅，增加集體經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展壯大。積極探索農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅自愿有償退出機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)戶以閑置住宅和閑置宅基地?fù)Q購(gòu)集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度改革新模式。三是督查問(wèn)責(zé)機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)周調(diào)度、旬督查、月通報(bào)制度，扎實(shí)開(kāi)展跟蹤督查、專項(xiàng)檢查和隨機(jī)抽查，采取跟蹤問(wèn)效、文件督辦等措施推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)抓實(shí)見(jiàn)效。堅(jiān)持把改革任務(wù)落實(shí)情況納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任目標(biāo)考核范疇，對(duì)工作扎實(shí)、成績(jī)突出的人員進(jìn)行激勵(lì)表?yè)P(yáng)，對(duì)措施不力、行動(dòng)遲緩、影響改革進(jìn)度的人員嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)，倒逼任務(wù)落實(shí)。

2 存在的問(wèn)題

2.1 部分干部對(duì)改革認(rèn)識(shí)不足，存在畏難情緒

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和完善，是一項(xiàng)管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本、管全局的重大制度安排，具有“四梁八柱”的作用，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，改革難度較大。面對(duì)改革的嚴(yán)峻考驗(yàn)，部分干部對(duì)改革的重要性認(rèn)識(shí)不足，存在“畏難怕亂不敢改”“心存私念不愿改”“等靠觀望不想改”“能力不足不會(huì)改”等問(wèn)題，缺乏攻堅(jiān)克難、敢啃“硬骨頭”的精神，在一定程度上阻礙了改革的順利推進(jìn)。

2.2 集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，缺乏長(zhǎng)效增收機(jī)制

大部分村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，缺乏經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)，目前雖然消除了“空殼村”，解決了集體經(jīng)濟(jì)收入從無(wú)到有的問(wèn)題，但主要還是依靠財(cái)政扶持資金投資入股龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營(yíng)主體獲得分紅收入，自主經(jīng)營(yíng)的很少，普遍存在收入來(lái)源單一、收入不穩(wěn)定等問(wèn)題，長(zhǎng)效增收機(jī)制尚未建立。

2.3 集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位尚不明確，在融入市場(chǎng)方面存在障礙

雖然《民法典》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人，從法律層面確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，但在實(shí)際操作中，股份經(jīng)濟(jì)合作社在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記取得了統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，但“特別法人”有哪些特殊待遇不明確，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位定位模糊，融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還有一些障礙。

2.4 基層農(nóng)經(jīng)體系不健全，影響農(nóng)村改革進(jìn)程

機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)職能進(jìn)一步增加，承擔(dān)多項(xiàng)農(nóng)村改革工作，業(yè)務(wù)量大面廣，專業(yè)性強(qiáng)，特別是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要在縣農(nóng)經(jīng)部門和農(nóng)經(jīng)人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下開(kāi)展。目前，縣農(nóng)經(jīng)中心專業(yè)人員不足，工作經(jīng)費(fèi)緊張。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)機(jī)構(gòu)不健全，人員不穩(wěn)定，經(jīng)費(fèi)難保障等問(wèn)題比較突出，極大地影響了農(nóng)村改革進(jìn)程。

3 對(duì)策建議

3.1 加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法進(jìn)程

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入，農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場(chǎng)活動(dòng)越來(lái)越頻繁，需要從法律層面進(jìn)行保障。建議從法律角度對(duì)組織登記制度、成員確認(rèn)和管理制度、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行制度、資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理制度、法律責(zé)任制度、監(jiān)管制度等作出全面的規(guī)定。

3.2 進(jìn)一步加大政策支持力度

進(jìn)一步加大對(duì)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)政扶持、金融政策扶持，在土地、產(chǎn)業(yè)、金融、稅費(fèi)等方面加強(qiáng)保障，確保改革進(jìn)一步深化，助推鄉(xiāng)村振興。

3.3 研究制定相關(guān)專項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容是要賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的股份權(quán)能。在充分調(diào)研各地試點(diǎn)工作和總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合甘肅省實(shí)際，盡快研究制定甘肅省集體資產(chǎn)占有、收益、退出、抵押、擔(dān)保和繼承等方面的專項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)，為基層進(jìn)一步開(kāi)展工作提供遵循。

3.4 進(jìn)一步加強(qiáng)基層農(nóng)經(jīng)體系建設(shè)

全面加強(qiáng)基層農(nóng)經(jīng)體系建設(shè)，增加市、縣級(jí)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)專業(yè)力量，對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)和編制進(jìn)行明確，設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)，配備農(nóng)經(jīng)人員，保障工作經(jīng)費(fèi)，確保隊(duì)伍穩(wěn)定。