施新州

政法工作和黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度皆是當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)的研究對(duì)象。政法工作本身是黨和國(guó)家工作的重要組成部分，政法工作機(jī)構(gòu)是黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的重要抓手之一，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作是黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)和社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度范疇，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系不可或缺的組成部分。《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)是第一次以黨內(nèi)基本法規(guī)形式對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作進(jìn)行全面系統(tǒng)的制度規(guī)定，是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化發(fā)展到當(dāng)前階段的集中體現(xiàn)。學(xué)術(shù)界對(duì)政法委及其屬性的研究成果相對(duì)豐富，但是多側(cè)重于對(duì)黨委、政法委與政法機(jī)關(guān)(尤其是法院)的工作關(guān)系分析以及政法委在組織結(jié)構(gòu)上的歷史演變，(1)具體文章可參見(jiàn)周尚君：《黨管政法：黨與政法關(guān)系的演進(jìn)》，載《法學(xué)研究》2017年第1期；侯猛：《當(dāng)代中國(guó)政法體制的形成及意義》，載《法學(xué)研究》2016年第6期；陳光中、于增尊：《嚴(yán)防冤案若干問(wèn)題思考》，載《法學(xué)家》2014年第1期；江平：《政法委及公、檢、法相互關(guān)系的改革》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第2期；侯猛：《“黨與政法”關(guān)系的展開(kāi)——以政法委員會(huì)為研究中心》，載《法學(xué)家》2013年第2期；等等。專(zhuān)著可參見(jiàn)鐘金燕：《政法委制度研究》，中央編譯出版社2016年版等。對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作在結(jié)構(gòu)與功能的規(guī)范研究尚不夠充分。本文擬從法政治學(xué)視角就黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的規(guī)范化、制度化和法治化過(guò)程進(jìn)行探究，分析其制度化內(nèi)涵、法理基礎(chǔ)、基本特征和制度功能。

一、 黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度發(fā)展的三個(gè)階段

“政法”即指“政治法律”。政法工作在我國(guó)社會(huì)政治生活中是一個(gè)重要的政治現(xiàn)象和法治現(xiàn)象，早在黨領(lǐng)導(dǎo)革命及其政權(quán)建設(shè)初期就已經(jīng)“形成了自己的優(yōu)良傳統(tǒng)”，(2)“我們黨從井岡山建立革命政權(quán)的時(shí)候起，就有了自己的政法工作。人民政法工作和軍事工作、經(jīng)濟(jì)工作、文教工作一樣，在黨中央和毛主席的領(lǐng)導(dǎo)下，從民主革命到社會(huì)主義革命，逐步積累起豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了自己的優(yōu)良傳統(tǒng)。這就是服從黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹群眾路線、結(jié)合生產(chǎn)勞動(dòng)、為黨和國(guó)家的中心工作服務(wù)。這十分鮮明地概括了我們?nèi)嗣裾üぷ鞯膬?yōu)良傳統(tǒng)。”董必武：《實(shí)事求是地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把政法工作做得更好》(一九五九年五月十六日)，載《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第423頁(yè)。并與我國(guó)新型國(guó)家政權(quán)的成立、建設(shè)和發(fā)展過(guò)程分不開(kāi)，其重要性抑或被強(qiáng)調(diào)的程度更與現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的具體要求密切相關(guān)。從“政法機(jī)關(guān)”“政法單位”到“政法學(xué)院”“政法大學(xué)”，從“政法小組”、各級(jí)政法委到涉及“政法口”的相關(guān)職能部門(mén)，“政法”無(wú)論作為一個(gè)政治詞匯還是政治機(jī)關(guān)實(shí)體，皆具有其現(xiàn)實(shí)性功能，并在國(guó)家政治建設(shè)和法治建設(shè)過(guò)程中居于舉足輕重甚至不可或缺的地位。就黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政而言，政法部門(mén)及其工作是黨領(lǐng)導(dǎo)政法單位依法履行政治職能、法治職能、管理職能、服務(wù)職能等的重要方式，屬于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之重要范疇，在黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家過(guò)程中發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度是隨著政法工作的規(guī)范化逐步形成的，因此，它不僅體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式及其實(shí)現(xiàn)制度化、法治化轉(zhuǎn)型的程度，還反映國(guó)家政治實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的程度，再加上各政法機(jī)關(guān)是國(guó)家法治建設(shè)的主干力量，其制度化、法治化進(jìn)程直接決定著國(guó)家政治的法治化轉(zhuǎn)型過(guò)程。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度及其成長(zhǎng)，是衡量國(guó)家政治即當(dāng)代中國(guó)政體實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要尺度，是當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)研究的重要內(nèi)容之一。

(一) 規(guī)范化、制度化與法治化的階段性過(guò)程

制度的成長(zhǎng)皆有其生命歷程，正如“法規(guī)范的產(chǎn)生，亦必先有事實(shí)”，(3)黃源盛：《中國(guó)法史導(dǎo)論》，廣西師范大學(xué)出版社2014年版，第2頁(yè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度包括黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作之規(guī)范，且皆產(chǎn)生于黨和國(guó)家政權(quán)建設(shè)、改革和發(fā)展過(guò)程，并隨之不斷成長(zhǎng)，其規(guī)范化、制度化、法治化亦呈現(xiàn)出一個(gè)階段性發(fā)展過(guò)程。(4)關(guān)于規(guī)范化、制度化和法治化的三階段界定，是根據(jù)中國(guó)政治發(fā)展的過(guò)程性特征提出來(lái)的。參見(jiàn)施新州：《當(dāng)代中國(guó)政治體法治化轉(zhuǎn)型的路徑選擇及基本特征》，載《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。其中，規(guī)范化是一個(gè)內(nèi)涵與外延較為寬泛的概念，制度化次之，法治化最小，三者分別表征黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體制的形成及其在結(jié)構(gòu)與功能上的分化程度。關(guān)于三個(gè)階段的假設(shè)，是基于黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體制發(fā)展過(guò)程在三個(gè)層面上的考量。首先，作為國(guó)家政權(quán)體系中相對(duì)獨(dú)立的一套政治機(jī)制，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作有其自身的屬性、特點(diǎn)和功能。任何一種政治設(shè)置及其行為規(guī)范，皆有一個(gè)從無(wú)到有、從不成熟到成熟、從簡(jiǎn)單到系統(tǒng)的發(fā)展階段。規(guī)范化是指黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作在初期從不規(guī)范(以實(shí)際需要為導(dǎo)向)向規(guī)范(以系統(tǒng)有序?yàn)閷?dǎo)向)的進(jìn)化階段及其過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了從混沌初開(kāi)到機(jī)構(gòu)分化的演進(jìn)；制度化則是在規(guī)范化運(yùn)行基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)其制度不斷得以完善的階段，政法工作本身實(shí)現(xiàn)了有章可循；法治化則是在高度制度化之后與國(guó)家法治體系深度融合與銜接的狀態(tài)。三者表征著黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度不同的發(fā)展階段。其次，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的重要組成部分，其階段性成長(zhǎng)與國(guó)家政權(quán)建設(shè)及其法治化轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段相對(duì)應(yīng)；反之，其自身的規(guī)范化、制度化和法治化進(jìn)程對(duì)國(guó)家政權(quán)的建設(shè)和發(fā)展及其法治化亦有著直接或間接的影響，伴隨期間的是其結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化程度，誠(chéng)然，這種影響既可以表現(xiàn)為積極推進(jìn)也可能表現(xiàn)為消極制約。鑒于政法工作自身結(jié)構(gòu)與功能的現(xiàn)實(shí)性及其特殊性要求，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的制度化狀態(tài)在一定程度上決定著國(guó)家政權(quán)建設(shè)的法治化水平。最后，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作在體制機(jī)制上的具體形式要與國(guó)家政權(quán)建設(shè)和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要相適應(yīng)。任何國(guó)家政權(quán)皆需要承載相應(yīng)的政治理念，維護(hù)國(guó)與民的安全、秩序、權(quán)益與發(fā)展，客觀上就需要結(jié)合國(guó)內(nèi)外各方面因素，設(shè)置相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)及其制度安排。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的規(guī)范化、制度化和法治化就是基于與國(guó)家政權(quán)階段性發(fā)展及其相應(yīng)要求相適應(yīng)的一個(gè)規(guī)范性描述。就發(fā)展目標(biāo)而言，法治化是最穩(wěn)定的狀態(tài)，當(dāng)中國(guó)政治體發(fā)展成為一個(gè)成熟的法政治體(即國(guó)家政權(quán)建設(shè)已經(jīng)發(fā)展到了完全的法治化階段)之時(shí)，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作也就會(huì)相應(yīng)地完成其規(guī)范化和制度化而實(shí)現(xiàn)法治化了。

(二) 探索調(diào)適與規(guī)范化過(guò)程

黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的規(guī)范化，是指黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作在領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制和工作方式方法上從初期探索過(guò)程中的不穩(wěn)定狀態(tài)到逐步建立基本制度、基本流程和實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定運(yùn)行的過(guò)程。這一過(guò)程與國(guó)家政權(quán)建設(shè)初期的制度設(shè)計(jì)及其調(diào)適是相契合的，是國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)分化的客觀結(jié)果。在新中國(guó)成立初期，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(具有臨時(shí)憲法性質(zhì))確立了國(guó)家政權(quán)的基本架構(gòu)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，1949年10月中央人民政府成立，在具體運(yùn)行實(shí)踐中就產(chǎn)生了一個(gè)“政務(wù)院政治法律委員會(huì)”并漸次向黨中央的“政法小組”和“政法委”演化的過(guò)程，(5)有學(xué)者對(duì)新中國(guó)成立初期政法體制的形成過(guò)程進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。參見(jiàn)劉忠：《“黨管政法”思想的組織史生成(1949—1958)》，載《法學(xué)家》2013年第2期；侯猛：《當(dāng)代中國(guó)政法體制的形成及意義》，載《法學(xué)研究》2016年第6期。最后形成了獨(dú)具中國(guó)特色的政法工作體制機(jī)制。事實(shí)上，早在1948年12月，即第一屆中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議召開(kāi)前，黨中央就曾決定專(zhuān)門(mén)成立中央法律委員會(huì)，這應(yīng)該是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作最早的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)雛形，(6)事實(shí)上，為籌備新政權(quán)建設(shè)，黨中央于1948年12月決定成立中央法律委員會(huì)(在中央書(shū)記處領(lǐng)導(dǎo)之下工作)，其任務(wù)是協(xié)助中央研究與處理有關(guān)全國(guó)立法和司法問(wèn)題。參見(jiàn)《中央關(guān)于中央法律委員會(huì)任務(wù)與組織的決定》(中央書(shū)記處一九四八年十二月十二日會(huì)議通過(guò))，載中央檔案館編：《中共中央文件選集·第17冊(cè)》(1948)，中共中央黨校出版社1992年版，第563頁(yè)。其職責(zé)除了司法還涉及立法工作。政務(wù)院政治法律委員會(huì)就是規(guī)范化過(guò)程的開(kāi)端。之所以說(shuō)是趨向規(guī)范化的，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的中央人民政府組織法第18條的內(nèi)容，它既規(guī)定了政治法律委員會(huì)與相關(guān)部委是指導(dǎo)和聯(lián)系的關(guān)系，也規(guī)定了它們之間的上下級(jí)(決定與執(zhí)行)關(guān)系。(7)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》第18條規(guī)定：“政治法律委員會(huì)指導(dǎo)內(nèi)務(wù)部、公安部、司法部、法制委員會(huì)和民族事務(wù)委員會(huì)的工作……為進(jìn)行工作，各負(fù)指導(dǎo)責(zé)任的委員會(huì)得對(duì)其所屬各部、會(huì)、院、署、行和下級(jí)機(jī)關(guān)，頒發(fā)決議和命令，并審查其執(zhí)行。”這是由國(guó)家政權(quán)建立之初的適應(yīng)性要求所決定的。董必武在《關(guān)于草擬中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法的經(jīng)過(guò)及其基本內(nèi)容的報(bào)告(一九四九年九月二十二日在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議上)》中講得很清楚，(8)董必武在該報(bào)告中說(shuō)明了國(guó)家的名稱、屬性和政府組織的原則、構(gòu)成等基本問(wèn)題，從其關(guān)于第三章政務(wù)院的四點(diǎn)預(yù)備說(shuō)明中看，關(guān)于聯(lián)系與指導(dǎo)性的政法委員會(huì)還是“算作一級(jí)”政府組織，地位較高。參見(jiàn)董必武：《關(guān)于草擬中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法的經(jīng)過(guò)及其基本內(nèi)容的報(bào)告(一九四九年九月二十二日在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議上)》，載《五星紅旗從這里升起》，文史資料出版社1984年版，第519-524頁(yè)?！案鞑块T(mén)的工作是受雙重領(lǐng)導(dǎo)，一方面受政務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面又受其所隸屬的指導(dǎo)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”。(9)參見(jiàn)前引⑧，文史資料出版社書(shū)，第523頁(yè)?？梢?jiàn)，政治法律委員會(huì)如同其他三個(gè)委員會(huì)一樣，既定位為聯(lián)系和指導(dǎo)性的機(jī)制設(shè)置，在具體工作上又有實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)的決定和命令之權(quán)，這一既聯(lián)系指導(dǎo)又實(shí)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)的彈性規(guī)定有其現(xiàn)實(shí)合理性，符合新型國(guó)家政權(quán)建設(shè)初期制度成長(zhǎng)的要求?！坝辛诉@樣有彈性的條文，政府便好辦事了?！?10)前引⑧，文史資料出版社書(shū)，第523頁(yè)。因此，這在客觀上是與政權(quán)組織建構(gòu)及其運(yùn)行的適應(yīng)性要求相符合的，一方面必須按照新型國(guó)家政權(quán)建設(shè)的基本藍(lán)圖進(jìn)行組織建設(shè)，另一方面又要在運(yùn)行磨合過(guò)程中建立各組織間的有效工作機(jī)制以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)工作任務(wù)和目標(biāo)。因此，在完全實(shí)現(xiàn)規(guī)范化過(guò)程之前的這一彈性要求有其現(xiàn)實(shí)合理性。同時(shí)，這一點(diǎn)還體現(xiàn)在對(duì)政法委領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)主體上。1949年11月，中共中央作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨委員會(huì)的決定》，政法委也成立了分黨組，歸中央人民政府黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，后來(lái)則可以直接向黨中央?yún)R報(bào)工作，即意味著它同時(shí)直接也要接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)了。這一過(guò)渡性的工作機(jī)制及其相應(yīng)規(guī)定是制度探索的產(chǎn)物：一是國(guó)家政權(quán)建立初期的調(diào)適性探索；一是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度的初期探索，亦可將之看作黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的一個(gè)自然階段。這也體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程本身的一個(gè)基本特點(diǎn)。1954年9月，第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開(kāi)并通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法》，奠定了我國(guó)的基本政治制度，這是我國(guó)新型國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一次重要的制度化過(guò)程。它通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)范了政府框架，合并裁撤了相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，其中也撤銷(xiāo)了原來(lái)政務(wù)院的政治法律委員會(huì)?；谖覈?guó)社會(huì)政治文化傳統(tǒng)，政法工作成為國(guó)家政權(quán)建設(shè)必不可少的重要環(huán)節(jié)。1958年6月10日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，政法小組與其他各小組一樣直隸中央政治局和書(shū)記處并向他們直接報(bào)告工作。(11)參見(jiàn)中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集·第28冊(cè)》(1958年5月至8月)，人民出版社2013年版，第150頁(yè)。這應(yīng)該標(biāo)志著黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體制機(jī)制的正式建立，然而，經(jīng)過(guò)“文革”初期被撤銷(xiāo)，到1978年6月又決定恢復(fù)成立政法小組，(12)參見(jiàn)中共中央組織部等編：《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料·第7卷》(上)，中共黨史出版社2000年版，第237頁(yè)。再到1980年中共中央發(fā)布《關(guān)于成立政法委員會(huì)的通知》(中發(fā)〔1980〕5號(hào)文件)決定成立政法委員會(huì)，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作在制度體制上才真正完成了其規(guī)范化進(jìn)程。(13)盡管后來(lái)又有短暫的波折，但影響程度有限，很快又恢復(fù)建制了。具體是由于黨的十三大提出政治體制改革，實(shí)行黨政分開(kāi)，中央政法委員會(huì)于1988年5月19日被撤銷(xiāo)，代之以中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組，1990年3月又很快恢復(fù)成立了中央政法委員會(huì)。

(三) 制度化過(guò)程

制度化是指黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作在體制機(jī)制上從不規(guī)范走向規(guī)范之后制度的成長(zhǎng)與發(fā)展逐步趨向完善的階段，該階段是從1982年1月13日發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》開(kāi)始，經(jīng)過(guò)近40年的政法工作實(shí)踐，直到2019年《條例》的出臺(tái)才得以完成。1982年的指示進(jìn)一步要求落實(shí)中發(fā)〔1980〕5號(hào)文件要求并強(qiáng)調(diào)政法委的具體職能，(14)具體職能包括五個(gè)方面：一是聯(lián)系、指導(dǎo)政法各部門(mén)的工作；二是協(xié)助黨委和組織部門(mén)考察、管理干部；三是組織和開(kāi)展政策、法律和理論的研究工作；四是組織黨內(nèi)聯(lián)合辦公，妥善處理重大疑難案件；五是組織和推動(dòng)各方面落實(shí)“綜合治理”的措施。參見(jiàn)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》(一九八二年一月十三日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，人民出版社1982年版，第1104頁(yè)。這是實(shí)施改革開(kāi)放之后國(guó)家政權(quán)建設(shè)法制化的客觀要求，除了“八二憲法”、七部基本法律和相關(guān)法律法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，國(guó)家社會(huì)政治與經(jīng)濟(jì)生活的基本方面逐步趨向規(guī)范化，在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上也相應(yīng)地要求提升制度化水平。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化過(guò)程，正是伴隨著國(guó)家政治生活的法制化趨勢(shì)而不斷發(fā)展的。這一點(diǎn)還可以從1984年4月26日中共中央印發(fā)的通知中體現(xiàn)出來(lái)。該通知要求任免國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員必須嚴(yán)格依照法律程序辦理，同時(shí)要求“所有宣傳單位，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免，都要在組織手續(xù)、法律程序完備后，才能公布”，(15)《中共中央關(guān)于任免國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員必須嚴(yán)格依照法律程序辦理的通知》(1984年4月26日)，載中共中央辦公廳法規(guī)局編：《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》(上冊(cè))，法律出版社2017年版，第433頁(yè)。這就意味著，繼黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以后，國(guó)家政治生活要求開(kāi)啟實(shí)質(zhì)性的制度化進(jìn)程。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的制度化進(jìn)程自然也伴隨著黨和國(guó)家政治生活的制度化要求而不斷推進(jìn)。例如，1986年7月10日下發(fā)的《中共中央關(guān)于全黨必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制的通知》就要求摒棄過(guò)去部分黨組織和黨員干部不尊重法制的現(xiàn)象。(16)參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全黨必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制的通知》(一九八六年七月十日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十二大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，人民出版社1988年版。黨組織、黨員干部如果自己不遵守憲法和法律，尤其是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作無(wú)章可循，隨意干預(yù)政法機(jī)關(guān)行使職權(quán)，各政法機(jī)關(guān)就難以依法履行憲法和法律賦予的職權(quán)，這從上述通知的具體內(nèi)容和要求中可窺一斑。因此，國(guó)家政治生活、黨內(nèi)政治生活和黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作三者是相輔相成的，國(guó)家政治生活制度化取決于黨內(nèi)政治生活和黨組織、黨員干部行為的制度化程度，二者同時(shí)在某種程度上決定著黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的制度化進(jìn)程；反之亦有遞進(jìn)促進(jìn)作用。在這一“三重制度”建設(shè)過(guò)程中，政法委的職責(zé)任務(wù)隨著國(guó)家政權(quán)建設(shè)和社會(huì)安全運(yùn)行的需要而不斷進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，結(jié)構(gòu)與功能不斷強(qiáng)化，其地位和作用亦日漸突出。具體而言，在政治領(lǐng)導(dǎo)層面要求“進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)政法工作的政治思想領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)”，(17)《中共中央關(guān)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定加強(qiáng)政法工作的通知》(一九九〇年四月二日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中)，人民出版社1991年版，第1005頁(yè)。在政法隊(duì)伍建設(shè)上提出積極推進(jìn)政法干部隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)目標(biāo)，在領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)上要求堅(jiān)持民主集中制，完善議事規(guī)則，健全集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，要求健全和完善政法干部隊(duì)伍監(jiān)督管理的各項(xiàng)規(guī)章制度，健全和完善政法工作的保障機(jī)制，等等。(18)參見(jiàn)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政法干部隊(duì)伍建設(shè)的決定》(一九九九年四月十五日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中)，人民出版社2001年版。同時(shí)，中央明確提出建立和完善人民法院、人民檢察院工作保障機(jī)制，(19)參見(jiàn)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》(二〇〇六年五月三日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社2008年版；《中紀(jì)委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、監(jiān)察部關(guān)于采取有力措施保護(hù)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法辦案人員合法權(quán)利的通知》(1994年11月21日)，載中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳編：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》(1978—1996)，法律出版社2009年版；《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳〈關(guān)于加強(qiáng)公檢法和工商部門(mén)行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線管理工作的規(guī)定〉的通知》(1998年6月19日)，載中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳編：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》(1996—2000)，法律出版社2009年版；等等。各政法機(jī)關(guān)自身建設(shè)亦不斷得到加強(qiáng)，(20)參見(jiàn)前引，中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)。等等。這些適應(yīng)性調(diào)整(或改革)皆為實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

歷次政法工作會(huì)議的部署與安排，是這種適應(yīng)性調(diào)整(或改革)的最佳實(shí)現(xiàn)形式。因此，政法委與各政法機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、人員編制、決策程序以及各自的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制及其相互關(guān)系等方面可以在漸進(jìn)過(guò)程中得以不斷完善。黨的十八大報(bào)告提出加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的要求以后，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度建設(shè)進(jìn)入了快車(chē)道。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出：“政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持?！?21)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò))，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。同時(shí)建立了領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，以及司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究制度，等等。(22)參見(jiàn)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定〉的通知》(2015年3月18日)，載中共中央辦公廳法規(guī)局編：《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》(上冊(cè))，法律出版社2017年版；《中央政法委印發(fā)〈司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定〉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年3月31日。這同樣與加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)之政治要求密切相關(guān)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化進(jìn)程也因此加快步伐。例如，黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的明確化即相應(yīng)中央黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，(23)參見(jiàn)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定〉的通知》(2016年11月30日)，載中共中央辦公廳法規(guī)局編：《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》(上冊(cè))，法律出版社2017年版。就是一個(gè)非常關(guān)鍵的制度設(shè)置。

黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化進(jìn)程，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化和黨內(nèi)政治生活的制度化要求逐步加快，尤其是到了黨的十九大，明確要求“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。(24)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2017年10月18日)，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。為此，在2018年2月中央又印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡(jiǎn)稱《二五規(guī)劃》)并提出“要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”的要求，(25)《中共中央印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)〉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年2月24日。具體把制定政法工作條例作為貫徹落實(shí)黨的十九大精神并加強(qiáng)和改善黨對(duì)政法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措，直到《條例》的頒布、實(shí)施，標(biāo)志著整個(gè)規(guī)范化過(guò)程的完成，并實(shí)現(xiàn)了其制度化飛躍。

二、 黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度的內(nèi)涵與法理基礎(chǔ)

黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度是由黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體制、運(yùn)行機(jī)制和工作方法的具體規(guī)定所構(gòu)成的規(guī)范體系，廣義上涉及國(guó)家憲法法律、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，狹義上僅包括黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。限于資料所限，這里僅討論政法工作條例?！稐l例》是關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度系統(tǒng)化的集大成者，具體包括三個(gè)層面的內(nèi)涵：一是關(guān)于黨對(duì)政法工作領(lǐng)導(dǎo)體制的制度性規(guī)定，涉及各領(lǐng)導(dǎo)主體及其職責(zé)關(guān)系，各級(jí)黨委與同級(jí)政法委、各級(jí)政法委與同級(jí)政法單位、上下級(jí)政法委之間的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)關(guān)系；二是關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作機(jī)制的制度性規(guī)定，涉及請(qǐng)示報(bào)告、決策與執(zhí)行的制度、監(jiān)督與責(zé)任的具體規(guī)定；三是關(guān)于政法工作職責(zé)范圍的制度性規(guī)定。黨在領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度的成長(zhǎng)和發(fā)展的過(guò)程中，既有經(jīng)驗(yàn)亦有教訓(xùn)，規(guī)范化孕育著制度化，制度化孕育著法治化，而黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作法治化的完成階段則有一個(gè)前提，即在制度化過(guò)程完成之后，建成了完善的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家。按照十九大報(bào)告的規(guī)劃，這要到21世紀(jì)中葉才能實(shí)現(xiàn)；其間，首先是要完成黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化。(26)參見(jiàn)施新州：《論黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)范疇，是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要方面，因此，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的制度化、法治化與黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法治化亦是內(nèi)在契合關(guān)系，在邏輯上有包含關(guān)系。二者與法治國(guó)家建設(shè)之間的關(guān)系亦是如此。關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的法治化以其制度化為前提，制度化則具體體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作職責(zé)三個(gè)基本方面，《條例》對(duì)此進(jìn)行了具體規(guī)定。

(一) 領(lǐng)導(dǎo)體制的明確化

堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)政治原則，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體制的明確化是標(biāo)識(shí)這一政治原則在實(shí)踐中逐步形成制度的理性化過(guò)程，具體體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是各級(jí)黨委作為領(lǐng)導(dǎo)主體對(duì)政法工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度化；二是各級(jí)黨委政法委作為領(lǐng)導(dǎo)主體對(duì)政法工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度化；三是各政法機(jī)關(guān)黨組作為領(lǐng)導(dǎo)主體對(duì)其政法工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度化。

在第一層面，過(guò)去更多地體現(xiàn)為一種原則性規(guī)定，在具體實(shí)施中缺乏規(guī)范性指引，經(jīng)過(guò)政法工作長(zhǎng)期探索實(shí)踐，逐步形成了有益經(jīng)驗(yàn)和規(guī)則，現(xiàn)在則集中體現(xiàn)在《條例》具體規(guī)定中，具體包括黨中央的領(lǐng)導(dǎo)(第2章)(27)文中括號(hào)里標(biāo)注的章、條、款、項(xiàng)，是《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》的內(nèi)容。本文下同。和地方各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)(第2章)兩個(gè)方面。前者明確了黨中央對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)原則，具體內(nèi)涵包括決定政法工作大政方針、決策部署重大舉措和管理重大事項(xiàng)(第7條、第11條)，以及對(duì)政法工作實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)(第8條)。后者明確規(guī)定了地方各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的具體內(nèi)涵(第9條)和職責(zé)任務(wù)(第10條、第11條)。事實(shí)上，作為一項(xiàng)政治原則，這是黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程中所一貫堅(jiān)持的，在1982年成立政法委后就開(kāi)始強(qiáng)調(diào)其在制度上的規(guī)范表達(dá)和在實(shí)踐中的具體落實(shí)了。例如，當(dāng)時(shí)還要求各級(jí)黨委第一把手要親自過(guò)問(wèn)政法工作，主要是“管方針、政策，管干部，管思想政治工作”，(28)“各級(jí)黨委對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是管方針、政策，管干部，管思想政治工作，監(jiān)督所屬政法機(jī)關(guān)模范地依照國(guó)家的憲法、法律和法令辦事。各級(jí)黨委第一把手要親自過(guò)問(wèn)政法工作，主管政法的書(shū)記要認(rèn)真抓，重大問(wèn)題要提交黨委集體討論決定。”前引，人民出版社書(shū)，第1103頁(yè)。后來(lái)又進(jìn)一步明確了其表述。(29)1990年4月2日《中共中央關(guān)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定加強(qiáng)政法工作的通知》中提到黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在各級(jí)黨委“對(duì)政法工作的政治思想領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)”。參見(jiàn)前引，中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第1005頁(yè)。但是，當(dāng)時(shí)僅就政法工作這一條線上的工作時(shí)才如此強(qiáng)調(diào)，而在各級(jí)黨委的“塊”的工作中還沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。即使是在2015年修訂過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第5條所列舉的7項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)中，也沒(méi)有直接規(guī)定政法工作，盡管其中涉及政法工作內(nèi)容；而其中第6項(xiàng)則對(duì)“加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)群團(tuán)工作和統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行了明確規(guī)定。(30)參見(jiàn)《中共中央印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例〉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年1月5日?？梢?jiàn)，從原則到制度、從建構(gòu)到落實(shí)皆根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要而呈現(xiàn)出層次性遞進(jìn)樣態(tài)。在第二層面，主要是關(guān)于黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)體制及其自身職責(zé)任務(wù)的制度化，具體體現(xiàn)在《條例》第4章的內(nèi)容。它一方面規(guī)定了必須堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)原則，具體體現(xiàn)在各級(jí)黨委政法委的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等由同級(jí)黨委審批決定(第11條)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下履行職責(zé)并開(kāi)展工作(第12條)和政法委對(duì)同級(jí)各政法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系以及上級(jí)政法委對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)關(guān)系(第13條、第28條)。此亦是對(duì)過(guò)去各級(jí)黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)體制及其傳統(tǒng)習(xí)慣的制度化表達(dá)，此制度化過(guò)程亦是隨國(guó)家政治體制改革進(jìn)程而有所局部性調(diào)整，(31)例如在1990年的《中共中央關(guān)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定加強(qiáng)政法工作的通知》中，對(duì)各級(jí)政法委的構(gòu)成則是這樣規(guī)定的，“各級(jí)政法委員會(huì)都要有同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)人中的一位副職參加。政法委員會(huì)書(shū)記要由同級(jí)黨委中的一位常委或副書(shū)記擔(dān)任”。參見(jiàn)前引，中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第1006頁(yè)。并在此基礎(chǔ)上逐步形成的結(jié)果。(32)2006年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》將各級(jí)黨委政法委定位為“黨領(lǐng)導(dǎo)、管理政法工作的職能部門(mén)和重要組織形式”，要求它“在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮職能作用”。參見(jiàn)前引，中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第444頁(yè)。在第三層面，主要是關(guān)于各政法機(jī)關(guān)黨組(黨委)領(lǐng)導(dǎo)體制及其職責(zé)任務(wù)的制度化，具體體現(xiàn)在《條例》第5章的內(nèi)容。它首先規(guī)定了各政法機(jī)關(guān)黨組(黨委)對(duì)本單位本部門(mén)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及其貫徹執(zhí)行黨中央的大政方針和上級(jí)黨組織要求事項(xiàng)(第14條)；其次規(guī)定了各政法單位黨組(黨委)在領(lǐng)導(dǎo)和組織開(kāi)展政法工作時(shí)所要堅(jiān)持的原則和具體職責(zé)任務(wù)(第15條)；再次規(guī)定了保障政法單位黨組(黨委)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的制度建設(shè)要求(第16條)。在其制度化過(guò)程中，它首先是從國(guó)家政權(quán)建設(shè)及其發(fā)展規(guī)律要求出發(fā)，對(duì)各級(jí)人民法院和人民檢察院提出政治性規(guī)定，(33)“要不斷增強(qiáng)黨的觀念，自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)向黨委報(bào)告工作中的重要情況和重大問(wèn)題，確保黨的路線方針政策和國(guó)家法律在審判工作和檢察工作中得到正確執(zhí)行。”前引，中共中央文獻(xiàn)研究室編書(shū)，第445頁(yè)。隨后根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)基本規(guī)律，規(guī)定要求其“認(rèn)真抓好職責(zé)范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作，與黨建其他工作一同部署、抓好落實(shí)”。(34)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》(2016年12月13日)，載中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第515頁(yè)。這本是針對(duì)中央各部門(mén)和地方各級(jí)黨委所要求的，但作為各級(jí)黨委的派出組織，按照黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》明確規(guī)定，(35)修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第18條第1款規(guī)定了黨組履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任和提高黨建質(zhì)量的八項(xiàng)職責(zé)，其中第8項(xiàng)即“推進(jìn)建章立制，建立健全體現(xiàn)黨中央要求、符合本單位特點(diǎn)、比較完備、務(wù)實(shí)管用的黨建工作制度，并抓好落實(shí)”。參見(jiàn)《中共中央印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例〉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年4月16日。各政法機(jī)關(guān)黨組(黨委)尤其是“兩高”黨組同樣也負(fù)有這樣的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

(二) 領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的清晰化

《條例》在三個(gè)方面明確了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制：一是請(qǐng)示報(bào)告制度(執(zhí)行民主集中制的有效工作機(jī)制)；二是決策與執(zhí)行制度(實(shí)現(xiàn)各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)職能的具體工作機(jī)制)；三是監(jiān)督與責(zé)任制度(保障決策和執(zhí)行的具體工作機(jī)制)。這是黨的十九大要求加強(qiáng)黨的建設(shè)尤其是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的具體反映，正如《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定》)的出臺(tái)，就明確要求“兩高”黨組每年向中央政治局常委會(huì)、中央政治局報(bào)告工作。(36)2017年10月27日，十九屆中共中央政治局召開(kāi)第一次會(huì)議，審議了《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》。該規(guī)定要求：“中央書(shū)記處和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)黨組、國(guó)務(wù)院黨組、全國(guó)政協(xié)黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組每年向中央政治局常委會(huì)、中央政治局報(bào)告工作?！薄吨泄仓醒胝尉终匍_(kāi)會(huì)議 研究部署學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十九大精神》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。具體而言，《條例》對(duì)各領(lǐng)導(dǎo)主體之間的請(qǐng)示報(bào)告(第6章)、決策與執(zhí)行(第7章)、監(jiān)督與責(zé)任(第8章)等工作機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，保障了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的統(tǒng)一性、有效性與合規(guī)性。

首先，《條例》完善了關(guān)于政法工作的請(qǐng)示報(bào)告制度，保障了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的統(tǒng)一性。按照黨中央對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)原則，中央政法委員會(huì)、中央政法各單位黨組(黨委)向黨中央和總書(shū)記請(qǐng)示報(bào)告工作(第17條第1款)，地方各級(jí)政法單位黨組(黨委)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告重大事項(xiàng)和匯報(bào)重要工作等情形(第17條第3款)。對(duì)于政法工作總體情況和中央政法委員會(huì)牽頭辦理或者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重大事項(xiàng)情況，則由中央政法委員會(huì)統(tǒng)一報(bào)告黨中央，而中央政法單位則需要協(xié)助做好相關(guān)工作(第19條第2款)；“兩高”則按照《集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定》要求向黨中央報(bào)告工作制度(第19條第3款)。另外，還明確了地方黨委政法委員會(huì)要參照上一級(jí)黨委政法委員會(huì)有關(guān)規(guī)定，確定同級(jí)政法單位黨組(黨委)、下級(jí)黨委政法委員會(huì)請(qǐng)示報(bào)告重大事項(xiàng)范圍、內(nèi)容和程序等(第22條第2款)。這在客觀上保障了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的統(tǒng)一性。

其次，《條例》明確了決策與執(zhí)行的相關(guān)原則和事項(xiàng)要求，保障了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的有效性。一方面，在決策原則上要求黨委、黨委政法委員會(huì)、政法單位黨組(黨委)應(yīng)當(dāng)按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，在各自職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，及時(shí)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)研究作出決定、決策部署或者指示(第23條第1款)，同時(shí)規(guī)定了在決策時(shí)的科學(xué)性、民主性和合法合規(guī)性要求(第23條第2款)。另一方面，明確了地方黨委、黨委政法委員會(huì)、政法單位黨組(黨委)必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨中央和上級(jí)黨組織的決定、決策部署、指示等的原則和具體情形要求(第24條、第30條)，同時(shí)地方黨委指導(dǎo)、督促黨委政法委員會(huì)和政法單位黨組(黨委)做好貫徹執(zhí)行相關(guān)工作(第26條)。這就在制度上保障了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的有效性。

最后，《條例》明確了監(jiān)督和責(zé)任關(guān)系，保障了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的合法合規(guī)性。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是明確了各級(jí)黨委、黨委政法委和各政法單位黨組(黨委)等各監(jiān)督主體的監(jiān)督機(jī)制(第31條)和督促檢查機(jī)制(第32條)；二是明確了黨委對(duì)黨委政法委員會(huì)、政法單位黨組(黨委)和下一級(jí)黨委常委會(huì)履職情況的考評(píng)考核機(jī)制和方法，并規(guī)定考核評(píng)價(jià)結(jié)果要作為對(duì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容和依據(jù)(第33條)；三是明確了黨委政法委員會(huì)對(duì)在檢查中發(fā)現(xiàn)的各政法單位黨組(黨委)及其成員存在履職問(wèn)題和政法干警執(zhí)法司法存在相關(guān)問(wèn)題監(jiān)督檢查責(zé)任(第34條)以及有關(guān)地方和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部在政法工作中存在履職問(wèn)題的處置情形(第35條)。監(jiān)督與責(zé)任機(jī)制客觀上保障了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作依法依規(guī)的良性運(yùn)行。

(三) 工作職責(zé)的具體化

黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作職責(zé)的具體化，即明確了各級(jí)黨委、各級(jí)政法委和政法單位黨組(黨委)的職責(zé)清單。各級(jí)黨委包括黨中央和地方黨委在國(guó)家和地方發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)首先體現(xiàn)為黨中央和地方黨委對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，其次是作為黨委的一個(gè)職能部門(mén)對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，再者是各政法單位黨組(黨委)對(duì)本系統(tǒng)本領(lǐng)域政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。例如，《條例》明確規(guī)定了黨中央對(duì)政法工作實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)的四項(xiàng)具體內(nèi)容(第8條)，縣級(jí)以上地方黨委對(duì)本地區(qū)政法工作所負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任則有十一類(lèi)具體事項(xiàng)(第9條)，要求地方黨委建立健全委員會(huì)全體會(huì)議(或者常委會(huì)會(huì)議)研究部署政法工作的制度并將政法工作納入重要議事日程以便及時(shí)研究解決政法工作和隊(duì)伍建設(shè)的重大問(wèn)題(第25條)，同時(shí)規(guī)定了黨委對(duì)黨委政法委員會(huì)、政法單位黨組(黨委)和下一級(jí)黨委常委會(huì)履職情況進(jìn)行考評(píng)考核的若干具體內(nèi)容(第33條)。各級(jí)政法委作為黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的具體機(jī)關(guān)，其職責(zé)清單也給予了明確，《條例》規(guī)定了其十項(xiàng)任務(wù)(第12條)并要求實(shí)行全體會(huì)議制度以討論和決定職責(zé)范圍內(nèi)的政法工作重大事項(xiàng)(第27條)。政法單位黨組(黨委)作為領(lǐng)導(dǎo)和組織開(kāi)展政法工作的具體執(zhí)行者，其六項(xiàng)職責(zé)任務(wù)也有著具體規(guī)定(第15條)，并要求它通過(guò)召開(kāi)黨組(黨委)會(huì)議來(lái)討論和決定本單位或者本系統(tǒng)政法工作和隊(duì)伍建設(shè)等重大事項(xiàng)(第29條)。不僅如此，《條例》除規(guī)定黨委、黨委政法委員會(huì)、政法單位黨組(黨委)在各自職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)作出決定、決策部署或者指示的具體事項(xiàng)(第23條第1款)之外，還對(duì)各級(jí)政法委和政法單位黨組(黨委)的請(qǐng)示報(bào)告、決策范圍和監(jiān)督檢查工作事項(xiàng)等也進(jìn)行了清單化規(guī)定。例如，中央政法委員會(huì)、中央政法單位黨組(黨委)必須向黨中央請(qǐng)示的六類(lèi)事項(xiàng)(第18條)和必須報(bào)告的六類(lèi)事項(xiàng)(第19條)以及中央政法單位黨組(黨委)和省(自治區(qū)、直轄市)黨委政法委員會(huì)向中央政法委員會(huì)請(qǐng)示的九類(lèi)具體事項(xiàng)(第20條)，等等。在對(duì)各領(lǐng)導(dǎo)主體的決策范圍方面，規(guī)定了黨委、黨委政法委員會(huì)、政法單位黨組(黨委)決定、決策部署或者指示的三類(lèi)具體事項(xiàng)(第23條)。在監(jiān)督檢查方面，則規(guī)定了各領(lǐng)導(dǎo)主體對(duì)政法工作全面情況和重大決策部署執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查的具體事項(xiàng)(第32條)等等。各領(lǐng)導(dǎo)主體工作職責(zé)的清單化，明確了各自的權(quán)力邊界和具體責(zé)任，有助于黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作整體效能的提升。

(四) 《條例》邏輯與法理基礎(chǔ)

《條例》是在政法工作長(zhǎng)期實(shí)踐基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的結(jié)果，其出臺(tái)標(biāo)志著黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作進(jìn)入制度化階段，并清晰地呈現(xiàn)出了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的制度邏輯，同時(shí)也是國(guó)家政治生活和黨內(nèi)政治生活開(kāi)啟法治化階段的一個(gè)標(biāo)志性事件，反映著當(dāng)代中國(guó)法政治體實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯。它一方面體現(xiàn)著黨和國(guó)家政治的法治化要求，一方面體現(xiàn)著黨內(nèi)法治和國(guó)家法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求。具體而言，按照全面推進(jìn)依法治國(guó)要求，《條例》的制定目的是“為了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，做好新時(shí)代黨的政法工作”，制定依據(jù)是“根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中華人民共和國(guó)憲法》和有關(guān)法律”(第1條)，以及對(duì)政法工作和黨委政法委、政法單位的定位(第3條)，政法工作的指導(dǎo)思想(第4條)、主要任務(wù)(第5條)和應(yīng)當(dāng)遵循的原則(第6條)，這些規(guī)定直接反映了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作及其制度本身的“法政治性”。在總則(第1章)之下，在具體明確了政法工作的領(lǐng)導(dǎo)主體及職責(zé)(第2章至第5章)和相應(yīng)運(yùn)行機(jī)制(第6章至第8章)，則體現(xiàn)了其法治化要求。根據(jù)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，在內(nèi)容上，《條例》要求堅(jiān)持黨對(duì)政法工作領(lǐng)導(dǎo)原則不動(dòng)搖，加強(qiáng)黨中央對(duì)政法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，闡明了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作方針政策，規(guī)定了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體制機(jī)制、主要內(nèi)容、方式方法，明確了黨委政法委職能定位，要求支持和保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，這些具體內(nèi)容及其所體現(xiàn)的政治原則和法治精神，與國(guó)家法治和黨內(nèi)法治建設(shè)邏輯的要求是相契合的。

黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的制度邏輯，一方面是基于實(shí)踐邏輯，一方面是基于法理邏輯。法理是法治實(shí)踐邏輯的理論抽象——也作為一種客觀存在，在一定程度上制約著實(shí)踐進(jìn)程。因此，欲探析其法理，必先從法治現(xiàn)象及其具體實(shí)踐切入。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度之法理，蘊(yùn)含于黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作實(shí)踐及其制度建構(gòu)過(guò)程之中，亦深植于當(dāng)代中國(guó)政治和法治實(shí)踐之中，并遵循其基本法理。具體來(lái)說(shuō)，第一，在政治層面遵循國(guó)家政治發(fā)展基本規(guī)律。在我國(guó)國(guó)家政治制度及其基本原則中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)基本原則。相應(yīng)地，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是人民民主專(zhuān)政制度，即當(dāng)代中國(guó)政治根本制度的具體化，作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的重要組成部分，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度直接體現(xiàn)著國(guó)家政治制度和原則的基本要求，其制度邏輯和運(yùn)行規(guī)則必須符合國(guó)家政治發(fā)展的基本規(guī)律及其要求。第二，在法治層面遵循國(guó)家法治發(fā)展基本規(guī)律。國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)社會(huì)主義的、法治的國(guó)家，黨和國(guó)家的政法工作是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的重要保障，并構(gòu)成其不可或缺的組成部分，客觀要求黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)制度化、法治化。第三，在工作層面遵循政法單位工作基本規(guī)律。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基本方式，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作是其重要實(shí)現(xiàn)形式和基本保障，各政法單位必須在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則之下，明確其各自的職責(zé)范圍，按照各自工作屬性及其基本規(guī)律要求依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，這是直接體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作自身政治性和法治性的關(guān)鍵所在，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行依法治國(guó)和進(jìn)行法治國(guó)家建設(shè)的重要前提和基礎(chǔ)。

三、 黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度的基本特征

《條例》是黨在政法領(lǐng)域?qū)φüぷ髯鞒鋈嬉?guī)定的主干性、基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，是推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的重要制度支撐，標(biāo)志著黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化水平進(jìn)入新階段。如前所述，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度有其法理基礎(chǔ)，深植于我國(guó)政治建設(shè)和法治建設(shè)的具體實(shí)踐之中，反映著我國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的政治規(guī)律和法治規(guī)律及其基本要求。“橫看成嶺側(cè)成峰”，僅從單一角度來(lái)分析，就難以全面理解其功能特征。因此，將其置于國(guó)家政治體實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型進(jìn)程這一大背景之下進(jìn)行觀察，用多學(xué)科視角和方法審視黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作，聚焦其“法政治性”，全面分析其制度內(nèi)涵的構(gòu)成、形式和功能，有助于進(jìn)一步理解其政治性與法治性、系統(tǒng)性與科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性與協(xié)同性、穩(wěn)定性與發(fā)展性等基本特征。

(一) 政治性與法治性

黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度體現(xiàn)著政治性與法治性及其有機(jī)統(tǒng)一，亦可稱為“法政治性”。(37)這是基于政治學(xué)和法學(xué)的“法政治學(xué)”這一概念的引申和運(yùn)用。這是基于黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作自身的屬性而言的，反映著國(guó)家法治建設(shè)的政治屬性要求。政治性是指其所體現(xiàn)的國(guó)家政治制度的基本屬性，“政法工作是上層建筑中同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)關(guān)系最緊密、最直接的部分”，(38)王鑒：《認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹全國(guó)政法工作會(huì)議精神 更好地為改革、開(kāi)放、搞活服務(wù)》，載《法學(xué)》1985年第4期。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度是國(guó)家政治制度的重要組成部分。我國(guó)憲法第1條第1款明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家”。它明確了我國(guó)國(guó)家的基本政治屬性，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作是實(shí)現(xiàn)人民民主專(zhuān)政、保障人民幸福的具體形式之一，這是由社會(huì)主義國(guó)家所堅(jiān)持的基本政治原則所決定的。法治性是指其所體現(xiàn)的國(guó)家法治的基本要求，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度是推進(jìn)依法治國(guó)的重要方式。憲法第5條第1款規(guī)定，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)是由憲法所規(guī)定的國(guó)家政治屬性和法治建設(shè)要求所決定的，亦是黨的長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位所決定的，在客觀上，它構(gòu)成了政法各單位依法獨(dú)立公正履職的政治保證和組織保證，因此，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的制度化是建設(shè)法治國(guó)家的重要組織保障。

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的決定指出了黨和國(guó)家制度的基本特征和根本優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”這一政治論斷，并要求“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”。(39)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019 年11月6日。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度中，具體包括黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等制度。按照黨的十八屆四中全會(huì)決定明確提出的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系及其基本構(gòu)成，各政法單位可以被相應(yīng)地劃入法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系。而各政法單位黨組(黨委)所領(lǐng)導(dǎo)的是國(guó)家法定的政法機(jī)關(guān)(所履行的是國(guó)家法定職責(zé))，但其所遵循的則是黨內(nèi)法規(guī)制度。這就凸顯了黨內(nèi)法規(guī)體系與法治體系其他若干子體系之間的關(guān)系?！稐l例》作為政法領(lǐng)域的核心主干性黨內(nèi)法規(guī)，不僅規(guī)定著各級(jí)黨委政法委員會(huì)的具體結(jié)構(gòu)與功能，以實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政法工作的具體領(lǐng)導(dǎo)，還規(guī)定著各級(jí)黨委和各政法單位黨組(黨委)關(guān)于政法工作的職責(zé)范圍，以及相互之間的工作機(jī)制和工作方式。而各級(jí)政法委、各級(jí)黨委和各政法單位黨組(黨委)本身又皆為相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)的制定、實(shí)施和監(jiān)督保障之主體，共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，對(duì)建設(shè)和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家有著重要的制度保障意義。

政法工作是黨和國(guó)家“一項(xiàng)極其重要的工作”，(40)董必武：《當(dāng)前政法工作的任務(wù)》(一九五七年三月十二日)，載《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第377頁(yè)?！稐l例》是國(guó)家政治建設(shè)和發(fā)展的法治化要求，直接體現(xiàn)著黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作在政治和法治上的內(nèi)在規(guī)定性。它是國(guó)家政治體實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，也是完成這一轉(zhuǎn)型過(guò)程的重要保障制度之一。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度自身既具有政治性也具有法治性，是二者的有機(jī)統(tǒng)一。其產(chǎn)生、發(fā)展本身亦是國(guó)家政治與法治建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)要求，并在國(guó)家政治實(shí)現(xiàn)法治化進(jìn)程中得以不斷完善。

(二) 系統(tǒng)性與科學(xué)性

政法工作本身是一個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作亦是如此。它涉及中央和縣級(jí)以上地方黨委、黨委政法委員會(huì)和政法各單位黨組(黨委)；政法單位是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的專(zhuān)門(mén)力量，具體包括審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等單位，而它們各自又是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的組織系統(tǒng)而成為政法領(lǐng)域這一大系統(tǒng)的子系統(tǒng)。相應(yīng)地，關(guān)于政法工作的制度安排自然是一個(gè)兼容各子系統(tǒng)的完整的制度體系，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度更是如此；再加上一個(gè)層級(jí)上的區(qū)分，這一系統(tǒng)的復(fù)雜性就更為明顯了，對(duì)其自身科學(xué)性的要求因此也就愈加強(qiáng)烈了。系統(tǒng)性是指黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度各構(gòu)成要素的完整性、關(guān)聯(lián)性；科學(xué)性則指這一完整系統(tǒng)所體現(xiàn)的規(guī)律性和各關(guān)聯(lián)要素的契合性。二者相輔相成，系統(tǒng)性是科學(xué)性的基礎(chǔ)，科學(xué)性是系統(tǒng)性的支撐，二者有機(jī)統(tǒng)一于黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的具體制度和工作實(shí)踐之中。具體體現(xiàn)在《條例》所規(guī)定的三個(gè)層面關(guān)系上：一是對(duì)政法工作整體和局部關(guān)系上的規(guī)定；二是對(duì)政法委和各政法單位之間關(guān)系的規(guī)定；三是對(duì)政法委和各政法單位在不同層級(jí)關(guān)系的規(guī)定。

《條例》對(duì)政法工作總體上的規(guī)定主要包括兩方面：一是黨委對(duì)政法工作的總體領(lǐng)導(dǎo)；二是政法工作的總體要求。前者體現(xiàn)在第2章關(guān)于“黨中央對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定和第3章關(guān)于“地方黨委對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定方面。后者則體現(xiàn)在第1章《總則》中，除了上述對(duì)其基本構(gòu)成的區(qū)分外，具體明確了黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)原則，政法工作必須堅(jiān)持的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)和遵循原則。這是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度系統(tǒng)性的政治基礎(chǔ)。《條例》對(duì)政法工作局部方面的規(guī)定主要體現(xiàn)在：一是對(duì)政法委和各政法單位之間關(guān)系的規(guī)定及其不同層級(jí)之間關(guān)系的規(guī)定(第4章)，具體明確了中央和地方各級(jí)政法委與政法單位之間的“指導(dǎo)、支持、督促”關(guān)系和上下級(jí)政法委之間的“指導(dǎo)”關(guān)系(第13條)；二是對(duì)政法單位黨組(黨委)工作的規(guī)定(第5章)，明確了各政法單位黨組(黨委)如何領(lǐng)導(dǎo)本單位或者本系統(tǒng)的政法工作。在總體規(guī)定中也蘊(yùn)含著對(duì)各不同屬性工作的要求，比如第4條的指導(dǎo)思想中就有“支持政法單位依法履行職責(zé)，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)”的表述，這與《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》在《總綱》中所確立的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的法治原則是一致的，共同構(gòu)成了保障黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度的系統(tǒng)性和科學(xué)性的政治與法治基礎(chǔ)。

黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度的系統(tǒng)性與科學(xué)性，反映了國(guó)家政權(quán)建設(shè)在結(jié)構(gòu)與功能上不斷優(yōu)化的客觀要求。如前所述，在國(guó)家政權(quán)建設(shè)初期，當(dāng)時(shí)的政法工作較為寬泛，涉及“人民民主生活方面和健全法制方面”，具體還包括“地方各級(jí)人民代表大會(huì)的組織和工作”，(41)前引，法律出版社書(shū)，第364頁(yè)。在改革開(kāi)放初期依然如此，只不過(guò)更關(guān)注人大的立法工作了，(42)1980年1月24日中共中央發(fā)出的《關(guān)于成立中央政法委員會(huì)的通知》規(guī)定了政法委的六項(xiàng)職能，“確立了中央政法委對(duì)于立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，把握好立法工作中的政治方向問(wèn)題，不干涉具體的司法工作”。參見(jiàn)王振川：《中國(guó)改革開(kāi)放新時(shí)期年鑒(1980年)》，中國(guó)民主法制出版社1980年版，第63頁(yè)。直到1982年黨中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》才將政法委定位為黨委的一個(gè)工作部門(mén)并規(guī)定其主要職責(zé)是聯(lián)系、指導(dǎo)政法各部門(mén)的工作。另外，改革開(kāi)放前曾經(jīng)一度是由黨委審批案件，而這一狀況是隨著1979年9月中共中央發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法的切實(shí)實(shí)施的指示》才逐步得以改變，到1986年7月《中共中央關(guān)于全黨必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制的通知》進(jìn)一步提出要求，才趨向規(guī)范了。(43)《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法的切實(shí)實(shí)施的指示》明確了黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是方針政策的領(lǐng)導(dǎo)；《中共中央關(guān)于全黨必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制的通知》則明確規(guī)定：“各級(jí)黨委要加強(qiáng)對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是保證司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照憲法和法律，依法獨(dú)立行使職權(quán)?！薄八痉C(jī)關(guān)黨組提請(qǐng)黨委討論研究的重大、疑難案件，黨委可以依照法律和政策充分發(fā)表意見(jiàn)。司法機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)真聽(tīng)取和嚴(yán)肅對(duì)待黨委的意見(jiàn)。但是，這種黨內(nèi)討論，絕不意味著黨委可以代替司法機(jī)關(guān)的職能，直接審批案件。對(duì)案件的具體處理，必須分別由人民檢察院和人民法院依法作出決定?！鼻耙泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編書(shū)，第1064頁(yè)。這一方面體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程中黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)著自身的制度化、法治化，另一方面也體現(xiàn)了在不斷探索、發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)國(guó)家政權(quán)建設(shè)基本規(guī)律和黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政基本規(guī)律過(guò)程中關(guān)于政治建設(shè)和法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的積累。當(dāng)然，這一過(guò)程還在延續(xù)，也將進(jìn)一步增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度的專(zhuān)業(yè)性和協(xié)同性。

(三) 專(zhuān)業(yè)性與協(xié)同性

政法工作與黨和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化、軍事和民族等其他工作一樣，是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作。政法工作的專(zhuān)業(yè)性不僅體現(xiàn)在國(guó)家政權(quán)建設(shè)對(duì)其作為一個(gè)整體在“政治法律”方面的一般性要求，還具體體現(xiàn)為各政法單位工作的不同專(zhuān)業(yè)屬性及其專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性要求。例如，政法單位中的公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等單位的工作屬于國(guó)家行政工作范疇，但是它們本身又是重要的執(zhí)法部門(mén)，并且與國(guó)家司法工作密切相關(guān)；盡管審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)皆為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，但二者又履行不同的司法職能；它們各自不同的屬性和具體功能決定著相互之間又配合又制約的工作關(guān)系，各自既需要有專(zhuān)業(yè)性的基礎(chǔ)支撐，又需要相互之間的工作協(xié)同。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作是一個(gè)總的概念，是各政法單位既合作又制約關(guān)系的實(shí)現(xiàn)前提，而黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的能力和水平則體現(xiàn)為各政法單位依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的具體表現(xiàn)(工作能力)以及相互配合、相互制約的協(xié)作水平。正是有了對(duì)其專(zhuān)業(yè)性的要求，才有了相互的協(xié)同性，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度體現(xiàn)其專(zhuān)業(yè)性與協(xié)同性以及二者的有機(jī)統(tǒng)一，并體現(xiàn)在對(duì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保障各政法單位依法獨(dú)立公正行使職權(quán)關(guān)系的具體規(guī)定。首先，在政法工作原則層面，在規(guī)定政法工作所堅(jiān)持的指導(dǎo)思想中明確要求“支持政法單位依法履行職責(zé)，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)”(第4條)，在規(guī)定的政法工作應(yīng)遵循的10項(xiàng)原則中，要求堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)并把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到政法工作各方面和全過(guò)程(第6條第1項(xiàng))，同時(shí)要求“政法單位依法分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，確保正確履行職責(zé)、依法行使權(quán)力”(第6條第9項(xiàng))。當(dāng)然，這一規(guī)定還是原則性的，具體的專(zhuān)業(yè)性保障和協(xié)同性建構(gòu)還需要在政法工作實(shí)踐中不斷完善，(44)正如習(xí)近平總書(shū)記在2020年初就政法工作作出的重要指示所強(qiáng)調(diào)指出的，各政法機(jī)關(guān)要“著力推進(jìn)政法領(lǐng)域全面深化改革，提高政法工作現(xiàn)代化水平”，要求各級(jí)黨委“支持政法各單位依法履行職責(zé)”。參見(jiàn)《習(xí)近平對(duì)政法工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)著力提高政法工作現(xiàn)代化水平 建設(shè)更高水平的平安中國(guó)法治中國(guó)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年1月18日。這是提高政法工作現(xiàn)代化水平的現(xiàn)實(shí)需要。其次，在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作責(zé)任方面的具體規(guī)定上，要求“推動(dòng)完善社會(huì)主義司法制度和政法工作運(yùn)行體制機(jī)制”“改善執(zhí)法司法條件”“推動(dòng)完善和落實(shí)保障政法干警依法履職、開(kāi)展工作的制度和政策”(第10條)等。再次，在各級(jí)政法委和各政法單位黨組(黨委)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)層面，前者要求其支持和監(jiān)督政法單位依法行使職權(quán)，后者則要求根據(jù)其所在單位或者系統(tǒng)的實(shí)際情況研究推動(dòng)其全面深化改革工作，制定其執(zhí)法司法政策(第15條)并要求政法單位黨組(黨委)建立健全在執(zhí)法辦案中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用制度和黨組(黨委)成員依照工作程序參與重要業(yè)務(wù)和重要決策制度(第16條)。事實(shí)上，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度所體現(xiàn)的專(zhuān)業(yè)性與協(xié)同性不僅僅體現(xiàn)在《條例》中，在其他黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中亦有體現(xiàn)。例如，早在2012年初，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行“兩辦”人民法院生效判決和裁定工作的若干意見(jiàn)》的規(guī)范性文件，強(qiáng)調(diào)了人民法院依法作出生效裁判的權(quán)威性。(45)該文件強(qiáng)調(diào)了人民法院依法作出生效裁判的權(quán)威性，批評(píng)了少數(shù)地方黨政機(jī)關(guān)工作人員存在的法治觀念淡薄、特權(quán)思想嚴(yán)重和不尊重、不執(zhí)行人民法院生效裁判的現(xiàn)象，提出了從源頭上解決黨政機(jī)關(guān)不執(zhí)行人民法院生效裁判辦法，例如，要限期清理積案，建立從嚴(yán)規(guī)范黨政機(jī)關(guān)的民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行政行為的長(zhǎng)效機(jī)制，完善監(jiān)督保障機(jī)制，等等。參見(jiàn)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行人民法院生效判決和裁定工作的若干意見(jiàn)》(2012年2月3日)，載中共中央辦公廳法規(guī)局編：《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》(上冊(cè))，法律出版社2017年版，第436-439頁(yè)。另外，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年3月18日印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，于2016年7月28日印發(fā)的《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》以及中央政法委于2015年3月26日通過(guò)的《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》等規(guī)定，對(duì)保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)功效顯著。

黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的協(xié)同性是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的政治性所要求的，具體體現(xiàn)在各政法單位在各自履職與協(xié)作履職中所體現(xiàn)出的工作關(guān)系。誠(chéng)然，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度在這方面尚顯供給不足。例如，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)之間的工作較為典型，三者之間的分工合作與監(jiān)督制約關(guān)系及其制度原則在《條例》中尚未體現(xiàn)。事實(shí)上，三者關(guān)系是政法工作中較為重要的問(wèn)題，關(guān)于它的討論很早就有，是一個(gè)老問(wèn)題。(46)例如，新中國(guó)成立不久，董必武就明確強(qiáng)調(diào)過(guò)：“公、檢、法三機(jī)關(guān)的團(tuán)結(jié)不是建筑在滿意的基礎(chǔ)上，而是建筑在分工負(fù)責(zé)、互相制約的基礎(chǔ)上。完全滿意就統(tǒng)一了，也不成其為各個(gè)環(huán)節(jié)了?！倍匚洌骸懂?dāng)前司法工作的幾個(gè)問(wèn)題》(一九五八年四月)，載《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第339頁(yè)。當(dāng)然，三者的各自職責(zé)在相關(guān)國(guó)家法律中皆有明確規(guī)定，以審判為中心的訴訟制度改革也厘清了其相互關(guān)系并取得了相應(yīng)的制度成果，(47)為推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革成果在刑事審判活動(dòng)中的貫徹落實(shí)，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部于2017年6月27日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》，同年12月27日，最高人民法院發(fā)布了深化庭審實(shí)質(zhì)化改革的“三項(xiàng)規(guī)程”(《人民法院辦理刑事案件庭前會(huì)議規(guī)程(試行)》《人民法院辦理刑事案件排除非法證據(jù)規(guī)程(試行)》《人民法院辦理刑事案件第一審普通程序法庭調(diào)查規(guī)程(試行)》)，并于2018年1月1日起全面推行“三項(xiàng)規(guī)程”。但是，在現(xiàn)實(shí)政治生活中還需要諸如《條例》這樣的黨內(nèi)法規(guī)與之進(jìn)行銜接與配套，僅有“完善政法單位之間監(jiān)督制約機(jī)制”(第31條第3款)這樣籠統(tǒng)的規(guī)定是不夠的，應(yīng)堅(jiān)持法治基本原則，推進(jìn)訴訟制度真正做到以審判為中心，厘清政法各單位法治定位，切實(shí)保障它們尤其是審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，確保國(guó)家法治體系能夠在各司其職、保障各自專(zhuān)業(yè)功能充分發(fā)揮前提下協(xié)同工作，推動(dòng)國(guó)家法治和黨內(nèi)法治建設(shè)與發(fā)展。

(四) 穩(wěn)定性與發(fā)展性

黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度的穩(wěn)定性與發(fā)展性是其作為“法”的一般特征的具體體現(xiàn)，表征著其持續(xù)性和變革性。政法工作所具有的穩(wěn)定性是黨的十八屆四中全會(huì)決定所確認(rèn)的(如前所述)，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度亦隨之具有了相對(duì)穩(wěn)定性，其發(fā)展性亦是客觀要求。“政法工作既要加強(qiáng)也要改革，在改革中加強(qiáng)”，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的深化而“逐步推進(jìn)政法體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策法律、規(guī)章制度、工作方法等多方面的改革”。(48)參見(jiàn)《全國(guó)政法工作會(huì)議》，載《中國(guó)法律年鑒》1993年第1期。體制的變革帶來(lái)的是制度的變革，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度在這一過(guò)程中就呈現(xiàn)出其變革性特征，(49)例如，在20世紀(jì)90年代初，曾提出“各級(jí)黨委和政府對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)要制度化和規(guī)范化”的要求。其中包括“政府”，是由于當(dāng)時(shí)的政法工作也屬于各級(jí)政府的重要工作。參見(jiàn)《江澤民與出席全國(guó)政法工作會(huì)議代表座談時(shí)強(qiáng)調(diào)政法工作是全黨工作的重要組成部分》，載《法學(xué)論壇》1995年第1期。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度自然要隨著黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體制機(jī)制變革過(guò)程而保持其相應(yīng)的穩(wěn)定性和發(fā)展性，并使二者有機(jī)統(tǒng)一于具體工作實(shí)踐和制度實(shí)施之中。

黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度的穩(wěn)定性是由其政治性、法治性和系統(tǒng)性所決定的，具體體現(xiàn)在黨中央對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和全面領(lǐng)導(dǎo)制度，地方黨委貫徹執(zhí)行事項(xiàng)及其對(duì)政法工作的具體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任范圍的明確規(guī)定；中央和縣級(jí)以上地方黨委政法委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案的設(shè)置權(quán)限及其主要職責(zé)任務(wù)的明確規(guī)定，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨組織配備政法委員的明確要求；政法單位黨組(黨委)的貫徹執(zhí)行事項(xiàng)及其對(duì)政法工作的具體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任范圍的明確規(guī)定；各級(jí)黨委、政法委和政法單位黨組(黨委)之間的請(qǐng)示報(bào)告、決策和執(zhí)行、監(jiān)督和責(zé)任關(guān)系的明確規(guī)定。這四個(gè)方面是對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)化總結(jié)，本身也是制度發(fā)展的結(jié)果。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度的發(fā)展性是由其科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性和協(xié)同性所決定的，具體體現(xiàn)在：一是《條例》體現(xiàn)著政法工作體制和工作機(jī)制過(guò)去經(jīng)驗(yàn)積累的結(jié)果；二是《條例》反映了政法工作本身及其制度科學(xué)發(fā)展的前瞻性；三是《條例》保障著政法工作各方面的改革進(jìn)程。黨章總綱要求“黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政、監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作”，是黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)科學(xué)性要求的具體體現(xiàn)，其關(guān)鍵是如何“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過(guò)程”。(50)前引，《人民日?qǐng)?bào)》文。具體到黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作方面，如果保障各政法單位依法獨(dú)立公正行使職權(quán)和相互配合、相互制約，首先需要有相應(yīng)的工作機(jī)制做支撐，而當(dāng)前這方面存在的問(wèn)題正說(shuō)明了需要對(duì)其進(jìn)行改革，而改革的難度系數(shù)也是相當(dāng)大的。(51)正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，“法治領(lǐng)域改革涉及的主要是公檢法司等國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和強(qiáng)力部門(mén)，社會(huì)關(guān)注度高，改革難度大，更需要自我革新的胸襟。如果心中只有自己的‘一畝三分地’，拘泥于部門(mén)權(quán)限和利益，甚至在一些具體問(wèn)題上討價(jià)還價(jià)，必然是磕磕絆絆、難有作為。改革哪有不觸動(dòng)現(xiàn)有職能、權(quán)限、利益的？需要觸動(dòng)的就要敢于觸動(dòng)，各方面都要服從大局”。習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》(2014年10月23日)，載《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中)，人民出版社2016年版，第191頁(yè)。各級(jí)黨委和政法委是對(duì)政法工作包括司法工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)主體，支持并保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)是其具體職責(zé)之一，盡管有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、司法機(jī)關(guān)和司法人員在涉及司法工作方面進(jìn)行了相應(yīng)限制，并對(duì)相關(guān)情形的處置進(jìn)行了具體規(guī)定，(52)參見(jiàn)前引，中共中央辦公廳法規(guī)局編書(shū)，第455-456頁(yè)。但是，在政法工作整體要求之下兼顧到司法工作的專(zhuān)業(yè)性要求，則需要在實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度實(shí)現(xiàn)其政治性和法治性、系統(tǒng)性和科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性和協(xié)同性及其有機(jī)統(tǒng)一的過(guò)程中逐步得以保障。《條例》第21條的相應(yīng)規(guī)定顯然難以滿足具體實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。

四、 進(jìn)一步推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化建設(shè)

政法工作的內(nèi)涵與外延有一個(gè)逐步限縮和擴(kuò)容的變化過(guò)程。如前所述，從國(guó)家政權(quán)建設(shè)初期包括人大選舉工作在內(nèi)的“大政法”范疇到改革開(kāi)放初期限定在公檢法的“小政法”范疇，再到當(dāng)前的政法工作(六部門(mén))范疇，這一變化過(guò)程體現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)建設(shè)在不同發(fā)展階段的權(quán)變性特點(diǎn)。當(dāng)前，政法工作就被時(shí)代賦予了新的任務(wù)和使命，具體體現(xiàn)在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、規(guī)范性、有效性和發(fā)展性，對(duì)政法工作的要求，在新中國(guó)成立初期、改革開(kāi)放初期和當(dāng)前時(shí)期，既有相同的一面，也有不同的一面。厘清這一差異性，是推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化建設(shè)的前提。筆者無(wú)意在此系統(tǒng)闡述三個(gè)時(shí)期國(guó)家政權(quán)建設(shè)與發(fā)展在價(jià)值目標(biāo)、制度體制、運(yùn)行機(jī)制和具體方式上的差異性。但是，這里尚需要明確一個(gè)基本事實(shí)：除了有效性這一基本要求之外，國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和規(guī)范性在當(dāng)前，較新中國(guó)成立初期和改革開(kāi)放初期有明顯增強(qiáng)，只不過(guò)在程度上各有不同。就規(guī)范性而言，國(guó)家政權(quán)建設(shè)的法治化是當(dāng)前時(shí)期的一個(gè)重要目標(biāo)，而政法工作是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要保障?；诖?，進(jìn)一步推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化建設(shè)需要考慮以下四個(gè)層面。

(一) 以實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治體的法治化轉(zhuǎn)型為發(fā)展目標(biāo)

國(guó)家政治體實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的核心是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在理念、制度、體制和具體方式上的法治化。在我國(guó)政治語(yǔ)境中，中國(guó)共產(chǎn)黨作為最高政治力量，其自身管理和對(duì)國(guó)家政治生活領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程的制度化、法治化本身就是一個(gè)系統(tǒng)工程。而且，黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化是國(guó)家政治體實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型的核心要素，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作作為黨的領(lǐng)導(dǎo)工作之重要一部分，是黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)制度化的組織保障。同時(shí)，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作自身實(shí)現(xiàn)制度化乃至法治化，在現(xiàn)實(shí)政治生活中的作用是顯而易見(jiàn)的。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作必須實(shí)現(xiàn)制度化乃至法治化，不僅是黨領(lǐng)導(dǎo)人民全面推進(jìn)依法治國(guó)的政治要求，而且是保障各政法機(jī)關(guān)依法履職的法治要求。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化建設(shè)，應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化和國(guó)家政治體的法治化轉(zhuǎn)型為發(fā)展目標(biāo)。

(二) 以加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政為政治要求

黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作是黨的領(lǐng)導(dǎo)工作范疇之一，其制度化建設(shè)亦是一個(gè)系統(tǒng)工程，《條例》僅是其中一個(gè)重要組成部分。作為黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)進(jìn)程的重要載體之一，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作本身需要體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之政治功能，這一政治功能在當(dāng)前的表述就是“領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”。(53)這是習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中提出的，在黨的十八屆四中全會(huì)決定中進(jìn)一步將之具體闡釋為“三統(tǒng)一”“四善于”。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作所要實(shí)現(xiàn)的政治功能，具體體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法和帶頭守法。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度就應(yīng)具體規(guī)范其體制機(jī)制和運(yùn)行方式，以實(shí)現(xiàn)這一政治功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在理念、制度和過(guò)程層面上的法治化建構(gòu)。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的法治化本身，是帶頭守法的直接體現(xiàn)，是加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政并實(shí)現(xiàn)其制度化、法治化的重要環(huán)節(jié)。

(三) 以保障相關(guān)政府部門(mén)公正執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)公正司法為前提

按照《條例》規(guī)定，各級(jí)政法委是具體領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門(mén)，是實(shí)現(xiàn)各級(jí)黨委對(duì)政法工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式?！包h的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的”這一論斷就具體體現(xiàn)在這一組織形式及其具體功能上，具體來(lái)說(shuō)，就是政法工作開(kāi)展的質(zhì)量與效果。政法工作之所以是黨和國(guó)家的工作，除了由黨的內(nèi)在規(guī)定性決定之外，還在于具體涉及相關(guān)政府部門(mén)和司法機(jī)關(guān)工作，執(zhí)法部門(mén)能否公正執(zhí)法和司法部門(mén)能否公正司法，這是政法工作成效的基本量尺。然而，執(zhí)法部門(mén)是行政機(jī)關(guān)，法院、檢察院是司法機(jī)關(guān)，二者具有不同的屬性、特征和功能。同時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的公安、國(guó)安、司法部(局)等也有各自的工作特點(diǎn)和具體要求，法院和檢察院在司法過(guò)程中也遵循不同的工作規(guī)律及相應(yīng)要求。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作過(guò)程中，一方面要貫徹落實(shí)黨的路線方針政策，另一方面要保障各政法機(jī)關(guān)按照各自的工作屬性、特點(diǎn)、規(guī)律和要求依法履職，二者既有對(duì)立的一面也有統(tǒng)一的一面。這一對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系客觀上要求黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作要完善其制度化乃至實(shí)現(xiàn)法治化，而在當(dāng)前的主要方面，則應(yīng)是切實(shí)保障相關(guān)政府部門(mén)公正執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)公正司法。

(四) 以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定及其有序發(fā)展為現(xiàn)實(shí)目的

政法工作的工作目標(biāo)、內(nèi)容和方式是隨著時(shí)代及其使命的要求而確定的。如前所述，新中國(guó)成立初期的政法工作要求維護(hù)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定，改革開(kāi)放初期的政法工作則要求維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。維護(hù)國(guó)家政權(quán)與社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定和發(fā)展依然是政法工作的基本要求，只是在具體目標(biāo)、內(nèi)容和方式上有所側(cè)重，在當(dāng)前，其側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該是“法治”。在國(guó)家政權(quán)層面，要求政法工作要致力于法治國(guó)家的建構(gòu)；在社會(huì)層面，要求致力于法治社會(huì)的培育、建設(shè)和發(fā)展。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作除了體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)立法之外，還體現(xiàn)對(duì)執(zhí)法和司法的保障，更體現(xiàn)在帶頭守法上；而帶頭守法的最直接體現(xiàn)則是實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的制度化和法治化。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨組織配備政法委員以后，如何結(jié)合社會(huì)實(shí)際按照法治原則和法治方式開(kāi)展工作，就更具有現(xiàn)實(shí)意義，必將對(duì)法治社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生直接影響。

基于上述四個(gè)層面的分析，進(jìn)一步推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化進(jìn)程乃至實(shí)現(xiàn)法治化。第一，要提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是政法干部的社會(huì)主義法治理論水平，樹(shù)立社會(huì)主義法治理念。這就要求加強(qiáng)對(duì)黨在新時(shí)代的路線方針政策的形勢(shì)政策教育，加強(qiáng)相關(guān)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)、教育和培訓(xùn)工作。第二，提升各級(jí)政法機(jī)關(guān)和政法干部執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的能力和水平。這就要求對(duì)包括《條例》在內(nèi)的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行階段性評(píng)估，積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。第三，要對(duì)政法工作進(jìn)行扎實(shí)充分的調(diào)查研究，能夠保證對(duì)政法工作中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題新現(xiàn)象進(jìn)行及時(shí)規(guī)范，并促進(jìn)其盡可能迅速地實(shí)現(xiàn)制度化、法治化，即形成相應(yīng)完善的、符合實(shí)際需要的工作流程和工作規(guī)則。第四，要在制度化和法治化要求的統(tǒng)一性之下明晰各政法機(jī)關(guān)的差異性，并在充分保障這一差異性的前提下實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)一性。第五，在技術(shù)層面，應(yīng)在《條例》之下根據(jù)不同政法機(jī)關(guān)工作屬性和要求制定相應(yīng)的規(guī)定、規(guī)則、細(xì)則和辦法，具體落實(shí)《條例》的規(guī)定和要求。第六，也是最為重要的，就是要牢牢把握黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的屬性、特征和功能及其基本規(guī)律要求，在尊重其科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性、法治性要求的基礎(chǔ)上，按照政治性要求實(shí)現(xiàn)其系統(tǒng)性、協(xié)同性乃至穩(wěn)定性和發(fā)展性目標(biāo)。

五、 余 論

政法工作之政治性與法治性的雙重屬性，決定了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作在政治和法治上的雙重功能，集中體現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)政治體的法政治性特征，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的制度化、法治化進(jìn)程，進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)代中國(guó)政治體的法治化轉(zhuǎn)型過(guò)程。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民奪取和建設(shè)國(guó)家政權(quán)過(guò)程中逐步形成的，是中國(guó)社會(huì)政治歷史的產(chǎn)物，經(jīng)過(guò)社會(huì)主義改革開(kāi)放的實(shí)踐與創(chuàng)新，已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義政治的重要組成部分。隨著全面依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程的加快，建設(shè)和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的現(xiàn)實(shí)要求愈來(lái)愈迫切，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度在建設(shè)和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系方面的制度保障作用愈來(lái)愈突出，其制度化水平?jīng)Q定著法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系的嚴(yán)密性、科學(xué)性和有效性，在一定程度上決定著黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的完善和發(fā)展?！稐l例》是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化的重要成果，作為全面規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的主干性、基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，其形成、發(fā)展和完善是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度發(fā)展和完善的結(jié)果，在實(shí)施過(guò)程中，也必然要求在不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上獲得進(jìn)一步完善。同時(shí)，這一完善過(guò)程，在客觀上也反映著審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等單位充分發(fā)揮各自法治功能的能力和水平，反之亦然。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體制機(jī)制和方法，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡管是一個(gè)政治傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)，亦有人贊譽(yù)其特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，但客觀而言，它依然要隨著國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程尤其是法治化進(jìn)程而不斷實(shí)現(xiàn)在結(jié)構(gòu)與功能上的調(diào)適和優(yōu)化，這是一個(gè)政治與法治關(guān)系的辯證的發(fā)展過(guò)程。隨其不斷優(yōu)化，并伴隨著各政法單位在政治基本規(guī)律和法治發(fā)展原則支配之下的相互配合、相互制約，必將形成強(qiáng)大的法治力量，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家政權(quán)在結(jié)構(gòu)與功能上的優(yōu)化以使其穩(wěn)定發(fā)展，增進(jìn)人民群眾的根本權(quán)益以保障其幸福安康。

作為中國(guó)特有之法政治現(xiàn)象的“政法工作”，以及其屬性、規(guī)律和特點(diǎn)，決定著黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的屬性、規(guī)律和特點(diǎn)，進(jìn)而也決定著黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度本身的屬性、規(guī)律和特點(diǎn)，這些皆是當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)研究的重要內(nèi)容。作為法政治學(xué)的重要分支，當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)是以當(dāng)代中國(guó)法政治現(xiàn)象為研究對(duì)象的，應(yīng)當(dāng)對(duì)此基礎(chǔ)研究作出貢獻(xiàn)。當(dāng)然，政法工作的歷史性、實(shí)踐性、科學(xué)性和系統(tǒng)性，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的權(quán)變性和復(fù)雜性，以及黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度的規(guī)范性和專(zhuān)業(yè)性，客觀上將凸顯當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)研究的特點(diǎn)與特色。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度屬于黨內(nèi)法規(guī)制度范疇，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度在一定程度上反映著黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)與功能。如前所述，黨內(nèi)法規(guī)體系尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度及其執(zhí)行，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系其他子體系有著直接影響，進(jìn)而促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系在結(jié)構(gòu)與功能上的優(yōu)化；中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的建設(shè)質(zhì)效和建設(shè)進(jìn)程，也客觀反映著社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的具體狀況，而這直接體現(xiàn)著當(dāng)代中國(guó)政治體的法治化轉(zhuǎn)型的節(jié)奏與進(jìn)度。這都對(duì)當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)研究提出了不小的挑戰(zhàn)。當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)研究首先關(guān)注當(dāng)代中國(guó)政治體的法治化轉(zhuǎn)型過(guò)程，進(jìn)而具體關(guān)注決定這一轉(zhuǎn)型過(guò)程的核心要素、關(guān)鍵變量和制約因素，而黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化與法治化是其中的重要內(nèi)容。在一定程度上，加強(qiáng)并推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化，探索總結(jié)其中的基本規(guī)律，有助于深化對(duì)中國(guó)政治的理論認(rèn)知，進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)代中國(guó)法政治學(xué)研究。