劉奕衡

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

新農(nóng)村建設(shè)正在如火如荼地進(jìn)行，新農(nóng)村社區(qū)較之以往的農(nóng)村社區(qū)有很大不同，而治理上的需求也產(chǎn)生了很大變化。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是明顯趨勢，更是新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中的重要保障。在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型背景下，新農(nóng)村社區(qū)治理層面也要進(jìn)行較好的調(diào)整與優(yōu)化。但也需要看到，由于內(nèi)外部諸多因素的影響與制約，很多新農(nóng)村社區(qū)治理能力明顯不足，且不知如何在新時期有效地進(jìn)行社區(qū)治理。鑒于此，探尋新時期新農(nóng)村社區(qū)治理的有效途徑十分必要和重要。

1 鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下新農(nóng)村社區(qū)治理概述

1.1 鄉(xiāng)村治理理論的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理理論作為一種新的理論研究，是治理理論在農(nóng)村社區(qū)管理過程中的應(yīng)用，它與城市社區(qū)治理理論的內(nèi)涵有著許多相似的地方。鄉(xiāng)村治理理論涉及治理主體、治理權(quán)力分配方式、治理方式等不同的維度。近幾年來，不同學(xué)科領(lǐng)域、地理區(qū)域?qū)W者開展的研究使得鄉(xiāng)村治理理論的內(nèi)涵逐漸豐富。鄉(xiāng)村治理理論的內(nèi)涵主要包含鄉(xiāng)村治理主體、治理權(quán)力分配方式、治理目的、治理過程4個方面。

1.1.1 鄉(xiāng)村治理主體 治理主體多元化是治理理論主要強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。除了政府組織以外，公民自身以及民間組織也應(yīng)當(dāng)作為治理主體出現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理的整個過程中。在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村治理資源是多元化的，所以治理主體也應(yīng)多元化。由于鄉(xiāng)村治理的獨(dú)特性，治理主體可以是除政府組織以外一些由村民們一致認(rèn)同的非政府權(quán)力機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)村治理體系中，多元化主體是一種相互依存的存在。在鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的矛盾往往是通過村民共同參與、共同協(xié)商，最終達(dá)到解決問題的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)治理體系的良好循環(huán)。從中國目前鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)狀況分析，鄉(xiāng)村治理過程中存在的政府組織和民間組織一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會、村黨支部、扶貧隊(duì)、婦女會等。鄉(xiāng)村治理主體就是通過制定制度機(jī)制將這些組織進(jìn)行規(guī)范，共同作為治理主體參與到鄉(xiāng)村治理過程中［1］。也就是說，鄉(xiāng)村治理的成效好壞往往取決于是否形成了治理主體多元化的良好局面。

1.1.2 權(quán)力分配的多元化 在中國以往的社會管理過程中，人們在生活中遇到問題會依賴性尋找政府部門的幫助，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為只有政府才具有分配社會公共資源的權(quán)力。這種自上而下的單一模式在治理理論中被打破，治理理論提出資源及權(quán)力分配的多元化。在鄉(xiāng)村社會的構(gòu)成中，存在許多與政府組織有著相同認(rèn)可度的民間組織［2］。將權(quán)力下放到這些村民認(rèn)可的民間組織中，可以實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力上下互動的雙向運(yùn)行模式。權(quán)力分配的多元化使得村民能夠參與到公共事務(wù)的決策中，從而最終達(dá)到鄉(xiāng)村自治的理想局面。

1.1.3 以公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向 鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是在整合鄉(xiāng)村公共資源的前提下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村內(nèi)公共利益的最大化，所以，在鄉(xiāng)村治理過程中是以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向［3］。鄉(xiāng)村治理的提出打破了以往公眾認(rèn)知中政府代表公益、鄉(xiāng)村自組織代表私利的傳統(tǒng)觀念。治理理論認(rèn)為二者可以進(jìn)行有效融合，從而達(dá)到公共利益最大化的最終目標(biāo)。在鄉(xiāng)村治理理論中，各主體間的所有活動都是以公共利益為行為導(dǎo)向。對村民公共利益有益、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的都應(yīng)予以采納，并作為鄉(xiāng)村治理的活動之一；反之，對村民公共利益有害、阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展的都應(yīng)予以抵制。

1.1.4 向鄉(xiāng)村治理自主化發(fā)展 鄉(xiāng)村治理是一個較復(fù)雜且存在諸多不確定因素的過程，在此過程中需要處理的公共事務(wù)往往涉及多個方面，并且每個事務(wù)之間存在不可分割的聯(lián)系。由于這些日常事務(wù)存在于鄉(xiāng)村治理的最基層，鄉(xiāng)村社會通常面積較大，人口分布較分散，政府部門無法將區(qū)域的所有事務(wù)都掌控在手中。因此，鄉(xiāng)村治理理論的最終目的就是使村民在接受國家相關(guān)政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行鄉(xiāng)村自治的實(shí)踐。將治理主體向多元化發(fā)展，并將權(quán)力重新整合進(jìn)行再分配，使村民能夠形成相關(guān)自治組織，從而進(jìn)行自治。

1.2 鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型對新農(nóng)村社區(qū)治理的影響

隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)民居住環(huán)境、生產(chǎn)生活方式的改變，中國農(nóng)村社會正在發(fā)生深刻的變化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理也面臨更多的新情況、新問題［4］。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型便在這一大環(huán)境下應(yīng)運(yùn)而生，而鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型對新農(nóng)村社區(qū)治理也產(chǎn)生了直接的影響。一方面，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型在一定程度上擴(kuò)大了農(nóng)村治理層面存在的不足，特別是基于新農(nóng)村社區(qū)治理角度進(jìn)行審視時，固有的治理不足實(shí)際上已成為十分顯著的新農(nóng)村治理問題；另一方面，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型也為新農(nóng)村社區(qū)治理活動的開展指明了新的方向，提供了新的治理選擇。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型得到了廣泛認(rèn)可，而在轉(zhuǎn)型過程中，社會力量也較好參與到新農(nóng)村社區(qū)治理之中，這也在一定程度上緩解了治理的壓力。對各級政府而言，如何對一系列消極影響予以較好規(guī)避并充分利用積極影響進(jìn)行新農(nóng)村社區(qū)治理也是值得思考的現(xiàn)實(shí)性問題。

1.3 鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下新農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下，新農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)外部環(huán)境以及具體目標(biāo)都發(fā)生了很大變化，呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)［5］。整體上來看，得益于新的理念越發(fā)成熟，新農(nóng)村社區(qū)治理的總體狀況越發(fā)良好，部分地區(qū)的新農(nóng)村標(biāo)桿村也摸索出富有地方特色的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，探索出較為可行的治理模式。

龍王店社區(qū)作為集中型農(nóng)村社區(qū)，由周邊多個村落合并而成。龍王店社區(qū)于2010年開始規(guī)劃建設(shè)，占地220 hm2，由10個行政村、26個自然村落的3 370戶、13 870人組成。在治理過程中成立社區(qū)管委會，由原社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任社區(qū)管委會相關(guān)負(fù)責(zé)人，原其余村落的村委會書記擔(dān)任社區(qū)管委會副主任，形成各村落集中聯(lián)合辦公的良好格局。在較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)治理也在飛速發(fā)展中。根據(jù)江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒記載，2017年江蘇省GDP總量已達(dá)87 988億元，人均GDP接近11萬元，已經(jīng)趕超發(fā)達(dá)國家水平，城鎮(zhèn)化率已達(dá)69.61%，比全國平均水平（59.58%）高10.03個百分點(diǎn)，在全國各?。ㄊ?、自治區(qū)）中，位列上海市（88.10%）、北京市（86.50%）、天津市（83.15%）和廣東?。?0.70%）之后，位列浙江?。?8.90%）和遼寧?。?8.10%）之前，居第五位。

未來一段時間里，各級政府對新農(nóng)村社區(qū)治理的重視程度以及資金等資源性投入會進(jìn)一步增加，這也為治理調(diào)整與優(yōu)化提供了較為充足的保障。但也需要清醒地看到，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷加快，新農(nóng)村社區(qū)治理能力提升的緊迫感愈發(fā)明顯，所衍生出的一些具體治理問題也愈發(fā)顯著，這些具體問題能否得到有效解決也成為新農(nóng)村建設(shè)以及治理目標(biāo)達(dá)成的重要影響因素。而在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下，發(fā)現(xiàn)新農(nóng)村社區(qū)治理存在的問題并進(jìn)行解決也成為階段性的重點(diǎn)工作內(nèi)容。

2 鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下新農(nóng)村社區(qū)治理存在的問題

2.1 機(jī)制不完善

基于鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下對新農(nóng)村社區(qū)治理進(jìn)行審視可以發(fā)現(xiàn)，治理機(jī)制不完善的問題較顯著，這也成為新農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的制約性因素。雖然鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型得到了廣泛認(rèn)可和關(guān)注，但部分地區(qū)的縣市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府在區(qū)域內(nèi)的新農(nóng)村社區(qū)治理中并未進(jìn)行精準(zhǔn)定位，所制定的一些治理方案或計(jì)劃與實(shí)際治理需求、狀況間的適配程度較低。此外，新農(nóng)村社區(qū)治理本身需要相應(yīng)的政策體系予以支持，治理與建設(shè)間更是密切關(guān)聯(lián)，但地方財(cái)政對新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展以及治理上的資金需求往往無法給予充分支持，這也導(dǎo)致相關(guān)治理活動在開展上很難得到有效保障。更為嚴(yán)重的是，由于治理機(jī)制不完善，政府對區(qū)域內(nèi)新農(nóng)村社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)性與引導(dǎo)性功能十分弱化，而治理層面的權(quán)責(zé)關(guān)系更是無法得到有效明晰。久而久之，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下的新農(nóng)村社區(qū)治理也很容易成為一種形式大于內(nèi)容的治理變革。

2.2 科學(xué)規(guī)劃缺乏

新農(nóng)村社區(qū)治理中缺失科學(xué)規(guī)劃的問題也十分明顯，這也導(dǎo)致很多地區(qū)看似在較積極地進(jìn)行嘗試，但卻出現(xiàn)治理層面投入與產(chǎn)出嚴(yán)重失衡的現(xiàn)象［6］。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下，新農(nóng)村社區(qū)治理包含環(huán)境衛(wèi)生治理、貧困問題應(yīng)對、社區(qū)文化建設(shè)等方面的內(nèi)容，且隨著新農(nóng)村社區(qū)本身的不斷發(fā)展，治理層面的需求也會發(fā)生很大變化。而鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下，新農(nóng)村社區(qū)治理事務(wù)很有可能在短時間內(nèi)增加，這也需要一個科學(xué)的治理方案對各層面與各時期的治理活動開展予以較好地指導(dǎo)。但新農(nóng)村社區(qū)自身往往不具備進(jìn)行科學(xué)治理規(guī)劃的能力，縣市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府往往忽略了鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下新農(nóng)村社區(qū)治理的規(guī)劃事宜，這直接導(dǎo)致新農(nóng)村社區(qū)治理成為一種隨意性較強(qiáng)且?guī)в忻つ啃蕴卣鞯闹卫?。在這一狀態(tài)下，治理進(jìn)程以及最終的治理目標(biāo)達(dá)成都會受到影響。

2.3 專業(yè)人才短缺

治理人才短缺的問題也較為明顯，這也成為新時期新農(nóng)村社區(qū)治理活動高效開展的一個制約性因素。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型已經(jīng)對治理主體提出了新的要求，新農(nóng)村社區(qū)治理活動的開展更是需要具體的治理人員參與和負(fù)責(zé)，而一線的治理人員對新農(nóng)村社區(qū)治理有何種認(rèn)識，其自身治理能力的高低也必然會影響到治理進(jìn)程和最終的成效渠道。村“兩委”成員是新農(nóng)村社區(qū)治理的有生力量，但大多數(shù)村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子對新時期新農(nóng)村社區(qū)治理的認(rèn)識較有限，缺乏治理的有效經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際能力。特別是信息化時代，治理手段較為單一，而當(dāng)專業(yè)人才較為短缺時，傳統(tǒng)的治理理念與方式方法也勢必會被長時間沿用，很多原已存在的問題更是無法得到有效解決。這便導(dǎo)致新農(nóng)村社區(qū)治理陷入較尷尬的境地之中，想要進(jìn)行創(chuàng)新也變得極為困難和復(fù)雜［7］。

2.4 監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制缺位

鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下新農(nóng)村社區(qū)治理是一種新的模式，將新農(nóng)村作為社區(qū)進(jìn)行治理，本身便是一種創(chuàng)新。在動態(tài)的治理進(jìn)程中，評價(jià)與監(jiān)督機(jī)制實(shí)際上需要成為一種保障性機(jī)制。但大多數(shù)地區(qū)的相關(guān)評價(jià)與監(jiān)督機(jī)制基本處于缺位狀態(tài)，這也在一定程度上影響到新農(nóng)村社區(qū)治理活動的高效開展［8］。由于無法對新農(nóng)村社區(qū)治理狀況與方式方法選用等事宜進(jìn)行評價(jià)，各治理主體很難對治理情況予以較好感知，在制定治理決策時也缺乏有效的參考，很多不當(dāng)?shù)闹卫硎侄魏苋菀妆婚L時間沿用。而在無法對新農(nóng)村社區(qū)治理事宜進(jìn)行有效監(jiān)督時，基層政府以及村“兩委”的治理職能履行狀況很難得到保障，一些問題也無法在短時間內(nèi)被發(fā)現(xiàn)和解決［9］。相關(guān)問題堆積在一起，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的壓力以及新農(nóng)村社區(qū)治理的難度都會大為增加。從這一層面來看，缺乏評價(jià)與監(jiān)督機(jī)制的束縛和保障時，新農(nóng)村社區(qū)治理活動的開展難度也會處于較高水平［10］。

3 鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下新農(nóng)村社區(qū)治理的有效途徑

3.1 持續(xù)完善治理機(jī)制

鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下新農(nóng)村社區(qū)治理需要完善的機(jī)制予以支撐，因此，結(jié)合鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的趨勢和要求，持續(xù)完善新農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制十分必要［11］。例如，北京市在新農(nóng)村社區(qū)治理上十分注重治理機(jī)制的建設(shè)與完善，大興區(qū)更是在科學(xué)統(tǒng)籌治理資源的基礎(chǔ)上明確了新農(nóng)村社區(qū)治理制度，將權(quán)責(zé)關(guān)系予以明晰，有效保障各層面與各時期新農(nóng)村社區(qū)治理活動的開展［12］。此外，大興區(qū)政府通過出臺指導(dǎo)性與規(guī)范性政策，為區(qū)域內(nèi)不同的新農(nóng)村社區(qū)治理活動開展提供有效指導(dǎo)，市、區(qū)2級財(cái)政部門在預(yù)算上劃撥專項(xiàng)資金也為具體治理活動開展提供很大保障。其他地區(qū)在新農(nóng)村社區(qū)治理上也要將機(jī)制的建設(shè)與完善作為前置性工作，通過增強(qiáng)政策與資金層面的支持力度，新農(nóng)村社區(qū)在自主治理上能夠掌握更多的主動權(quán)。而新農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制愈發(fā)完善，外部因素的影響也可以得到有效控制。

3.2 科學(xué)進(jìn)行治理規(guī)劃

科學(xué)進(jìn)行規(guī)劃方案的制定也是新農(nóng)村社區(qū)治理的有效途徑。在相應(yīng)機(jī)制科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)性與可行性兼具的規(guī)劃方案能夠縮短預(yù)期目標(biāo)的達(dá)成。建議縣市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府結(jié)合地方實(shí)際情況進(jìn)行治理資源的統(tǒng)籌與分配，細(xì)化治理基本方案，引導(dǎo)并要求不同的新農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行治理層面的自主規(guī)劃。通過這一層面的努力，一個層次分明的新農(nóng)村社區(qū)治理規(guī)劃體系便可形成，具體的新農(nóng)村社區(qū)治理活動也能夠按部就班地進(jìn)行。在進(jìn)行治理規(guī)劃時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府應(yīng)當(dāng)明確治理重點(diǎn)，村容村貌改善、消除貧困、掃清農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展阻礙等都可以成為治理重點(diǎn)。通過明確治理主次，有效利用治理資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府與村“兩委”在具體治理活動的開展上也能夠更具有方向性和目的性，這對短時間內(nèi)提升治理效率具有重要意義。

3.3 加大人才培養(yǎng)力度

新農(nóng)村社區(qū)治理需要更多的專業(yè)人才參與，這也是近幾年國家十分注重大學(xué)生村官選拔的重要原因。但單純借助大學(xué)生村官驅(qū)動帶有一定的局限性，特別是新農(nóng)村社區(qū)治理本身包含多個層面的治理事務(wù)，培養(yǎng)更多高質(zhì)量的治理人才刻不容緩。政府在“三農(nóng)”問題的解決和處理上應(yīng)當(dāng)對新農(nóng)村社區(qū)治理專業(yè)人才短缺的問題給予足夠關(guān)注，縣市級政府更要指派具有豐富“三農(nóng)”工作經(jīng)驗(yàn)的人員，充當(dāng)新農(nóng)村社區(qū)治理的統(tǒng)籌者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府則可以考慮委派專人深入實(shí)際進(jìn)行治理狀況考察，并參與到新農(nóng)村社區(qū)治理活動的動態(tài)進(jìn)程之中。對具體農(nóng)村而言，村“兩委”主要成員則需要借助互聯(lián)網(wǎng)等途徑進(jìn)行鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下新農(nóng)村社區(qū)治理相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，提升自身的治理實(shí)際能力［13］。在相關(guān)人員的綜合素養(yǎng)有了較大提升后，政府要引導(dǎo)并鼓勵創(chuàng)新，使得信息技術(shù)可以成為新農(nóng)村社區(qū)治理的有效工具。

3.4 構(gòu)建監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制

鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是向高質(zhì)量與高效率進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)型的動態(tài)進(jìn)程中，新農(nóng)村社區(qū)治理必然會出現(xiàn)這樣或那樣的問題，而隨著新農(nóng)村建設(shè)資金規(guī)模的不斷增加，基層反腐的工作壓力也會進(jìn)一步提升。因此，需要構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制，監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制也需要成為一種額外的保障性機(jī)制，保障各項(xiàng)治理活動能夠在合理、合法的狀態(tài)下進(jìn)行。各級政府可以成為新農(nóng)村社區(qū)治理的監(jiān)督與評價(jià)主體，在細(xì)化出治理目標(biāo)與相應(yīng)要求后，定期開展相應(yīng)的評價(jià)與監(jiān)督工作。通過對治理進(jìn)程、方式方法選用的實(shí)際有效性、預(yù)期目標(biāo)達(dá)成狀況等進(jìn)行評價(jià)，政府可以對新農(nóng)村社區(qū)治理事宜有更加清晰地了解。而通過有效監(jiān)督、不斷發(fā)現(xiàn)和解決問題，新農(nóng)村社區(qū)治理相關(guān)活動和工作也能夠在更良好的狀態(tài)下進(jìn)行，這也有利于新農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)際有效性的不斷提升。

4 小結(jié)

鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型視角下新農(nóng)村社區(qū)治理出現(xiàn)了一些新變化，在治理方向與治理目標(biāo)更為明確的情況下，各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村“兩委”需要進(jìn)行科學(xué)的治理分析，確保新農(nóng)村社區(qū)治理策略選用上的科學(xué)性與可行性。值得注意的是，原已存在的一些治理問題很難在短時間內(nèi)予以有效解決，因此，新農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型需要成為常態(tài)化工作，更需要運(yùn)用發(fā)展的眼光進(jìn)行審視，確保治理機(jī)制可以在最良好的狀態(tài)下運(yùn)轉(zhuǎn)。