沈陽春 廊坊市自然資源和規(guī)劃局

1 前言

目前，我國(guó)地價(jià)體系中基準(zhǔn)地價(jià)是其中的主要內(nèi)容，隨著土地使用制度的改革，我國(guó)很多地區(qū)都建設(shè)了完善的基準(zhǔn)地價(jià)體系，由于各類公共用地都是采用劃撥的方式，導(dǎo)致所建設(shè)的公共服務(wù)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系存在諸多問題。為了能夠深化有償使用國(guó)有土地的改革，使國(guó)有土地有償使用的范圍逐漸擴(kuò)大，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)體系進(jìn)行不斷的優(yōu)化。

2 公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)概述

公共服務(wù)項(xiàng)目用地指的是城鎮(zhèn)提供社會(huì)公共利益用途和集體福利的用地，保證城鎮(zhèn)的發(fā)展和存在，承擔(dān)著城鎮(zhèn)所開展的各項(xiàng)活動(dòng)，有利于社會(huì)利用服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。和其他用地相比，公共服務(wù)項(xiàng)目用地的特點(diǎn)主要包括特殊性和服務(wù)性以及正外部性，其社會(huì)和生態(tài)效益比較顯著；公共服務(wù)項(xiàng)目用地通常所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和收益較小，無法再對(duì)其進(jìn)行直接的界定，因此其市場(chǎng)價(jià)值較為隱匿；為了建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目，國(guó)家采用法定程度強(qiáng)制征收用地，而且供地一般都以劃撥的方式實(shí)現(xiàn)[1]。

基準(zhǔn)地價(jià)指的是城鎮(zhèn)用地范圍確定于土地利用總體規(guī)劃中，并將建設(shè)用地劃分為不同等級(jí)，對(duì)其評(píng)估根據(jù)用地類型進(jìn)行，政府來對(duì)估價(jià)期日進(jìn)行設(shè)定，以此來設(shè)定用地的平均價(jià)格和最高使用年限。

在評(píng)估公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)的過程中應(yīng)采用一般的評(píng)估方法，包括市場(chǎng)比較法和成本逼近法，同時(shí)還要結(jié)合該用地的差異和特殊情況選擇相應(yīng)的評(píng)估方法，并按照實(shí)際案例選擇其他方法再次進(jìn)行測(cè)算和評(píng)估，使公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)超過成本價(jià)格[2]。

3 建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)體系的重要性

3.1 政策的演進(jìn)

我國(guó)很早就明確提出要有償使用公共服務(wù)項(xiàng)目用地，而且相關(guān)部門也嚴(yán)格按照要求全面落實(shí)政策要求，在結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)供需以及取得成本等因素情況制定科學(xué)合理的公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)價(jià)格。隨后我國(guó)又先后出臺(tái)了很多有關(guān)制定公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)的政策，而且各地也根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定了關(guān)于此方面的要求，針對(duì)已經(jīng)制定完成但缺少公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)體系的地區(qū)，相關(guān)部門要求其及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充，而且公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)包含在各地所提交的基準(zhǔn)地價(jià)體系中。由此可見，隨著我國(guó)相關(guān)政策的不斷演進(jìn)，建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)體系已經(jīng)是大勢(shì)所趨[3]。

3.2 現(xiàn)實(shí)的需要

要想深化改革土地有償使用制度，需要公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)體系的推動(dòng)，尤其是在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下，其也能夠滿足我國(guó)各地進(jìn)一步發(fā)展的需求。雖然我國(guó)很多地區(qū)已經(jīng)編制了公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)，使各地的用地管理和發(fā)展需求得以滿足，然而卻未全面研究公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)的編制體系。在實(shí)際的用地價(jià)格評(píng)估中，所采用的用地頂級(jí)和價(jià)格評(píng)估操作技術(shù)模式有很大差異，部分地方還是以編制商業(yè)服務(wù)和住宅用地基準(zhǔn)地價(jià)作為基礎(chǔ)，通過設(shè)置用途修正系數(shù)最終獲得公共服務(wù)項(xiàng)目用地價(jià)格，其中相關(guān)理論和數(shù)據(jù)對(duì)用途修正系數(shù)的支持力度不夠，而且普遍存在缺少土地定級(jí)環(huán)節(jié)，還是沿用其他用地的級(jí)別，并未將公共服務(wù)項(xiàng)目用地的特殊性和差異性充分地體現(xiàn)出來。由此可見，建設(shè)一個(gè)完整的公共服務(wù)用地基準(zhǔn)地基體系和土地定級(jí)、評(píng)估地價(jià)體系，能夠?qū)⒐卜?wù)項(xiàng)目用地的社會(huì)和自然特性客觀地反映出來[4]。

4 公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)體系建設(shè)問題

4.1 復(fù)雜的用地構(gòu)成，不統(tǒng)一的覆蓋地類范圍和評(píng)估對(duì)象

現(xiàn)階段，還未形成一個(gè)統(tǒng)一的公共服務(wù)設(shè)施概念，而且我國(guó)的用地分類標(biāo)準(zhǔn)中也未對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目用地類別進(jìn)行明確的規(guī)定。雖然公共服務(wù)項(xiàng)目用地包括一級(jí)類用地，但還是未統(tǒng)一公共服務(wù)項(xiàng)目用地的具體構(gòu)成和含義，最終導(dǎo)致在界定評(píng)估對(duì)象和地類覆蓋范圍方面都不統(tǒng)一。我國(guó)部分地區(qū)將文教體衛(wèi)等用地限定為公共服務(wù)項(xiàng)目用地，并制定了相應(yīng)的基準(zhǔn)地價(jià)體系，然后有些城市還對(duì)現(xiàn)有的一級(jí)類用地進(jìn)行細(xì)分，即拓展了評(píng)估對(duì)象，基本上覆蓋了各種地類。

建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)體系主要是為了向國(guó)有土地有償使用范圍的擴(kuò)大提供服務(wù)，滿足有償使用制度深化改革的需求。通過對(duì)相關(guān)政策的深入剖析發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)項(xiàng)目有償使用不但包括用地方面，同時(shí)還包括水利和交通等方面?；诖耍瑸榱四軌?qū)⒒鶞?zhǔn)地價(jià)應(yīng)用價(jià)值充分地發(fā)揮出來，應(yīng)大面積覆蓋四大用地類型來界定評(píng)估對(duì)象，在對(duì)用地類型進(jìn)行詳細(xì)劃分的過程中應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行個(gè)性化的管理[5]。

4.2 不統(tǒng)一的用地歸類標(biāo)準(zhǔn)，混亂的基準(zhǔn)地價(jià)體系

目前，有很多類型的公共服務(wù)項(xiàng)目用地，進(jìn)而也存在很多種劃分地類的標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)地區(qū)所建設(shè)的基準(zhǔn)地價(jià)體系存在較大的差異，整體上相對(duì)混亂。在歸類用地方面，因?yàn)楣芾碚吆陀玫貥?biāo)準(zhǔn)存在差異，導(dǎo)致基準(zhǔn)地價(jià)在實(shí)際用地分類方式和適用范圍等方面有所不同。公共服務(wù)設(shè)施具有一定的特殊性，導(dǎo)致其在地價(jià)形成等方面的特征相同，但是在不明顯的市場(chǎng)地價(jià)差異條件下，根據(jù)大類用途建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)體系較為合理，能夠有效防止由于復(fù)雜用地類型使基準(zhǔn)地價(jià)無法適用等問題的出現(xiàn)。然而公共服務(wù)用地有著廣泛的門類，可使其在收益和供需等方面的差異較大，而且大類用途基準(zhǔn)地價(jià)體系如果過于簡(jiǎn)單，不能夠?qū)㈩悇e不同的地價(jià)情況全面地反映出來，為了避免發(fā)生此類事件，很多地區(qū)對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)體系用途進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)而使整個(gè)基準(zhǔn)地價(jià)體系出現(xiàn)了混亂繁雜的局面[6]。

4.3 傳統(tǒng)用地價(jià)格評(píng)估方法適用存在困難

公共服務(wù)項(xiàng)目用地的特性和其他經(jīng)營(yíng)性用地之間存在很大的差異，再加上其具有較高的風(fēng)險(xiǎn)和較大的投資，導(dǎo)致個(gè)人參與到該項(xiàng)目中的熱情較低，進(jìn)而無法形成有效的土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還是沿用傳統(tǒng)的政府和成本定價(jià)機(jī)制來對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目用地形成地價(jià)。另外，部分公共服務(wù)項(xiàng)目用地在布局和選擇區(qū)位等方面并未采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)租賃的機(jī)制進(jìn)行，在配置用地?cái)?shù)量方面而是根據(jù)服務(wù)半徑進(jìn)行規(guī)劃，致使所選擇的公共服務(wù)區(qū)位和經(jīng)濟(jì)效益等之間無太大關(guān)系，導(dǎo)致公共服務(wù)項(xiàng)目地價(jià)對(duì)區(qū)位不是很敏感，無明顯的價(jià)格地域差異。除此之外，因?yàn)楣卜?wù)項(xiàng)目在構(gòu)造和建設(shè)方面都比較特殊，要想改變用途存在很大的難度，建設(shè)該類型土地的交易和供應(yīng)較為特殊，要想形成較大的市場(chǎng)規(guī)模非常困難。由此可見，以往的用地價(jià)格評(píng)估方法已經(jīng)很難適用公共服務(wù)項(xiàng)目土地價(jià)格的評(píng)價(jià)。

5 建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)體系的策略

5.1 對(duì)公共服務(wù)用地價(jià)格評(píng)估體系進(jìn)行優(yōu)化

各地應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)仄渌玫貎r(jià)格評(píng)估體系進(jìn)行深入調(diào)查和研究的同時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)現(xiàn)有有關(guān)公用服務(wù)項(xiàng)目用地定級(jí)和價(jià)格評(píng)估的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充和修訂，為當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)完善的公共服務(wù)用地價(jià)格評(píng)估體系提供一定的參考和依據(jù)。

5.2 進(jìn)一步推動(dòng)公共服務(wù)用地有償使用的改革

現(xiàn)階段，因?yàn)槲覈?guó)公共服務(wù)用地價(jià)格評(píng)估體系建設(shè)還不成熟和完善，在其不斷改革的過程中政府需出臺(tái)相關(guān)政策給予一定的支持，給該項(xiàng)改革的實(shí)施起到強(qiáng)有力的推動(dòng)作用。為了進(jìn)一步推動(dòng)公共服務(wù)用地有償使用的改革，應(yīng)逐漸完善公共服務(wù)用地市場(chǎng)，將社會(huì)資本引入到相關(guān)的領(lǐng)域，使公共服務(wù)用地有償使用模式包含很多形式。同時(shí)，加大公共服務(wù)用地市場(chǎng)管理力度，在管理的過程中可以充分借鑒其他用地市場(chǎng)的成功和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)精細(xì)化全流程的公共服務(wù)用地市場(chǎng)管理模式[7]。

5.3 編制完善的公共服務(wù)用地出讓價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)

政府等相關(guān)部門應(yīng)編制一個(gè)完善的公共服務(wù)用地出讓價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，同樣可以借鑒其他領(lǐng)域用地出讓最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)管理制度，使編制出來的公共服務(wù)用地出讓價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)合理，適合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展，而且還能夠有效避免我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)發(fā)生流失的情況。

5.4 深入研究有關(guān)公共服務(wù)用地基準(zhǔn)房地價(jià)體系的理論

在對(duì)公共服務(wù)用地基準(zhǔn)房地價(jià)體系的理論進(jìn)行深入研究的過程中可以從以下兩方面著手。

第一，加大研究公共服務(wù)項(xiàng)目用地價(jià)格形成機(jī)制的力度，對(duì)在權(quán)利不同條件下用地價(jià)格的內(nèi)涵和構(gòu)成予以明確，并提出一些可行性較高的價(jià)格評(píng)估方法和適合條件等，同時(shí)還包括具體的操作方法和確定評(píng)估參數(shù)的原則和方法。

第二，加大研究公共服務(wù)項(xiàng)目用地影響因素和機(jī)理的研究，清晰了解相關(guān)影響因素所構(gòu)成的體系，只有這樣才能夠明確用地價(jià)格和這些因素之間的內(nèi)在聯(lián)系與作用，從而為修正土地定級(jí)和價(jià)格以及地價(jià)體系提供一定的理論參考[8]。

6 結(jié)束語

總而言之，受到多種因素的影響，公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)體系建設(shè)方面還存在很多問題，有效解決這些問題，應(yīng)對(duì)土地規(guī)模進(jìn)行科學(xué)合理的改造和調(diào)整，使公共空間布局得以優(yōu)化，推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施的不斷改造，充分利用有限的存量土地。利用公共服務(wù)項(xiàng)目用地，不但能夠使居民的用地需求得以滿足，穩(wěn)步提升公共服務(wù)水平，同時(shí)還能夠根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和人口數(shù)量對(duì)公共用地進(jìn)行合理的開發(fā)利用，使土地利用率得以顯著的提高。在此基礎(chǔ)上從法律層面加大土地管理力度，建設(shè)一個(gè)完善的公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)體系。