臧 昊，梁亞榮

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228）

海南自由貿(mào)易港建設(shè)作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，是黨中央著眼于國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，在新時(shí)期賦予海南的重大歷史使命。海南自由貿(mào)易港要對(duì)標(biāo)世界最高開(kāi)放水平，解放思想、大膽創(chuàng)新，建立高水平的政策制度體系。海南自由貿(mào)易港的制度創(chuàng)新必須要處理好改革與法治的關(guān)系，必須要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，以“重大改革于法有據(jù)”與“法治先行”為根本遵循。當(dāng)前海南自由貿(mào)易港立法由中央立法權(quán)、地方立法權(quán)和《立法法》第13 條授權(quán)立法同時(shí)進(jìn)行，但該三種途徑均存在一定的局限。這阻礙了海南自由貿(mào)易港立法工作的順利開(kāi)展，甚至已經(jīng)妨礙了海南自由貿(mào)易港的發(fā)展，創(chuàng)設(shè)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)成為解決現(xiàn)有立法難題的關(guān)鍵。2020 年12 月31 日，《海南自由貿(mào)易港法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）公布并開(kāi)始向社會(huì)征求意見(jiàn)。2021 年4 月29 日，修改后的《草案（二次審議稿）》再次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。其中第10 條明確了海南省人大及其常委會(huì)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)的權(quán)力，對(duì)于創(chuàng)設(shè)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)來(lái)說(shuō)具有一定的積極意義，但其設(shè)立的制度體系還存在若干問(wèn)題，需要進(jìn)一步修改完善。立法權(quán)的分配是央地分權(quán)最為重要的內(nèi)容。通過(guò)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的創(chuàng)設(shè)，將區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革緊密聯(lián)系，能為當(dāng)前央地縱向權(quán)力劃分提供法治化思路，也為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度經(jīng)驗(yàn)。鑒于此，本文對(duì)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)制度展開(kāi)研究，以期解決海南自由貿(mào)易港的立法困境，助力海南自由貿(mào)易港建設(shè)。

一、海南自由貿(mào)易港的現(xiàn)實(shí)立法需求

2013 年中國(guó)首個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)——上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)被批準(zhǔn)設(shè)立，但具有中國(guó)特色的“試驗(yàn)”二字將我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)引向了與國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易港不同的制度設(shè)計(jì)。我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的主要目的并不是通過(guò)稅收優(yōu)惠、投資貿(mào)易便利等手段追求區(qū)域貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的最大化，而是為提高我國(guó)對(duì)外開(kāi)放水平，打造開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的試驗(yàn)田，通過(guò)區(qū)域內(nèi)的制度探索與創(chuàng)新，為我國(guó)其他地方提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，從而推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革①范健，徐璟航：《論自由貿(mào)易港制度的法律屬性——兼論“中國(guó)海南自由貿(mào)易港法”創(chuàng)制的本土化與國(guó)際化》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）》2019 年第6 期，第44 頁(yè)。。因此，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立目的決定了其在制度創(chuàng)新方面必須要以現(xiàn)有制度為基礎(chǔ)，提高行政管理的效率與水平。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)并不是嚴(yán)格意義上的“境內(nèi)關(guān)外”，而是以“負(fù)面清單”“證照分離”等為手段，通過(guò)行政體制改革，解決市場(chǎng)準(zhǔn)入的難題，但是對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)入之后并沒(méi)有較為明顯的優(yōu)惠措施②胡加祥：《我國(guó)自由貿(mào)易港建設(shè)的法治創(chuàng)新及其意義》，《東方法學(xué)》2018 年第4 期，第18 頁(yè)。。如果說(shuō)我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更多的是承擔(dān)對(duì)內(nèi)改革的任務(wù)，那么海南自由貿(mào)易港則是我國(guó)真正對(duì)接國(guó)際市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)最高對(duì)外開(kāi)放水平，與國(guó)際先進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易港看齊的產(chǎn)物。海南自由貿(mào)易港作為“境內(nèi)關(guān)外”、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，將成為全球開(kāi)放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)③汪洋：《推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局》，《人民日?qǐng)?bào)》2017 年11 月10 日第4 版。。“境內(nèi)關(guān)外”、高標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外開(kāi)放和嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)構(gòu)成了海南自由貿(mào)易港的本質(zhì)特征。

1.“境內(nèi)關(guān)外”作為海南自由貿(mào)易港的核心特征，是海南自由貿(mào)易港區(qū)別于一般行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、民族自治區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等的顯著標(biāo)志?！熬硟?nèi)關(guān)外”的“境內(nèi)”為國(guó)境以內(nèi)，即依國(guó)家邊界確定的全部領(lǐng)土范圍，包括領(lǐng)陸、領(lǐng)水和領(lǐng)空?！熬硟?nèi)”的法律依據(jù)是由國(guó)家獨(dú)立創(chuàng)設(shè)的國(guó)內(nèi)法?！瓣P(guān)外”即關(guān)境以外，《京都公約》中將“關(guān)境”定義為“全部實(shí)施某國(guó)海關(guān)法的領(lǐng)域”。海南自由貿(mào)易港“境內(nèi)關(guān)外”主要表現(xiàn)為豁免關(guān)稅以及免于慣常海關(guān)監(jiān)管。貿(mào)易、投資、財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、人員流動(dòng)等領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外開(kāi)放構(gòu)成了海南自由貿(mào)易港重要的衍生特征，其不僅是海南自由貿(mào)易港“境內(nèi)關(guān)外”的重要表現(xiàn)形式，也是其必然要求。海南自由貿(mào)易港唯有在制度層面對(duì)標(biāo)世界最高開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到高水平的便利化自由化程度，才能形成一流的營(yíng)商環(huán)境和公平統(tǒng)一高效的市場(chǎng)環(huán)境。

2.嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)則為海南自由貿(mào)易港的獨(dú)有特征。傳統(tǒng)意義上的自由貿(mào)易港一般從注重轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工開(kāi)始，向高新技術(shù)、金融、保險(xiǎn)、旅游、商務(wù)、會(huì)展、休閑娛樂(lè)等產(chǎn)業(yè)進(jìn)行拓展，但本質(zhì)上均以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化為單一目標(biāo)，忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。根據(jù)中央的戰(zhàn)略部署，海南自由貿(mào)易港要堅(jiān)持“生態(tài)立港”，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，創(chuàng)新生態(tài)文明體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。

制度供給是自由貿(mào)易港建設(shè)的制度支撐④史本葉,王曉娟：《探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港——理論解析、經(jīng)驗(yàn)借鑒與制度體系構(gòu)建》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第4 期，第151 頁(yè)。。海南自由貿(mào)易港的特征決定了其制度供給的總體目標(biāo)與方向。制度供給本質(zhì)上是規(guī)則的擬制過(guò)程，屬于立法活動(dòng)的范疇。已經(jīng)公布的《草案（二次審議稿）》明確了海南自由貿(mào)易港未來(lái)的制度改革目標(biāo)和立法任務(wù)，涵蓋貿(mào)易、投資、財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、人員流動(dòng)、環(huán)境保護(hù)等多方面的制度內(nèi)容。當(dāng)前海南自由貿(mào)易港沿用的大多仍是國(guó)內(nèi)的普適性法律，法律制度體系面臨著不匹配甚至是空白的局面，離各項(xiàng)制度目標(biāo)仍有不小的差距。在各項(xiàng)制度中，立法權(quán)的創(chuàng)設(shè)是重中之重。

二、海南自由貿(mào)易港當(dāng)前的立法權(quán)困境

馬克斯·韋伯指出：“任何法律保障都是直接為經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)的。即使不盡如此，經(jīng)濟(jì)利益也是影響法律創(chuàng)設(shè)的極重要原因?！雹輀德]馬克斯·韋伯：《論經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的法律》，張乃根譯，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998 年版，第33 頁(yè)。為了實(shí)現(xiàn)海南自由貿(mào)易港法律制度的構(gòu)建目標(biāo)，必須要重新審視現(xiàn)有法律規(guī)定，努力解放思想，敢于破舊立新，形成一套符合海南自由貿(mào)易港基本現(xiàn)實(shí)和發(fā)展預(yù)期的法律制度體系。我國(guó)現(xiàn)行立法體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)，多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制①周旺生：《立法學(xué)》，北京：法律出版社2009 年版，第149 頁(yè)。。廣義的海南自由貿(mào)易港立法是指任何有權(quán)立法的國(guó)家機(jī)關(guān)為海南自由貿(mào)易港進(jìn)行立法活動(dòng)的統(tǒng)稱，涉及中央立法和地方立法兩個(gè)層面。其具體路徑包括中央立法權(quán)、地方立法權(quán)和《立法法》第13 條授權(quán)立法三種途徑。中央立法權(quán)和地方立法權(quán)作為一種固化的法定權(quán)力，充當(dāng)著海南自由貿(mào)易港法律制度構(gòu)建的常規(guī)手段，《立法法》第13 條授權(quán)立法則是為解決緊急情況下的立法需求而出現(xiàn)，是中央立法權(quán)和地方立法權(quán)的補(bǔ)充。雖然三者協(xié)同立法對(duì)海南自由貿(mào)易港法律制度構(gòu)建發(fā)揮了一定的積極作用，但因各自的立法局限，難以形成嚴(yán)密且高效的海南自由貿(mào)易港法律體系，無(wú)法應(yīng)對(duì)海南自由貿(mào)易港制度創(chuàng)新所帶來(lái)的立法需求。

（一）中央立法權(quán)的局限

中央立法權(quán)是相對(duì)地方立法權(quán)而言的，指特定的中央機(jī)關(guān)依法享有的制定效力可以及于全國(guó)的規(guī)范性法律文件的權(quán)力，其行使主體包括全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其所屬部門(mén)。在中央立法權(quán)運(yùn)行體系中，全國(guó)人大立法權(quán)具有最高性、根本性、完整性和獨(dú)立性，立法權(quán)限范圍包括制定和修改憲法、基本法律及其他重要法律；全國(guó)人大常委會(huì)的立法地位僅次于全國(guó)人大，其立法權(quán)限范圍包括制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律；國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，可以為了法律的具體執(zhí)行而制定行政法規(guī)，并對(duì)執(zhí)法過(guò)程中所遇到的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)其作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，還可以就其行政管理職權(quán)范圍內(nèi)、不屬于法律保留的事項(xiàng)制定行政法規(guī)②謝立斌：《論國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法權(quán)》，《政法論壇》2018 年第6 期，第109 頁(yè)。；國(guó)務(wù)院部門(mén)立法規(guī)定的事項(xiàng)屬于執(zhí)行性立法，可以為執(zhí)行法律或國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的規(guī)定而制定部門(mén)規(guī)章。因單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，我國(guó)地方要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展地方事務(wù)，各級(jí)政府的事權(quán)分配高度同構(gòu)，而這種特征也在立法權(quán)的分配上得以體現(xiàn)。我國(guó)沒(méi)有獨(dú)立的地方事權(quán)，也就沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義上的中央與地方的立法分權(quán)③封麗霞：《中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)實(shí)踐——兼析我國(guó)央地立法事權(quán)法治化的基本思路》，《政治與法律》2017年第6 期，第28 頁(yè)。。如果不考慮立法成本和立法效果，我國(guó)的中央立法權(quán)可以對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)任何事項(xiàng)展開(kāi)立法活動(dòng)。因此，對(duì)于海南自由貿(mào)易港立法來(lái)說(shuō)，也可以利用中央立法權(quán)來(lái)進(jìn)行。通過(guò)中央立法權(quán)來(lái)構(gòu)建海南自由貿(mào)易港法律制度可以協(xié)調(diào)相關(guān)法律規(guī)范之間的關(guān)系，減少法律適用的沖突，保證立法的權(quán)威性，減少地方立法頻繁立、改、廢情況的發(fā)生，增強(qiáng)立法的穩(wěn)定性，具有一定的優(yōu)勢(shì)。但海南自由貿(mào)易港作為一個(gè)制度創(chuàng)新高地，制度創(chuàng)新所導(dǎo)致的立法需求瞬息萬(wàn)變，中央立法權(quán)雖然能保證立法的權(quán)威性和穩(wěn)定性，卻不能滿足海南自由貿(mào)易港靈活多變的立法需求。同時(shí)，除了海南自由貿(mào)易港立法以外，中央立法權(quán)主體還擔(dān)負(fù)著大量其他的立法任務(wù)，立法資源得不到保障，加之其遠(yuǎn)離海南自由貿(mào)易港建設(shè)的一線，無(wú)法實(shí)時(shí)掌握最新的立法需求，立法的滯后性也會(huì)被放大。從目前中央立法權(quán)的實(shí)施情況來(lái)看，除了《海南自由貿(mào)易港交通工具及游艇“零關(guān)稅”政策海關(guān)實(shí)施辦法（試行）》（海關(guān)總署公告2021 年第1 號(hào)）等少數(shù)部門(mén)規(guī)章以外，更多的則是以中央規(guī)范性文件的形式產(chǎn)生，立法數(shù)量和質(zhì)量的不足也能從另一方面反映出中央立法權(quán)在應(yīng)對(duì)海南自由貿(mào)易港制度創(chuàng)新中的局限。

《草案（二次審議稿）》作為中央立法權(quán)實(shí)施的最新立法成果，正式出臺(tái)后將成為海南自由貿(mào)易港的綱領(lǐng)性法律，為海南自由貿(mào)易港的立法實(shí)踐提供強(qiáng)有力的指引?！恫莅福ǘ螌徸h稿）》第6、13、14、17、20、21、29、30 條已經(jīng)明確了國(guó)務(wù)院及其所屬部門(mén)的立法任務(wù)。但海南自由貿(mào)易港建設(shè)不可能一蹴而就，各項(xiàng)立法需求只有在實(shí)踐中才會(huì)逐步顯現(xiàn)。中央立法權(quán)在海南自由貿(mào)易港法律制度構(gòu)建中的優(yōu)勢(shì)與不足決定了其僅應(yīng)發(fā)揮前提性和基礎(chǔ)性作用。

（二）海南地方立法權(quán)的局限

由于我國(guó)特殊的國(guó)情，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方也享有一定的立法權(quán)。地方立法權(quán)的地位低于中央立法權(quán)，地方立法權(quán)的主要目標(biāo)是對(duì)上位法進(jìn)行落實(shí)細(xì)化以及對(duì)本地方具體情況和實(shí)際需要做出回應(yīng)。我國(guó)地方立法權(quán)由一般地方立法權(quán)①規(guī)范意義上講，“一般地方立法權(quán)”并不是法學(xué)詞匯，憲法和法律中也并未出現(xiàn)該表達(dá)。但為了與其他立法權(quán)相區(qū)分，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界一般用其泛指省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和人民政府所享有的制定地方性法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力。、民族自治地方立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和特別行政區(qū)立法權(quán)所構(gòu)成。海南省作為一般行政區(qū)，海南省人大及其常委會(huì)、海南省人民政府享有《憲法》《立法法》等確定的一般地方立法權(quán)②雖然海南省?？谑?、三亞市和三沙市享有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，但和海南省級(jí)地方立法權(quán)相比，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍僅為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，立法權(quán)限更為限縮，因此限于文章篇幅，以下僅就海南省級(jí)一般地方立法權(quán)進(jìn)行探討。。同時(shí)，海南因經(jīng)濟(jì)特區(qū)的身份，全國(guó)人大授予海南省人大及其常委會(huì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。海南的雙重地方立法權(quán)雖然可以解決一般行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法需求，但面對(duì)以最高開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)的海南自由貿(mào)易港建設(shè)仍然力有未逮。

1.海南省級(jí)一般地方立法權(quán)的局限

在我國(guó)，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)，其人民政府有權(quán)制定地方政府規(guī)章?！读⒎ǚā返?3 條將省級(jí)地方性法規(guī)的范圍界定為執(zhí)行上位法規(guī)定的“執(zhí)行性立法”、為滿足地方性事務(wù)需要的“自主性立法”和法律保留事項(xiàng)以外、上位法未規(guī)定的“先行性立法”。與之對(duì)應(yīng)，《立法法》第82 條也將省級(jí)政府規(guī)章的范圍界定為“執(zhí)行性立法”“自主性立法”和“先行性立法”。由此可見(jiàn)，海南省級(jí)一般地方立法權(quán)擁有較大的立法范圍，在地方立法權(quán)體系中的作用不可或缺。《草案（二次審議稿）》中規(guī)定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、人才支撐領(lǐng)域的相關(guān)立法就可以通過(guò)海南省級(jí)一般地方立法權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。但相對(duì)于中央立法權(quán)，省級(jí)一般地方立法權(quán)仍處于從屬地位，必須要受到中央的制約。因此，我國(guó)憲法、法律在肯定省級(jí)一般地方立法權(quán)的同時(shí)，也對(duì)其作出了一定的限制。這種限制可以分為直接限制和間接限制兩個(gè)方面。直接限制主要體現(xiàn)為《憲法》《立法法》《地方組織法》所明確的“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”、《行政處罰法》第12、14 條、《行政許可法》第15條、《行政強(qiáng)制法》第10 條對(duì)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章所規(guī)范的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制的種類、內(nèi)容作出了禁止性規(guī)定等。間接限制表現(xiàn)為憲法、法律中明確僅能由法律、行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，間接達(dá)到約束省級(jí)一般地方立法的效果，如《憲法》第13 條規(guī)定國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)、《立法法》第8 條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)。另外，許多單項(xiàng)法律中也存在對(duì)省級(jí)地方立法的限制，如《勞動(dòng)合同法》第38 條“用人單位有下列情形之一的，勞動(dòng)者可以解除勞動(dòng)合同……法律、行政法規(guī)規(guī)定勞動(dòng)者可以解除勞動(dòng)合同的其他情形”。

制度創(chuàng)新的本質(zhì)就是從無(wú)到有、從有到優(yōu)。海南自由貿(mào)易港特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的定位決定了其法律體系的獨(dú)特性，對(duì)上位法進(jìn)行變通規(guī)定是其法律體系構(gòu)建的重要路徑?！安坏钟|原則”限制了海南省級(jí)一般立法權(quán)的立法效果，無(wú)法實(shí)現(xiàn)海南自由貿(mào)易港變通立法的需求。

2.海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的局限

1988 年，第七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》，全國(guó)人大“授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！?000 年《立法法》用法律的形式將經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)進(jìn)行了固定，自此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)被納入了現(xiàn)行立法權(quán)體系中。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)伴隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立而生，通過(guò)立法權(quán)的拓展，打通了經(jīng)濟(jì)特區(qū)對(duì)外學(xué)習(xí)先進(jìn)立法和制度的管道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法制建設(shè)，同時(shí)也通過(guò)自身立法的先行先試為全國(guó)法制改革提供了可復(fù)制、可推廣的樣本?！读⒎ǚā访鞔_經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定，并在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)優(yōu)先使用。這就意味著海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以在遵循上位法原則的前提下，從地方實(shí)際出發(fā)，對(duì)上位法的具體條款作變通修改。

相比于海南省級(jí)地方立法權(quán)的“不抵觸原則”，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)可以對(duì)上位法進(jìn)行變通立法，但其本質(zhì)上屬于授權(quán)立法權(quán)，行使過(guò)程要受到授權(quán)法的嚴(yán)格約束，必須“遵循國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則”?，F(xiàn)行《立法法》第8 條的法律保留事項(xiàng)即屬于法律重要的基本原則之一，該條直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)權(quán)限范圍的限縮。在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立三十年后，黨和國(guó)家又賦予海南建設(shè)自由貿(mào)易港的歷史使命。海南自由貿(mào)易港的制度創(chuàng)新并不是對(duì)原有制度的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是要真正觸碰到貿(mào)易、投資、稅收、金融等基本制度層面的法律保留事項(xiàng)，但這顯然是海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)無(wú)法涉及、無(wú)法承擔(dān)的任務(wù)。

（三）《立法法》第13條授權(quán)立法的局限

早在2013 年，為了制度創(chuàng)新的需要，全國(guó)人大常委會(huì)便授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)開(kāi)始暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律的探索。該授權(quán)方式在2015 年《立法法》修正時(shí)以第13 條的身份加入其中，并成為隨后自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的主要方式。雖然海南自由貿(mào)易港和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不同，但同為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的產(chǎn)物，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法的有益經(jīng)驗(yàn)和不足之處值得我們關(guān)注。我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的探索遵循的是“行政推動(dòng)+地方創(chuàng)新”的原則①胡加祥：《我國(guó)建設(shè)自由貿(mào)易港若干重大問(wèn)題研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019 年第1 期，第79 頁(yè)。，中央層面著眼于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的大局，通過(guò)制定總體方案來(lái)明確發(fā)展方向，地方根據(jù)中央指示針對(duì)各具體制度展開(kāi)探索。但自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新涉及法律保留事項(xiàng)的部分，地方并無(wú)相關(guān)立法權(quán)，故只能以向中央申請(qǐng)調(diào)法調(diào)規(guī)來(lái)推動(dòng)立法。對(duì)于需要突破法律的改革事項(xiàng)，由地方政府上報(bào)國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議決定；對(duì)于需要突破行政法規(guī)的改革事項(xiàng)，由地方政府提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議批準(zhǔn)；對(duì)于需要突破部門(mén)規(guī)章的改革事項(xiàng)，由地方政府與國(guó)務(wù)院相關(guān)部委進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)②程慧，張威：《中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)展望》，《國(guó)際貿(mào)易》2017 年第10 期，第27 頁(yè)。。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的立法過(guò)程可以總結(jié)為“自下為上，逐級(jí)申請(qǐng)”和“自上而下，一事一議，逐項(xiàng)審批”。這種立法模式與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“守法改革”的法治理念是相符的，并且自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“可復(fù)制、可推廣”的任務(wù)也決定了制度創(chuàng)新的范圍和步伐必須受到中央的嚴(yán)格控制。

海南自由貿(mào)易港的制度創(chuàng)新任務(wù)由“可復(fù)制、可推廣”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?duì)外開(kāi)放、對(duì)內(nèi)輻射”，成為制度高地，這種轉(zhuǎn)變就極大提高了制度創(chuàng)新的廣度和深度③龔柏華：《中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)到自由貿(mào)易港法治理念的轉(zhuǎn)變》，《政法論叢》2019 年第3 期，第111 頁(yè)。?！读⒎ǚā返?3 條對(duì)特定事項(xiàng)的授權(quán)立法方式難以對(duì)海南自由貿(mào)易港法制建設(shè)進(jìn)行全面設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，立法方向由中央決定而不是地方，地方與中央的溝通成本較大，耗費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)，影響決策效率，無(wú)法及時(shí)有效地滿足海南自由貿(mào)易港的立法需求。因此，《立法法》第13 條授權(quán)立法方式僅能作為海南自由貿(mào)易港制度創(chuàng)新的臨時(shí)之舉，“暫時(shí)調(diào)整”和“暫時(shí)停止適用”使其注定無(wú)法成為海南自由貿(mào)易港制度創(chuàng)新的長(zhǎng)效機(jī)制。

三、《、《草案（二次審議稿）》第10 條對(duì)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的創(chuàng)設(shè)

根據(jù)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》要求，海南自由貿(mào)易港法治體系應(yīng)以海南自由貿(mào)易港法為基礎(chǔ)，以地方性法規(guī)和商事糾紛解決機(jī)制為配套。已經(jīng)公布的《草案（二次審議稿）》對(duì)海南自由貿(mào)易港的各項(xiàng)制度安排僅作了原則性、框架性的規(guī)定，保證其作為“基本法”在應(yīng)對(duì)未來(lái)多變的立法需求時(shí)的靈活性，也符合中央對(duì)海南自由貿(mào)易港法的預(yù)期。與原則性、框架性的立法方式相對(duì)應(yīng)的是，《草案（二次審議稿）》第10 條賦予海南省人大及其常委會(huì)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)的權(quán)力④《海南自由貿(mào)易港法（草案二次審議稿）》第10 條規(guī)定：“海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定法規(guī)（以下稱海南自由貿(mào)易港法規(guī)），在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施。海南自由貿(mào)易港法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；對(duì)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定作變通規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)說(shuō)明變通的情況和理由。海南自由貿(mào)易港法規(guī)涉及依法應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律或者由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)分別報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后生效?！?，即以法律明示確定的方式創(chuàng)設(shè)了海南自由貿(mào)易港立法權(quán)⑤周旺生：《立法學(xué)》，北京：法律出版社2009 年版，第208 頁(yè)。。《憲法》第3 條所規(guī)定的發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性原則以及《立法法》中的授權(quán)立法制度為海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的創(chuàng)設(shè)提供了制度依據(jù)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和特別行政區(qū)立法權(quán)的創(chuàng)設(shè)實(shí)踐也為海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的創(chuàng)設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。《草案（二次審議稿）》第10 條的規(guī)定使得海南自由貿(mào)易港的立法重心從中央轉(zhuǎn)移至地方，并形成了長(zhǎng)效立法機(jī)制，為海南自由貿(mào)易港立法活動(dòng)提供了穩(wěn)定的預(yù)期。

（一）海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的概念及特征

根據(jù)《草案（二次審議稿）》第10 條之規(guī)定，作為立法權(quán)的一種類型，海南自由貿(mào)易港立法權(quán)由海南地方特定國(guó)家機(jī)關(guān)行使的，用來(lái)制定、認(rèn)可和變動(dòng)在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)單獨(dú)實(shí)施的法的權(quán)力。海南自由貿(mào)易港立法權(quán)具有以下基本特征：

首先，海南自由貿(mào)易港立法權(quán)是一種全新的立法權(quán)類型。海南自由貿(mào)易港立法權(quán)是基于海南自由貿(mào)易港獨(dú)特的立法需求以及現(xiàn)有立法困境而由《草案（二次審議稿）》創(chuàng)設(shè)的新型立法權(quán)，其根植于我國(guó)現(xiàn)有立法權(quán)體系，而又與各類立法權(quán)在行使主體、權(quán)限范圍等方面存在區(qū)別。其次，海南自由貿(mào)易港立法權(quán)權(quán)限范圍包括部分法律保留事項(xiàng)。立法權(quán)限不足是海南現(xiàn)有地方立法權(quán)在面對(duì)海南自由貿(mào)易港立法需求時(shí)最大的障礙。海南自由貿(mào)易港立法權(quán)不僅突破了一般地方立法權(quán)的“不抵觸原則”，而且超過(guò)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的變通立法范圍。將部分法律保留事項(xiàng)納入立法權(quán)限是海南自由貿(mào)易港立法權(quán)區(qū)別于其他地方立法權(quán)的顯著標(biāo)志。最后，海南自由貿(mào)易港立法權(quán)是一種綜合性權(quán)力。調(diào)整海南自由貿(mào)易港內(nèi)特殊的社會(huì)關(guān)系是海南自由貿(mào)易港立法權(quán)行使的根本目的，立法活動(dòng)是海南自由貿(mào)易港立法權(quán)行使的外在表現(xiàn)形式。立法不僅包括直接制定新的海南自由貿(mào)易港法律文件，而且包括對(duì)現(xiàn)有不適應(yīng)海南自由貿(mào)易港發(fā)展實(shí)際的法律文件進(jìn)行修改與廢除。

（二）海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的性質(zhì)

從中央立法權(quán)與地方立法權(quán)兩者關(guān)系來(lái)看，海南地方特定國(guó)家機(jī)關(guān)以自己的名義行使海南自由貿(mào)易港立法權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，相關(guān)規(guī)范性法律文件的效力也僅局限于海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)。因此，海南自由貿(mào)易港立法權(quán)屬于地方立法權(quán)范疇，仍然要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使權(quán)力。從地方立法權(quán)內(nèi)部劃分來(lái)看，現(xiàn)有立法權(quán)體系下地方立法權(quán)一共有四種，分別為一般地方立法權(quán)、民族自治地方立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和特別行政區(qū)立法權(quán)。依據(jù)權(quán)力來(lái)源的方式不同，可以將上述四種立法權(quán)分成兩類：職權(quán)立法權(quán)和授權(quán)立法權(quán)。職權(quán)立法權(quán)是指某種國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)憲法、法律的規(guī)定所固有的制定某種規(guī)范性法律文件的權(quán)力，包括一般地方立法權(quán)和民族自治地方立法權(quán)兩種。海南自由貿(mào)易港立法權(quán)在《憲法》或憲法性法律中并沒(méi)有規(guī)定，不是海南地方特定國(guó)家機(jī)關(guān)所固有的立法權(quán)力，不屬于職權(quán)立法權(quán)。授權(quán)立法權(quán)指由于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)而使有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)獲得的立法權(quán)①周旺生：《立法學(xué)》，第303 頁(yè)。，目前包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和特別行政區(qū)立法權(quán)兩種。海南自由貿(mào)易港立法權(quán)是由全國(guó)人大通過(guò)法律授權(quán)的方式產(chǎn)生，授權(quán)具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，除非授權(quán)法被修改，否則立法權(quán)限將永久轉(zhuǎn)移，授權(quán)結(jié)果是部分中央立法權(quán)限被納入海南地方特定國(guó)家機(jī)關(guān)的立法權(quán)范圍而形成了獨(dú)立于現(xiàn)有立法權(quán)體系的海南自由貿(mào)易港立法權(quán)②張根大，方德明，祁九如：《立法學(xué)總論》，北京：法律出版社1991 年版，第217 頁(yè)。。因此，海南自由貿(mào)易港立法權(quán)同經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和特別行政區(qū)立法權(quán)一樣，同屬授權(quán)立法權(quán)。

（三）《草案（二次審議稿）》第10條對(duì)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的法律構(gòu)造

1.海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的授權(quán)方式

授權(quán)立法的方式主要有兩種：專門(mén)授權(quán)和法條授權(quán)。專門(mén)授權(quán)是指授權(quán)主體通過(guò)專門(mén)的授權(quán)法亦即授權(quán)決議或決定，將原本屬于自己的立法權(quán)調(diào)整范圍內(nèi)的事項(xiàng)授予有關(guān)主體。我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的創(chuàng)設(shè)即采用了專門(mén)授權(quán)方式。專門(mén)授權(quán)雖然較為靈活，但與相關(guān)制度的銜接能力較差，容易造成授權(quán)內(nèi)容的遺漏。法條授權(quán)是指立法主體在其所制定的規(guī)范性法律文件中，以法條的形式授予有關(guān)主體制定有關(guān)規(guī)范性法律文件的權(quán)力③周旺生：《立法學(xué)》第314 頁(yè)。。特別行政區(qū)立法權(quán)即是在《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》中以具體法律條文的形式進(jìn)行的授權(quán)。法條授權(quán)以規(guī)范性法律文件為外在表現(xiàn)形式，結(jié)構(gòu)較為嚴(yán)謹(jǐn)，授權(quán)內(nèi)容相對(duì)完整。從已經(jīng)公布的《草案（二次審議稿）》來(lái)看，立法者通過(guò)第10 條以法條授權(quán)的方式來(lái)創(chuàng)設(shè)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)是較為合適的選擇。

2.海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的受權(quán)主體

受權(quán)主體的選擇是確保海南自由貿(mào)易港立法權(quán)行使效果的關(guān)鍵。我國(guó)是人民民主專政國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大。立法權(quán)是國(guó)家權(quán)力體系的一部分①戚淵：《立法權(quán)概論》，《政法論壇》2000 年第6 期，第12 頁(yè)。。海南自由貿(mào)易港遵循的是“全島一盤(pán)棋”的建設(shè)思路，制度創(chuàng)新針對(duì)的是全島的共性問(wèn)題，而不是區(qū)域個(gè)性化問(wèn)題，且制度創(chuàng)新涉及目前法律保留事項(xiàng)，對(duì)立法者的要求較高，因此，海南自由貿(mào)易港需要以全局視野進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的受權(quán)主體應(yīng)當(dāng)僅限于省級(jí)層面，避免擴(kuò)大至設(shè)區(qū)的市級(jí)，以保證立法的整體性，防止授權(quán)的分散，這也符合禁止多級(jí)授權(quán)的授權(quán)立法規(guī)則②袁明圣：《授權(quán)立法的規(guī)則》，《政治與法律》2001 年第6 期，第13 頁(yè)。。海南自由貿(mào)易港的地域范圍為海南島全島，與海南省的范圍高度趨同，這為海南省級(jí)立法機(jī)關(guān)作為受權(quán)主體提供了前提?！恫莅福ǘ螌徸h稿）》第10 條沿用了海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的創(chuàng)設(shè)思路，將海南省人大及其常委會(huì)確定為受權(quán)主體，保證了立法的統(tǒng)一性，避免各地區(qū)分別立法造成混亂。

3.海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的權(quán)限范圍

權(quán)限范圍是指立法權(quán)可以在何種范圍內(nèi)進(jìn)行立法活動(dòng)，任何立法權(quán)都應(yīng)有明確的權(quán)限范圍。作為授權(quán)立法權(quán)，更需要明確海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的權(quán)限范圍。海南自由貿(mào)易港立法權(quán)權(quán)限范圍的確定必須要解決現(xiàn)有海南地方立法權(quán)權(quán)限范圍不足的問(wèn)題?！恫莅福ǘ螌徸h稿）》第10 條第1 款將權(quán)限范圍確定為“貿(mào)易、投資和相關(guān)管理活動(dòng)”，同時(shí)第3 款又允許海南自由貿(mào)易港法規(guī)可以涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院職權(quán)立法的事項(xiàng)。兩款事實(shí)上將海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的權(quán)限范圍延伸至作為法律保留事項(xiàng)的貿(mào)易、投資基本制度，這對(duì)于一個(gè)地方立法權(quán)來(lái)說(shuō)是前所未有的突破，為海南自由貿(mào)易港在貿(mào)易、投資領(lǐng)域的制度創(chuàng)新提供了全新的路徑。

4.海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的監(jiān)督方式

通過(guò)授權(quán)產(chǎn)生的海南自由貿(mào)易港立法權(quán)是一柄“雙刃劍”，為了避免和抑制其產(chǎn)生的負(fù)面作用，必須設(shè)置并運(yùn)行完備的監(jiān)督程序。我國(guó)現(xiàn)行立法制度對(duì)立法權(quán)的監(jiān)督主要有批準(zhǔn)審查和備案審查兩種方式。批準(zhǔn)審查適用于設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)和自治區(qū)、自治州、自治縣的自治條例和單行條例。備案審查則適用于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，是我國(guó)適用范圍最廣的一種立法權(quán)監(jiān)督方式。相較于其他立法權(quán)在監(jiān)督方式選擇上的固定性，《草案（二次審議稿）》第10 條第2 款規(guī)定海南自由貿(mào)易港立法權(quán)在一般立法事項(xiàng)下的備案審查，第3 款規(guī)定海南自由貿(mào)易港立法權(quán)在特殊立法事項(xiàng)（屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)或國(guó)務(wù)院職權(quán)立法的事項(xiàng)）下的批準(zhǔn)審查。兩種監(jiān)督方式相結(jié)合靈活地回應(yīng)了第1 款規(guī)定的權(quán)限范圍，保證了海南自由貿(mào)易港立法權(quán)行使的效率和重要事項(xiàng)下中央對(duì)海南自由貿(mào)易港立法的整體把握。

四、對(duì)《草案（二次審議稿）》第10 條的修改建議

《草案（二次審議稿）》第10 條使得海南自由貿(mào)易港立法權(quán)從無(wú)到有，并設(shè)計(jì)了基礎(chǔ)架構(gòu)，具有極為重要的意義。但從整體上看，該條在授權(quán)方式、受權(quán)主體、權(quán)限范圍、監(jiān)督方式等方面存在若干問(wèn)題，有待修改完善。一方面，作為地方立法權(quán)，海南自由貿(mào)易港立法權(quán)必須在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行法律構(gòu)造，充分發(fā)揮央地協(xié)同治理的優(yōu)勢(shì)。另一方面，作為授權(quán)立法權(quán)，制約是海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的核心要義，應(yīng)當(dāng)做好其與現(xiàn)有立法權(quán)體系的銜接，在實(shí)現(xiàn)授權(quán)目的的同時(shí)避免權(quán)力濫用。

（一）對(duì)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)授權(quán)方式和受權(quán)主體的修改建議

雖然《草案（二次審議稿）》第7 條明確了海南省人民政府及有關(guān)部門(mén)在獲得國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)授權(quán)或委托后行使相關(guān)管理職權(quán)的責(zé)任，但第10 條卻僅明確了海南自由貿(mào)易港法規(guī)的制定，未涉及海南自由貿(mào)易港規(guī)章的內(nèi)容，如此規(guī)定將會(huì)造成兩方面問(wèn)題。首先，海南自由貿(mào)易港的制度創(chuàng)新是全方位的，不僅包括貿(mào)易、投資、稅收、金融等基本制度的創(chuàng)新，而且包括相關(guān)政府管理體制改革，兩者協(xié)同發(fā)力才能保證海南自由貿(mào)易港的立法需求。相較于法律，行政法規(guī)與海南自由貿(mào)易港的制度創(chuàng)新更容易發(fā)生沖突，如果僅通過(guò)海南自由貿(mào)易港法規(guī)的形式來(lái)解決全部的制度創(chuàng)新需求，可能會(huì)造成對(duì)中央政府管理權(quán)威的挑戰(zhàn)和對(duì)其立法權(quán)限的僭越①李猛：《中國(guó)自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法問(wèn)題研究》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第2 期，第98 頁(yè)。。其次，法規(guī)和規(guī)章本就是密不可分的整體，規(guī)章在規(guī)范行政管理活動(dòng)的同時(shí)，另一重要作用就是對(duì)法規(guī)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，促進(jìn)法規(guī)的實(shí)施。海南自由貿(mào)易港法規(guī)不同于一般的地方性法規(guī)，在特定事項(xiàng)上將會(huì)對(duì)上位法進(jìn)行較大程度上的變通規(guī)定，而一般地方政府規(guī)章要遵循“不抵觸原則”，這將導(dǎo)致其無(wú)法與海南自由貿(mào)易港法規(guī)相適配。因此，海南自由貿(mào)易港立法權(quán)應(yīng)采用雙重授權(quán)立法的方式，未來(lái)《海南自由貿(mào)易港法》應(yīng)當(dāng)保持現(xiàn)有海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的規(guī)定，同時(shí)增加海南自由貿(mào)易港規(guī)章的制定權(quán)。

就深圳、廈門(mén)、汕頭、珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)而言，地方人大及其常委會(huì)和地方政府同時(shí)作為受權(quán)主體，四地的地方政府在經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法中發(fā)揮了重要作用，該成功經(jīng)驗(yàn)值得海南自由貿(mào)易港借鑒。《草案（二次審議稿）》第10 條僅將海南省人大及其常委會(huì)作為受權(quán)主體，忽視了海南省人民政府在海南自由貿(mào)易港立法中的作用，無(wú)法與前文所述的雙重授權(quán)立法相適配。海南省人民政府作為海南自由貿(mào)易港內(nèi)最高行政機(jī)關(guān)，在海南自由貿(mào)易港行政管理活動(dòng)中發(fā)揮著重要的宏觀把控作用，海南自由貿(mào)易港規(guī)章制定權(quán)的缺失將導(dǎo)致其無(wú)法通過(guò)立法活動(dòng)將行政管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，行政管理體制改革的法治化進(jìn)程將受到影響。因此，未來(lái)《海南自由貿(mào)易港法》應(yīng)同時(shí)明確授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)以自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)，授權(quán)海南省人民政府以自由貿(mào)易港規(guī)章制定權(quán)。

（二）對(duì)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)權(quán)限范圍的修改建議

《草案（二次審議稿）》第10 條將海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的權(quán)限范圍拓展到部分法律保留事項(xiàng)，雖然解決了海南自由貿(mào)易港在貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)的立法需求，但未能涵蓋海南自由貿(mào)易港對(duì)其他特定立法事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)需要，也未能做到將海南自由貿(mào)易港立法權(quán)權(quán)限范圍與海南現(xiàn)有的一般地方立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的權(quán)限范圍進(jìn)行區(qū)分。該條將海南自由貿(mào)易港立法權(quán)權(quán)限范圍明確為“遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定法規(guī)”，其在邏輯和實(shí)質(zhì)上均存在一定的問(wèn)題。首先，“遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則”雖然與深圳、廈門(mén)、汕頭、珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的規(guī)定保持一致，但未考慮到海南自由貿(mào)易港在制度創(chuàng)新方面的特殊性。《立法法》第8 條規(guī)定的法律保留原則顯然屬于立法權(quán)限劃分的基本原則，如果海南自由貿(mào)易港立法權(quán)需要遵循該原則，則其與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)并無(wú)區(qū)別。而《草案（二次審議稿）》第10 條第3 款允許海南自由貿(mào)易港法規(guī)可以涉及“依法應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律的事項(xiàng)”，相當(dāng)于又承認(rèn)了海南自由貿(mào)易港立法權(quán)對(duì)法律保留事項(xiàng)進(jìn)行立法的權(quán)力，這顯然與第1 款的“遵循基本原則”相矛盾。其次，“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”的范圍過(guò)小。除了貿(mào)易、投資制度，海南自由貿(mào)易港還涉及金融、稅收、財(cái)政等基本制度的改革創(chuàng)新，“相關(guān)管理活動(dòng)”并不能當(dāng)然推導(dǎo)出其他未被包含的事項(xiàng)，這實(shí)際上限制了海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的行使。第三，“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”的模糊表述使得海南自由貿(mào)易港立法權(quán)無(wú)法與海南其他地方立法權(quán)進(jìn)行區(qū)分。海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的創(chuàng)設(shè)使得海南形成了獨(dú)特的“三權(quán)并存”的地方立法權(quán)體系。就“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”來(lái)說(shuō)，雖然海南省一般地方立法權(quán)和海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的立法角度各有側(cè)重，但卻均可涉足?！恫莅福ǘ螌徸h稿）》第10 條規(guī)定未能界清三種立法權(quán)的區(qū)別，將導(dǎo)致三種立法權(quán)相互交叉、相互影響，甚至造成混用、亂用。為了解決上述問(wèn)題，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的權(quán)限范圍劃定為未來(lái)《海南自由貿(mào)易港法》中被明確授權(quán)的法律保留事項(xiàng)。具體而言，建議將海南自由貿(mào)易港所需的立法事項(xiàng)分為三類：第一類為《立法法》第73 條和第82 條規(guī)定的一般地方立法事項(xiàng)，如《草案（二次審議稿）》第6 章的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)制度等，此類由海南省一般地方立法權(quán)來(lái)立法；第二類為需要對(duì)法律保留事項(xiàng)以外的其他事項(xiàng)進(jìn)行變通立法的，如《草案（二次審議稿）》第2 章中規(guī)定的不屬于貿(mào)易基本制度的部分等，此類由海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)來(lái)立法；第三類為雖然屬于《立法法》第8 條法律保留事項(xiàng)，但在未來(lái)《海南自由貿(mào)易港法》中被授權(quán)的事項(xiàng)，如稅收、貿(mào)易、投資、金融等基本制度，此類由海南自由貿(mào)易港立法權(quán)來(lái)立法。對(duì)于不能授權(quán)的事項(xiàng)，除了應(yīng)當(dāng)包含《立法法》第9 條明確的“有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度”的法律絕對(duì)保留事項(xiàng)以外，還應(yīng)當(dāng)將《立法法》第8 條第1-3 項(xiàng)規(guī)定的有關(guān)國(guó)家主權(quán)、國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織法、民族區(qū)域自治制度等事項(xiàng)納入在內(nèi)。

綜上所述，海南自由貿(mào)易港作為授權(quán)立法權(quán)，必須堅(jiān)持授權(quán)立法的明確性原則。未來(lái)《海南自由貿(mào)易港法》一方面，應(yīng)在總則部分設(shè)計(jì)相關(guān)條文對(duì)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)所需遵循的基本原則進(jìn)行列舉式規(guī)定，避免現(xiàn)行規(guī)定中對(duì)“法律、行政法規(guī)的基本原則”的擴(kuò)大化解釋；另一方面，應(yīng)參照《草案（二次審議稿）》第22 條中“具體辦法由海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定”的表述對(duì)全部條文進(jìn)行再次細(xì)化，將需要海南自由貿(mào)易港立法權(quán)進(jìn)行立法的事項(xiàng)予以全部明確。海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的權(quán)限范圍可以整體表述為“遵循憲法規(guī)定和本法規(guī)定的基本原則，就本法已經(jīng)明確為海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的事項(xiàng)制定法規(guī)和規(guī)章”。

（三）對(duì)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)監(jiān)督方式的修改建議

為保證海南自由貿(mào)易港立法權(quán)行使的法治性、民主性、科學(xué)性，《草案（二次審議稿）》第10 條第2、3 款對(duì)涉及不同事項(xiàng)的海南自由貿(mào)易港立法規(guī)定了備案審查和批準(zhǔn)審查兩種立法監(jiān)督方式。兩種監(jiān)督方式的結(jié)合在現(xiàn)有《草案（二次審議稿）》第10 條體系下具有一定的積極意義，但隨著未來(lái)對(duì)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)授權(quán)方式、授權(quán)主體、權(quán)限范圍的完善，監(jiān)督方式也應(yīng)當(dāng)做進(jìn)一步修改。首先，《草案（二次審議稿）》中要求的海南自由貿(mào)易港立法對(duì)涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院職權(quán)立法的事項(xiàng)需要經(jīng)批準(zhǔn)后生效并無(wú)必要。如前文所述，為了與海南省一般地方立法權(quán)和海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)相區(qū)分，海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的權(quán)限范圍本就應(yīng)全部屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法范疇。如果依照《草案（二次審議稿）》第10 條第3 款之規(guī)定，則會(huì)出現(xiàn)事事報(bào)批的局面，嚴(yán)重影響海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的行使，違背其作為地方立法權(quán)的本質(zhì)屬性，最終可能導(dǎo)致海南自由貿(mào)易港立法權(quán)形同虛設(shè)。其次，對(duì)于備案的實(shí)施主體而言，因《草案（二次審議稿）》中并未授予海南省政府自由貿(mào)易港規(guī)章立法權(quán)，故應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，未來(lái)應(yīng)當(dāng)同時(shí)明確海南自由貿(mào)易港法規(guī)向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案、海南自由貿(mào)易港規(guī)章向國(guó)務(wù)院和海南省人大常委會(huì)備案的義務(wù)。用于備案的材料除了法規(guī)、規(guī)章全文以外，還包括立法背景、依據(jù)、必要性、主要內(nèi)容、對(duì)上位法的突破情況等。

海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的監(jiān)督應(yīng)在確保監(jiān)督效果的前提下，盡可能減少對(duì)立法活動(dòng)的影響。未來(lái)對(duì)海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的監(jiān)督應(yīng)采用備案審查的方式。備案審查應(yīng)以《憲法》和《海南自由貿(mào)易港法》為依據(jù)對(duì)海南自由貿(mào)易港法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行合法性、違憲性、適當(dāng)性審查，僅當(dāng)發(fā)現(xiàn)海南自由貿(mào)易港立法超越授權(quán)范圍、違背授權(quán)目的時(shí)，才可依《立法法》第97 條之規(guī)定撤銷相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，最大化保護(hù)海南自由貿(mào)易港的立法成果。因此，建議在正式實(shí)施的《海南自由貿(mào)易港法》中將《草案（二次審議稿）》第10 條第2 款修改為“海南自由貿(mào)易港法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；海南自由貿(mào)易港規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)送國(guó)務(wù)院和海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；對(duì)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定作變通規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明變通的情況和理由”，并刪除第10 條第3 款的內(nèi)容。