楊小微

2021年是我國進入“十四五”規(guī)劃的第一年，也是各地地方政府和教育行政部門緊鑼密鼓研制“十四五”教育發(fā)展規(guī)劃的一年。地方政府教育發(fā)展五年規(guī)劃實質(zhì)上是一種面向未來的戰(zhàn)略決策，關(guān)系到今后五年地方教育發(fā)展方向、目標和路徑的重要決策。本文試圖結(jié)合自身參與地方教育規(guī)劃決策的經(jīng)歷，從戰(zhàn)略背景、戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略實施三個方面進行一些學理上的探討。

一、 戰(zhàn)略背景：建設教育強國有賴于中央和地方的協(xié)力

戰(zhàn)略，按其字面意思，“戰(zhàn)”即戰(zhàn)爭，“略”即謀略，是對戰(zhàn)爭全局的籌劃和指導。后運用于其他社會領域，其意為“對全局性、高層次的重大委托的籌劃和指導”。有論者贊同美國戰(zhàn)略學家杰克·特勞特(Jack Trout)關(guān)于戰(zhàn)略的五種含義之一——“戰(zhàn)略是一種計劃”的定義，將“教育戰(zhàn)略”理解為“是高層決策者基于對一定時期組織內(nèi)外環(huán)境的綜合判斷，從組織的現(xiàn)實需要出發(fā)，對未來組織發(fā)展所作出的重大的、全局性的和長遠性的謀劃”。(1)何偉強：《英國教育戰(zhàn)略研究》，杭州：浙江教育出版社，2014年，第9頁。本文所談教育戰(zhàn)略，亦是作為一種全局性和長遠性的重大謀劃，但可大致區(qū)分為中央和地方兩個層級。

“到2035年，總體實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，邁入教育強國行列，推動我國成為學習大國、人力資源強國和人才強國”是中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》提出的戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)這一目標，需要中央和地方的協(xié)力；落實這一目標，則需要地方教育對中央戰(zhàn)略部署的積極響應。這也是地方教育發(fā)展戰(zhàn)略決策的基本背景。

(一) 國家教育發(fā)展戰(zhàn)略須得到地方的響應與落實

實現(xiàn)教育強國建設的目標，無疑是以推進教育現(xiàn)代化為全面戰(zhàn)略，體現(xiàn)于各級各類教育及各個地區(qū)教育發(fā)展，則會分解為不同的運作戰(zhàn)略。目前，新發(fā)展格局是國家未來戰(zhàn)略性政策方向，構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，是國家發(fā)展政策的重大戰(zhàn)略調(diào)整，“是積極應對國內(nèi)外形勢變化的主動選擇，是充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢的內(nèi)在需求”，(2)本書編寫組：《黨的十九屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，北京：黨建讀物出版社、學習出版社，2020年，第19頁。這一政策方向是長久之策而非權(quán)宜之計。因而，有論者認為：教育需要聚焦新發(fā)展格局的要求重點發(fā)力，加強與社會融合是教育必須克服的短板。補齊短板，需要明晰各級各類教育的社會定位，加強各級各類教育的內(nèi)涵建設，完成高質(zhì)量教育體系建構(gòu)。(3)馬陸亭：《抓關(guān)鍵和補短板：新發(fā)展格局中的教育戰(zhàn)略選擇》，《清華大學教育研究》2021年第1期?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》不僅提出了總體實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務，還明確了實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的實施路徑，首要的就是“總體規(guī)劃，分區(qū)推進”，即在國家教育現(xiàn)代化總體規(guī)劃框架下，推動各地從實際出發(fā)，制定本地區(qū)教育現(xiàn)代化規(guī)劃，形成一地一案、分區(qū)推進教育現(xiàn)代化的生動局面。

這一生動局面的形成，首先需要各個地方通過自己的教育發(fā)展規(guī)劃去響應、去落實，繼而需要“細化目標、分步推進”“精準施策，統(tǒng)籌推進”，尤為關(guān)鍵的是要“改革先行，系統(tǒng)推進”。換言之，我們未來五到十年乃至更長時間內(nèi)，都要充分發(fā)揮基層特別是各級各類學校的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵大膽探索、積極改革創(chuàng)新，以持續(xù)不斷的改革來促進我國教育的高質(zhì)量發(fā)展。

地方或基層單位對國家戰(zhàn)略的回應，既可以是緊密的，也可以是松散的。緊密的如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》、《中國教育現(xiàn)代化2035》、國家教育五年規(guī)劃等國家教育改革與發(fā)展的大政方針,從中央到省(市自治區(qū))到地級的市再到縣級的市縣區(qū)，逐級形成全面系統(tǒng)的教育改革發(fā)展五年規(guī)劃。松散的則如地方高?；蜓芯繖C構(gòu)在人才培養(yǎng)、專業(yè)設置、學科發(fā)展及課題研究等方面對國家各戰(zhàn)略大計的響應與參照，如為了更好地落實國家傳統(tǒng)文化復興戰(zhàn)略而開設書法本科教育專業(yè)、培養(yǎng)書法人才，(4)R.Chen,“New Thoughts on the Cultivation of Calligraphy Talents under the National Strategy of Traditional Culture Revival-Take Calligraphy Undergraduate Education of Guizhou Minzu University as an Example”,Frontiers in Educational Research,Vol.4,No.2.2021,pp.46-50.又如在國家“一帶一路”倡議之下展開對語言傳播教育戰(zhàn)略的研究(5)J.Wang,“The Research of language communication education strategy:The Belt and Road background”,Proceedings of 2017 4th International Conference on Education,Management and Computing Technology(ICEMCT 2017),2017,Paris:Atlantis Press,pp.23-26.等。

(二) 地方推進國家戰(zhàn)略須對教育發(fā)展環(huán)境做深入的研判

用于企事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的矩陣模型很多，如SWOT分析模型、波士頓矩陣(BCG Marix)、GE矩陣模型等等，目前不少地方政府和學校在進行戰(zhàn)略規(guī)劃時，也開始大量使用諸如此類的分析工具，尤其是SWOT模型最為普遍。但筆者觀察到，這些分析者在具體維度的調(diào)研和分析方面尚可，也基本清楚已有的發(fā)展基礎、面臨的形勢(機遇和威脅/挑戰(zhàn))、自身的優(yōu)勢和短板，卻普遍缺失了綜合性概括，以及根據(jù)幾個核心因素分析結(jié)果匹配之后的戰(zhàn)略研判和決斷。也就是說，少了“臨門一腳”的關(guān)鍵動作。

正確實施的SWOT分析步驟，應在確立當前的戰(zhàn)略時，用PEST(政治、經(jīng)濟、社會、技術(shù))分析模型或“波特五力(即)”分析模型來確認外部環(huán)境的變化，然后根據(jù)區(qū)域教育發(fā)展基礎或教育資源組合情況，確認區(qū)域教育的關(guān)鍵能力和關(guān)鍵限制，按照通用矩陣或類似方式打分評價，分別歸納出與機會相關(guān)的優(yōu)勢以及劣勢和與威脅相關(guān)的優(yōu)勢和劣勢，最后將其結(jié)果在SWOT分析圖上定位。如果分析結(jié)果為“OT”，即機會極好且優(yōu)勢突出，就選擇“增長型戰(zhàn)略”；如結(jié)果為“OW”，即雖有機會但與自身優(yōu)勢不符，則選擇“扭轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略”；如結(jié)果為“SW”，表明遭遇嚴重挑戰(zhàn)，須采取“防御性戰(zhàn)略”；如結(jié)果為“ST”，表明環(huán)境中挑戰(zhàn)不小，自身優(yōu)勢強度降低或得不到充分發(fā)揮，則需選擇“多種經(jīng)營”或“特色發(fā)展/差異化發(fā)展戰(zhàn)略”。

GE矩陣模型從“市場吸引力”和“行業(yè)競爭力”兩個維度，分別進行低中高三級評價，將其交叉構(gòu)成9個宮格形成不同的組合，并作為戰(zhàn)略抉擇的依據(jù)。這比SWOT法和波士頓矩陣更加精細和具體，也開始被運用于教育領域，比如地方高職院校專業(yè)發(fā)展的研究與探索。(6)沈波、巴佳慧、楊肖寧：《GE矩陣：高職院校專業(yè)(群)發(fā)展戰(zhàn)略選擇與評價的一種有效分析方法》，《南京廣播電視大學學報》2017年第2期。環(huán)境分析之后的戰(zhàn)略抉擇，也不能以封閉僵化的觀念看待矩陣分析結(jié)果，而需要有一種開放的動態(tài)的視角作為前提。例如2005年上海浦東地區(qū)率先推出以“委托管理”帶動“薄弱學校”發(fā)展的舉措，就是基于浦東地區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺而浦西地區(qū)教育資源充沛的極大反差，從而開啟了借助外力拉動自身發(fā)展的這一創(chuàng)新戰(zhàn)略。又如中西部地區(qū)越來越傾向于向東南沿海地區(qū)學習借鑒改革發(fā)展成果和經(jīng)驗，也體現(xiàn)了這種開放的觀念，只是更要注意東部經(jīng)驗與自身現(xiàn)實狀況的適切度。

(三) 地方政府和學校組織要依據(jù)環(huán)境研判確立戰(zhàn)略決策思路

如前所述，戰(zhàn)略決策要依據(jù)對外部環(huán)境中機會和挑戰(zhàn)的判斷，以及自身優(yōu)勢劣勢及其與外部環(huán)境相關(guān)性的研判，在外部機會和挑戰(zhàn)二因素、內(nèi)部優(yōu)劣勢二因素分析結(jié)果之間進行匹配從而做出決策的過程中，有四種典型的決策思路，即：資源導向型、機會導向型、攀比跟風型和被逼無奈型。

資源導向型。這種決策思路即先看企業(yè)擁有什么資源，再分析資源可投入行業(yè)的機會，由此進行決策。由于歷史的原因以及受地方經(jīng)濟文化環(huán)境影響，我國東中西三梯度之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間一直以來存在著較為顯著的差異，導致教育的優(yōu)質(zhì)資源往往集中于東部和城市地區(qū)，選取資源導向型的教育發(fā)展決策，在這些地方顯得駕輕就熟。進入新世紀以來，公平導向、均衡發(fā)展的理念漸漸被普遍接受，一些教育資源尤其是硬件資源也開始向中西部傾斜，但在人力資源即師資資源上仍分布不均，總體上東部優(yōu)于中西部、城市優(yōu)于農(nóng)村、大城市優(yōu)于中小城市，高等教育優(yōu)質(zhì)資源更是集聚在為數(shù)不多的一線城市。這或許需要有更合理的政策導向來扭轉(zhuǎn)。

機會導向型。這一類型的決策思路是先看外部機會，再組織資源抓住機會，其成功的基礎依賴于對機會的準確判斷。從教育改革與發(fā)展的視角來看，自改革開放以來就有持續(xù)不斷的機遇。中國經(jīng)濟發(fā)展的總量和增長速率給教育發(fā)展帶來了綿延不斷的時機，就最近而言，國家的“雙循環(huán)新發(fā)展格局”是宏觀環(huán)境上的重大機遇，建設中國特色社會主義的教育強國、推進教育現(xiàn)代化、建設高質(zhì)量教育體系，則是教育領域中的重要機會。當然，外在環(huán)境所呈現(xiàn)的發(fā)展機會，也只是提供了一種可能性，將可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性的重要前提，是對機會的準確判斷與有效把握。準確判斷，不僅在于對機會本身的認知，還在于對機會與自身資源和實力的適切性理解；有效把握，則需要有相應的可行路徑與策略。另外，即使這機會伴隨著威脅甚至危機，也要有發(fā)現(xiàn)先機、找準時機、化“?！睘椤皺C”的見識與魄力。

攀比跟風型。攀比跟風型決策思路在中國企業(yè)中大量存在，當前在國有企業(yè)和民營企業(yè)中都大量存在。同行其他企業(yè)搞起多元化上了什么產(chǎn)品賺了錢，自己不根據(jù)新時期情況做認真分析，就投機式跟風進入，結(jié)果往往事與愿違。教育改革與發(fā)展上，同樣大量存在攀比跟風現(xiàn)象。一說勞動教育重要，申課題、報成果、做項目，必少不了勞動教育，無論自身條件基礎是否具備?！吧疃葘W習”“智慧課堂”等等，似乎地方和學校發(fā)展規(guī)劃中沒有這類“工程”“項目”就顯得不夠時尚和高大上。俗話說的“沒有金剛鉆，別攬瓷器活”，匆忙下場，一著不慎，便不僅做不成“英雄”，反倒成了“烈士”。這種決策思路，是因?qū)ψ陨韮?yōu)勢和短板缺少充分研判所致。

被逼無奈型。被逼無奈型往往由多種原因造成。有些企業(yè)不關(guān)心外部變化，只知低頭拉車不知抬頭看路，結(jié)果當行業(yè)衰敗時企業(yè)才被逼想出路。有時被逼無奈是企業(yè)受種種情況限制難以做出壯士斷腕的決策，比如退出成本過高等，企業(yè)只好選擇熬下去等轉(zhuǎn)機。教育領域中也有抱殘守缺、不思進取，迫于上級壓力勉強應付的情況，這是缺乏改革發(fā)展內(nèi)動力的表現(xiàn)。

上述四種戰(zhàn)略決策典型思路中，資源導向型和機會導向型均各有利弊，地方和學校要結(jié)合自身實際靈活應用，攀比跟風型與被逼無奈型均是應予以反思改進的。由于SWOT模型采用二分法思路，即首先區(qū)分為外部因素和內(nèi)部因素，然后將外部環(huán)境劃分為機會與威脅，將內(nèi)部資源劃分為優(yōu)勢與劣勢，簡化了事物的復雜性，由此快速組合為四種戰(zhàn)略思路，從而提高了決策的效率。但是這種二分法也有明顯的不足，存在“非此即彼”的絕對化問題。這就需要重視事物在特定條件下相互轉(zhuǎn)化，以及轉(zhuǎn)化過程存在的不確定性或非預期性，充分考慮兩兩因素之間相互轉(zhuǎn)化的可能性，以及戰(zhàn)略決策與實施過程中，因組織流程(如新的課程開發(fā)、新的教學制度實施、新的課堂流程再造)而使決策因素發(fā)生變化的無限可能性。地方政府和學校若能在反思“攀比跟風型”和“被逼無奈型”決策思路的基礎上，將“資源導向型”和“機會導向型”結(jié)合起來，并將其置于復雜動態(tài)的教育發(fā)展環(huán)境中分析考量，才能做出符合教育活動/教育事業(yè)錯綜復雜性和動態(tài)生成性特征的正確決策。

二、 戰(zhàn)略規(guī)劃：教育高質(zhì)量發(fā)展理念貫穿目標、任務和項目

地方教育的戰(zhàn)略規(guī)劃過程，實質(zhì)上是一個“承上啟下”和“左顧右盼”的過程(如圖1所示)。在縱向關(guān)系方面，地方政府既在中央政府與基層學校(或下一級政府)之間上傳下達，又或有可能自下而上地轉(zhuǎn)達“民情”；在橫向關(guān)系上，一面回應同級社會層面其他領域尤其是人口和經(jīng)濟發(fā)展提出的教育訴求，又參考其他同級地區(qū)教育發(fā)展的成果與經(jīng)驗。

圖1 地方教育戰(zhàn)略規(guī)劃的縱橫關(guān)系示意圖

依循這樣一種關(guān)系模式，下文將概括地闡述地方教育戰(zhàn)略規(guī)劃的主題、對國家戰(zhàn)略的響應、對社會訴求的回應、對下情的考量、對同類地區(qū)的參照以及如何轉(zhuǎn)化為自身戰(zhàn)略的目標、任務和項目。

(一) 戰(zhàn)略主題：教育高質(zhì)量發(fā)展

如果說，建設社會主義教育強國是我國推進教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略總目標，那么推動我國教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展則是核心戰(zhàn)略主題。高質(zhì)量發(fā)展是2017年中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會首次提出的新表述，表明中國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。黨的十九大報告中提出的“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系”為新時代下高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，同時也提出了一個極為重要的時代課題。高質(zhì)量發(fā)展是適應經(jīng)濟發(fā)展常態(tài)的主動選擇，是貫徹新發(fā)展理念的根本體現(xiàn)，是適應我國社會主要矛盾變化的必然要求，也是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必由之路。建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率，不斷增強我國經(jīng)濟創(chuàng)新力和競爭力。建設高質(zhì)量發(fā)展教育體系，也列入了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，成為教育十四五規(guī)劃的戰(zhàn)略主題。

經(jīng)濟建設上的三大變革，即質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期的重要內(nèi)容。其中，質(zhì)量變革，包括通常所說的提高產(chǎn)品和服務質(zhì)量，更重要的是全面提高國民經(jīng)濟各領域、各層面的素質(zhì)，這是一場從理念、目標、制度到具體領域工作細節(jié)的全方位變革。效率變革，就是要找出并填平在以往高速增長階段被掩蓋或忽視的各種低效率洼地，為高質(zhì)量發(fā)展打下一個效率和競爭力的穩(wěn)固基礎。從宏觀層面看，效率變革就是提高生產(chǎn)要素配置效率和產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率;從微觀層面看效率變革就是提高企業(yè)技術(shù)進步、技術(shù)效率和規(guī)模效率。(7)茹少峰、魏博陽、劉家旗：《以效率變革為核心的我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)路徑》，《陜西師范大學學報》(哲學社會科學版)2018年第3期。動力變革，就是要在勞動力數(shù)量和成本優(yōu)勢逐步減弱后，適應高質(zhì)量、高效率現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設的需要，加快勞動力數(shù)量紅利到質(zhì)量紅利的轉(zhuǎn)換。必須把發(fā)展教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，從基礎教育、高等教育到職業(yè)教育，全面提高教育質(zhì)量，提高經(jīng)濟社會發(fā)展各個層面勞動者的素質(zhì)。(8)劉世錦：《推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革》，《中國發(fā)展觀察》2017年第21期。

(二) 對國家教育戰(zhàn)略的響應

《中國教育現(xiàn)代化2035》提出了我國2035年發(fā)展的主要目標，聚焦教育發(fā)展的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，立足當前，著眼長遠，重點部署了面向教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務，這些目標與戰(zhàn)略任務之間存在的關(guān)聯(lián)性如表1所示：

由表1可對應分析得出如下結(jié)論：

表1 國家與地方教育發(fā)展戰(zhàn)略目標與戰(zhàn)略任務的列表比較

1. 國家教育戰(zhàn)略目標與任務體現(xiàn)了質(zhì)量效益與公平均衡的不可或缺與內(nèi)在一致。《中國教育現(xiàn)代化2035》提出的“發(fā)展中國特色世界先進水平的優(yōu)質(zhì)教育”這一戰(zhàn)略任務中，特別提到要“完善教育質(zhì)量標準體系，制定覆蓋全學段、體現(xiàn)世界先進水平、符合不同層次類型教育特點的教育質(zhì)量標準”，事實也是如此，要發(fā)展這樣的優(yōu)質(zhì)教育，就要以明確的質(zhì)量標準來界定其“優(yōu)在何處”，教育上的高質(zhì)量發(fā)展就要向這一標準看齊，并以此作為檢測的尺度。教育上的高質(zhì)量不僅是“質(zhì)量第一”的，同時還應該是“效益優(yōu)先”的。效益既不同于作為產(chǎn)出的“效果”，也不同于投入與產(chǎn)出之比的“效率”，它包含著其滿足主體需要的程度，例如，教育的效益就是教育所提供的服務和生產(chǎn)的產(chǎn)品滿足社會需要的程度。因而可以說，教育高質(zhì)量發(fā)展的最大效益，便是滿足人民群眾日益增長的對優(yōu)質(zhì)教育的需求。隨著現(xiàn)代化尤其是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，人們對教育公平的訴求也日益迫切，也是一種必要的價值追求。從較寬泛的意義上看，教育公平本身既是一種質(zhì)量，也表征著效益的特殊內(nèi)涵。

2. 在國家教育戰(zhàn)略中，戰(zhàn)略目標與戰(zhàn)略任務基本上是對應匹配的，即“建成服務全民終身學習的現(xiàn)代教育體系”的目標對應于“構(gòu)建服務全民的終身學習體系”，其中都包含學前教育、義務教育、普通高中、職教、高教和特教等各級各類教育，并以“有質(zhì)量”“優(yōu)質(zhì)”“全面普及”“顯著提升”“全面提升”“適合的”等關(guān)鍵詞修飾，體現(xiàn)其品質(zhì)和程度要求；形成“全社會共同參與的教育治理新格局”這一目標，也對應于“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務。相比戰(zhàn)略目標，在戰(zhàn)略任務中又突出強調(diào)了“學習習近平新時代中國特色社會主義思想”“發(fā)展中國特色世界先進水平的優(yōu)質(zhì)教育”，還充實豐富了“教育公共服務均等化”“人才培養(yǎng)與創(chuàng)新”“教師隊伍”和“對外開放”等具體任務。

3. 地方教育戰(zhàn)略對國家戰(zhàn)略也幾乎是全方位響應的，除了大多數(shù)區(qū)縣沒有高等教育機構(gòu)而無法對應、優(yōu)質(zhì)教育標準體系研制難以勝任或不具代表性而未勉強對應之外，少數(shù)地方限于條件而未能與“對外開放”任務對應，這可以通過進行基礎教育階段的國際理解來加以彌補。“教師隊伍”“評價改革”“教育信息化”“家校合作”等方面都對應相關(guān)政策要求提出了更為具體的目標和任務。一些區(qū)縣教育規(guī)劃還提出了具有地方特色的項目或工程，以落實諸如“民族地區(qū)教育發(fā)展先行區(qū)創(chuàng)建”以及與地方上產(chǎn)業(yè)升級、老城區(qū)改造、城鎮(zhèn)落戶政策限制放寬等實際變化與需求相呼應的相關(guān)任務。

(三) 對人口及經(jīng)濟社會發(fā)展的回應

人口這一因素的變動，對教育的影響是首當其沖的。有研究者以人口預測為基礎，分析了從目前到2035年的教育需求狀況。從學齡人口總量看，未來教育需求增長不大，但受城鎮(zhèn)化進程的影響，城鎮(zhèn)學前至高中階段的教育需求旺盛，農(nóng)村各階段學齡人口則開始下降；本?？齐A段高等教育適齡人口將小幅度增長，峰值在2035年；23—30歲人口在“十四五”時期將大幅度下降，會對研究生教育和繼續(xù)教育方向產(chǎn)生一定影響。研究團隊依據(jù)上述分析結(jié)果，提出“十四五”時期教育發(fā)展的建議是：繼續(xù)增加城鎮(zhèn)學前教育和義務教育的學位供給，提前謀劃城鎮(zhèn)高中階段教育布局結(jié)構(gòu)，抓住契機調(diào)整高等教育體系結(jié)構(gòu)，不斷加大繼續(xù)教育和技術(shù)培訓力度，全力確?！笆奈濉逼陂g教育經(jīng)費增長落實到位。(9)梁彥、王廣州、馬陸亭：《人口變動與“十四五”教育規(guī)劃編制思考》，《國家教育行政學院學報》2020年第9期。

還有研究者指出，自2014年以來“單獨二孩”“全面二孩”政策相繼出臺，為人口變化增加了額外的推動力量。人口形勢的變化、生育政策的調(diào)整，無疑會對中國教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。未來一段時期內(nèi)，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，出生人口的短期增長連同進城農(nóng)村人口增加帶來的入學需求增長，必然會使城市教育供給面臨著越來越大的壓力，基礎教育資源日漸緊張。受人口空間分布格局的影響，東部地區(qū)將面臨著教育資源供給緊張的格局。出生人口增長在達到一定的峰值之后，常住新出生人口仍會趨于遞減。因此，教育部門在確定基礎教育資源供給的時候，應當充分考慮到這種短期和長期效應，既要注意短期入學需求旺盛的問題，又要考慮長遠教育需求呈現(xiàn)穩(wěn)定或遞減的趨勢。(10)孫百才等：《2016—2030年人口變動及城鄉(xiāng)、區(qū)域分布對教育供給的影響研究》，《教育經(jīng)濟評論》2018年第5期。

地方經(jīng)濟社會發(fā)展對地方教育戰(zhàn)略的制定與實施也具有不可小視的影響。如Z省J縣是我國東部地區(qū)唯一的民族自治縣，2019年被評為全國唯一民族團結(jié)示范區(qū)，因而J縣教育也將全面回應民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和民族文化建設的一系列要求。又如，H省W市A區(qū)在其未來5年教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中寫道：“十四五”期間將進行的產(chǎn)業(yè)升級、老城區(qū)改造、“二胎放開”、城鎮(zhèn)落戶限制放寬等政策利好，將使A區(qū)成為外來人才就業(yè)首選之地，這令該區(qū)教育有了更大的發(fā)展空間，但是A區(qū)人民群眾對優(yōu)質(zhì)、美好教育的高需求與區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)供給不平衡不充分的矛盾仍然存在。如何群策群力、科學謀劃、整體推進，解決好這些不平衡不充分的問題，是該區(qū)“十四五”期間教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃一定要回答的挑戰(zhàn)性問題。

(四) 對同類地區(qū)的參照與借鑒

企業(yè)制定戰(zhàn)略規(guī)劃，往往選擇行業(yè)內(nèi)最強勁的對手作為追趕對象，教育行業(yè)并不存在此等意義上的競爭關(guān)系，但尋找標桿、提升標準以激勵自身的奮斗熱情和創(chuàng)新智慧，也是很有必要的。在開放共享的信息化時代，更不能“只埋頭拉車，不抬頭看路”。事實上，中西部地區(qū)向東部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)學習借鑒成功的改革經(jīng)驗，也十分常見。例如合肥等地對上海經(jīng)驗如綠色指標評價、新優(yōu)質(zhì)學校遴選等的學習與借鑒。即使同處東部地區(qū)，如前述Z省J縣在研制“十四五”規(guī)劃過程中，對上海和深圳的經(jīng)驗就特別看重，會盡可能地學習和借鑒。

特別需要提出的是：除了以開放的心態(tài)接納同類地區(qū)優(yōu)秀成果經(jīng)驗而外，還要以自信的心態(tài)，發(fā)掘具有本土特色的自創(chuàng)成果和經(jīng)驗。如H省W市A區(qū)在制定規(guī)劃之前，認真總結(jié)提煉和反思了自己在“十三五”期間的探索與嘗試，提煉出“責信德育”“雁陣工程”“品牌聯(lián)辦”等教育改革成果、經(jīng)驗以及長期堅持和踐行的從“和諧教育”升華到“美好教育”的發(fā)展理念。

(五) 對基層學校的引領與支持

地方政府制定的教育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，是指導所轄全域的頂層設計，其目標與任務的提出，一般也是在充分調(diào)研與分析權(quán)衡的基礎上，從基層學校及其他教育機構(gòu)的實際出發(fā)而擬定，總是具有很強的規(guī)范和引領作用。許多地方在研制“十四五”規(guī)劃時，經(jīng)常會聘請來自高校或發(fā)達地區(qū)教育科研機構(gòu)的專家承擔研制任務，其意圖主要是希望帶入理論研究的前瞻性和來自先進地區(qū)的榜樣示范性，才足以發(fā)揮其戰(zhàn)略規(guī)劃對基層學校的引領作用。

至于支持方面，在我們的合作過程中，許多地方領導會直言不諱地說，我們設置這些工程和舉措，其意圖之一就是為了方便向人事、財政部門申請人力和物力上的支持。

第六，封樁。截樁完成后，在保持千斤頂荷載穩(wěn)定不變的情況下將樁、梁預留鋼筋采用鋼套筒接駁器進行連接，澆筑微膨脹混凝土封樁。

三、 戰(zhàn)略實施：為國家戰(zhàn)略尋找地方路徑、創(chuàng)新地方經(jīng)驗

從戰(zhàn)略制定到戰(zhàn)略實施是一個較長周期，地方教育的戰(zhàn)略規(guī)劃一旦制定，便開啟至關(guān)重要的實施過程，這是一個為國家尋找地方路徑的過程，也是一個創(chuàng)新地方教育改革與發(fā)展經(jīng)驗的過程。

(一) 地方教育戰(zhàn)略的解碼與執(zhí)行

地方教育發(fā)展戰(zhàn)略的框架展開，與企業(yè)的戰(zhàn)略框架展開有異曲同工之妙，故參照企業(yè)戰(zhàn)略管理框架略作改動，形成圖2如下：

圖2 地方教育戰(zhàn)略規(guī)劃管理框架展開示意圖

從上圖可見，戰(zhàn)略制定之后的戰(zhàn)略解碼與戰(zhàn)略執(zhí)行，是戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵過程。由于戰(zhàn)略具有整體性、長遠性、目標性、過程性、實用性、持續(xù)性、動態(tài)性等特點，戰(zhàn)略的中心命題是明確“做什么”“如何做”“由誰做”。(11)胡佐超、余平：《企業(yè)專利管理》，北京：北京理工大學出版社,2008年，第85頁。戰(zhàn)略實施的三個重要步驟，一是解讀和領會戰(zhàn)略規(guī)劃的理念和意圖，梳理戰(zhàn)略規(guī)劃中各基本任務和重點項目/工程與戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略任務之間的邏輯關(guān)聯(lián)，進而找到實用、快速的能夠利用新舊資源和創(chuàng)新舉措獲得持續(xù)發(fā)展優(yōu)勢的途徑和方法；二是分解目標和任務，把合適的人放到合適的位置上，鎖定責任部門和責任人，配置資源，形成具體的計劃或行動方案，以切實落實規(guī)劃；三是以過程監(jiān)測和績效評估來規(guī)范和保障規(guī)劃的動態(tài)實施，實施調(diào)整規(guī)劃或行動計劃，并不斷探索和總結(jié)實現(xiàn)規(guī)劃的最佳實踐經(jīng)驗。

(二) 如何為國家教育戰(zhàn)略尋找地方路徑

國家戰(zhàn)略目標和任務，總體上看肯定是要全面遵循、盡量落地的，但這不代表可以照單全收，也不意味著簡單機械執(zhí)行，而是要有輕重、有緩急、有取舍。在重點、急迫和主動選取的地方，竭盡全力、突圍創(chuàng)新、凸顯特色，走出一條合理有效回應國家戰(zhàn)略的地方路徑。筆者所帶研究團隊于4年前受我國西部地區(qū)的C市R區(qū)邀請，開展基礎教育領域的全方位深度合作，志在走出一條中國教育現(xiàn)代化的西部路徑。這一路徑探索的總體框架，是以一個“行動規(guī)劃”帶動“四大行動”。具體是指：(1)素質(zhì)教育再出發(fā)行動。選擇了11所中小學作為基地學校，緊扣“課程-教學-評價”一體化開展變革行動，提出了“為學而教”的核心理念，將課程資源建設、教學方式變革、評價方式改革融入一體化改革行動之中。(2)城鄉(xiāng)教育一體化行動。選擇八個學區(qū)各一所中心校為牽頭學校，帶動村小和教學點，借助華東師大專家、本區(qū)學區(qū)長、督學長和教研員和C市及R區(qū)教育專家力量，探索了“教學共研、資源共享、制度共建、團隊共進、文化共生”這“五共”策略和城鄉(xiāng)教育一體化若干運作機制。(3)“三名”培養(yǎng)行動?！叭敝该ｉL、名教師、名教研員，采用自愿報名后遴選的方式，選中130名校長、教師和教研員，以學術(shù)講座、觀摩學習、現(xiàn)場研討、學員論壇、導師制指導等多種方式，在三年的長周期內(nèi)進行系統(tǒng)的培訓與研修。(4)高初中教學質(zhì)量提升行動。運用質(zhì)量管理理論，對初中高中進行教育質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)研，在此基礎上提出質(zhì)量提升的行動方案，以“知識樹”“雙向細目表”“習題庫”“錯題集”以及評價反饋等多種方法改進教學方式、優(yōu)化學習方法，為學生提供學業(yè)支持。

國家戰(zhàn)略實施的地方路徑，看上去是目標和任務的對接，其實質(zhì)是將國家戰(zhàn)略目標和任務中所蘊含的價值取向轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。解讀《中國教育現(xiàn)代化2035》所提出的推進教育現(xiàn)代化的八大基本理念，以德為先、全面發(fā)展是育人價值取向，面向人人、因材施教、知行合一是育人方式的取向，注重終身學習、融合發(fā)展、共建共享，則是育人體系建設的取向。上述與C市R區(qū)的合作，探尋的是如何讓“有質(zhì)量的公平”的戰(zhàn)略意圖，以共建共享、融合發(fā)展的方式，在西部地區(qū)基礎教育的改革與發(fā)展中得以實現(xiàn)，R區(qū)所嘗試的“學區(qū)化”治理、城鄉(xiāng)教育一體化運行、專業(yè)化創(chuàng)新型教師隊伍建設等等，都是對優(yōu)質(zhì)公平這一主題的回應與落實。

(三) 如何在響應國家戰(zhàn)略、實施地方戰(zhàn)略過程中創(chuàng)新地方經(jīng)驗

“十四五”戰(zhàn)略剛剛開啟，尚無成熟的案例可供研討，好在“十三五”期間各地已積累了大量生動的實踐案例，這為今后五年乃至更長時期的“一地一案”分區(qū)推進教育現(xiàn)代化提供了十分具有示范意義的先例。下面結(jié)合筆者親身參與過的教育現(xiàn)代化樣本區(qū)樣本校合作實踐，略作闡述與分析。

案例之一：探尋西部教育現(xiàn)代化發(fā)展路徑的城鄉(xiāng)教育一體化機制

案例背景：隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，“去地化”的進城務工潮持續(xù)地導致了農(nóng)村的“空心化”現(xiàn)象，大量農(nóng)民進城務工的同時也帶走了適齡兒童與青少年，原有的鄉(xiāng)村學校規(guī)模迅速遞減，有的乃至撤銷學校建制。鄉(xiāng)村學校如何才能留得住學生？鄉(xiāng)村教育如何才能振興？這也許不是教育一家的事情，卻也是責無旁貸要面對的問題。

當時提出的總體目標，一是區(qū)內(nèi)自設“學區(qū)制”，打造八大學區(qū)特色學校群，在八大學區(qū)范圍內(nèi)，做優(yōu)初中、做強中心校，以問題為導向，因需設置教改課題，形成學區(qū)各自的特色，帶動學區(qū)內(nèi)學校共同發(fā)展。二是八大學區(qū)內(nèi)定期開展專題活動，通過學區(qū)間和學校間交流，帶動各學區(qū)有特色的整體發(fā)展。三是三年后八大學區(qū)內(nèi)基本實現(xiàn)教學管理互通、教學教研互動、資源交流共享、評價考核同步。

經(jīng)過三年的努力，各區(qū)從各自的“地利”出發(fā)，將“非遺文化資源”引入學校形成校本課程并營造新的環(huán)境文化，圍繞“三為課堂”展開“為學而建、為學而教、為學而評”的“課程-教學-評價”一體化的基地學校建設，探索形成了“區(qū)校三級多維聯(lián)動”“區(qū)內(nèi)教師柔性流動”“優(yōu)質(zhì)資源共享”“特色學校示范輻射”及“協(xié)商式發(fā)展性督導評估”這五大機制。下面展開闡述一下其中兩個機制：

所謂“區(qū)校三級多維聯(lián)動”指的是C市8大學區(qū)，圍繞區(qū)內(nèi)自設的“學區(qū)制”，構(gòu)建了高位統(tǒng)整的“行政維”、中位引領的“教育教學維”、低位落實的“督導維”這三個維；同時，形成學區(qū)、督導責任區(qū)和學校的三位一體，實現(xiàn)城區(qū)基地校、學區(qū)基地校、學區(qū)內(nèi)其它學校之間的三級聯(lián)動。

所謂協(xié)商式發(fā)展性督導評估機制，是將學校三年發(fā)展規(guī)劃納入督導評估內(nèi)容，通過公開答辯、廣泛聽取意見建議等舉措，推動學校持續(xù)完善發(fā)展規(guī)劃。以共同體為評估單位，以各校在協(xié)商互動中研制的學校發(fā)展規(guī)劃(尤其是其發(fā)展目標)為評估依據(jù)，以承載規(guī)劃目標的學校改革與發(fā)展項目為評估內(nèi)容，通過專家論證加以完善。在中期檢測后再次協(xié)商調(diào)整目標或項目；在規(guī)劃周期結(jié)束前，開展終結(jié)式評估及其反思重建。

在城鄉(xiāng)義務教育一體化推進中，各學區(qū)經(jīng)由各自探索、對話研討、總結(jié)提煉，形成了“教學共研、資源共享、制度共建、團隊共進、文化共生”五大城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展策略，在這些策略的實施下，各校得以把“榮昌豬”“安富陶”“夏布”“折扇”“移民文化”等地域文化資源引入學校，形成了豐富多彩的“非遺”文化課程，探索出“點化課堂”“育美課堂”等有辨識度的課堂教學新樣態(tài)，積累了數(shù)量可觀的課程教學典型案例、資源建設故事、學習共同體建設資源包等豐碩成果。

案例評論：對照前述國家教育戰(zhàn)略目標與任務，R區(qū)的地方戰(zhàn)略策劃及其實施，一是回應了建成現(xiàn)代教育體系總目標中的“義務教育優(yōu)質(zhì)均衡”“普及高中教育”的分目標，以及發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育總?cè)蝿罩械耐七M基礎教育高質(zhì)量發(fā)展和公共教育服務均等化。二是在落實上述目標任務過程中促進了教師專業(yè)發(fā)展和學校育人模式的變革與優(yōu)化。三是在西部率先實行學區(qū)化管理，嘗試了學區(qū)為載體的城鄉(xiāng)教育一體化體制機制的創(chuàng)新與發(fā)展。

案例之二：東部地區(qū)以共享共創(chuàng)為特征的集團化治理模式

案例背景：本世紀初，隨著城市化的快速推進，人民群眾對公平而優(yōu)質(zhì)的教育的訴求日益強烈，而優(yōu)質(zhì)教育存量相對有限，這就導致了競爭劇烈的“擇校熱”。地處長三角地區(qū)的杭州市為解決這一問題，自2002年起，嘗試利用名校資源，推進“名校集團化辦學”舉措，不僅有效地緩解了“擇校熱”，也帶動了一大批學?？焖俪砷L。

案例進程：基礎教育階段集團化辦學，始于本世紀初，以浙江杭州的全域推進“名校集團化”之舉尤為引人矚目。十數(shù)年來，經(jīng)歷了從“名校+”和“緊密型”向“淡化名校效應”“凸顯優(yōu)質(zhì)共享”和“松散型”的進階，形成以追求優(yōu)質(zhì)公平為宗旨、多種集團類型“適合就好”的區(qū)域推進基礎教育現(xiàn)代化的獨特格局。所謂“適合就好”是指只要符合學校發(fā)展需求和實際、只要能促進均衡發(fā)展，無論建制上的“緊密”或“松散”、規(guī)模上的整體推進或局部深化，都屬可循之路、可選之策。如有的集團不是推動全面改革而是著力鍛造教師隊伍，那么這個集團的建設就選擇以教研為主題；有的集團單看各個成員學校都屬上乘，但缺少一種前瞻和凝聚的力量，那么就選擇與高校的研究團隊長期合作共建；有的集團基本是城市擴容之后由農(nóng)村學校轉(zhuǎn)換身份成為新的城市學校，那么就繼續(xù)發(fā)揮名校效應，采用“名校+新?！钡募瘓F辦學模式。不同背景和基礎的集團選擇不同的路徑和類型，最終卻是殊途同歸，共同推動本地區(qū)基礎教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

由于歷史慣性和現(xiàn)實條件，中小學從分治到共治的轉(zhuǎn)變是一個艱難而漫長的過程。也因為歷史的機緣，杭州市各區(qū)的公辦中小學集團化辦學，開始超越政府單一主體自上而下的管理模式，探索多主體參與、多中心治理的方向和路徑。筆者所帶團隊自2013年起，受杭州江干區(qū)邀請共建凱旋教育集團，經(jīng)歷了兩輪七年的大學與中小學合作共創(chuàng)，這個由4所小學、2所初中所組成的教育集團取得了豐碩的成果和豐富的經(jīng)驗。概言之，一是建構(gòu)了以“合作共享、和諧發(fā)展”為理念、以“理事會-三大中心-成員校”為基本架構(gòu)的集團治理新框架以及“教師聯(lián)聘、學生聯(lián)招、活動聯(lián)合、資源聯(lián)享、特色聯(lián)建、中小學聯(lián)動、專家聯(lián)席、平臺聯(lián)通”的“八聯(lián)”運作新機制；二是在校本課程開發(fā)方面，探索形成了從跨校選課的“共享”到國際理解、兒童哲學、STEM+三大課程“共創(chuàng)”的遞進式合作研發(fā)的新范式；三是開辟了“凱旋教育發(fā)展論壇”“教師工作坊”“跨校教研組”“掛職副校長”“訂單式科研項目”等集團合作共研新路徑。

案例評論：該案例從區(qū)域和學校兩個層面回應了國家戰(zhàn)略中關(guān)于基礎教育改革與發(fā)展的目標與任務。全域性的集團化辦學推進，與上海的委托管理戰(zhàn)略有異曲同工之妙，都是動員優(yōu)質(zhì)的學校教育資源和社會支持力量，聚焦中小學改革發(fā)展中的關(guān)鍵領域，以優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的理念，以體制機制創(chuàng)新的方式，探索適合本地教育發(fā)展和經(jīng)濟文化水平的變革路徑。就其具體策略而言，集團化辦學所探尋出來的集團化運作機制、課程研發(fā)與工作坊研修方式、跨校教研與跨校選課制度、大學與中小學在共建教研集團過程中協(xié)商式行動研究與文化互動方式等等，都充滿了創(chuàng)意，或許昭示了未來學校發(fā)展和治理的新形態(tài)。

國家教育戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換并落實到地方，是一個需要不斷加深理解、動態(tài)生成和解決問題并尋求轉(zhuǎn)化之道的過程；地方教育戰(zhàn)略對接國家教育戰(zhàn)略的過程，同時也是一個需要發(fā)揮創(chuàng)意和想象力從而不斷呈現(xiàn)自己的獨創(chuàng)和特色的過程。本文僅是結(jié)合親身經(jīng)歷發(fā)表的一孔之見，期待讀者的建議和批評。(12)華東師范大學教育學原理專業(yè)2019級碩士生羅麗、胡燕、朱琪雯為本文搜集了資料并作圖。