周方舒 殷瀟 郭小姣

【關鍵詞】 大學治理; 一流專業(yè); 績效審計; 政策評價; 教育審計

【中圖分類號】 F239.1? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）24-0114-09

一、引言

高等教育是國家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獦酥尽?018年起，國家實施一流專業(yè)建設“雙萬計劃”。高等教育資源配置和使用績效越來越受到關注。政府應加強對高校產出效益的監(jiān)管，實施動態(tài)管理，建立激勵機制。對高校一流專業(yè)建設項目開展績效審計評價，是提高財政專項資金使用效益的重要保障，是推進教育治理體系和治理能力現代化的必然選擇，也是新時代進一步發(fā)揮審計監(jiān)督職能的必然要求。

本研究以高校一流專業(yè)建設項目為研究對象，基于5E績效審計理論和政策評價邏輯模型綜合構建績效審計評價體系，運用該評價體系對某高校2019年入選的國家一流專業(yè)進行實證分析。在此基礎上，評估高校一流專業(yè)建設項目的績效，分析高校一流專業(yè)項目建設的問題，提出政策建議。本研究對促進高校一流專業(yè)發(fā)展，促進教育內部審計傳統(tǒng)模式向績效審計模式轉型，具有重要的現實意義和理論指導意義。

二、文獻綜述

一流本科專業(yè)建設隨著中國“雙一流”建設有序穩(wěn)步推進，一流本科專業(yè)建設“雙萬計劃”進入政策實施階段。本科教育是大學的根和本。一流專業(yè)是一流人才培養(yǎng)的基本單位。而一流人才的培養(yǎng)需要一個綜合的專業(yè)建設平臺，這就要求高校將教師、教學以及學生與專業(yè)課程和教學方法等有效結合起來，建成一個高質量的人才培養(yǎng)平臺。建設一流專業(yè)是實現“一流學科”目標的重要途徑， 直接影響著一所學校的學科發(fā)展和人才培養(yǎng)。同時，“雙一流”建設也應當堅持面向市場的原則，使專業(yè)課程能夠與專業(yè)培養(yǎng)目標達成一致[1]。教育部在實施一流本科專業(yè)建設方案中指出：“2019—2021年，建設10 000個左右國家級一流本科專業(yè)點和10 000個左右省級一流本科專業(yè)點。……三年完成?！睂σ涣鞅究茖I(yè)的評價即將展開。為適應新時代一流專業(yè)建設的實踐需要，要改變傳統(tǒng)的專業(yè)要素式評價，代之以專業(yè)成效式評價[2]。

績效審計評價是一個重要的管理控制工具。我國績效審計理論研究起步較晚。主要包括：（1）績效審計標準和模式研究。審計模式研究在審計理論研究中具有重要地位。績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象的標準難以統(tǒng)一。同一項目也會有多種不同的衡量標準[3]。（2）績效審計內容和范圍研究。財務和合規(guī)審計主題范圍通常源于授權，績效審計的主題范圍通常是來源于公眾和國家面臨的社會問題[4]。績效審計的主要內容可概括為：政策目標是否得以實現;所發(fā)生的理想結果是否可以歸功于所實施的政策;項目目標的實現是否符合成本效益原則;確認阻礙或推進目標實現的因素;評價政策間接的社會和經濟影響?？冃徲嫵税ń洕б?、社會效益之外，還應該包含對權力運行情況的評價、對政策實施效果的評價、對管理制度及方法的評價[5]。（3）績效審計方法探討。為了解決績效審計方法不明的問題，需要選擇恰當的審計方法，如跟蹤審計法、制度基礎審計法、戰(zhàn)略協(xié)作審計法、財務收支與技術經濟審計結合法以及微觀與宏觀審計結合法等[6]。

教育績效審計評價具有豐富的研究內涵。以績效為導向的教育資源配置體系成為實施高等教育戰(zhàn)略管理的新方略[7]?？冃гu估是發(fā)揮集體教育規(guī)模效應的內在需求，公共教育的發(fā)展趨勢要求通過教育績效評價發(fā)揮對教育發(fā)展的引領作用[8]。高校與其他組織相比，具有長效性和公益性等特點，使得高校績效審計評價具有獨特性。目前，學者們圍繞高校獲得的政府財政撥款[9]、高校預算資金[10]、資產績效審計[11]、專項資金績效審計[12]、人才引進[13]等應用方面研究高?？冃徲嫛Ｕw而言，教育績效審計研究還處在探索期，缺乏對高校治理整體設計與相互聯動的研究，合理應用還十分有限。本研究可能的創(chuàng)新之處在于通過實證研究探索績效審計與國家重大教育政策的結合，推動教育內部審計在教育治理中發(fā)揮增值性作用。

三、高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價體系構建

評價體系構建是開展高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價的前提條件和重要基礎。

（一）高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價體系的構建思路

傳統(tǒng)的績效審計評價目標體現在經濟性、效率性和效益性上，簡稱為“3E績效審計”。經濟性是指在業(yè)務過程中獲取一定的產品和服務，所消耗和投入的資源最少。效率性指資源投入與結果產出的對比關系，即資源使用的效率，單位成果產出的資源投入與消耗最低，或單位資源的投入與使用產出的成果最大。效益性指實際產出與預期目標的對比關系。隨著經濟活動復雜性的提升和審計實踐的發(fā)展，“3E”逐漸呈現出一定的局限性和不適應。以加拿大學者丹尼爾·普瑞斯波爾為代表，在原有基礎上加入了公平性和環(huán)境性，形成了“5E績效審計”。公平性指社會責任、公共責任，在業(yè)務活動中不片面追求經濟效益和結果產出，注重經濟收益與社會收益的平衡兼顧。環(huán)境性指業(yè)務活動對生態(tài)環(huán)境和自然資源的影響。“5E”和“3E”相比，內涵和外延更為豐富，也更為復雜。

邏輯模型（Logic Model）是1970年美國國際開發(fā)署開發(fā)并落實到項目評價實踐中的一種項目開發(fā)、計劃和評價工具。政策評價邏輯模型基于政策分析和系統(tǒng)理論，收集政策信息和政策活動要素，通過因果關系的基本邏輯和相互聯系的規(guī)劃矩陣描述政策系統(tǒng)結構，是一種描述達到政策目標路徑的系統(tǒng)評價理論。運用政策評價邏輯模型尋找評價對象中的內在邏輯關系，建立投入與最終結果之間的關系，發(fā)現關鍵點和關鍵問題，進行組織評價和反饋，從而改善組織行為。政策評價邏輯模型能夠解析政策“黑箱”中內在機理，揭示投入與目標產出之間的關系。政策評價邏輯模型包括了資源投入、活動、成果、成效、影響五大要素[14]。

政策評價邏輯模型的要素也可簡化為投入、過程、產出和社會效益四要素，其中投入是指相關的資源投入，過程代表著項目從投入到產出所經歷的所有步驟和程序，產出是指項目的最終產成品和提供的公共服務，社會效益是指項目的最終結果。詳見圖1。

以政策評價邏輯模型和5E績效審計理論為視角，設計高校一流專業(yè)績效審計評價體系有較強的適應性。其優(yōu)勢體現在：首先，注重以結果為導向。政策評價邏輯模型和5E績效審計理論具有共同的內在邏輯，都強調通過分析探尋實現目標的關鍵要素，并把這些要素轉化為具體指標，形成指標體系來衡量項目的績效水平。政策評價邏輯模型的“投入”分析可對應5E績效審計中的“經濟性”，“過程”分析可對應5E績效審計中的“效率性”，“產出”分析可對應5E績效審計中的“效果性”，“社會效益”分析可對應5E績效審計中的“環(huán)境性”和“公平性”。兩者為揭示教育活動和結果之間的影響過程提供了分析思路。

其次，能充分兼顧過程性指標。高校一流專業(yè)建設不是階段性，而是一個長期持續(xù)的過程，對其績效審計評價也應該包含教育的整個過程。評價體系要盡可能地涉及高校一流專業(yè)建設的全過程和各方面，才能保證績效衡量和評價的全面性。政府評價邏輯模型對項目的投入、產出和結果等的分析是從項目立項階段到結束階段全過程的體現。在項目運行階段，通過設立具體指標來考察和監(jiān)測項目的實際投入、產出和目標實現情況。在項目結束后，通過相應的指標分析項目的實際運行情況并與預期的目標進行比較，找出存在的差距，分析原因，總結經驗及教訓，為后續(xù)建設提供借鑒。

最后，可操作性強。政策評價邏輯框架法提供了從目標出發(fā)進行績效指標設計的績效評價思路。在評價指標層次設計上可以結合項目自身的特點，設計多方位、多角度的績效指標體系，具有較大的彈性空間，可以滿足不同類型的項目績效評價的需求。高校一流專業(yè)建設項目的績效審計評價指標易于理解和判斷，同時應保證指標數據的可得性。構建的指標在充分考慮審計成本和審計效益的同時要具備可操作性，否則績效審計評價不能起到任何的作用。

高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價體系的構建思路如圖2所示。

（二）高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價指標選取和確定

高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價指標的選取應注重工具理性和價值理性的結合統(tǒng)一?！肮ぞ呃硇浴庇址Q“效率理性”，指以理性的態(tài)度將對象以工具對待，屬理性主義的一種，是與特定社會歷史、文化傳統(tǒng)、日常生活方式相聯系的科學“設計”。工具理性強調效率，崇尚量化，通過運用計算和推理等理性“計算”的手段，分析社會中人的行為及其后果的過程，是一種以技術主義為導向的價值觀。高校一流專業(yè)建設項目績效審計指標選取要客觀合理反映高校一流專業(yè)建設項目的經濟性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性，其評價體系越合理，準確度也越高，審計風險隨之變小。“價值理性”是行動背后的理念和信念，是從某些具有實質的、特定的價值理念的角度來探討行為的合理性，指向的是對教育“良治”和“善治”的追求。

績效審計評價指標構建的參考依據來源于兩方面。首先以政府出臺的績效評價管理辦法和一流專業(yè)建設任務指南作為重要依據，如財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）和各地出臺的《一流本科專業(yè)建設任務指南》等。其次以學術界現有績效審計評價體系研究作為參考。教育績效評價體系的建構需要著眼于宏觀、中觀和微觀三個層面。學者們在高校組織績效評價、高校預算執(zhí)行情況、高校專項資金項目等方面運用不同方法從不同維度構建高?？冃徲嬙u價體系，為本研究提供了依據。

評價體系圍繞教育目標是什么，期待的結果如何，怎樣的產出才有助于高校達成目標，實現期待的結果，如何得到相應的產出，需要實施怎樣的活動或行為，如何才能保證這些活動的正常進行，為此需要投入什么而構建?；谝陨戏治?，本研究從經濟性（教育投入）、效率性（教育過程）、效果性（教育產出）、環(huán)境性和公平性（社會效益）的維度設計構建高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價體系，其中政策邏輯模型中的“社會效益”對應5E績效審計中的“環(huán)境性”和“公平性”，該2個維度合并為1個一級指標。在這4個一級指標項下，設計了對應的11個二級指標及37個三級指標。詳見表1。

四、高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價指標權重確定與應用

高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價指標間重要性量化的確定是本研究的重點之一，權重是對事物重要程度的定量分配。

（一）高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價指標權重的求解

本研究運用層次分析法確定評價指標的權重。高校一流專業(yè)績效審計評價構建的指標體系中，下一層級的指標對上一級的指標存在支持關系，這種支持關系或者是正相關的或者是負相關的，因此采用層次分析法較為適宜。

本研究采用專家打分方式，邀請了20位長期研究高校審計、財務、教學等工作的專家進行打分。通過對20位專家的打分進行整理，為以下構建判斷矩陣提供了可靠的數據來源。本研究將高校一流專業(yè)建設項目的一級、二級、三級評價指標按照重要性程度進行兩兩比較，構建17個判斷矩陣，每個判斷矩陣運用MATLAB軟件進行一致性檢驗。

以一級指標和一級指標“效率性（教育過程）”下屬二級指標為例，一級指標的判斷矩陣如表2。

該判斷矩陣S的最大特征根得λmax=4.0476。計算出一致性指標：

平均隨機一致性指標RI=0.89。隨機一致性比率：

該判斷矩陣一致性通過檢驗。運用軟件計算出指標的權重見表3。

一級指標效率性下屬二級指標：資金管理、預算執(zhí)行、組織管理，構建判斷矩陣如表4。

該判斷矩陣S的最大特征根為λmax=3.0322。計算出一致性指標：

平均隨機一致性指標RI=0.52。隨機一致性比率：

該判斷矩陣一致性通過檢驗。運用軟件計算出指標的權重見表5。

經計算，本研究中的17個判斷矩陣均有低于0.1的一致性比例，各判斷矩陣均能夠滿足一致性要求，無須進行修正。

為了更直觀觀察各三級指標在評價體系中對于最終評價結果的重要性，使用各一級指標與其涵蓋的各二級指標、三級指標分別相乘算出組合權重，結果見表6。根據表6可知，專業(yè)教師人數、專業(yè)教師結構、資金支出合理性、一流專業(yè)自籌和建設資金情況等指標對績效結果相對重要，校部、校所、校企等協(xié)同，國際合作，數字化教學資源建設情況等指標相對次要。同時，反映出國內高校一流專業(yè)建設資源依賴性突出，如果高校不在組織管理、人事制度、培養(yǎng)方案、課程建設、教學方式等方面進行系統(tǒng)性改革創(chuàng)新，就難以可持續(xù)發(fā)揮資源投入的疊加效應和乘數效應。

（二）高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價體系應用

本研究選取了一所省屬普通本科院校，對其2019年入選的5個國家一流專業(yè)進行績效審計評價。該校的學校規(guī)模、資源稟賦、師資結構、管理模式、社會影響力等方面在省屬普通本科院校中具有代表性，其在一流專業(yè)建設中所面對的問題和困難具有普遍性，其建設經驗對于其他高校有良好的借鑒意義。

在績效審計評價的過程中，部分績效審計指標可以量化，但部分指標無法量化，僅能從主觀角度進行優(yōu)劣判斷，模糊綜合評價能夠解決指標模糊性的問題。本研究采取模糊綜合評價法，邀請該校與5個專業(yè)相關的管理人員、學科建設專家各10名對三級指標層進行評估。各專家獨立依次對指標層的每個指標進行等級評估，并給予評分。每位專家對于每一個三級指標都設定五個級別的評語，即V=[V1，V2，V3，V4，V5]=[很好，較好，一般，較差，很差]，并且將其賦值為V=[5，4，3，2，1]。由于指標模糊性較大，取多位專家贊同該指標的評語等級的比重為隸屬度，建立單因素模糊綜合評判矩陣。

該所省屬本科院校的5個國家一流專業(yè)中，以N專業(yè)為例，根據其績效審計評價模糊隸屬度調查情況，其計算結果如下。

投入情況對應模糊關系矩陣：

投入情況指標對應的權重是W11=[0.4361 0.5639];

投入情況的評價向量為C1=W11×R11

同理可得：

預算編制的評價向量為C2=（0.3466，0.3534，0.3，0，0）

資金管理的評價向量為C3=（0.5，0.2，0.3，0，0）

預算執(zhí)行的評價向量為C4=（0.2，0.3373，0.1373，

0.3255，0）

組織管理的評價向量為C5=（0.3766，0.4，0.1785，

0.0449，0）

師資隊伍的評價向量為C6=（0.3815，0.4422，0.1763，0，0）

人才培養(yǎng)的評價向量為C7=（0.4258，0.3423，0.2135，

0.0185，0）

課程教材平臺的評價向量為C8=（0.1711，0.5073，0.2769，

0.0447，0）

教學合作交流的評價向量為C9=（0.2303，0.3513，0.2998，

0.1186，0）

社會影響力的評價向量為C10=（0.2，0.4105，0.3116，

0.0779，0）

社會認同度的評價向量為C11=（0.4267，0.426，0.1473，0，0）

B1對應的模糊關系矩陣：

經濟性指標對應的權重是W1=[0.6939 0.3061]

經濟性指標的評價向量為B1=W1×R1=（0.5010，0.2167，

0.2823，0，0）

同理，效率性的評價向量為B2=（0.3984，0.2873，0.2294，

0.0849，0）

效果性的評價向量為B3=（0.3480，0.4081，0.2182，0.0256，0）

環(huán)境性/公平性的評價向量為B4=（0.3063，0.4177，0.2346，

0.0414，0）

整體評價向量

一級指標的權重W=（0.2289，0.2865，0.3292，0.1554）

整體綜合評價為B=W×R=（0.3910，0.3312，0.2386，

0.0392，0）

一般而言，整體等級分為很好、較好、一般、較差、很差，對應分數5、4、3、2、1。整體評分值為：

F=VBT=[5 4 3 2 1]=0.39100.33130.23860.03920=4.0740

整體評分值為4.0740，介于較好與很好之間。

同理可以計算出N專業(yè)每個指標的評價值，見表7。

由以上分析可知，該大學國家一流專業(yè)N專業(yè)整體評分值為4.0740，其建設效果較好。該大學其他4個國家一流專業(yè)整體評分均在4.0分以上，均屬于較好到很好之間，說明該校國家一流專業(yè)建設整體情況良好。

根據各指標評價值可知，第一，資源投入和管理對一流專業(yè)建設績效作用突出，N專業(yè)的自籌資金能力偏弱、預算編制質量不高、預算執(zhí)行進度和剛性不足、促進一流專業(yè)建設的配套管理制度執(zhí)行缺位影響了專項資金使用效益。第二，師資隊伍、人才培養(yǎng)、平臺建設、合作交流對一流專業(yè)建設績效作用明顯，N專業(yè)學科競賽參與率較低、實踐教學基地建設不到位、教學大賽、教學研究等方面標志性成果不多，個別項目進展緩慢未達到預期目標影響了專業(yè)建設成效，需要進一步健全完善項目跟蹤服務和管理機制。第三，社會影響力和社會認同度對一流專業(yè)建設績效有一定影響，N專業(yè)服務國家和區(qū)域經濟社會的發(fā)展能力不足影響了學校和專業(yè)的社會聲譽。

五、研究結論與政策建議

本研究在構建高校一流專業(yè)建設項目績效評價體系，運用指標體系對部分一流專業(yè)進行實證分析的基礎上，得出以下研究結論和政策建議。

（一）研究結論

本研究將“5E績效審計”中的經濟性、效率性、效益性、環(huán)境性和公平性維度與政策評價邏輯模型中的教育投入、教育過程、教育產出和社會效益維度相結合，設計出高校一流專業(yè)績效審計評價體系，運用層次分析法確定評價指標的權重。根據評價指標權重可知，高?！百Y源依賴”特征明顯，一流專業(yè)建設對專業(yè)教師人數、專業(yè)教師結構、資金支出合理性、一流專業(yè)的自籌和建設資金情況等資源指標依賴性較強。同時，本研究選取一所具有代表性的省屬普通本科院校，采取模糊綜合評價法對其2019年入選的5個國家級一流本科專業(yè)進行評價。根據審計評價結果，該校國家一流專業(yè)建設整體呈良性發(fā)展的態(tài)勢，但專業(yè)的校際間合作、教學課題研究、實踐教學平臺建設、經費預算執(zhí)行進度等指標還需要有不同程度的提升和加強，以上問題的產生與對相關政策的理解、計劃目標編制的前瞻性和適切性、組織領導、治理能力等因素有關。

（二）政策建議

1.根據評價的價值導向，科學設置評價體系

績效審計價值導向不同，評價體系的設計也會不同?？冃徲嫷膬r值導向可分為問題導向、結果導向和目標導向。第一，如果一流專業(yè)的績效審計評價以問題為導向，指標體系設計就需要從影響資金使用績效的問題入手，為解決根源問題，在審計評價中需要從不同角度關注分析問題形成的原因，提出有針對性的措施。第二，如果以結果為導向的績效審計評價，指標體系設計側重于對財政資金在一流專業(yè)建設中的教育投入、教育過程、教育結果和社會影響進行評價，通過揭示運行中的相關問題和薄弱環(huán)節(jié)，提高教育資源配置的合理性和效率性。第三，本研究指標體系設置是以目標為導向，其指標體系設置主要考察高校一流專業(yè)建設目標的完成情況，分析是否整合各類資源來保證目標的達成?？傊?，高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價體系的設置和評價是為高校一流專業(yè)的政策管理、評估及解釋政策資源和政策結果提供研究和實踐參考，從而提高教育資源配置的合理性和效率性，提升高校一流專業(yè)建設項目的質量和水平，要在復雜性和動態(tài)性中充分考慮評價的彈性和張力。

2.搭建教育數據信息平臺，提高績效審計評價效率

高等教育跨越式發(fā)展、內涵式發(fā)展帶來的教育資金、教育資源供求矛盾廣泛存在，高等教育資源配置效率的均衡性和效益性還遠未達到統(tǒng)一，提高現有資源使用效率顯得尤為重要。打造信息化、互聯化、智能化的教育數據信息平臺是高校提升各類績效審計評價效率的重要保障，可以促使績效審計的邊界從時間、空間以及結果應用方面都得到了拓展與延伸[15]。第一，通過搭建數據信息平臺提升高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價的“全面性”。績效審計評價同樣面臨組織資源、人力有限的問題。審計是一項基于證據的活動，證據來源于信息，來源于數據。數據信息平臺可以讓數據信息的完整性得到進一步體現。第二，通過搭建數據信息平臺讓績效審計貫穿高校一流專業(yè)建設的全過程，從事前審查、事中跟蹤到事后監(jiān)督、績效評價，有助于全過程審計追蹤。第三，通過搭建數據信息平臺為績效審計評價提供靶向甄別、過程管控和精準施策的證據支撐，提高績效審計評價效率。在大數據時代背景下，績效審計評價的效果、效率與信息化是密不可分的。目前，教育系統(tǒng)內數據聯通不通暢，不同系統(tǒng)、不同組織之間的數據共享開放程度偏低，數據孤島、信息孤島的現象普遍存在，使得績效審計評價所需要的海量數據相互阻隔，數據信息之間的關系和邏輯未得到有效梳理，難以進一步融合釋放潛能。

3.重視評價的追蹤問效，提升大學治理效能

績效審計評價的最終價值在于其結果的應用。如果只停留在對高校一流專業(yè)績效審計評價上，那對高校一流專業(yè)建設可能不產生任何影響力或影響非常有限。追蹤問效和審計結果的運用就是績效審計評價的一種延伸。第一，通過追蹤問效和審計結果運用，對大學管理者和決策者的觀點、理念和態(tài)度施加影響，通過直接或間接的方式擴散、滲透到大學決策、治理過程。績效審計評價影響力主要體現在以下類型：工具性、概念性、互動性、政治合法性和策略性。許多影響力是工具性的而不是概念性的，這些影響力在實現價值方面可能是用復雜的方式進行，自我呈現的方式有很多種，有的緩慢，有的微妙，有的明確，有的迅速。第二，通過追蹤問效和審計結果運用，更加明晰高校一流專業(yè)建設的制度安排、具體要求、質量控制。第三，通過追蹤問效和審計結果運用，規(guī)范高校權力運行，推動重大教育政策部署落地見效，提升大學治理效能。高校一流專業(yè)建設項目績效審計評價不是為了簡單地“獎優(yōu)罰劣”，更應充分發(fā)揮評價的增值性作用，成為高等教育內涵式發(fā)展和大學治理現代化的“加速器”，推動教育績效的改善。●

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