□ 宋松宛 謝炳琰

（1.中共中央黨校（國家行政學院）政法部，北京 100091；2.中央財經(jīng)大學法學院，北京 100098）

當前，積極推進鄉(xiāng)村土地改革是鄉(xiāng)村振興的關鍵法寶，“三權(quán)分置”改革是鄉(xiāng)村振興背景下土地改革措施的關鍵，是暢通國內(nèi)大循環(huán)，完善農(nóng)村市場體系，清除城鄉(xiāng)要素流動障礙的重要推動力。“三權(quán)分置”改革是指，在原有土地所有權(quán)（所有權(quán)）派生出的土地承包經(jīng)營權(quán)（用益物權(quán)）的基礎上，將土地承包經(jīng)營權(quán)再派生出土地經(jīng)營權(quán)。這涉及重新定位農(nóng)地權(quán)利分配的三大主體——國家、集體、農(nóng)民——以實現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)、貨幣化和再分配，以滿足所有農(nóng)民的需求。通過這種方式，盡可能鼓勵將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民，使他們能夠增加經(jīng)營面積和農(nóng)業(yè)收入。但是，在《民法典》《農(nóng)村土地承包法》出臺頒布實施以后，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)爭議依然嚴重，勢必會影響中央關于土地“三權(quán)分置”改革的意圖與成效。農(nóng)村土地承包權(quán)是農(nóng)戶賴以謀生和獲得經(jīng)濟發(fā)展的最基本權(quán)利，政府唯有切實維護農(nóng)戶對承包農(nóng)村土地的合法權(quán)利，方可讓他們無后顧之憂地流轉(zhuǎn)。所以，要理順土地“三權(quán)分置”改革的法律邏輯，在法律層面進行的系統(tǒng)分析，為此，首先要明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性。

一、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性爭議

理論界對于土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性大致有三種觀點：“物權(quán)說”“債權(quán)說”“物債二元說”。

（一）物權(quán)說

物權(quán)說認為，應將土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性歸于物權(quán)，作為用益物權(quán)。第一，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)首先在《民法典》的體系中被歸于物權(quán)編的第三分編用益物權(quán)編之下，并在土地承包經(jīng)營權(quán)的章節(jié)中對其加以規(guī)定，因此土地經(jīng)營權(quán)依據(jù)《民法典》體系將其界定為用益物權(quán)是符合民法的邏輯體系的。第二，依照《民法典》第340條的明文規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在協(xié)議明文規(guī)定的期限內(nèi)占有農(nóng)業(yè)用地并獨立進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和獲得利潤。此條文說明了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)人對于農(nóng)業(yè)用地具有支配性，而此種屬性正是物權(quán)的標志性特征。第三，《民法典》第341條規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的可以依法設立登記。從條文又給予了土地經(jīng)營權(quán)明顯的物權(quán)屬性。

（二）債權(quán)說

債權(quán)說認為，應將土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性界定為債權(quán)，是基于合同產(chǎn)生的一種約定刑權(quán)利，于租賃的性質(zhì)相似。第一，《農(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，當事人雙方應當簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。上述條文極大的確立了土地經(jīng)營權(quán)人的關于土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的自主約定權(quán)利，以及違約責任的規(guī)定都體現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時具有的典型的債權(quán)屬性。第二，《民法典》第341條規(guī)定：土地經(jīng)營權(quán)自合同設立時成立，并且流轉(zhuǎn)期限為5年以下的無需登記，流轉(zhuǎn)期限為5年以上的可以進行登記，但“僅僅是以登記的方式保障債權(quán)的有效實現(xiàn)”。

（三）物債二元說

物債二元說認為，依據(jù)《民法典》第341條的規(guī)定，應當將流轉(zhuǎn)期限小于5年的為債權(quán)，大于5年的為物權(quán)。

二、土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的確認

筆者認為，應當將土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性界定為物權(quán)，理由如下：（1）其最大的優(yōu)勢為契合了《民法典》中對于土地經(jīng)營權(quán)的體系化定位，既是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革實踐的理論支持，也是對《民法典》將土地承包經(jīng)營權(quán)改革成果入典民法價值的肯定。（2）也最符合中央“三權(quán)分置”改革目標?！叭龣?quán)分置”改革的核心目標是“放活經(jīng)營權(quán)”。在將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)的基礎上，利用土地登記制度來確認保護土地經(jīng)營權(quán)人，將現(xiàn)實中常見的土地承包經(jīng)營權(quán)借助租賃合同進行流轉(zhuǎn)的行為作為債權(quán)排除在土地經(jīng)營權(quán)之外，才能保障土地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。

三、土地經(jīng)營權(quán)的生成邏輯與“三權(quán)分置”的邏輯困境

若將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，即他物權(quán)，那么會存在以下問題：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能否以及如何派生出農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)？“三權(quán)分置”是否僅僅是口號性的話語？能不能在法律理論成立呢？要回答上述問題，必須討論用益物權(quán)的派生邏輯。

筆者以下對以上問題作出回應，并在法律邏輯上對“三權(quán)分置”加以證成。

（一）土地經(jīng)營權(quán)生成的法律邏輯

用益物權(quán)的產(chǎn)生依據(jù)即物權(quán)的“權(quán)能分離”理論，依據(jù)民法理論，對物權(quán)利中唯有所有權(quán)是最完整最全面的權(quán)利，其具有占有、使用、收益、處分等權(quán)能。我們可以說，用益物權(quán)是所有權(quán)中占有、使用、收益權(quán)分離出去而產(chǎn)生的一種權(quán)利，用益物權(quán)的基礎是所有權(quán)。這種觀點認為，用益物權(quán)無法繼續(xù)派生限定物權(quán)，其只能由所有權(quán)派生出來。

但是在另一種觀點看來，權(quán)能分離并非是所有權(quán)的專屬權(quán)利，上述情形只是法定類型化權(quán)利中的權(quán)能的再類型化，或稱為“權(quán)利中權(quán)能的獨立轉(zhuǎn)讓”，那么什么樣的權(quán)利可以有權(quán)利中權(quán)能的獨立轉(zhuǎn)讓呢？只有法定類型化的財產(chǎn)權(quán)利才可以具有權(quán)能的獨立轉(zhuǎn)讓功能。例如在新修訂的土地管理法中新增的一種權(quán)利類型：土地經(jīng)營權(quán)，形成了土地所有權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)——土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的一種情形，土地經(jīng)營權(quán)的基礎是土地承包經(jīng)營權(quán)，依照《民法典》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能為占有、使用、收益三種法定類型化的權(quán)能。依照《民法典》規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益，土地經(jīng)營權(quán)自流轉(zhuǎn)合同生效時設立，這即所謂的財產(chǎn)權(quán)法定主義，即兩人之間的合同約定卻能產(chǎn)生對世效力，只因財產(chǎn)權(quán)的設立是通過法律規(guī)定的具有排他效力因此阻礙了合同的相對性。這樣土地承包經(jīng)營權(quán)就有作為他物權(quán)派生出其他權(quán)利的可能性了。

（二）傳統(tǒng)民法理論視角下“三權(quán)分置”的邏輯困境

依照上述理論，將土地承包經(jīng)營權(quán)中的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，土地承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)與土地經(jīng)營權(quán)，若三權(quán)分置理論成立，那么土地經(jīng)營權(quán)即派生于土地承包經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能在我看來是具有占有、使用、收益三種類型化的權(quán)能。那么這樣土地承包經(jīng)營權(quán)三種法定類型化的權(quán)能均轉(zhuǎn)讓給了土地經(jīng)營權(quán)，此時土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能是否還存在呢？此時土地承包經(jīng)營權(quán)的存在是否還有意義？土地承包經(jīng)營權(quán)人還具有什么樣的權(quán)能？沒有權(quán)利內(nèi)容的權(quán)利毫無意義。

在解決了土地經(jīng)營權(quán)的生成路徑問題之后，此時的“三權(quán)分置”理論出現(xiàn)一種法律理論上的困境。那么如何解決這樣的困境才能使《民法典》自圓其說呢？

四、土地“三權(quán)分置”的邏輯證成

我們可以借助霍菲爾德的權(quán)利分析理論對土地“三權(quán)分置”進行法律邏輯的證成。

（一）霍菲爾德權(quán)利分析理論

霍菲爾德將法律關系劃分為相反（opposites）、相關（correlatives）關系。并提出了8個法律概念以及其構(gòu)成的8對法律關系，其中包括4對相關關系與4對相反關系?；舴茽柕聦鹘y(tǒng)的權(quán)利義務概念劃分為8個法律概念分別為嚴格意義上的權(quán)利（rights）、嚴格意義上的義務（duties）、特權(quán)（privilege）、無權(quán)利（no-rights）、權(quán)力（powers）、責任（liabilities）、豁免（immunities）、無權(quán)力（disabilities）。傳統(tǒng)的權(quán)利（廣義）包括嚴格意義上的權(quán)利（rights）、特權(quán)、權(quán)力、豁免，而傳統(tǒng)的義務（廣義）包括嚴格意義上的義務（duties）、無權(quán)利、責任、無權(quán)力（下文若無特指，那么權(quán)利與義務均為嚴格意義上的權(quán)利（rights）與義務（duties）若將法律概念分為兩組（權(quán)利、義務、特權(quán)、無權(quán)力為1組，權(quán)力、責任、豁免、無權(quán)力為1組），霍菲爾德通過1組中的1個法律概念即可推出其他3個法律概念，在另外一組中也是如此。每組中的4個法律概念都分別兩兩構(gòu)成“相反”與“相關”關系。使用權(quán)利（狹義）概念并且通過相關關系即可推導出義務概念，進而使用權(quán)利（狹義）概念通過相反關系推導出無權(quán)利，又可以使用義務（狹義）概念通過相反關系推導出特權(quán)、也可以使用無權(quán)利概念通過相關關系推導出特權(quán)，所有權(quán)利（廣義）均包含上述一種或多種的權(quán)利形式。

（二）土地所有權(quán)的法律概念分析與“三權(quán)分置”的法律邏輯證成

依據(jù)霍菲爾德權(quán)利理論對土地所有權(quán)的進行法律概念分析，土地所有權(quán)包括以下權(quán)利（狹義）：

（1）right：請求他人不侵犯其土地的權(quán)利.

（2）privilege：占有、使用、收益甚至糟蹋其土地的特權(quán)。

（3）power，即處分土地的能力。

（4）immunity，對抗任何人處分其土地的能力。

那么以霍菲爾德權(quán)利分析理論構(gòu)建的土地所有權(quán)中privilege（特權(quán)）的含義顯然要比占有、使用、收益的含義要廣泛。

依照霍菲爾德的權(quán)利分析理論，在土地所有權(quán)上成立土地承包經(jīng)營權(quán)后，土地承包經(jīng)營權(quán)依然具有right、privilege、power、immunity四種權(quán)利形式，那么相應的土地經(jīng)營權(quán)也擁有right、privilege、power、immunity四種權(quán)利形式，在以“三權(quán)分置”背景下分析所有權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)——土地經(jīng)營權(quán)，雖然這三種權(quán)利都包含霍菲爾德的四種權(quán)利形式，但是每種權(quán)利形式所所包含的內(nèi)容是不同的，例如土地所有權(quán)中的privilege包含自由決定如何使用土地的特權(quán)，例如建筑，耕作或者荒置土地的特權(quán)，但是土地承包經(jīng)營權(quán)中的privilege卻不包含荒廢土地的特權(quán)，因為土地管理法規(guī)定：土地承包方有維持土地的農(nóng)業(yè)用途的法定義務，這時土地承包方具有一種duty（義務），而土地所有者則具有一種right，即請求土地承包方按照土地用途使用土地的權(quán)利。

根據(jù)以上分析思路，我們進一步分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)二者的權(quán)利內(nèi)容是否相同，根據(jù)土地管理法與土地承包法，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自行決定是否流轉(zhuǎn)其承包地讓與他人進行經(jīng)營，而土地經(jīng)營權(quán)雖然可以再進行流轉(zhuǎn)，但需經(jīng)備案與同意。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)人擁有向任何人流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)的power，然而對于土地經(jīng)營權(quán)人其卻不存在此類power，因為非土地承包經(jīng)營權(quán)人同意，其不得隨意流轉(zhuǎn)。因此，縱然土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)都具有占有、收益、使用之權(quán)能，然而其并非僅僅具有這三種權(quán)能，依照上述分析我們可以得知，兩者的right、power、privilege、immunity都有內(nèi)容上的不同。因此這兩種權(quán)利為內(nèi)容不同的兩種法律權(quán)利。自此，三權(quán)分置的法律邏輯已然成立。

五、結(jié)語

明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，以推動有關政策、理論和立法達成的統(tǒng)一共識，從而切實實現(xiàn)農(nóng)村土地承包權(quán)利的功能價值。完善“三權(quán)分置”的法律理論，證成“三權(quán)分置”的法律邏輯，為“三權(quán)分置”改革提供強大的學理支撐，使得土地經(jīng)營權(quán)的制度設計既符合法律邏輯，也合乎國家政策內(nèi)涵，使土地承包權(quán)的社會保障功能得到真正地體現(xiàn)，從而減少農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)耕地的后顧之憂。