曹曉蘭 林子果

2021年作為“十四五”開局之年，做好政策性農(nóng)業(yè)保險工作對于全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有特殊重要性。筆者通過采取對接有關(guān)領(lǐng)導、邀請專家研討、走訪保險公司、深入基層調(diào)研等方式，并在梳理相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，以北京市為調(diào)研對象，結(jié)合新時期“三農(nóng)”發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)，探討如何進一步完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度，有效滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的風險保障需求，更好地推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。

一、北京市政策性農(nóng)業(yè)保險的基本情況

（一）保險范圍及險種。2007年4月，北京市政府出臺《關(guān)于建立北京市政策性農(nóng)業(yè)保險制度的方案（試行）》，重點開辦果品、蔬菜、糧食、肉禽、奶牛5類12個險種，保險范圍覆蓋全市13個涉農(nóng)區(qū)。2019年政策性農(nóng)業(yè)保險品種增至52個。其中，種植業(yè)險種26個，占50%；養(yǎng)殖業(yè)險種14個，占27%；財產(chǎn)險種4個，占8%；價格險種8個，占15%。在傳統(tǒng)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險外，試點推廣的生豬價格指數(shù)、生鮮牛乳價格保險、玉米期貨價格保險、溫室草莓光照指數(shù)等創(chuàng)新險種以及將農(nóng)業(yè)保險向信貸市場拓展和延伸的支農(nóng)融資還款保證保險，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應對復雜多變的市場風險，對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)收入發(fā)揮了重要作用。

（二）參保戶次及保額。2019年全市參保農(nóng)戶為71608戶次、保險金額達到115.6億元。從參保戶次看，2009—2012年每年的參保戶次均超過20萬戶次；從保險金額看，2011—2019年每年的保險金額都在百億元以上，其中2013年最高，接近144億元。2007—2019年累計為186.4萬戶次農(nóng)戶提供保險服務，實現(xiàn)風險覆蓋1378億元。

（三）保費及實際賠付。北京市政策性農(nóng)業(yè)保險的保費采取由政府和農(nóng)戶共同負擔。2007—2019年累計保費總額為56.7億元，賠付總額為47億元，涉及農(nóng)戶140.7萬戶次，賠付率達到83.8%。13年來，僅在2014年出現(xiàn)了賠付金額高于保費金額的情況。同時，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的區(qū)域結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)和險種結(jié)構(gòu)也得到進一步調(diào)整和優(yōu)化。首先，在區(qū)域結(jié)構(gòu)上，截至2019年底，北京市政策性農(nóng)業(yè)保險已覆蓋全市13個涉農(nóng)區(qū)和首農(nóng)集團、直屬分部等國有涉農(nóng)企業(yè)。其次，在市場結(jié)構(gòu)上，按照適度競爭的原則，北京市經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的保險公司由2007年的3家增加到2019年的7家。從市場占有份額看，人保、太保和中華聯(lián)合位列前三名。第三，在險種結(jié)構(gòu)上，從2019年52個險種的保費規(guī)模看，養(yǎng)殖業(yè)占比最高，為33.4%，種植業(yè)、財產(chǎn)險、價格險分列其后。

（四）保費補貼。保費財政補貼是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要財政支持。2007—2008年，北京市政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼主要來源于市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級財政補貼，2009年以后取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級補貼，從2012年開始增加了中央財政補貼，至此形成中央、市和區(qū)三級財政補貼。2007—2019年各級財政補貼累計金額41.3億元，占保費總額的72.8%。在補貼數(shù)額上，市級財政補貼最多，其次分別是區(qū)級財政補貼和中央財政補貼。

（五）農(nóng)業(yè)再保險。北京市自2009年開始實施再保險業(yè)務，基本實現(xiàn)了用相對穩(wěn)定的財政支出應對化解不確定性大災風險發(fā)生后的巨額財政支出壓力。根據(jù)歷年再保險協(xié)議數(shù)據(jù)得出，2009—2019年再保險保費支出規(guī)模整體穩(wěn)定，平均每年再保險保費支出為2785.4萬元。

二、北京市政策性農(nóng)業(yè)保險的主要特點和成效

（一）主要特點

1.農(nóng)業(yè)保險搭建起政府與農(nóng)戶穩(wěn)定且直接的支持渠道。北京市區(qū)兩級財政保費補貼之和最高比例達80%，其中市級財政補貼50%、區(qū)級財政累加補貼20%—30%。2007—2019年農(nóng)戶累計負擔保費15.4億元，占農(nóng)業(yè)保險保費總額的27.2%。讓農(nóng)民繳納部分保費的主要目的是在市場環(huán)境下培養(yǎng)農(nóng)民的風險意識、保險意識和責任意識。北京市在2007—2016年按照政策性農(nóng)險業(yè)務保費收入總額10%給予保險公司經(jīng)營管理費用補貼，該項補貼制度類似于美國對私營農(nóng)險公司的補貼做法，極大地激發(fā)了保險公司的經(jīng)營熱情。

2.政府出資購買再保險并在發(fā)展過程中調(diào)整變化。北京市率先建立政府直接購買再保險的巨災風險分散機制，是“北京模式”的一個創(chuàng)舉，在建立初期得到原保監(jiān)會的肯定和特別批準，并且不斷調(diào)整優(yōu)化，為直保公司提供更大的超賠區(qū)間。同時，按照上年農(nóng)業(yè)增加值1‰的比例每年提取農(nóng)業(yè)巨災風險準備金，承擔賠付率超過300%的損失部分。

3.建立鼓勵農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新機制。隨著政府支持力度不斷加大和都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，北京市建立起由參保公司根據(jù)基層保險實踐和農(nóng)民保險需求向政策性農(nóng)業(yè)保險協(xié)調(diào)小組辦公室提出農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新品種申請的機制。產(chǎn)品設(shè)計完成后，參保公司享有申請項目“特權(quán)”，在一定的時間段內(nèi)、在特定地區(qū)開展保險服務試驗，完善保險新產(chǎn)品各項內(nèi)容，待產(chǎn)品成熟后再推廣到其他參保公司和京郊其他地區(qū)。

4.率先在全國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險信息化管理。北京市率先打造農(nóng)業(yè)保險信息化管理平臺，通過實行保險公司業(yè)務數(shù)據(jù)與政府主管部門的實時連接，對每一筆農(nóng)險業(yè)務進行監(jiān)測校準，杜絕農(nóng)戶重復投保現(xiàn)象，防止虛假投?；蚩浯髶p失騙保等行為發(fā)生。推動“農(nóng)險e采集”，運用信息化技術(shù)輔助保險公司精準采集查勘。率先全面啟動政策性農(nóng)業(yè)保險承保全流程電子化改革試點，為北京廣大農(nóng)戶提供便捷高效的農(nóng)險承保服務，為全國農(nóng)險服務提供“北京樣本”。

5.持續(xù)頒布全市政策性農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)頒條款。以政府部門名義頒布全市農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)頒條款，是北京市政策性農(nóng)業(yè)保險的另一大特色。北京農(nóng)業(yè)較其他農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)資源相對較少，而經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務的保險公司相對較多，為規(guī)范參保公司行為，避免參保公司之間出現(xiàn)惡意競爭，北京市連續(xù)多年頒布《北京市政策性農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)頒條款》，用通俗易懂的語言規(guī)定保險標的、保險責任、責任免除等事項。

6.高度重視專家咨詢和農(nóng)業(yè)保險科學決策。北京市依托首都高校和科研院所眾多的優(yōu)勢，建立政策性農(nóng)業(yè)保險專家?guī)?，為農(nóng)業(yè)保險政策制定、制度建設(shè)和承保理賠相關(guān)技術(shù)升級提供智力支持，并在政策性農(nóng)業(yè)保險的實踐中取得明顯成效。

7.堅持第三方審計機制避免農(nóng)業(yè)保險出現(xiàn)重大問題。北京市主動建立“第三方審計”機制，一方面保證政策性農(nóng)業(yè)保險制度落實，防止出現(xiàn)重大紕漏，另一方面監(jiān)督參保公司依法合規(guī)經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務，保證財政資金發(fā)放安全。同時，審計公司對北京市政策性農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)提出建設(shè)性意見，進一步完善了北京市政策性農(nóng)業(yè)保險機制。

（二）主要成效

1.農(nóng)業(yè)保險發(fā)展水平提高，保險服務能力提升。北京市農(nóng)業(yè)保險發(fā)展水平基本上實現(xiàn)穩(wěn)中有升，農(nóng)業(yè)保險深度由2007年的0.6%增加到2019年的4.3%，農(nóng)業(yè)保險密度由2007年的105.3元/人增加到2018年的1486.7元/人，均超過財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會、林草局《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見〉的通知》提出的“我國到2022年農(nóng)業(yè)保險深度達到1%，農(nóng)業(yè)保險密度達到500元/人”的要求。

2.政府出資購買再保險，風險保障程度增強。北京市政府通過購買再保險的方式為農(nóng)業(yè)保險提供大災風險保障，并及時簽署再保險協(xié)議，實現(xiàn)政府與市場的協(xié)同聯(lián)動。保險公司承擔150%封頂?shù)挠邢揎L險，保證保險公司的經(jīng)營穩(wěn)定性，同時也相應地限制了保險公司的直保費率水平，使政府和投保農(nóng)戶能夠以較低的保費支出獲得所需的保險保障，得到相應的價格實惠。按照150%—300%的風險區(qū)間購買再保險，基本可滿足50年一遇的農(nóng)業(yè)巨災風險防范需求，財政資金支出效率最優(yōu)。

3.保障范圍穩(wěn)步擴大，保障功能明顯發(fā)揮。北京市結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和農(nóng)業(yè)補貼政策改革方向，創(chuàng)新保險產(chǎn)品不斷從保成本向保價格、保收入轉(zhuǎn)變，從覆蓋自然風險向市場風險轉(zhuǎn)變，保障范圍進一步擴展到溫室蔬菜、農(nóng)機綜合險、支農(nóng)融資還款保證等領(lǐng)域。

4.運行制度設(shè)計合理，財政杠桿效應強大。北京市通過政策性農(nóng)業(yè)保險制度的合理設(shè)計，財政資金杠桿作用日益顯現(xiàn)。2007—2019年，中央、市級財政補貼資金累計30億元，農(nóng)民自籌資金15.4億元，累計獲得1378億元風險保障，相當于政府出資1元便買到46元的風險保障，農(nóng)民支付1元就可獲得89元的風險保障；農(nóng)業(yè)再保險方面，2019年政府出資1元購買再保險，可為保險公司直保業(yè)務提供33元的風險保障。

5.保險產(chǎn)品標準統(tǒng)一，業(yè)務經(jīng)營更加規(guī)范。通過不斷調(diào)整修訂政策性農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)頒條款，明確統(tǒng)一了政策性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品和標準。參保公司以此為基本依據(jù)開展農(nóng)險業(yè)務，政府以此為考核保險公司工作和發(fā)放政府補貼的重要標準，促進了農(nóng)險業(yè)務的規(guī)范化。

6.探索“農(nóng)業(yè)保險+”模式，社會管理功能顯現(xiàn)。利用保險公司服務網(wǎng)絡(luò)、資金管理、風險管控等方面的優(yōu)勢，與農(nóng)村社會治理創(chuàng)新相結(jié)合，有力提高社會管理效率。

三、北京市政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在的問題

（一）政府扶持政策和方式仍需完善。北京市的政策性農(nóng)業(yè)保險始于2007年。2017年取消對保險公司的經(jīng)營管理費用補貼后，對農(nóng)戶提供保費補貼成為農(nóng)業(yè)保險財政補貼的主要方式。據(jù)調(diào)研，保險公司對經(jīng)營管理費用補貼一直持較高評價，并希望恢復此項政策。由于部分信息的保密性較強，出于數(shù)據(jù)安全考慮，農(nóng)業(yè)保險相關(guān)信息一直難以共享和利用，保險公司無法精準掌握農(nóng)產(chǎn)品價格、氣象數(shù)據(jù)分析等信息，不得不高成本采購相關(guān)數(shù)據(jù)，導致農(nóng)險產(chǎn)品開發(fā)費用支出過高，影響到農(nóng)業(yè)保險評估定價和承保理賠的有效開展。

（二）創(chuàng)新產(chǎn)品不能滿足產(chǎn)業(yè)保障需求。隨著北京市涌現(xiàn)出休閑觀光、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部風險環(huán)境因而發(fā)生變化，而作為重要風險管理工具之一的農(nóng)業(yè)保險，其創(chuàng)新步伐明顯滯后于相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

（三）農(nóng)戶的保險意識和參保率仍然較低。北京市第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，北京市農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶達到42.4萬戶，而當年參保農(nóng)戶為10.6萬戶次，粗略計算參保率僅為25%。

（四）高保障水平的保險服務仍有差距。當前北京市農(nóng)業(yè)保險的保障水平基本上是廣覆蓋、低保障，確定保障水平的基本依據(jù)是農(nóng)作物的直接物化成本。在實踐中，由于生產(chǎn)成本特別是人工成本的不斷上升，農(nóng)業(yè)保險所提供的風險保障水平通常明顯低于直接物化成本，這種較低的保障水平很難吸引農(nóng)戶的保險需求，進而影響農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。保險公司科技應用水平仍不夠高，整體服務能力提升緩慢，大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)在查勘定損方面支撐不足，使賠付在科學精準方面還有提升空間。北京市農(nóng)業(yè)風險區(qū)劃基礎(chǔ)尚未形成，未具備向完全成本、收入保險等實施差異化費率厘定邁進的環(huán)境和條件，距高質(zhì)量發(fā)展要求還有一定差距。

四、推動北京市政策性農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

（一）繼續(xù)加大政府扶持力度。建議市財政恢復對保險公司的經(jīng)營管理費用補貼或者采取以獎代補等方式，繼續(xù)實行保險公司和農(nóng)戶的雙向財政補貼制度。進一步整合涉農(nóng)相關(guān)部門的數(shù)據(jù)和信息，打造集價格、氣象等各類涉農(nóng)數(shù)據(jù)于一體的大數(shù)據(jù)平臺，全面強化政策性農(nóng)業(yè)保險的數(shù)字化和科學化管理水平，為農(nóng)業(yè)保險提供信息支撐和服務。

（二）有效保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。隨著北京市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及傳統(tǒng)業(yè)務規(guī)模逐漸萎縮，積極拓展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險向“三農(nóng)”保險業(yè)務轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保險、設(shè)施農(nóng)業(yè)保險、現(xiàn)代種業(yè)保險等險種。政策性農(nóng)業(yè)保險要覆蓋到產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)，發(fā)展全產(chǎn)業(yè)鏈保險，運用“大農(nóng)險”思維探索開展一攬子涉農(nóng)綜合險。結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本變動情況，加快推進完全成本保險和收入保險試點工作，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在產(chǎn)業(yè)保障上的特殊功能，助力建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

（三）不斷培養(yǎng)農(nóng)戶保險意識。通過政府有關(guān)部門以及保險公司，設(shè)立農(nóng)戶保險教育培訓計劃或項目，加大對農(nóng)戶風險意識的培訓力度，宣傳農(nóng)業(yè)保險的基本功能和補貼政策，提高農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的正確認識水平，確保農(nóng)戶參保的主動性和連續(xù)性。通過發(fā)揮協(xié)保員作用，讓農(nóng)戶隨時了解農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，也可以在已經(jīng)建立“三農(nóng)”服務站的村，為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險信息以及投保、續(xù)保的一站式服務，方便農(nóng)戶投保。

（四）切實提升保險服務水平。保險公司應根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的風險防范需求，完善現(xiàn)有產(chǎn)品，確保保險期與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期相吻合；開發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品，不斷提高保障水平。結(jié)合政府支持和招投標制度，完善保險公司服務考評制度，使其遵循市場規(guī)則適度有序競爭。充分運用5G、云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和AI智能等技術(shù)，注重提高保險公司質(zhì)量、專業(yè)程度和經(jīng)營能力。