劉 菁

預(yù)算管理是指利用預(yù)算對組織內(nèi)部的資源進行分配、考核和控制，從而有效管理組織活動，完成組織職能?？冃Ч芾硎恰澳繕?biāo)—效果導(dǎo)向”管理，是以績效目標(biāo)的建立、執(zhí)行、評價、反饋為基本環(huán)節(jié)的管理制度。而績效預(yù)算是從績效管理的角度出發(fā)，打造一種“產(chǎn)出式”的預(yù)算管理方式?？蒲许椖渴侵搁_展科學(xué)技術(shù)研究的一系列獨特、復(fù)雜并相互關(guān)聯(lián)的活動，這些活動有著明確的目標(biāo)或目的，必須在特定的時間、預(yù)算、資源限定內(nèi)，依據(jù)規(guī)范完成。在科研項目中實施績效預(yù)算管理，能夠?qū)㈩A(yù)算與項目績效考核緊密結(jié)合起來，切實做到追蹤項目的實施進度，優(yōu)化資金投入的產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量。科研項目預(yù)算績效管理貫穿科研項目的整個管理過程，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控以及應(yīng)用。

隨著科學(xué)事業(yè)不斷發(fā)展，項目支出預(yù)算績效管理改革工作穩(wěn)步推進，并逐步走向常態(tài)化。但是，科研項目種類繁多，科研單位管理水平參差不齊，而國家對科研項目預(yù)算績效管理的要求也在不斷提高。因此，如何進一步提高科研項目預(yù)算績效管理水平，提高科研項目經(jīng)費使用效益，是國家全面實施預(yù)算績效管理的重要一環(huán)。

一、我國科研項目預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

黨的十九大報告中明確提出，要全面建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。2018年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中指出：“以績效目標(biāo)實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以評價結(jié)果應(yīng)用為保障。力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系?！笨梢姡h和國家把預(yù)算績效管理提到了前所未有的高度。

科研項目預(yù)算管理方式在我國起步較晚，隨著預(yù)算管理制度逐步實施，科研項目預(yù)算績效管理體制也在逐漸完善。從2002年開始，我國逐漸對科研項目績效預(yù)算管理方式做出制度上的安排，確定了當(dāng)前科研項目績效管理的基本思路。2010年，財政部研究并制定了中央級項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)總體方案，并推出了預(yù)算支出績效評價試點；2011年相繼印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》和《中央部門財政支出績效評價工作規(guī)程（試行）》；2012年印發(fā)了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》；2013年印發(fā)了《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》。2014年，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中明確提出“全面推進預(yù)算績效管理工作，健全預(yù)算績效管理機制，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金”等要求。2015年，財政部相繼印發(fā)了《預(yù)算績效管理工作考核辦法》和《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》等；2019年印發(fā)的《中央部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》明確了預(yù)算執(zhí)行單位應(yīng)開展預(yù)算績效日常監(jiān)控；2020年修訂印發(fā)了《項目支出績效評價管理辦法》，在健全激勵約束機制、績效評價具體方式，以及從近幾年試點成果中總結(jié)提煉出的行之有效的方法等方面進行了制度化規(guī)定。至此，我國已逐步建立起項目承擔(dān)單位開展自評、中央主管部門組織實施評價和財政部進行重點審評相結(jié)合的項目預(yù)算績效評價模式。

二、科研項目預(yù)算管理存在的問題

（一）科研項目預(yù)算績效管理理念不足

目前，科研項目預(yù)算績效管理仍處于起步階段。一方面科研單位對預(yù)算績效管理的重要性缺乏認識，仍存在“重投入、輕績效”的思想，對全過程預(yù)算績效管理機制認識不足，僅把科研項目績效管理工作當(dāng)作例行任務(wù)。另一方面，科研單位缺乏符合預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計和科學(xué)統(tǒng)籌?？蒲腥藛T績效管理積極性和主動性不強，預(yù)算績效目標(biāo)編報水平不高，績效管理人員專業(yè)能力不足，等等。這些都不利于科研資源的優(yōu)化配置，影響了單位科研能力提升和科研事業(yè)的發(fā)展。

（二）科研項目預(yù)算績效管理制度不健全

我國績效管理的制度體系已完成頂層設(shè)計，但各部門、地方政府等制定的具體操作辦法還比較少，特別是針對科研項目預(yù)算績效管理的辦法更少，同時，已有的操作辦法也存在操作性不強的問題，因而對于科研項目預(yù)算支出績效管理的支撐作用不夠強大。因此，具體到科研單位內(nèi)部，很難建立起全面的預(yù)算績效管理制度。

（三）科研項目預(yù)算績效管理評價體系有待完善

一是績效評價主體單一，主要是由財政部門和預(yù)算主管部門進行評價，各個科研單位開展自評。評價主體單一容易帶有主觀意識色彩而影響評價結(jié)果，降低績效評價的權(quán)威性。

二是績效評價指標(biāo)設(shè)置欠科學(xué)性、合理性。由于不同項目的分類績效評價指標(biāo)體系不夠完善，缺乏統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，科研人員在編制績效評價指標(biāo)時仍存在一些問題。如績效目標(biāo)設(shè)置過于框架化，操作性和考核性不強；指標(biāo)設(shè)置未能細致參考相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，導(dǎo)致科學(xué)性不足；產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)設(shè)置不夠全面；定量指標(biāo)和定性指標(biāo)分配不合理；指標(biāo)值設(shè)置主觀性過強導(dǎo)致合理性不足；重視單個項目的績效評價而忽略單位整體的項目績效評價，可能會造成項目績效評價結(jié)果出現(xiàn)偏差，等等。由于科研單位普遍未設(shè)置單獨的績效管理部門，各單位財務(wù)部門進行預(yù)算編制時僅對科研人員填報的績效指標(biāo)進行簡單審核匯總，而對其填報內(nèi)容的科學(xué)性和合理性把握不足，致使績效目標(biāo)和資金投入匹配不合理，績效評價報告質(zhì)量不高，難以達到預(yù)算績效管理目標(biāo)。

三是績效監(jiān)控和自評考核機制尚未健全，績效管理缺乏跟蹤問效?？冃Ч芾硎菍蒲挟a(chǎn)出進行約束和考核，績效監(jiān)控和評價管理旨在發(fā)現(xiàn)并及時糾正與目標(biāo)偏離較大的問題，考核評價項目管理成果與項目資金安排掛鉤，以充分發(fā)揮考核獎勵機制的功效。但是，目前科研單位對項目績效管理重視程度不夠，科研項目日常管理工作中仍存在重申報、輕使用、少監(jiān)督的問題，未建立起單位內(nèi)部的項目績效監(jiān)控和評價機制，績效管理工作趨于形式化。因此，容易導(dǎo)致績效管理與項目建設(shè)“兩張皮”，難以達到績效管理的目的。

（四）科研項目預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)不完善

科研項目預(yù)算績效管理涉及項目預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控和評價跟蹤問效等各個環(huán)節(jié)，加上科研項目類別較多，重大科研項目的資金規(guī)模也較大，所以管理工作較為繁雜。目前，大部分科研單位未建立起自己的項目預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，基本上是使用中央部門預(yù)算系統(tǒng)進行績效管理。所以在編制年度預(yù)算績效指標(biāo)、開展績效監(jiān)控和績效自評等工作時，主要依靠科研人員和財務(wù)人員進行手工分類編制、審核和匯總，這便大大降低了工作效率，也嚴(yán)重影響了項目績效管理工作質(zhì)量。

三、解決措施和建議

（一）建立完善的科研項目預(yù)算績效管理制度體系

制度建設(shè)是推進科研項目預(yù)算績效管理工作的重要保障。應(yīng)在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上進一步建立完善科研項目預(yù)算績效管理制度體系，制定相關(guān)的實施細則，進一步明確各類科研項目績效評價體系和考核機制，讓科研單位開展工作有據(jù)可依。同時，科研單位要從單位實際出發(fā)，建立起自身適用的項目預(yù)算績效管理制度體系，將績效管理貫穿項目日常管理的始終，在實際工作中不斷總結(jié)和改進，使科研單位項目預(yù)算績效管理制度化、規(guī)范化。

（二）重視人才隊伍建設(shè)

一方面，科研單位應(yīng)加強績效管理組織領(lǐng)導(dǎo)，強化頂層設(shè)計，設(shè)立專門的績效管理部門，強化主體責(zé)任，并將單位預(yù)算績效評價結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要參考依據(jù)，強化結(jié)果應(yīng)用。另一方面，科研單位應(yīng)加強績效管理專業(yè)人才隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮社會行業(yè)專家、中介咨詢機構(gòu)專業(yè)力量，建立單位項目預(yù)算績效管理工作小組。同時，要重視培訓(xùn)工作，全面提高單位績效管理人員業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。

（三）建立健全科研項目績效考評機制

首先，要按照科學(xué)性和可行性的原則設(shè)置績效目標(biāo)。不斷完善績效評價指標(biāo)體系，注意共性指標(biāo)和個性指標(biāo)、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的結(jié)合，不能只設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)而忽視效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等?？蒲袉挝辉诰幹祁A(yù)算時要科學(xué)合理設(shè)置績效指標(biāo)，充分明確主體責(zé)任。同時，財政部門、預(yù)算部門要把好審核關(guān)，并對一些重大項目引入科學(xué)民主的評審手段，邀請專家或委托中介機構(gòu)等參與審核，把績效目標(biāo)作為預(yù)算資金安排、預(yù)算項目實施和預(yù)算項目管理的重要依據(jù)。

其次，要建立績效管理運行監(jiān)控機制。在項目執(zhí)行時，要進行動態(tài)實時績效監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，從而保證績效目標(biāo)的實現(xiàn)。項目主管部門要聯(lián)合單位績效管理小組，對項目執(zhí)行過程中績效完成情況進行抽查，跟進項目的實施進度，考核項目資金的執(zhí)行情況。同時，加強資金統(tǒng)籌安排，重視盤活項目存量資金，關(guān)注并強化過程管理。

再次，要建立績效自評、重點評價相結(jié)合的評價機制。要求各相關(guān)部門先自評，將績效自評結(jié)果作為完善下一年績效目標(biāo)的依據(jù)，然后圍繞財務(wù)管理工作的重點項目進行評價，全面評估項目實施情況。

最后，要對事后績效評價不斷優(yōu)化。應(yīng)改變績效評價主體單一化的現(xiàn)狀，實現(xiàn)評價主體多元化。要合理運用績效評價結(jié)果，將結(jié)果納入到問責(zé)體系中，與預(yù)算安排掛鉤，形成績效評價結(jié)果與預(yù)算問責(zé)一體的績效問責(zé)機制，強化績效評價結(jié)果運用，真正實現(xiàn)績效管理全過程監(jiān)控。

（四）提高項目預(yù)算績效管理重視程度

隨著預(yù)算項目支出績效管理工作持續(xù)開展，大部分科研單位對預(yù)算績效管理的認識普遍提高。財政部門要繼續(xù)加強領(lǐng)導(dǎo)，并借助各種宣傳媒體培訓(xùn)宣講制度規(guī)章等，對績效管理理念加大宣傳力度，在社會范圍內(nèi)營造良好的輿論氛圍，提高科研單位對預(yù)算項目支出績效管理工作的認知。

（五）公開績效評價結(jié)果

完善績效評價報告制度，對非涉密科研項目績效評價結(jié)果應(yīng)通過一定方式向社會公眾公布，使績效管理公開化、透明化，特別是一些具有重大社會意義的科研項目績效情況，應(yīng)重點向社會公開，通過借助社會專業(yè)力量加強監(jiān)督約束。

（六）建立高效率的績效管理工作平臺

要根據(jù)科研項目預(yù)算績效管理工作實際需要，不斷優(yōu)化創(chuàng)新，充分利用信息化手段，加強對評價數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用，探索建立高效率的績效管理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)績效目標(biāo)、執(zhí)行情況、評價結(jié)果等數(shù)據(jù)信息化管理。建議科研單位在財政部門統(tǒng)一建立預(yù)算管理平臺的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況建立一套符合本單位實際的項目預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，讓績效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價、公開等項目管理全過程。同時，與財政部門統(tǒng)一的預(yù)算管理系統(tǒng)對接，從根本上提高科研項目績效管理工作效率和質(zhì)量。