□孫 杰，王 瑾，張良成

（西安城市發(fā)展（集團）有限公司 陜西 西安 710000）

黨的十九大報告明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同時將其作為我國現(xiàn)代化社會主義建設(shè)的重要歷史任務(wù)。鄉(xiāng)村振興在依靠返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)為農(nóng)村創(chuàng)造經(jīng)濟效益的同時，還應注重制定返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支撐策略。對于農(nóng)民工、大學生等創(chuàng)業(yè)主體，若缺少這些資源及政策的支撐，不僅影響他們的創(chuàng)業(yè)效果，還會造成人口紅利的逆向流失，使他們再度放棄在農(nóng)村發(fā)展。

現(xiàn)階段，我國農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮、大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮都表征著農(nóng)村正在逐漸形成新的發(fā)展趨勢。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮是農(nóng)村在長期“民工潮”影響下自我變革的現(xiàn)實需求。鄉(xiāng)村發(fā)展需要大量返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員來補缺。我國農(nóng)村存在大量閑置土地，將這些土地盤活，不僅可以減少農(nóng)村土地的浪費，而且可以填補返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)資源的空缺，從而實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理利用。

1 鄉(xiāng)村振興的兩層內(nèi)涵

1.1 鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)涵

鄉(xiāng)村系統(tǒng)是在多要素影響下形成的綜合性高、動態(tài)演變的開放性系統(tǒng)。鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的兩個關(guān)鍵要素是人口與土地。其中人口是鄉(xiāng)村發(fā)展的主體，影響鄉(xiāng)村資源開發(fā)利用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營以及鄉(xiāng)村文化生活，人口創(chuàng)造了鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會以及生態(tài)價值，是鄉(xiāng)村發(fā)展的主要推力；土地是鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，包含居民生產(chǎn)、生活等功能，是發(fā)展的本地因素。在鄉(xiāng)村振興背景下，要想使人口與土地有機結(jié)合，就必須推動農(nóng)村閑置土地的盤活，從而構(gòu)建返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支撐策略，以此推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展[1]。

鄉(xiāng)村振興是在反思“過城市化”過程中城市和鄉(xiāng)村發(fā)展失衡問題的基礎(chǔ)上所提出的農(nóng)村發(fā)展新策略，目的是推動農(nóng)村復興，從根本上解決發(fā)展矛盾，進而解決因我國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡而導致的不同群體間價值觀撕裂，創(chuàng)造平等發(fā)展機會，進一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有以下3 個特點。

第一，系統(tǒng)性。鄉(xiāng)村振興受多個因素的制約與聯(lián)系，這些因素涵蓋經(jīng)濟、社會、生態(tài)、法制及文化等，涵蓋面較廣、綜合性較高。鄉(xiāng)村振興需要多種專業(yè)技術(shù)，包括經(jīng)濟學、管理學、社會學、工程學、地理學、生態(tài)學等學科，通過這些學科解決相應問題，明確定位鄉(xiāng)村發(fā)展目標。鄉(xiāng)村振興離不開多部門協(xié)同運作，應明確職責并對相關(guān)工作進行管理與規(guī)劃，形成互補治理策略[2]。

第二，層次性。對于鄉(xiāng)村來說，其發(fā)展存在空間尺度，因此發(fā)展規(guī)律與城市不同。應采取針對性的戰(zhàn)略目標，體現(xiàn)其發(fā)展方式中的層次性。鄉(xiāng)村振興應覆蓋鄉(xiāng)村所有區(qū)域，實現(xiàn)全面振興，體現(xiàn)其發(fā)展區(qū)域的層次性。

第三，區(qū)域性。鄉(xiāng)村發(fā)展受資源、地理位置、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、政策、市場以及文化等因素影響。我國不同區(qū)域的鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展存在差異，在發(fā)展過程中應做到因地制宜，合理發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)價值，科學制定發(fā)展復興策略，實現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

1.2 鄉(xiāng)村振興背景下閑置土地治理的內(nèi)涵

農(nóng)村閑置土地治理的開展受工程技術(shù)影響。治理農(nóng)村閑置土地主要從兩方面入手。一方面，增加耕地面積與質(zhì)量，鄉(xiāng)村合理化布局，這樣可以提高農(nóng)業(yè)帶來的經(jīng)濟效益；另一方面，建設(shè)閑置土地為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供支撐，包括現(xiàn)代化設(shè)施、住宅、企業(yè)占地等。鄉(xiāng)村振興背景下的閑置土地治理，不僅要提升鄉(xiāng)村居住環(huán)境和公共服務(wù)能力，更要添加新產(chǎn)業(yè)，引進新文化，實現(xiàn)多方面綜合復興。同時，要注意避免復制過去單一的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等線性發(fā)展模式，要走綜合、可持續(xù)發(fā)展道路?？傮w來說，鄉(xiāng)村振興背景下閑置土地治理有以下3 點內(nèi)涵。

第一，激發(fā)人口、土地、產(chǎn)業(yè)等要素對鄉(xiāng)村發(fā)展的影響力，通過閑置土地治理，重構(gòu)生態(tài)空間與生產(chǎn)、生活之間的關(guān)系，強化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的多元融合，促進人口、土地、產(chǎn)業(yè)之間的耦合。

第二，通過閑置土地治理，改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，盤活農(nóng)村土地資源，同時保留鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)，傳承文化魅力，提升地區(qū)生態(tài)人文建設(shè)水平。

第三，制定鄉(xiāng)村治理策略，加強區(qū)域管控和基層組織自治，同時融合社區(qū)等新鄉(xiāng)村治理概念，在加強管理的同時，提升管理隊伍水平，完善鄉(xiāng)村治理方案。

2 盤活農(nóng)村閑置土地的案例研究

2.1 案例概述

蘇仙區(qū)位于湖南省郴州市，該區(qū)域?qū)儆诒容^傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)域。根據(jù)2019 年人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，當?shù)負碛修r(nóng)業(yè)戶口的人數(shù)為22.8 萬人。

近幾年蘇仙區(qū)致力于推動富農(nóng)政策，并且不斷提升惠農(nóng)及富農(nóng)政策的扶持力度，期望能夠推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，進一步深化農(nóng)村改革進程。

2018 年，蘇仙區(qū)農(nóng)村人口的人均可支配收入達到20 308 萬元，相比2017 年增長了8.2%。該區(qū)域很多居民為了謀求更高的經(jīng)濟收入，選擇外出務(wù)工或求學，在農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移的情況下，一些土地資源呈現(xiàn)出閑置狀態(tài)。盡管蘇仙區(qū)針對農(nóng)村土地閑置問題采取鼓勵盤活措施，期望村民能夠自發(fā)組織經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，從而將部分土地資源利用起來，但仍有不少土地資源處于閑置狀態(tài)。

2.2 閑置房基地盤活利用情況

當前，很多農(nóng)戶均外出務(wù)工，房基地基本處于閑置狀態(tài)，房基地是農(nóng)村占用土地資源的重要組成部分，很多地區(qū)在處置閑置土地時總會忽略房基地的問題，蘇仙區(qū)在進行土地資源盤活時也存在忽視房基地盤活利用的情況。同時，村民雖然在政府的引導下開展最簡單的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式，但門檻較低且所采用的經(jīng)營管理方法比較個性化，農(nóng)戶沒有接受專業(yè)化的培訓，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)運作方式及產(chǎn)業(yè)之間的合作上均缺乏科學意識。

在此情況下，雖然其開展個體經(jīng)營來盤活房基地的使用情況，但產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小且產(chǎn)業(yè)自身檔次較低，農(nóng)戶獲取的經(jīng)濟收入有限，無法凸顯農(nóng)業(yè)特色。

2.3 閑置農(nóng)業(yè)用地盤活利用情況

在農(nóng)業(yè)用地的盤活方面，蘇仙區(qū)最成功的案例主要是建設(shè)了小溪瑤寨風情園、蓮山莊園以及鳳楚傳奇等精品民宿。一些企業(yè)家回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并聘請農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員整體規(guī)劃民宿莊園，將閑置農(nóng)業(yè)用地重新劃分區(qū)域，種植不同類型的農(nóng)產(chǎn)品，呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村旅游的特色。

以開發(fā)休閑旅游為主線，不僅提升了當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的專業(yè)化程度，還提高了農(nóng)業(yè)用地的使用效率，推動蘇仙區(qū)第一、第三產(chǎn)業(yè)之間的深度融合。該種閑置農(nóng)業(yè)用地的盤活利用方式存在不足之處，雖然回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的企業(yè)家獲取較高的經(jīng)濟利益，但農(nóng)民的收入?yún)s比較固定，且當?shù)剞r(nóng)民在不出租自家農(nóng)業(yè)用地的情況下，農(nóng)業(yè)發(fā)展與休閑園區(qū)發(fā)展脫節(jié)，使農(nóng)民在該部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的參與并不多。

2.4 盤活農(nóng)村閑置土地的策略

2.4.1 注重鄉(xiāng)村建設(shè)格局規(guī)劃

我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，期望通過各項鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃政策，對農(nóng)業(yè)資源進行整理，對村莊建設(shè)進行合理規(guī)劃，落實農(nóng)村閑置土地盤活的相關(guān)策略。具體來說，在對鄉(xiāng)村建設(shè)進行規(guī)劃布局期間，應發(fā)布關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的設(shè)計意見，并按照村居結(jié)構(gòu)劃分為4 個等級，確保鄉(xiāng)村在規(guī)劃過程中都有專門的規(guī)劃師。

首先，針對鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃布局做好精準定位，按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制的具體內(nèi)容，貼合實際情況，確保規(guī)劃理念具備適度超前思想，呈現(xiàn)出規(guī)劃的前瞻性和可操作性。其次，建設(shè)配套設(shè)施。村莊的布局規(guī)劃除了對住宅用地進行規(guī)劃以外，也需要針對種植用地、生態(tài)用地等完成規(guī)劃調(diào)整，從而確保住宅用地、生態(tài)景觀用地、種植用地等均呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)狀態(tài)，讓旅游業(yè)態(tài)更加豐富。再次，保持鮮明特色，鑒于因村施策和因地制宜原則，需要根據(jù)村內(nèi)資源情況，突出村內(nèi)閑置土地的資源優(yōu)勢以及傳統(tǒng)文化優(yōu)勢，充分體現(xiàn)村落風貌，規(guī)劃個性化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促使整個村落布局特點更加鮮明。

2.4.2 規(guī)范鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)盤活

為進一步確保鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)被盤活，需要明確村內(nèi)集體資產(chǎn)承包不合理的現(xiàn)狀，并采用集中清理和規(guī)范的方式將農(nóng)村閑置土地資產(chǎn)盤活，切實維護農(nóng)民利益，促使農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。

首先，摸清農(nóng)村閑置土地情況，全面調(diào)查分析目前農(nóng)村閑置土地的承包合同情況，整理其中的閑置土地數(shù)量、承包年限情況以及開發(fā)利用情況，以登記造冊的方式，重點盤查是否存在違反規(guī)定的土地承包合同。其次，整理閑置土地信息，對其進行分類，了解閑置土地的利用類別及利用效率，并將依舊限制的土地信息分離出來。先對已處于利用狀態(tài)的閑置土地進行合同條款分析，明確是否存在合同有失公允的情況、是否存在擅自轉(zhuǎn)包或改變土地用途的情況；再對依舊閑置的土地進行登記，明確土地所處位置，整合閑置土地資源，重新制定后續(xù)土地資源盤活策略。再次，對閑置土地進行盤活處理。一方面，將閑置土地資源整理出來，以合資、合股等方式吸引企業(yè)的注意，促使其來鄉(xiāng)村投資、開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，制定明確閑置土地資源盤活計劃。另一方面，對閑置土地資源進行改造，以個人入股或小微企業(yè)參股的方式建設(shè)村級商業(yè)項目，鼓勵村民積極參與，提升土地資源利用效率。

3 基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略盤活閑置土地支撐返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的策略要點

3.1 注重創(chuàng)業(yè)心理支持策略制定

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，對盤活閑置土地具備顯著作用。鄉(xiāng)村除了吸引外來投資者的注意外，也可以鼓勵已經(jīng)到外地工作的勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。農(nóng)村有很多考入高等學府的大學生，這在農(nóng)村區(qū)域被認為是光耀門楣的事情。很多大學生在畢業(yè)后留在大城市發(fā)展，并不愿意回到農(nóng)村。除了大學生以外，越來越多的年輕人到外地工作，逐漸在城市落腳，并不愿意再回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，即便有部分人才畢業(yè)后回到家鄉(xiāng)，也會被親戚朋友視作“沒本事”。傳統(tǒng)觀念不僅束縛了人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的腳步，也打消了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性。

為此，在制定人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支撐策略的過程中，要先制定創(chuàng)業(yè)心理支持策略，改善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的輿論環(huán)境。具體來講，政府需要通過電視、廣播、報紙、公眾號、新聞推送等方式宣傳鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且宣傳返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對閑置土地盤活起到的效果，從而消除村民對人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)所產(chǎn)生的偏見，讓村民熱切感受到為家鄉(xiāng)助力也是有所作為的工作，促使村民在情感上對人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)表示支持和理解。

3.2 注重創(chuàng)業(yè)制度支持策略制定

人才之所以會選擇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，其主要目的有兩個。一是自身具備強烈返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿，在城市就業(yè)困難被迫返鄉(xiāng)或發(fā)現(xiàn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)具有較大商機。鑒于該種情況，為刺激人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，應構(gòu)建更加完善的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支撐策略，除了創(chuàng)業(yè)心理支持以外，也需要完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的制度支持策略。政府部門應認真落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且完善創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策。

3.3 注重創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟支持策略構(gòu)建

很多人才在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)中出現(xiàn)創(chuàng)業(yè)失敗的情況，究其原因主要是缺乏創(chuàng)業(yè)融資渠道，導致在創(chuàng)業(yè)成本增加的情況下，短期內(nèi)無法實現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)。為此，在鼓勵返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、以創(chuàng)業(yè)方式盤活閑置土地資源時，需要為人才構(gòu)建創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟支持策略。

具體來講，政府部門在出臺相關(guān)創(chuàng)業(yè)政策的基礎(chǔ)上，鼓勵人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，積極融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并評估創(chuàng)辦企業(yè)的社會價值，對符合條件的創(chuàng)業(yè)項目持續(xù)加大資金投入力度。通過“做加法”對符合條件的人才提供返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項目資金扶持，即設(shè)立創(chuàng)業(yè)支持基金和提供創(chuàng)業(yè)擔保貸款，設(shè)置創(chuàng)業(yè)啟動類、股權(quán)投資類、社會扶持類等創(chuàng)業(yè)支持基金，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供資金幫助。

4 結(jié)束語

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要動力，而返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)離不開農(nóng)村閑置土地的治理。將二者結(jié)合，得出有利于建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的支撐策略，且策略的執(zhí)行應引起地方政府關(guān)注。在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中應重視一系列發(fā)展措施的執(zhí)行，為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)。