□黃勉鳳

（廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 廣西 桂林 541001）

2020 年11 月4 日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》指出[1]，要充分認(rèn)識(shí)防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要性和緊迫性，科學(xué)合理利用耕地資源。耕地是稀缺資源，是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村振興的基本要素，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著提供資源的基礎(chǔ)性作用。目前，很多土地資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中遭到破壞，且部分土地資源利用效率低下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，同時(shí)使農(nóng)村治理滯后。

耕地使用與農(nóng)村人口狀況、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)有密切的聯(lián)系，要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，破解農(nóng)村發(fā)展困境，要抓住農(nóng)村建設(shè)的邏輯起點(diǎn)——耕地，探討耕地“非糧化”的起因和結(jié)果，分析耕地“非糧化”在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和影響，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村耕地使用情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，提出了鄉(xiāng)村振興視角下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路。

1 鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)容

鄉(xiāng)村振興是與鄉(xiāng)村衰落相對(duì)的，鄉(xiāng)村衰落的根源在于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村人口大規(guī)模外流[2]。農(nóng)村勞動(dòng)力不足，導(dǎo)致出現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、耕地撂荒、治理無序、宅基地空廢閑置和土地資源利用率低等一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題[3]。

鄉(xiāng)村振興是為解決鄉(xiāng)村發(fā)展中內(nèi)部要素流失與衰退提出的，以期通過經(jīng)濟(jì)、政治及文化建設(shè)等手段來激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)部動(dòng)力、吸納外部資源，對(duì)人口、耕地、產(chǎn)業(yè)等要素進(jìn)行重新組合，從而實(shí)現(xiàn)要素結(jié)構(gòu)優(yōu)化、地域功能提升、鄉(xiāng)村形態(tài)重塑，形成鄉(xiāng)村地域社會(huì)、鄉(xiāng)村生態(tài)以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面復(fù)興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局[4]。

鄉(xiāng)村振興是在反思城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)村人口流失及其帶來的農(nóng)村耕作方式轉(zhuǎn)變所引發(fā)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題提出的，旨在推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)全面復(fù)興的戰(zhàn)略[5]。鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)是由多重要素組成且相互影響、具有多維性和動(dòng)態(tài)演變性的開放系統(tǒng)，在組成鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的多重要素中，人口、土地和產(chǎn)業(yè)是影響鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素，人口是鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的主體，土地是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。鄉(xiāng)村振興不僅是指鄉(xiāng)村在生活水平、居住環(huán)境和公共服務(wù)等物質(zhì)層面的提升，更體現(xiàn)在鄉(xiāng)村有積極健康的文化、充滿活力的產(chǎn)業(yè)及有序的治理等深層次復(fù)興。

2 我國(guó)耕地“非糧化”的現(xiàn)狀及原因

2.1 耕地“非糧化”的含義

耕地“非糧化”是指本應(yīng)用于種植糧食作物的土地不再用來種植糧食作物，而是種植其他經(jīng)濟(jì)效益高的經(jīng)濟(jì)作物，或改變耕地用途，把耕地轉(zhuǎn)為觀光用地、建設(shè)用地，或不種植任何作物直接撂荒，即耕地的功能不再是用于糧食生產(chǎn)，而是改作他用。耕地“非糧化”的顯著表現(xiàn)是糧食種植面積減少，耕地被其他作物或建筑物覆蓋。

2.2 現(xiàn)狀

耕地資源是稀缺的資源，是進(jìn)行糧食生產(chǎn)的基本要素。近年來，我國(guó)耕地“非糧化”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，2019—2020 年，孔祥斌學(xué)者與11 個(gè)省、22 個(gè)市、44 個(gè)縣的自然資源以及農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行了座談，并對(duì)110 個(gè)村鎮(zhèn)以及372 位農(nóng)民進(jìn)行了深入訪談。調(diào)查情況顯示，我國(guó)耕地“非糧化”呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，通過調(diào)查并結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，初步判斷我國(guó)目前耕地“非糧化”率約為27%[6]。

2.2.1 耕地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市，并留在城市工作和生活，留在農(nóng)村的老人和兒童耕作能力有限，只能小面積種植；由于勞動(dòng)力短缺，也有很多家庭選擇不耕作，很多耕地被撂荒，例如路邊、房子旁邊交通便利的耕地?zé)o人耕種。近年來，農(nóng)村撂荒的耕地規(guī)模越來越大，耕地被荒廢的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。

2.2.2 種植其他經(jīng)濟(jì)作物

農(nóng)村勞動(dòng)力流失，越來越多的耕地?zé)o人種植，為了提高土地使用效率，增加農(nóng)民收入，土地流轉(zhuǎn)制度隨之出現(xiàn)，一些大型企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織參與土地流轉(zhuǎn)后，要負(fù)擔(dān)租金、成本，大多數(shù)會(huì)選擇種植收益高的作物，或者改變耕地使用方式，在耕地上開展養(yǎng)殖業(yè)，例如挖塘養(yǎng)魚、養(yǎng)蛙、養(yǎng)豬等。特別是在市郊位置的耕地，基本都用來種植花卉、油料作物、蔬菜、瓜類等，耕地“非糧化”的趨勢(shì)愈加明顯。

2.2.3 耕地改為建筑用地

當(dāng)前農(nóng)村里有很多新樓房，大部分是建在耕地上。村民外出務(wù)工，收入提高，便會(huì)在家鄉(xiāng)擴(kuò)建房屋，很多糧田被用作宅基地，而且這部分住房面積較大，僅建造房屋就占用了很大面積的良田。

2.3 耕地“非糧化”的原因

第一，種植糧食作物收益低。種植糧食收益低是耕地“非糧化”的首要因素。在經(jīng)濟(jì)收益差距大的情況下，逐利的經(jīng)濟(jì)人屬性使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者自然而然選擇經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)效益高的作物。特別是現(xiàn)在種植糧食作物所需購(gòu)買的肥料、農(nóng)藥、種子等成本越來越高，投入大，收益少，所以經(jīng)營(yíng)者會(huì)減少糧食作物耕種面積。特別是經(jīng)營(yíng)者不僅要擔(dān)負(fù)地租，還要承擔(dān)種植成本，自然會(huì)放棄種植投入大、收成低的糧食作物，選擇種植其他收益高的經(jīng)濟(jì)作物。

第二，土地流轉(zhuǎn)制度不完善。造成耕地“非糧化”的原因很多，土地流轉(zhuǎn)制度不完善是其中一個(gè)重要因素。近年來，隨著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大。在制定土地流轉(zhuǎn)制度時(shí)沒有規(guī)定經(jīng)營(yíng)作物的種類，沒有相關(guān)制度明確指出不能種植非糧食作物及對(duì)土層有破壞作用的作物，或者改變耕地的使用方式，經(jīng)營(yíng)者在選擇經(jīng)營(yíng)作物時(shí)會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)效益高的作物，或者將耕地改為魚塘、養(yǎng)蛙池等，使耕地“非糧化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

第三，生活水平提高，耕作意愿低。近年來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市務(wù)工，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入有了很大的提高，生活水平也有了改善，農(nóng)民在接觸到了比種植糧食作物更高收入的工作后，不會(huì)退而求其次，特別是農(nóng)村沒有豐富的產(chǎn)業(yè)，提供不了多樣且收入高的崗位，年輕人只能選擇外出務(wù)工，剩下的基本都是老人和兒童。留在家里的老人年紀(jì)基本很大，不能擔(dān)負(fù)繁重的耕作工作；兒童年紀(jì)小，尚需要大人照顧，也無法從事農(nóng)作物耕種的工作。因此，現(xiàn)在農(nóng)村出現(xiàn)越來越多糧田撂荒的情況，即使是在住宅旁邊、靠近道路的交通方便的耕地，也有很多處于荒蕪狀態(tài)，無人耕作。農(nóng)村勞動(dòng)力減少、耕作意愿低是導(dǎo)致耕地“非糧化”非常重要的一個(gè)因素。

3 耕地“非糧化”對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響

耕地“非糧化”提高了部分村民的收入和土地利用效率，但不可忽視的是，耕地“非糧化”也帶來了很多問題。如果不控制耕地“非糧化”的規(guī)模，將會(huì)威脅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)未來的發(fā)展和我國(guó)糧食安全[7]。

3.1 耕地“非糧化”帶來的經(jīng)濟(jì)效益

3.1.1 提高耕地利用率

在農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市，農(nóng)村出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺、耕地閑置的情況下，土地流轉(zhuǎn)政策促進(jìn)了農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)，減少了土地撂荒面積，提高了土地利用率。特別是在留守農(nóng)村的人口大多為老人、婦女和兒童，主要?jiǎng)趧?dòng)力缺乏的情況下，土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)村耕地得到了有效利用，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；I(yè)化、機(jī)械化發(fā)展提供了有利條件，在一定程度上促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，改變了我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后的狀況[8]。

3.1.2 豐富農(nóng)村產(chǎn)業(yè)

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的單一性，是導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力、勞動(dòng)力外流的重要因素。利用耕地種植其他經(jīng)濟(jì)作物，如花卉、茶葉、果樹等，除了種植和收摘工作外，還可以發(fā)展加工業(yè)，制作干花、茶葉、果干等，很多地方把耕地開發(fā)成觀光景區(qū)，提供了較多工作崗位，還可以充分利用農(nóng)村的資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，在一定程度上豐富了農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)。

3.1.3 增加經(jīng)濟(jì)收入

種植普通的糧食作物，需要投入的成本有種子、農(nóng)藥、化肥、收割等費(fèi)用，將耕地改作他用，比如改為魚塘、養(yǎng)蛙池、種植果樹等，不需要投入很多精力和成本，而且收益有保證，能得到更高的收益，特別是在實(shí)行土地流轉(zhuǎn)之后，很多耕地被改作他用，為農(nóng)民帶來更高的收入，提高了生活水平。在土地流轉(zhuǎn)后，村民可以從高勞動(dòng)投入的耕作勞動(dòng)中解放出來，從事其他收入較高的生產(chǎn)活動(dòng)，比如建筑類工作，拓寬了收入的來源渠道，增加了經(jīng)濟(jì)收入。

3.2 耕地“非糧化”給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的隱患

3.2.1 對(duì)農(nóng)村耕地的影響

耕地“非糧化”改變了耕地的使用方式，短時(shí)間內(nèi)或許不會(huì)對(duì)耕地造成太大影響，土壤的成分也不會(huì)有太大變化。但如若長(zhǎng)期改變耕地的使用方式，改做魚塘、蛙池等，農(nóng)民為獲取高經(jīng)濟(jì)收益，過度使用農(nóng)藥和化肥增強(qiáng)土壤肥力，必然會(huì)改變耕地耕作層的成分，土壤遭受破壞之后，可能不再適合種植糧食作物。此外，在土壤各種微量元素成分改變之后，基本不可能恢復(fù)到原來的狀態(tài)，這種改變是不可逆的。耕地是稀缺資源，是不可再生資源，如果被破壞，將很難修復(fù)。

3.2.2 對(duì)農(nóng)村未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

目前，很多村民依靠耕地“非糧化”獲得了收益，實(shí)現(xiàn)了收入增長(zhǎng)，生活水平也有了很大提高，但是持續(xù)幾年之后，耕作層會(huì)被破壞，適宜的耕地面積會(huì)越來越少，農(nóng)民沒有了生產(chǎn)的載體，也會(huì)影響農(nóng)民未來的生產(chǎn)和生活。如果耕地大面積減少，農(nóng)民沒有可以用來生產(chǎn)的資源，就會(huì)向外流動(dòng)，農(nóng)村勞動(dòng)力將會(huì)繼續(xù)減少，大量老人、婦女和兒童留守在農(nóng)村，這會(huì)給老人養(yǎng)老、婦女發(fā)展、兒童成長(zhǎng)教育帶來巨大的挑戰(zhàn)，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，這與我國(guó)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)背道而馳。

4 農(nóng)村未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑選擇

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要實(shí)現(xiàn)人、土地、產(chǎn)業(yè)、資源多要素協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村未來發(fā)展，可從耕地“非糧化”入手，消除耕地“非糧化”的不良影響。

4.1 兩條路徑

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村未來的發(fā)展，可以從兩條路徑出發(fā)，一是保障耕地種糧面積，二是確定耕地“非糧化”的區(qū)域。

耕地是稀缺資源，是我國(guó)糧食生產(chǎn)的基本要素，只有保證耕地面積，生產(chǎn)足夠的糧食，才能保障我國(guó)糧食安全，特別是要重點(diǎn)保護(hù)優(yōu)質(zhì)糧田，劃定種糧區(qū)域，保證其種糧功能不改變。

確定耕地“非糧化”的區(qū)域。耕地“非糧化”是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們的膳食結(jié)構(gòu)和生活方式發(fā)生改變，耕地“非糧化”所種植的經(jīng)濟(jì)作物迎合了人們的需求，是新常態(tài)下人們生活的選擇趨勢(shì)，而且耕地“非糧化”在一定程度上提高了耕地的使用效率，可提高種植者的經(jīng)濟(jì)收入，因而耕地“非糧化”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平提高是有益的?？梢园涯軌颉胺羌Z化”的耕地劃定在稍遠(yuǎn)的撂荒耕地，這些耕地只是離集市路程稍遠(yuǎn)一些，但是現(xiàn)在交通便利，使用交通工具耗時(shí)較少，還能為遠(yuǎn)離集市的村民提供更多工作崗位。這樣既能保障糧食種植面積，又可以通過耕地“非糧化”更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)豐富起來，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收益，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力回流，發(fā)展鄉(xiāng)村文化，促進(jìn)農(nóng)村治理發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

4.2 三大抓手

第一，關(guān)注人的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，人是最重要的主體，只有農(nóng)民得到發(fā)展，思想水平有所提高，鄉(xiāng)村治理才會(huì)有效。要改變老人、婦女和兒童留守農(nóng)村的現(xiàn)狀，吸引年輕勞動(dòng)力回流，解決農(nóng)村勞動(dòng)力缺失的問題。加強(qiáng)思想引導(dǎo)，增強(qiáng)村民對(duì)鄉(xiāng)村的認(rèn)同感和建設(shè)鄉(xiāng)村的責(zé)任感，豐富他們的鄉(xiāng)村治理和法制知識(shí)；組織技術(shù)培訓(xùn)，幫助村民發(fā)現(xiàn)自己的特長(zhǎng)，提高他們的技術(shù)水平，幫助他們找到合適的崗位，讓大部分人都能在鄉(xiāng)村發(fā)展中實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。

第二，大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕是鄉(xiāng)村振興的重要指標(biāo)。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，是耕地“非糧化”嚴(yán)重的重要原因，也是勞動(dòng)力外流的主要原因之一。從經(jīng)濟(jì)人角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)后種植高收益的經(jīng)濟(jì)作物是最優(yōu)選擇，但種植經(jīng)濟(jì)作物對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展來說并沒有太大的助力，土地流轉(zhuǎn)后選擇種植經(jīng)濟(jì)作物只是從一個(gè)方面提高了土地利用率，并不能解決人口外流、農(nóng)村治理落后、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力等問題。缺少其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，村民的就業(yè)就成了一大問題，村民收入來源有限且收入不高，一般沒有太多的經(jīng)濟(jì)積累，且大部分沒有經(jīng)營(yíng)理財(cái)經(jīng)驗(yàn)，選擇自己創(chuàng)業(yè)這一條路很難成功。因此，需要政府和其他企業(yè)一起發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，充分利用農(nóng)村的資源，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，完善惠農(nóng)政策，優(yōu)化耕地種植結(jié)構(gòu)。從一些學(xué)者的研究中可以發(fā)現(xiàn)，完善惠農(nóng)政策對(duì)農(nóng)戶種植決策具有顯著的影響。因此可以從惠農(nóng)政策著手，不斷完善惠農(nóng)政策，并保證惠農(nóng)政策真正落實(shí)。惠農(nóng)政策不僅包括之前的直接補(bǔ)貼方式，也包括技術(shù)支持和其他有關(guān)種植方面的優(yōu)惠和支持，減輕農(nóng)村耕作成本，使農(nóng)民得到實(shí)惠，這就相當(dāng)于提高了糧食作物的收益，進(jìn)而可以保證糧食種植的面積。還可以通過完善農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)體系助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，針對(duì)鄉(xiāng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的特點(diǎn)，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定合適的貸款項(xiàng)目，減輕農(nóng)村創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的壓力和成本，更好地推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5 結(jié)束語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興的目的在于激發(fā)內(nèi)部動(dòng)力和吸納外部資源，使農(nóng)村勞動(dòng)力與資本、土地要素重新組合、優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的全面振興。耕地是聯(lián)結(jié)農(nóng)村社會(huì)、人口和產(chǎn)業(yè)等要素的橋梁，耕地的利用情況和農(nóng)村的發(fā)展有緊密的關(guān)系。耕地“非糧化”的趨勢(shì)反映了目前鄉(xiāng)村發(fā)展人口外流、糧食種植面積減少、產(chǎn)業(yè)單一的現(xiàn)狀，可以從耕地的利用情況入手，調(diào)整耕地利用結(jié)構(gòu)，保障耕地種糧面積，確定耕地“非糧化”的面積，這是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要路徑。同時(shí)，應(yīng)抓住發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的三大抓手，注重人的發(fā)展、豐富鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、完善惠農(nóng)政策，吸引勞動(dòng)力回流，建設(shè)健康向上的鄉(xiāng)村文化，改善人居環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。