彭 展

(嶺南師范學(xué)院 法政學(xué)院，廣東 湛江 524048)

1946年7月，國民政府重新調(diào)整了國家財(cái)政收支系統(tǒng)，“恢復(fù)”戰(zhàn)時(shí)收歸國民政府的省級(jí)財(cái)政，影響深遠(yuǎn)。學(xué)界關(guān)注到此時(shí)國民政府的財(cái)政狀況及系統(tǒng)變更，有的從中央、地方利益平衡的角度梳理國民政府歷次財(cái)政系統(tǒng)的演變[1]。然而，現(xiàn)有成果對(duì)此次調(diào)整后的各省財(cái)政關(guān)注不夠。本文試圖以廣東省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)為線索，立足于當(dāng)時(shí)的檔案、報(bào)刊等資料，呈現(xiàn)廣東省財(cái)政的困窘狀況，探討國家財(cái)政收支系統(tǒng)與省財(cái)政的關(guān)系，揭示省財(cái)政崩潰的深層因素。

一、廣東省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)不斷追加

1946年11月15日，廣東省參議會(huì)第一次大會(huì)(1)廣東省參議會(huì)第一次大會(huì)于1946年10月10日開幕，25日閉幕。閉幕不久，《捷報(bào)》以《三個(gè)大會(huì)累窮了省府》為題，揭示了彼時(shí)廣東省財(cái)政的拮據(jù)窘?jīng)r。以下三點(diǎn)值得關(guān)注：第一，戰(zhàn)后一年來廣東省財(cái)政的收支不能平衡，“不過還能勉強(qiáng)地渡過”，但“最近卻弄得絲毫沒有辦法”，強(qiáng)調(diào)背后有“深因”；第二，此時(shí)恰逢三個(gè)大會(huì)，是“弄成省府最窮的一個(gè)主因”；第三，三個(gè)大會(huì)是指廣東省行政會(huì)議、廣東省參議會(huì)第一次大會(huì)、赴京參加國民大會(huì)的廣東籍代表的旅費(fèi)，其中省行政會(huì)議預(yù)算6 000萬元，廣東籍國大代表56人，每人30萬元，所需旅費(fèi)1 800萬元，而省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)“超過行政會(huì)議三倍以上”，超過10 000萬元[2]?！叭齻€(gè)大會(huì)”是造成彼時(shí)廣東省財(cái)政困窘的重要因素，其中省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)又遠(yuǎn)超其它兩會(huì)，然而，“最近”“深因”是否僅指“三個(gè)大會(huì)”不無可議。

據(jù)悉，三個(gè)大會(huì)均是在國民政府要求下召開，且不得拖延。省行政會(huì)議是“中樞要求每省每年要召開的，省府以橫豎都要舉行，還不如早點(diǎn)好，占國內(nèi)各省的先聲”，而省參議會(huì)“也是中央規(guī)定的，不能延期，也不能拖欠”[2]。國民大會(huì)則是蔣介石欲背離政協(xié)決議，繼續(xù)以政治手段維護(hù)統(tǒng)治的工具[3]，更不能不開。結(jié)果三會(huì)均如期召開，卻令廣東省財(cái)政廳長杜梅和“頭崩額裂，想盡辦法，羅掘應(yīng)付”。

廣東省行政會(huì)議的開銷除食宿和開會(huì)費(fèi)外，其余由縣政府負(fù)擔(dān)，即所費(fèi)6 000萬元由省、縣政府共同承擔(dān)。國大代表旅費(fèi)的數(shù)目最小，只有廣東省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)數(shù)目巨大，遠(yuǎn)超其它兩會(huì)之和。并且，由于省參議員“不是現(xiàn)任官吏，(中央)無須乎負(fù)擔(dān)，省府只有倒貼，全部經(jīng)費(fèi)，一文都由省府開支”[2]。言外之意，省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)全賴省財(cái)政開支。根據(jù)《省參議會(huì)組織條例》第十六條，省參議員為無給職，但需在開會(huì)期間“按地方情形酌支膳宿及交通費(fèi)”[4]。可見，除必要的印刷會(huì)務(wù)費(fèi)外，省參議員的膳宿、交通費(fèi)是主要支出。本文即從廣東省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)入手。

早在1946年9月9日，廣東省臨時(shí)參議會(huì)最先致電省政府，宣稱將繼續(xù)負(fù)責(zé)即將成立的正式省參議會(huì)秘書處工作，同時(shí)編制大會(huì)預(yù)算，計(jì)需6 190萬元，要求省府先撥3 000萬元。省府回復(fù)照數(shù)核準(zhǔn)，在當(dāng)年下半年度特別預(yù)備金項(xiàng)下由財(cái)政廳撥支，其余3 190萬元俟開會(huì)時(shí)續(xù)撥(2)《廣東省政府關(guān)于撥款支付廣東省參議會(huì)開會(huì)費(fèi)一事的代電》(1946年9月)，見廣東省檔案館藏，004-005-0276-238-239。該內(nèi)容于1946年10月29日省府委員會(huì)第76次會(huì)議追認(rèn)。《廣東省政府公報(bào)》還治復(fù)刊第31期(1946年10月29日)，第25頁。.

9月24日，財(cái)政廳長杜梅和以特速件致電廣東省銀行，希望該行擴(kuò)大透支額度，設(shè)法墊撥3 000萬元予省參議會(huì)，限翌日回復(fù)[5]。28日，杜梅和與省行行長劉佐人簽訂透支合約，規(guī)定三個(gè)月清還本息，利率月息二分五厘，以省財(cái)政收回本省國稅撥縣款墊撥干訓(xùn)團(tuán)之軍官轉(zhuǎn)業(yè)經(jīng)費(fèi)1億元作為抵押，在未清還該款以前，抵押款項(xiàng)不得提用[6]。10月4日，劉佐人復(fù)電省財(cái)政廳，稱在省銀行南關(guān)辦事處開立透支戶，簽撥3 000萬元給省參議會(huì)，但表示剩余款項(xiàng)因資力緊絀無法籌應(yīng)[7]。由此可知，廣東省參議會(huì)預(yù)算的6 190萬元，省銀行僅允借3 000萬元。

然而10月3日，省府宣布重組秘書處，取代省臨時(shí)參議會(huì)所組秘書處。隨后，有消息稱大會(huì)預(yù)支費(fèi)用將提高到6 000萬元[8]，比上述預(yù)支的3 000萬元增加了一倍。實(shí)際上，7日，省府主席羅卓英親自致電省銀行，派大會(huì)秘書處主任鐘盛麟簽呈開會(huì)費(fèi)8 000萬元，要求省銀行照數(shù)撥付[9]?？梢?，省府籌組秘書處后，大會(huì)預(yù)支費(fèi)用不斷增加。

為使費(fèi)用到位，8日，羅卓英再電審計(jì)處、財(cái)政廳，除已領(lǐng)的3 000萬元外，要求剩余的5 000萬元盡速領(lǐng)支，“至于開支科目或籌墊來源可簽撥后報(bào)查”[10]。省府甚至未加考慮籌墊問題，不斷追加省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)，顯然有不惜代價(jià)亟亟成立之意。

此間，杜梅和直接將省府電文轉(zhuǎn)送省銀行，要求其增大省參議會(huì)開會(huì)費(fèi)透支數(shù)額，同時(shí)簡化借貸程序，“此項(xiàng)透支項(xiàng)目自可以雙方換文決定，不另訂約”[11]，以便盡速撥款。

但是，由于省銀行有言在先，僅允借3 000萬元，故對(duì)上述財(cái)政廳的要求未予回復(fù)。為應(yīng)急需，11日財(cái)政廳不得已在縣級(jí)公糧科目簽撥6190萬元，加上省行墊借的3 000萬元，實(shí)額已撥9 190萬元[12]。10月11日至14日，省銀行又允墊撥3 000萬元[13]。廣東省參議會(huì)第一次大會(huì)經(jīng)費(fèi)實(shí)際已達(dá)12 190萬元，故有前文所稱“達(dá)一億多元”。

1946年11月22日，省參議會(huì)閉幕已近一月，省務(wù)會(huì)議再追加2 380萬元經(jīng)費(fèi)，將省參議會(huì)的“辦公、印刷、交通、招待、特別等費(fèi)”清結(jié)，“準(zhǔn)廣東省財(cái)政廳保證先行向省行墊借”，俟庫款撥到即如數(shù)歸墊，省參議會(huì)派總務(wù)組主任陳寶書接洽相關(guān)事宜，25日，省銀行與陳寶書訂定借款合約[14]。至此，廣東省參議會(huì)第一次大會(huì)的費(fèi)用總計(jì)14 570萬元。

各方輿論對(duì)此異常關(guān)注。有消息稱“羅主席已準(zhǔn)追加至2億元”，或?qū)嵱脤?shí)銷。一是行政院核準(zhǔn)增加正副議長交通費(fèi)，“參議長每月二十四萬五千元，副議長二十一萬元，駐會(huì)委員十八萬元”，稱已編入省預(yù)算；(3)《省參議會(huì)正副議長交通費(fèi)核準(zhǔn)增加》，見《中山日?qǐng)?bào)》(廣州)1946年10月8日，第3版。據(jù)悉省參議會(huì)及秘書處組織人員業(yè)經(jīng)省務(wù)會(huì)議通過，并造具經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算，計(jì)議長一人，副議長一人，駐會(huì)委員9人，秘書長1人等，計(jì)職員32人，機(jī)役11人。二是出席參議員的旅費(fèi)每位40萬元[15]。另有稱大會(huì)期間參議員車馬費(fèi)10萬元，每人每日伙食費(fèi)2萬元，到結(jié)束時(shí)車費(fèi)需1 000萬，伙食2 000萬[16]。據(jù)此算來，出席此次大會(huì)的93位省參議員僅旅費(fèi)、伙食費(fèi)、車費(fèi)的數(shù)額已十分龐大，那么省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)不斷追加顯是事實(shí)。省參議會(huì)秘書處就此回應(yīng)稱，總額是否達(dá)到20 000萬元不敢斷定，“但比行政會(huì)議費(fèi)八千萬元要多”[17]。

《天行報(bào)》根據(jù)各方資料，列出省參議會(huì)大會(huì)預(yù)算如下：

表1 廣東省參議會(huì)第一次大會(huì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算表 單位：萬元

上述預(yù)測總額的11 500萬元與省參議會(huì)實(shí)際花費(fèi)的14 570萬元相較而言，仍有3 070萬元差距，實(shí)際費(fèi)用遠(yuǎn)超各方猜測。由于省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)“一文都由省府開支”，是省府的“倒貼”[18]，形成省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)仰賴省財(cái)政的事實(shí)，與另外兩個(gè)會(huì)議一起，導(dǎo)致戰(zhàn)后廣東省財(cái)政的困窘局面。

二、廣東省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)與省財(cái)政的糾葛

廣東省財(cái)政的困窘局面令財(cái)政廳長杜梅和焦頭爛額。1946年10月17日，省參議會(huì)尚在會(huì)期，杜梅和即“飛京”公關(guān)，“除謁宋院長作本省財(cái)糧改制后之新預(yù)算總匯報(bào)外，并分謁四行總處常務(wù)會(huì)議主席俞鴻鈞及陳果夫等商洽該項(xiàng)貸款具體辦法”，“須度過此后三個(gè)月之困難，省財(cái)政方可告安”[2]。一方面，杜氏提及省財(cái)糧改制問題，似乎暗示造成省財(cái)政拮據(jù)的狀況另有它因；另一方面，畢竟遠(yuǎn)水難解近渴，故杜梅和“到京多日仍不能解決”，而財(cái)政廳內(nèi)“成疊的撥款書”已積壓案頭，不得已中，11月4日，省府向“本市銀行公會(huì)洽借十余億元”，“以作為急如星火之保安司令部欠餉六億元支用，其他各專員公署及省立文教機(jī)關(guān)之欠款仍無法顧及”[19]。

據(jù)稱，廣東省1946年下半年經(jīng)費(fèi)預(yù)算“不敷達(dá)172億元”，而國民政府僅允補(bǔ)助122 638.5萬元[20]，相差數(shù)額近1 600 000萬元。就行政經(jīng)費(fèi)而言，自10月份至12月底，每月預(yù)算260 000萬元，共需780 000萬元，為此，省府以田賦作抵押，向四行分處每月如數(shù)商貸260 000萬元[18]。廣東省財(cái)政連行政經(jīng)費(fèi)都必須貸款應(yīng)付，那么前述三個(gè)大會(huì)無疑令省財(cái)政雪上加霜。此外，省府“核準(zhǔn)在預(yù)備金項(xiàng)下?lián)苤е畽C(jī)關(guān)，亦因省庫支絀，而無法墊支”，省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)正是此項(xiàng)下的開支，該會(huì)不允延期，“省府無論如何困難也得去應(yīng)付”[2]。故出現(xiàn)省府“命令”省銀行墊撥省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)的情形。

為了打破廣東省財(cái)政的緊絀局面，另辟新稅成為當(dāng)然之舉。在彼次省參大會(huì)上，省府交付議案四宗，其中省府預(yù)算案、省五年建設(shè)計(jì)劃費(fèi)籌措案均與省財(cái)政有關(guān)。關(guān)于省府預(yù)算案，會(huì)計(jì)長毛松年主張起征歷年田賦征實(shí)舊欠，同時(shí)將原預(yù)算所列各項(xiàng)實(shí)物以稻谷每市石一萬元列入。盡管若干參議員認(rèn)為起征舊欠將增加民眾負(fù)擔(dān)而拒絕通過，但毛松年堅(jiān)持稱是國民黨“中央”的規(guī)定，地方機(jī)關(guān)不得更改[21]。毛氏顯然是為了彌補(bǔ)省財(cái)政，并以國民黨相迫，大有必須通過之意。

關(guān)于五年經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃案，省參議會(huì)審查意見如下：一是建設(shè)資金需當(dāng)時(shí)幣值5億元，數(shù)目巨大，如何籌措；二是技術(shù)人員所需至多，訓(xùn)練養(yǎng)成均待時(shí)日，若非事先儲(chǔ)備，必因人力不足而使計(jì)劃陷于空洞[22]。省參議會(huì)意識(shí)到該案核心仍是經(jīng)費(fèi)問題。針對(duì)質(zhì)疑，負(fù)責(zé)起草的黃文山帶領(lǐng)了四、五位“專家”到會(huì)解答，稱“中央規(guī)定屠捐值百抽五，廣西省府抽十，廣東國民財(cái)富遠(yuǎn)比廣西高很多倍，屠捐應(yīng)值百抽廿”[23]。黃氏以廣西為例，提出解決資金的途徑卻是增加屠宰稅，又是增稅問題。

盡管省參議會(huì)內(nèi)部意見不一，兩案卻全部通過。省參議員王光海、冼維祺反對(duì)增加屠宰稅，“但李漢魂派的參議員表示支持，加上羅卓英大擺筵席，多方疏通、警告”[24]。后來仍有參議員對(duì)五年建設(shè)計(jì)劃提出疑問，認(rèn)為該計(jì)劃未寫明如何建廠及運(yùn)營，必將造成“一個(gè)當(dāng)政者下臺(tái)后，什么都一筆勾銷了”[25]。一年后，羅卓英離粵，該計(jì)劃書果成廢紙一堆。

上述可知，省參議會(huì)因其經(jīng)費(fèi)仰賴于省財(cái)政，故在運(yùn)行中不得不受省府掣肘，淪為省府增辟財(cái)源的幫兇。此后在第二次、第三次大會(huì)中，經(jīng)費(fèi)問題同樣制約著府會(huì)關(guān)系的親疏走向。

根據(jù)《省參議會(huì)組織條例》，省參議會(huì)每半年開會(huì)一次。1947年4月22日，廣東省參議會(huì)第二次大會(huì)會(huì)期將屆，秘書處將大會(huì)預(yù)算送交省府，共需72 563萬元[26]。此時(shí)羅卓英仍任廣東省府主席，26日，省府回復(fù)，“目前限于省庫支絀，只能就去年度省參議會(huì)首次大會(huì)預(yù)算數(shù)147 490 500元之?dāng)?shù)照撥”，希望省參議會(huì)另編預(yù)算。翌日，省參議會(huì)再電省府，稱“現(xiàn)編列之?dāng)?shù)七億余元，乃根據(jù)三月份物價(jià)指數(shù)編造，今省府竟比照上年度大會(huì)經(jīng)費(fèi)數(shù)照撥，按諸目前物價(jià)，當(dāng)然無法敷支”[27]。經(jīng)費(fèi)問題已成為第二次大會(huì)能否順利召開的難題。此時(shí)距離開幕僅余半月，如若不能解決，勢(shì)必影響會(huì)期，因此28日省參議會(huì)再請(qǐng)省府增撥[28]。

從數(shù)目上講，第二次大會(huì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算比第一次增加了近5倍。有研究指出1947年2月“黃金風(fēng)潮”案發(fā)生后，國統(tǒng)區(qū)出現(xiàn)了惡性通貨膨脹，法幣購買力指數(shù)從戰(zhàn)爭結(jié)束時(shí)的0.289下降到1947年3月的0.008 9，自1947年5月直至國民黨敗退大陸，物價(jià)指數(shù)始終高于生活費(fèi)指數(shù)[29]。正因通貨膨脹嚴(yán)重，經(jīng)費(fèi)預(yù)算“等于一堆廢紙，追加預(yù)算未做好，物價(jià)已變漲七八次，故參會(huì)之經(jīng)費(fèi)，乃準(zhǔn)備得特別龐大也”[30]。此處指出第二次大會(huì)經(jīng)費(fèi)增加的原因。

不得已情形下，5月3日，省參議會(huì)削減預(yù)算為47 822萬元，加上省參議員及駐會(huì)參議員的來回旅費(fèi)13 525萬元[31]，仍需60 000萬多元。翌日，省府召開省務(wù)會(huì)議，根據(jù)半年來物價(jià)指數(shù)與公務(wù)員生活指數(shù)增加150%倍計(jì)算，同時(shí)參照國民參政會(huì)、國民黨六屆三中全會(huì)出席人員的膳宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，議決省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)為37 000萬元[32]。府、會(huì)各退一步，但兩者仍有24 347萬元差距。

此時(shí)距離大會(huì)開幕僅10日，經(jīng)費(fèi)問題仍未解決。有輿論質(zhì)疑，“省府真窮到如此地步乎？真不能撥出數(shù)億元經(jīng)費(fèi)耶？或者未必”，是“有人想?yún)⒆h之大會(huì)拖住，唱慢版，遲一步再開耳”[30]。即省府是有意以經(jīng)費(fèi)相制約，推遲省參議會(huì)會(huì)期。對(duì)此，省參議長林翼中稱，“如未獲準(zhǔn)，當(dāng)緊縮各費(fèi)開支，絕不改期”[31]。府、會(huì)關(guān)系因經(jīng)費(fèi)問題幾陷僵局。翻檢資料，此后省府未再增加省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)，而該會(huì)亦如期開幕，雙方明爭暗斗則持續(xù)了整個(gè)會(huì)期[33]105-128。

1947年10月，羅卓英去職，宋子文任廣東省府主席，一改羅任作風(fēng)，除支持省參議會(huì)建造會(huì)所的工程款外，同時(shí)撥支第三次大會(huì)經(jīng)費(fèi)，府會(huì)關(guān)系逐漸融洽。11月14日，省參議會(huì)最初編定此次大會(huì)預(yù)算總額是180 000萬元，宋子文以省預(yù)算無法負(fù)擔(dān)，電行政院如數(shù)撥發(fā)[34]，最終國民政府核定70 000萬元[35]，因不敷使用，參議長林翼中請(qǐng)省府撥足120 000萬元。

11月25日，廣東省參議會(huì)第三次大會(huì)即將召開，省府電財(cái)政廳向省銀行借墊，先行撥發(fā)50 000萬元，“中央撥到前項(xiàng)追加大會(huì)經(jīng)費(fèi)時(shí)歸還”[36]。翌日，財(cái)政廳長胡善恒親自回復(fù)特速件“已辦”，內(nèi)稱“省參議會(huì)開會(huì)費(fèi)共定十二億元，在本會(huì)未核定前先向省銀行借墊，本月先撥五億元，12月2日再撥七億云”[37]。相關(guān)事宜由財(cái)政廳第二科派員赴省銀行洽辦，雙方簽定條約一式四份，交省參議會(huì)提用[38]。12月1日，胡善恒再電省銀行，稱“省庫簽撥二億八千五百萬元，其余四億一千五百萬元，仍請(qǐng)貴行如數(shù)墊借”，仍以特速件送達(dá)[39]，并訂定歸還期限、利息[40]。在省府支持下，第三次大會(huì)經(jīng)費(fèi)迅速解決。

由上可知，府會(huì)關(guān)系因經(jīng)費(fèi)問題呈現(xiàn)親疏變遷，不但與國民政府設(shè)立省參議會(huì)的立意有關(guān)，而且是省參議會(huì)難以獨(dú)立運(yùn)行的重要因素。正如前文梳理所示，省參議會(huì)因經(jīng)費(fèi)仰賴省財(cái)政，故處處受其掣肘，淪為省府增辟財(cái)源的工具。以民意機(jī)關(guān)自居的省參議會(huì)雖然成立，卻難以對(duì)行政機(jī)關(guān)形成監(jiān)督，凸顯了國民政府只是借立憲政體之名、行一黨專政之實(shí)的立意。那么，省參議會(huì)與西方政治中的議會(huì)“名近實(shí)異”，是近代西方政治移植本土后的變體，成為國民黨政權(quán)的附庸并最終落得為其陪葬的命運(yùn)。

三、省財(cái)政困局的制度肇因

省參議會(huì)的立意決定了府、會(huì)關(guān)系的尷尬，廣東省政府有苦難言，不得不花費(fèi)巨資召開廣東省參議會(huì)。但是，戰(zhàn)后省財(cái)政問題是否全部歸咎于省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)，仍需進(jìn)一步研究。

第一次廣東省參議會(huì)大會(huì)花費(fèi)14 570萬元，然而1946年下半年廣東省財(cái)政赤字達(dá)1 600 000萬元，兩相比較，省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)在省財(cái)政不敷總額中的占比微乎其微。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣東省下半年歲出預(yù)算總額是1 843 342萬元，其中生活補(bǔ)助費(fèi)支出占總額的64.16%，保警25.19%，教育文化6.88%，此3款是最大宗的支出；行政、財(cái)務(wù)建設(shè)、衛(wèi)生、社會(huì)及救濟(jì)、預(yù)備金等匯合不過占3.78%[41]574。據(jù)前文可知，省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)正是特別預(yù)備金項(xiàng)下的開支，與行政經(jīng)費(fèi)每月260 000萬元相比，所占比例更少，故因三個(gè)大會(huì)造成省財(cái)政困窘的可能性微小。

事實(shí)上，國民政府于1946年7月改訂財(cái)政收支系統(tǒng)的影響巨大[42]，不但廣東省財(cái)政遭遇困境，其他省同樣出現(xiàn)不敷情形，具體見下表。

表2 1946年下半年各省財(cái)政不敷數(shù)額表 單位：億元

廣東財(cái)政不敷數(shù)額最大，但另有研究指出，此期浙江省不敷之?dāng)?shù)為1 000 000萬元[43]217，遠(yuǎn)高于上表的600 000萬元，僅次于廣東。一般而言，廣東、浙江、江蘇均是國內(nèi)較為富庶的省份，這些省份財(cái)政尚且不敷，其他省將更加困難，“湖北、湖南、河南、江西、四川、安徽等省，三十五年度下半年收支差額為數(shù)亦巨，其不足之?dāng)?shù)，非仰仗中央之補(bǔ)助，無以度過難關(guān)”[44]128。可見，國統(tǒng)區(qū)各省財(cái)政在1946年下半年皆陷入困局，絕非如廣東省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)問題所限，而是與國家財(cái)政收支系統(tǒng)調(diào)整密切相關(guān)。

南京國民政府成立后，共有四次財(cái)政變革。在1928、1935年進(jìn)行了兩次財(cái)政改革，均實(shí)行中央、省、縣三級(jí)制，地方財(cái)政重心在省，省財(cái)政不但稅源眾多，且均是獨(dú)立稅源，包括田賦、契稅、牙稅、當(dāng)稅、營業(yè)稅等，最多時(shí)達(dá)十二種之多。1941年第三次變革，省財(cái)政被并入“中央”，地方財(cái)政重心由省轉(zhuǎn)移至縣，省級(jí)開支需靠中央撥付，實(shí)際變成中央、縣二級(jí)制。1946年7月第四次改革，“中央有鑒于省之負(fù)累太重，縣收支亦不能平衡”，恢復(fù)省財(cái)政，再次形成中央、省、縣三級(jí)制。但是，調(diào)整后的省財(cái)政僅包括兩項(xiàng)，即營業(yè)稅總收入的50%和土地稅總收入的20%，且均非獨(dú)立稅源?！按笞诙愒慈詾橹醒胨校瓕俚胤酱笞诘奶镔x則改為國地共有，地方財(cái)政還是極度困窘，特別是省財(cái)政收入有限，根本無法維持”[45]1024。

有研究稱，國民政府在劃分國家與地方財(cái)政時(shí)，不斷強(qiáng)化中央集權(quán)[46]。1946年恢復(fù)的省財(cái)政，“遠(yuǎn)不能與三十年度以前的地位相比較”。就廣東省財(cái)政而言，1936年省稅包括地稅收入的50%，營業(yè)稅、契稅、典稅、舶來農(nóng)產(chǎn)什項(xiàng)專稅、煤油販賣稅、煙酒牌照稅、卷煙管理費(fèi)、屠牛牛皮稅、屠宰稅、香燭紙寶捐、沙田稅等收入的100%[41]582-583。與此次調(diào)整相比，此前稅收總類多達(dá)十二種，且除地稅只拿一半外，其它均是獨(dú)立稅源。然而，調(diào)整后的省財(cái)政，“以一省庶政之繁”，僅靠土地稅的20%和營業(yè)稅的50%“兩項(xiàng)不完全的稅收”，“必要時(shí)還需從其應(yīng)得之土地稅中撥出一部分，分給貧瘠縣市，以資補(bǔ)助”[44]126，根本無法應(yīng)付，“故1946年下半年，預(yù)算之絕大部分須由中央補(bǔ)助”[47]56?？梢姡舜握{(diào)整財(cái)政系統(tǒng)對(duì)各省財(cái)政影響巨大。

那么，國民政府為何于此時(shí)恢復(fù)省級(jí)財(cái)政？有研究稱，戰(zhàn)后通貨膨脹惡化，“中央財(cái)政掌握省級(jí)財(cái)政收入的意義，因?yàn)橹С鲐?fù)擔(dān)的不斷加重而加速失去，省級(jí)財(cái)政成為中央財(cái)政的大包袱”[46]。另據(jù)國民黨歷次全會(huì)，早在1945年5月，國民黨六大通過《本黨政綱政策案》及《地方自治之決議案》，規(guī)定戰(zhàn)后財(cái)政改革將推動(dòng)戰(zhàn)時(shí)財(cái)政向平時(shí)轉(zhuǎn)型。1946年3月，國民黨六屆二中全會(huì)議決《地方行政報(bào)告決議案》，主張改變戰(zhàn)時(shí)“虛省實(shí)縣”的財(cái)政體制，恢復(fù)三級(jí)制。行政院院長宋子文和財(cái)政部長俞鴻鈞等同樣以抗戰(zhàn)結(jié)束，省居“中央”、縣之間，具承上啟下之地位，宜以恢復(fù)[48]310。同年6月6日，財(cái)政部、糧食部召開財(cái)政收支系統(tǒng)會(huì)議，規(guī)定自7月1日起，“營業(yè)稅百分之五十歸省，百分五十歸縣；遺產(chǎn)稅百分卅歸縣，百分七十歸中央；地價(jià)稅及土地稅，按田賦比例三、二、五分配”[49]。省財(cái)政即是前述表格中土地稅的20%和營業(yè)稅的50%。

應(yīng)當(dāng)注意的是，財(cái)政部長俞鴻鈞等強(qiáng)調(diào)此次調(diào)整的前提是國家“由戰(zhàn)時(shí)轉(zhuǎn)入平時(shí)”。然而，事實(shí)上國家并未進(jìn)入和平。1946年6月，國民政府單方面撕毀政治協(xié)商會(huì)議決議，發(fā)動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)，必將集中全部財(cái)力于戰(zhàn)爭，省財(cái)政成了犧牲品。

據(jù)楊蔭溥研究，此時(shí)國民政府的財(cái)政危機(jī)與內(nèi)戰(zhàn)形勢(shì)分不開，并隨政治、軍事局勢(shì)的轉(zhuǎn)換而日益嚴(yán)重；軍費(fèi)開支大大增加；財(cái)政預(yù)算壓力加強(qiáng)，財(cái)政赤字日見龐大。國民政府曾公布1946-1948年財(cái)政預(yù)算表，但1946年的實(shí)支數(shù)是預(yù)支數(shù)的2.8倍，1947年是4.4倍，1948年上半年是3.5倍。1948年4月，財(cái)政部長俞鴻鈞在偽“國民大會(huì)”上作《財(cái)政金融施政報(bào)告》，中央銀行總裁張嘉璈亦曾提供相關(guān)數(shù)據(jù)，其中俞氏報(bào)告中1946年、1947年、1948年1-3月財(cái)政赤字百分比為77.0%、62.5%、60.9%，而張氏數(shù)據(jù)1946年、1947年、1948年1-7月的赤字百分比是62.1%、67.6%、66.3%。兩者均是財(cái)政金融方面的最高負(fù)責(zé)人，數(shù)據(jù)差異巨大?？傮w上，張氏數(shù)據(jù)赤字呈上升趨勢(shì)，而俞氏數(shù)據(jù)卻不斷縮小，因其關(guān)系“總統(tǒng)選舉”和人心安定，有為偽“行憲國大”掩飾之嫌，故公布數(shù)據(jù)低于實(shí)際。楊蔭溥根據(jù)當(dāng)時(shí)報(bào)刊數(shù)字作另一統(tǒng)計(jì)，1946年、1947年、1948年上半年赤字百分比分別是70.2%、70.7%、76.5%[50]167，170-171，即國民政府實(shí)際財(cái)政赤字占?xì)q出的70%左右，甚至高達(dá)76.5%，比俞、張氏數(shù)字嚴(yán)重得多。另有張公權(quán)根據(jù)財(cái)政部官方宣言，列出此期國民政府軍費(fèi)、行政支出表如下。

表3 1946-1948年國民政府軍費(fèi)、行政支出表 單位：%

國防支出包括軍費(fèi)、征糧征集費(fèi)，軍費(fèi)是主要支出，占國防支出的90%以上。至1948年上半年，國防支出已達(dá)國民政府全部開支的68.5%，意味著國民政府全部支出的三分之二用于軍費(fèi)。與軍費(fèi)支出相比，國民政府對(duì)省政府的補(bǔ)助變化微小，從數(shù)值上看，1947年仍維持在6.4%。換句話說，財(cái)政系統(tǒng)變更后，盡管國民政府并未立停對(duì)各省財(cái)政的補(bǔ)助，但因通貨膨脹的攀升，實(shí)際等于減少了補(bǔ)助的效力。

針對(duì)省財(cái)政的困窘，馬寅初認(rèn)為解決之道有二，一是省財(cái)政本屬國家財(cái)政的一部分，且多仰賴中央，故可恢復(fù)戰(zhàn)時(shí)的二級(jí)制，以免輾轉(zhuǎn)補(bǔ)助；二是由憲法嚴(yán)格劃分各級(jí)稅源與稅課之權(quán)限[44]128。通過前幾段的分析可知，國民政府要集全力于戰(zhàn)爭，不可能回到二級(jí)制。另有學(xué)者稱，省財(cái)政之平衡，要么改變財(cái)政收支系統(tǒng)，要么變更省級(jí)辦理的事業(yè)，主張“事業(yè)跟著財(cái)政走，有多少錢做多少事”[43]218。

1947年上半年，國統(tǒng)區(qū)爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，省財(cái)政收支差額更巨。廣東省歲入預(yù)算460億元，不敷352億元[51]549，河南省虧短不下500億元，非有400余億之補(bǔ)助無以維持[44]128。1947年7月與1948年3月，財(cái)政部兩次提出修改財(cái)政收支草案，終因內(nèi)戰(zhàn)特殊情勢(shì)未決[45]1024。惡性的通貨膨脹，加上戰(zhàn)場局勢(shì)的轉(zhuǎn)變，國民政府陷于戰(zhàn)爭的泥淖，不可能縮小軍費(fèi)，只能犧牲省財(cái)政。因此，省財(cái)政不可能通過變更財(cái)政系統(tǒng)來緩解，省級(jí)事務(wù)卻因內(nèi)戰(zhàn)不斷增加，提前被逼上崩潰的境地。

由廣東省參議會(huì)經(jīng)費(fèi)所暴露的省財(cái)政問題，反映了制度改革和央地利益的權(quán)衡關(guān)系。一方面，省參議會(huì)的運(yùn)行既依賴于省財(cái)政，必然在征稅案中被裹挾，究其實(shí)質(zhì)，作為異域制度的變形，省參議會(huì)制度難以適應(yīng)并關(guān)照本土國情，不得不以府會(huì)畸形關(guān)系而存在。另一方面，國家財(cái)政收支系統(tǒng)調(diào)整后，恢復(fù)了的省財(cái)政不但稅源短少且不獨(dú)立，成為省級(jí)財(cái)政困局的主因。俗話說：“大河不滿小河干”，彼時(shí)國民政府正集全國之力于內(nèi)戰(zhàn)，違背了財(cái)政收支平衡的規(guī)律與初衷，此后隨著國內(nèi)局勢(shì)的轉(zhuǎn)進(jìn)，再無力調(diào)整財(cái)政系統(tǒng)而顧及省財(cái)政，自然也不可能減少省級(jí)事務(wù)，事實(shí)上等于宣告地方經(jīng)濟(jì)的提前崩潰。