張海波

黨的十九屆五中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出建設(shè)韌性城市，這是貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌安全與發(fā)展的重要體現(xiàn)。中共江蘇省委十三屆十次全會(huì)提出建設(shè)韌性江蘇要求，強(qiáng)調(diào)要提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和處置能力，建立預(yù)防響應(yīng)、應(yīng)急救援和物資儲(chǔ)備等制度。進(jìn)入現(xiàn)代化發(fā)展新階段，我們要在全面理解韌性江蘇內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)計(jì)推進(jìn)韌性江蘇建設(shè)的可行路徑。

韌性江蘇的認(rèn)知內(nèi)涵

韌性一般包括工程韌性、生態(tài)韌性和演進(jìn)韌性，是指從擾動(dòng)中快速恢復(fù)的能力、主動(dòng)吸收擾動(dòng)的能力、在經(jīng)歷擾動(dòng)后適應(yīng)和改變的能力。近些年，“韌性”概念頻繁出現(xiàn)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急管理領(lǐng)域，關(guān)于如何推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，人類社會(huì)有三次理念上的進(jìn)階。第一次認(rèn)識(shí)上的進(jìn)階發(fā)生在20世紀(jì)40年代，以《人類與洪水相適應(yīng)》為標(biāo)志，開(kāi)啟了人類生態(tài)學(xué)派關(guān)于災(zāi)害的研究，意味著人們從對(duì)災(zāi)害的恐懼轉(zhuǎn)向?qū)?zāi)害的適應(yīng);第二次認(rèn)識(shí)上的進(jìn)階發(fā)生在20世紀(jì)90年代，認(rèn)識(shí)到應(yīng)對(duì)災(zāi)害重在減輕災(zāi)害帶來(lái)的損失，關(guān)鍵是降低災(zāi)害的脆弱性，聯(lián)合國(guó)以此為理論基礎(chǔ)發(fā)起國(guó)際減災(zāi)十年活動(dòng)，推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家、欠發(fā)達(dá)國(guó)家重視減災(zāi)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;第三次認(rèn)識(shí)上的進(jìn)階發(fā)生在21世紀(jì)初，將防災(zāi)減災(zāi)的重點(diǎn)從降低脆弱性轉(zhuǎn)向增強(qiáng)韌性。2005年，在日本召開(kāi)的第二次世界減災(zāi)大會(huì)倡導(dǎo)提升國(guó)家和社區(qū)災(zāi)害韌性。2016年，聯(lián)合國(guó)提出城市發(fā)展愿景——可以在韌性和永續(xù)的城市和人類社區(qū)定居、生產(chǎn)，并提高所有人的生活質(zhì)量促進(jìn)繁榮。這三次認(rèn)識(shí)上的進(jìn)階體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)在推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)戰(zhàn)略方面的顯著變化：從恐懼災(zāi)害到減輕災(zāi)害，從降低脆弱性到增強(qiáng)韌性，從關(guān)注社區(qū)韌性，到強(qiáng)調(diào)城市韌性。

韌性城市是具備在逆變環(huán)境中承受、適應(yīng)和快速恢復(fù)能力的城市，是城市安全發(fā)展的新范式。近些年來(lái)，在公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的應(yīng)急管理中，“韌性城市”概念得到了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和應(yīng)用。建設(shè)韌性江蘇，就是要在省域范圍內(nèi)強(qiáng)化突發(fā)事件的事前預(yù)防、事中響應(yīng)和事后學(xué)習(xí)能力，提升防范應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的重大災(zāi)害的能力，持續(xù)提升省域范圍的整體韌性，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

韌性江蘇建設(shè)的路徑選擇

政府在韌性城市、城市可持續(xù)發(fā)展中扮演著十分重要的角色，黨委政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起制定相關(guān)政策、分配社會(huì)資源、完善基礎(chǔ)設(shè)施、教育市民增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等方面的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市民攜手合作，同力同行。

政治社會(huì)路徑。要深入貫徹黨的十九屆五中全會(huì)的相關(guān)要求，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展與安全，將安全發(fā)展貫穿江蘇發(fā)展的全過(guò)程與各領(lǐng)域，進(jìn)一步強(qiáng)化“生命至上、安全第一”的價(jià)值理念，全面防范、全力化解影響城市可持續(xù)發(fā)展的各種風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)做到以安全保障發(fā)展。要加強(qiáng)全局謀劃和整體統(tǒng)籌，多措并舉、多元融合，一體推進(jìn)韌性江蘇建設(shè)。同時(shí)，要提升全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，積極引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)注、支持、參與韌性江蘇建設(shè)。

組織制度路徑。以應(yīng)急管理部門為中心的自然災(zāi)害和事故災(zāi)難管理，以衛(wèi)健部門為中心的公共衛(wèi)生事件管理，以公安部門為中心的社會(huì)安全事件管理，以金融監(jiān)管等部門為中心的經(jīng)濟(jì)安全事件管理，共同組成了影響區(qū)域安全發(fā)展的四大子系統(tǒng)?？焖贉?zhǔn)確應(yīng)對(duì)不同類型風(fēng)險(xiǎn)，要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域協(xié)同、跨層級(jí)協(xié)同、跨部門協(xié)同、跨區(qū)域協(xié)同。從跨領(lǐng)域協(xié)同看，重在加強(qiáng)政企、政社合作，以多元性提升韌性;從跨層級(jí)協(xié)同看，要進(jìn)一步落實(shí)屬地管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)的扁平化;從跨部門協(xié)同看，重在加強(qiáng)各職能部門的政治擔(dān)當(dāng)，最大程度上形成合力;從跨區(qū)域協(xié)同看，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)區(qū)域在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)方面的協(xié)同配合。

工程技術(shù)路徑。我們要切實(shí)將韌性建設(shè)的要求融入城市規(guī)劃和治理中，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)防水平，注重關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的防護(hù)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈的保護(hù)，抓好糧食、能源等重要戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備。尤其是要堅(jiān)持底線思維，加大投入，超前規(guī)劃，注重資源的冗余，以應(yīng)對(duì)巨災(zāi)造成的“浪涌需求”的沖擊。為城市運(yùn)行各系統(tǒng)之間的緊耦合進(jìn)行備份，避免因大面積停電、斷網(wǎng)等突發(fā)事件造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

韌性江蘇建設(shè)的重點(diǎn)

建設(shè)韌性江蘇，要按照四大類突發(fā)事件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能造成的影響，聚焦四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，全面、持續(xù)提升省域范圍的應(yīng)急能力。

提升事故災(zāi)難的預(yù)防能力。建設(shè)韌性江蘇，首先要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行摸底普查、登記造冊(cè)，分析辨識(shí)其特質(zhì)、危害，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)研判、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)致災(zāi)因子和災(zāi)害發(fā)生規(guī)律進(jìn)行綜合分析判斷，提出防范意見(jiàn)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理和隱患分級(jí)分類監(jiān)測(cè)監(jiān)控制度，提升風(fēng)險(xiǎn)化解排除能力。其次要堅(jiān)持“分類指導(dǎo)、分級(jí)管控”的原則，構(gòu)建屬地領(lǐng)導(dǎo)、部門防控、社會(huì)支持、職責(zé)清晰的工作格局，明確方方面面的責(zé)任。最后要增強(qiáng)預(yù)警能力，利用專業(yè)技術(shù)監(jiān)測(cè)體系和群測(cè)群防防御體系，構(gòu)建各類風(fēng)險(xiǎn)人防、物防、技防監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)可能引發(fā)危害危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)預(yù)測(cè)預(yù)警。

增強(qiáng)極端自然災(zāi)害的響應(yīng)能力。提升針對(duì)臺(tái)風(fēng)、龍卷風(fēng)等極端自然災(zāi)害的響應(yīng)能力，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和物資保障平臺(tái)的建設(shè)，做好預(yù)警精準(zhǔn)發(fā)布和多部門快速聯(lián)動(dòng)之間的銜接。在全球氣候變化的條件下，要超前規(guī)劃、未雨綢繆，重點(diǎn)提升針對(duì)巨災(zāi)的響應(yīng)能力，增強(qiáng)面向以洪澇、臺(tái)風(fēng)、地震、寒潮、高溫等為首發(fā)災(zāi)害的巨災(zāi)災(zāi)害鏈的應(yīng)急救援能力。關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通通信、食品物資等要素的建設(shè)規(guī)劃，不僅要考慮到城市日常生活的需求供給關(guān)系，更要考慮在重大突發(fā)事件下各種資源的承載力，以提升城市韌性。

提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力?！笆奈濉币?guī)劃提出“提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力”的重大任務(wù)，這是我們黨深刻總結(jié)新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，立足國(guó)情、放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)作出的重大決策，是對(duì)中國(guó)特色衛(wèi)生健康發(fā)展道路的堅(jiān)持與發(fā)展，也是對(duì)國(guó)家安全體系的鞏固完善。在疫情常態(tài)化防控背景下，各地?fù)P優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，不斷完善應(yīng)對(duì)機(jī)制，應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件能力有了進(jìn)一步提升?！笆奈濉逼陂g，要進(jìn)一步提升針對(duì)可預(yù)見(jiàn)和不可預(yù)見(jiàn)的各類新發(fā)傳染病疫情的應(yīng)急指揮、流調(diào)、集中隔離、消毒、心理健康服務(wù)、社區(qū)管控、核酸檢測(cè)、病例轉(zhuǎn)運(yùn)、醫(yī)療救治和醫(yī)療物資儲(chǔ)備等多種能力。

提高社會(huì)安全事件的防范化解能力。要按照防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求，完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和社會(huì)矛盾多元化解機(jī)制，不斷滿足人民對(duì)美好生活的向往，從源頭上避免各類群體性事件的發(fā)生。與此同時(shí)，依法嚴(yán)厲打擊報(bào)復(fù)社會(huì)的極端犯罪行為和各類恐怖主義活動(dòng)，建設(shè)更高水平的平安江蘇，為江蘇的高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

（作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）

責(zé)任編輯：李佳婧