文/崔利鋒

我國是漁業(yè)大國，更是水產(chǎn)養(yǎng)殖大國，水產(chǎn)養(yǎng)殖在保障國家食物安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面扮演著重要角色。進(jìn)一步完善水產(chǎn)養(yǎng)殖證制度，為水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展提供法治保障，對于新時期漁業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)具有重要現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。本文對現(xiàn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖證制度及存在的問題進(jìn)行了客觀分析，并就修訂完善《漁業(yè)法》中養(yǎng)殖證法律制度及相關(guān)重點(diǎn)內(nèi)容提出了意見建議。

“十四五”是全面開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的起跑階段，推進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展、加快實現(xiàn)漁業(yè)現(xiàn)代化，是“十四五”及未來一段時期漁業(yè)發(fā)展的中心任務(wù)，不僅對保障水產(chǎn)品有效供給和國家食物安全有重要作用，而且對加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有重要意義。在影響水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的諸多要素中，法治是基礎(chǔ)、是關(guān)鍵。修訂完善養(yǎng)殖證制度，落實依法治漁、依法興漁，為水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實法治保障，是一項十分重要的工作，也是一項十分緊迫的任務(wù)。

一、現(xiàn)行養(yǎng)殖證制度法律依據(jù)和有關(guān)規(guī)定

1986年頒布的《中華人民共和國漁業(yè)法》（下簡稱“《漁業(yè)法》”）第十一條規(guī)定：國家對水域利用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，確定可以用于養(yǎng)殖業(yè)的水域和灘涂。單位和個人使用國家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂的，使用者應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請，由本級人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。核發(fā)養(yǎng)殖證的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。集體所有的或者全民所有由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織使用的水域、灘涂，可以由個人或者集體承包，從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。

2010年農(nóng)業(yè)部令第9號《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》，對養(yǎng)殖證發(fā)放和管理有關(guān)事項作出了規(guī)定。辦法提出了“水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)”的概念（第二條第2款），并將養(yǎng)殖證的屬性明確為“確認(rèn)水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)”（第三條第1款），定名為《水域灘涂養(yǎng)殖使用證》，明確發(fā)證機(jī)關(guān)為“縣級以上地方人民政府”（第七條、第十條、第十一條），縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)“發(fā)證登記”具體工作，并建立“登記簿”。

與養(yǎng)殖證相關(guān)的法律法規(guī)還有：

2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的依法用于農(nóng)業(yè)的土地。簽訂承包合同后，登記機(jī)關(guān)應(yīng)向承包方頒發(fā)“土地承包經(jīng)營權(quán)證”，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

2001年頒布的《中華人民共和國海域使用法》規(guī)定，使用內(nèi)水、領(lǐng)海海域必須符合海洋功能區(qū)劃，并向縣級以上海洋行政主管部門提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后由國務(wù)院海洋行政主管部門或地方人民政府向申請人頒發(fā)“海域使用權(quán)證書”，并對集體承包養(yǎng)殖用海、養(yǎng)殖用海年限、漁民養(yǎng)殖用海收取海域使用金等具體事項作出了規(guī)定。

2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》第一百二十三條規(guī)定，依法取得的“使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利”受法律保護(hù)。

二、現(xiàn)行養(yǎng)殖證制度及執(zhí)行中存在的問題

現(xiàn)行養(yǎng)殖證制度在法律依據(jù)、規(guī)章規(guī)定和具體執(zhí)行過程中，存在一些矛盾和問題，導(dǎo)致養(yǎng)殖證發(fā)放情況不很理想，養(yǎng)殖證的作用也沒有得到有效發(fā)揮。主要問題有：

（一）養(yǎng)殖證的定位和性質(zhì)不夠準(zhǔn)確清晰

《漁業(yè)法》規(guī)定，單位和個人使用國家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂的，使用者經(jīng)申請由本級人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，“許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)”。這里強(qiáng)調(diào)的是“許可其使用”，并沒有明確是確認(rèn)水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)?！端驗┩筐B(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》將養(yǎng)殖證的屬性明確為“確認(rèn)水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)”，定名為《水域灘涂養(yǎng)殖使用證》，規(guī)定由“縣級以上地方人民政府”發(fā)放，漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)“發(fā)證登記”具體工作，并建立“登記簿”，顯然是將養(yǎng)殖證作為權(quán)屬證書的性質(zhì)來規(guī)定的。但這一規(guī)定是否符合《漁業(yè)法》的立法本意，或是否準(zhǔn)確定義了養(yǎng)殖證的性質(zhì)和發(fā)放目的，長期以來一直有不同看法。另外，《漁業(yè)法》規(guī)定，核發(fā)養(yǎng)殖證的“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，但《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》只是部門規(guī)章，其合法性、權(quán)威性也存在質(zhì)疑。

（二）養(yǎng)殖證與其他權(quán)屬證書關(guān)系不清晰

《海域使用法》規(guī)定，使用內(nèi)水、領(lǐng)海海域必須符合海洋功能區(qū)劃，并申領(lǐng)《海域使用權(quán)證書》，取得“海域使用權(quán)”?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，使用農(nóng)村土地（農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的依法用于農(nóng)業(yè)的土地）從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，要簽訂承包合同并申領(lǐng)《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》，確認(rèn)“土地承包經(jīng)營權(quán)”?！稘O業(yè)法》規(guī)定，使用國家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂的，要核發(fā)養(yǎng)殖證，農(nóng)村土地可以由個人或者集體承包從事養(yǎng)殖生產(chǎn)，但未明確是否要核發(fā)養(yǎng)殖證。《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》規(guī)定，使用國家所有或集體所有（包括國家所有由集體使用）的水域灘涂從事水產(chǎn)養(yǎng)殖都要申領(lǐng)“養(yǎng)殖證”，“確認(rèn)水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)”。如按上述規(guī)定執(zhí)行，必然出現(xiàn)同一塊水域灘涂要同時申領(lǐng)兩個證的問題，這對管理部門和養(yǎng)殖業(yè)者造成很多困擾，增加了管理部門和農(nóng)漁民負(fù)擔(dān)，也影響了養(yǎng)殖證發(fā)放工作的落實。

（三）養(yǎng)殖證無法覆蓋所有養(yǎng)殖范圍和養(yǎng)殖方式

按照現(xiàn)行《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》規(guī)定，使用國家所有或集體所有（包括國家所有由集體使用）的水域、灘涂從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的，才需要申領(lǐng)養(yǎng)殖證，大體是《海域使用法》和《農(nóng)村土地承包法》涵蓋的水域灘涂范圍。因此，還有一些開展水產(chǎn)養(yǎng)殖的水域和養(yǎng)殖方式，不屬于規(guī)定的辦證范圍，不需要申辦養(yǎng)殖證。比如：陸基工廠化養(yǎng)殖或設(shè)施化養(yǎng)殖、稻漁綜合種養(yǎng)等，大多沒有使用天然水域或灘涂，不在辦法規(guī)定的范圍之內(nèi)；近年來快速起步的深遠(yuǎn)海設(shè)施化養(yǎng)殖，有些是在領(lǐng)海外或尚未劃定領(lǐng)海的海域，有些是在沒有規(guī)劃的海域，也沒有明確的發(fā)證依據(jù)。

（四）養(yǎng)殖證的規(guī)范內(nèi)容和功能作用不完善

現(xiàn)行養(yǎng)殖證制度由于定位于權(quán)益證書，名為《水域灘涂養(yǎng)殖使用證》，主要目的是確認(rèn)水域灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)，因此其解決的主要是允許在什么地方養(yǎng)的問題，但對水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)中需要規(guī)范的其他內(nèi)容，有的涉及不全，有的沒有包括在內(nèi)，沒有解決水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)應(yīng)該養(yǎng)什么、怎么養(yǎng)的問題，而這些內(nèi)容對于水產(chǎn)養(yǎng)殖的科學(xué)、規(guī)范、綠色高質(zhì)量發(fā)展是十分重要且必要的。例如，養(yǎng)殖方式、養(yǎng)殖品種、苗種來源、養(yǎng)殖容量、養(yǎng)殖用藥等投入品使用、質(zhì)量安全保障、養(yǎng)殖尾水處理及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，都是養(yǎng)殖許可的重要內(nèi)容，這些內(nèi)容對保障水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)的產(chǎn)量效益、養(yǎng)殖生物健康、產(chǎn)品質(zhì)量安全、水域生態(tài)環(huán)境等有重要影響，應(yīng)該在養(yǎng)殖證中予以明確和規(guī)范。

（五）養(yǎng)殖證的強(qiáng)制力不強(qiáng)實施效果不理想

根據(jù)《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》，養(yǎng)殖證的申領(lǐng)程序為養(yǎng)殖生產(chǎn)者申請、漁業(yè)行政主管部門審查公示、地方人民政府發(fā)證、漁業(yè)行政主管部門載入登記簿，養(yǎng)殖證的屬性為“確認(rèn)水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)”。如果養(yǎng)殖生產(chǎn)者因某種原因不愿意或放棄申請，政府或漁業(yè)主管部門并無權(quán)力強(qiáng)制其申領(lǐng)養(yǎng)殖證。《漁業(yè)法》規(guī)定，“未依法取得養(yǎng)殖證在全民所有的水域從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的，責(zé)令改正，補(bǔ)辦養(yǎng)殖證或者拆除養(yǎng)殖設(shè)施”，對其他水域并無規(guī)定。相比較而言，養(yǎng)殖業(yè)者更看重《海域使用權(quán)證書》和《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》的法律效力和強(qiáng)制力。另外，由于養(yǎng)殖證確認(rèn)了養(yǎng)殖業(yè)者的水域灘涂使用權(quán)，并規(guī)定核發(fā)養(yǎng)殖證除收取工本費(fèi)外不得收取任何費(fèi)用（《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》第二十條），會對地方政府調(diào)整使用水域灘涂產(chǎn)生不便，對地方稅費(fèi)收入也沒有好處，一些地方政府和管理部門缺乏動力和積極性。

三、修訂完善養(yǎng)殖證制度的幾點(diǎn)建議

鑒于上述，現(xiàn)行養(yǎng)殖證制度已經(jīng)不能適應(yīng)新時期水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的形勢和實際需要，為確保新時期水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)順利實施，迫切需要盡快研究并修訂完善養(yǎng)殖證制度。

（一）修訂《漁業(yè)法》中養(yǎng)殖證相關(guān)法律制度

《漁業(yè)法》是漁業(yè)發(fā)展和管理最基本的法律依據(jù)，是水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)立法的基礎(chǔ)。應(yīng)盡快修訂完善《漁業(yè)法》中有關(guān)養(yǎng)殖證的法律制度，進(jìn)一步明確養(yǎng)殖證的性質(zhì)、功能、發(fā)放辦法和法律責(zé)任等內(nèi)容，為水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展提供法治保障。

（二）明確定義養(yǎng)殖證的許可性質(zhì)

在《漁業(yè)法》及相關(guān)養(yǎng)殖發(fā)證管理規(guī)定中，將養(yǎng)殖證明確定位為“水產(chǎn)養(yǎng)殖許可證”，規(guī)定任何組織和個人凡從事水產(chǎn)養(yǎng)殖活動，無論利用什么性質(zhì)的水域、灘涂和土地，采取何種養(yǎng)殖方式，都必須辦理《水產(chǎn)養(yǎng)殖許可證》。未經(jīng)許可不得開展水產(chǎn)養(yǎng)殖活動。

（三）拓展完善養(yǎng)殖許可證的功能作用

補(bǔ)充完善養(yǎng)殖許可證應(yīng)該規(guī)范的內(nèi)容，不但要解決在哪里養(yǎng)的問題，還要解決養(yǎng)什么、怎么養(yǎng)的問題，拓展完善其在規(guī)范綠色健康養(yǎng)殖方式、養(yǎng)殖生物健康、產(chǎn)品質(zhì)量安全、資源生態(tài)環(huán)保等方面的功能作用，為養(yǎng)殖業(yè)者提供行為邊界和管理規(guī)范。

（四）理順養(yǎng)殖許可證與相關(guān)證書的關(guān)系

《水產(chǎn)養(yǎng)殖許可證》的性質(zhì)和功能定位明確后，與《海域使用權(quán)證書》《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》之間的關(guān)系將更加清晰。養(yǎng)殖許可證是許可證書，除具有許可性質(zhì)之外，兼具確認(rèn)養(yǎng)殖權(quán)益之功能，而海域使用權(quán)證和土地承包經(jīng)營權(quán)證只分別具有確認(rèn)海域使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)之功能，因而發(fā)證時的關(guān)系也可隨之理順和明了。

（五）簡化養(yǎng)殖許可證的申領(lǐng)核發(fā)程序

在《漁業(yè)法》中可授權(quán)縣級以上各級人民政府漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)養(yǎng)殖許可證的審核發(fā)放工作，并負(fù)責(zé)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的監(jiān)督執(zhí)法，從而簡化養(yǎng)殖許可證發(fā)放程序，提高工作效率，方便并減輕養(yǎng)殖生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)。

（六）強(qiáng)化養(yǎng)殖許可證的法律效力和執(zhí)行力

在《漁業(yè)法》和相關(guān)規(guī)定中，對不申辦養(yǎng)殖許可證、不按養(yǎng)殖許可證規(guī)定內(nèi)容從事養(yǎng)殖活動的行為，以及行政管理部門不積極不作為的，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任和處罰措施，對違法造成嚴(yán)重后果的，加大處罰力度直至追究刑事責(zé)任。