王君君

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

2017年9月30日，北京市城市管理委員會(huì)發(fā)布了《北京市牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置管理規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》)。同年9月至12月，北京市城市管理委員據(jù)《規(guī)范》開展了對(duì)全市建筑物屋頂廣告牌匾集中清理的專項(xiàng)行動(dòng)，動(dòng)員企業(yè)和單位自拆和幫拆了樓頂各種牌匾標(biāo)識(shí)1.4萬塊，但牌匾拆除后重設(shè)進(jìn)度有所脫節(jié)，新牌匾沒有及時(shí)跟上，有些商家拉橫幅來代替；個(gè)別老字號(hào)店鋪因放大傳統(tǒng)匾額或一店多招被動(dòng)員拆除，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注；有些有路標(biāo)意義的招牌消失，影響了市民的尋路習(xí)慣等，給公眾帶來了極大不便，引起強(qiáng)烈的社會(huì)反響和質(zhì)疑[1]。近年來，我國與此相類似的案件層出不窮，其根源在于作為法律依據(jù)的行政規(guī)范性文件在制定過程中存在許多不當(dāng)之處，如制定程序不完善，內(nèi)容侵犯公民的合法權(quán)益，忽視信賴保護(hù)原則在規(guī)范性文件制定中的重要性等。

1 規(guī)范性文件與信賴保護(hù)原則概述

1.1 信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵及作用

1.1.1 信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵 信賴保護(hù)原則是指受國家權(quán)力支配的人民，如果其信賴公權(quán)力措施的存續(xù)而有所規(guī)劃或舉措，其信賴?yán)鎽?yīng)該受到保護(hù)。信賴保護(hù)原則的實(shí)質(zhì)是為了保護(hù)行政相對(duì)人對(duì)政府做出的行政行為的信賴?yán)妫虼吮仨毾拗圃撔姓袨榈某蜂N或者廢止[2]。其主要內(nèi)容包括以下四個(gè)方面：

第一，行政行為一旦作出，非有法律規(guī)定的事由和經(jīng)過法定程序，任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得隨意撤銷、廢止或變更該行為，即行政行為具有確定力和公定力。

第二，行政機(jī)關(guān)在作出授益性行政行為之后，即使發(fā)現(xiàn)有違法之處，但只要在該種情況下相對(duì)人不存在主觀過錯(cuò)，則行政機(jī)關(guān)不能做出撤銷或變更該授益性行政行為的決定，但此種情形將導(dǎo)致國家和社會(huì)利益嚴(yán)重受損的除外。

第三，行政機(jī)關(guān)不能隨意更改其已經(jīng)作出的行政行為，但是若該行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)被廢止或者更改，或者目前社會(huì)狀況與該行政行為作出時(shí)存在較大差別，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)各方面利益進(jìn)行衡量，如果行政機(jī)關(guān)撤銷、廢止或者變更該行政行為能夠取得的利益大于行政相對(duì)人因?yàn)樾姓袨榈淖兏サ睦妫瑒t行政機(jī)關(guān)可以作出撤銷、廢止或變更該行政行為的決定。

第四，行政機(jī)關(guān)在作出撤銷或變更其違法作出的行政行為時(shí)，若該種行政行為的違法情形中不存在行政相對(duì)人的主觀過錯(cuò)，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)該賠償該種情形給相對(duì)人造成的損失。同時(shí)，如果是為了維護(hù)社會(huì)利益，行政機(jī)關(guān)撤銷、廢止或者變更了其之前所做出的行政行為，且該種行政行為不存在違法情形，此種情況下不可避免地會(huì)給相關(guān)行政相對(duì)人帶來損失，對(duì)于此種損失，行政機(jī)關(guān)亦應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任[3]。

1.1.2 信賴保護(hù)原則的作用及意義 信賴保護(hù)原則在我國的發(fā)展雖晚，但其對(duì)法律法規(guī)以及行政行為的影響卻十分重大，行政權(quán)力的運(yùn)行與監(jiān)督離不開信賴保護(hù)原則的指導(dǎo)與規(guī)范。法律制定過程中,當(dāng)立法行為溯及既往時(shí)，信賴保護(hù)原則可以限制政府隨意制定、頒布有溯及力的法律,如果公民的合法利益因?yàn)檫@些法律的制定而遭受損失，則信賴保護(hù)原則可以使公民在一定程度上得到合理的賠償；在司法實(shí)踐中,只要行政主體因?qū)嵤┬姓袨閷?duì)相對(duì)人造成既定的影響，相對(duì)人即形成信賴?yán)?，行政主體不得隨意反復(fù)其行政行為；在監(jiān)督環(huán)節(jié),公民享有建議權(quán)、檢舉權(quán)及參與行政管理活動(dòng)以保障自身利益的權(quán)利，這些公民權(quán)利不僅可以保障公民的權(quán)益，而且可以監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行，限制政府的肆意行政；在司法與救濟(jì)環(huán)節(jié),行政相對(duì)人可以就其因信賴?yán)娴膿p失向司法部門請(qǐng)求賠償或補(bǔ)償；就公民對(duì)法律的遵守而言,公民可以因?yàn)樾刨囌畬?duì)自己生活做出的安排，而不必?fù)?dān)心意外情況的發(fā)生(如法律法規(guī)的變更等人為的活動(dòng))對(duì)自己的權(quán)益造成損害，如此公民更愿意去遵守法律及政府提出的要求[4]。信賴保護(hù)原則作為獨(dú)立的憲法原則和行政法的重要原則，在社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中有著彌足輕重的地位。

1.2 規(guī)范性文件的內(nèi)涵

我國行政立法體系中規(guī)范性文件較為普遍，這些規(guī)范種類多樣，不僅有法規(guī)、規(guī)章，還包括其他行政規(guī)范性文件，涉及的社會(huì)生活的內(nèi)容也較為廣泛。行政法規(guī)的執(zhí)行現(xiàn)狀顯示，由于行政主體立法水平參差不齊，其立法文件也良莠不齊。一般由層級(jí)較高的行政主體在法定程序指引下制定的規(guī)范相對(duì)而言科學(xué)性較高，穩(wěn)定性也較強(qiáng)，而其他由層級(jí)相對(duì)較低的行政主體制定的規(guī)范性文件則問題較多，又因?yàn)檫@些規(guī)范性文件并不屬于立法行為，無法在程序上對(duì)其進(jìn)行過多的限制。因此，規(guī)范性文件不可避免地存在漏洞，出現(xiàn)侵犯行政相對(duì)人權(quán)益的狀況。但是規(guī)范性文件在社會(huì)生活中更多的是涉及公民的權(quán)利義務(wù)，且影響較為普遍，在這種現(xiàn)實(shí)狀況下，提高規(guī)范性文件的質(zhì)量事不宜遲，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督，真正做到保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，減少因規(guī)范性文件制定不合理而對(duì)公民權(quán)益造成侵犯的情況。本文研究的規(guī)范性文件除注明外，均指規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件[5]。

1.3 信賴保護(hù)原則與規(guī)范性文件之間的關(guān)系

從表面上看，規(guī)范性文件與信賴?yán)姹Ｗo(hù)沒有必然的直接的聯(lián)系，但是規(guī)范性文件的制定是為了保護(hù)公民的權(quán)利或者要求公民履行一定的義務(wù)，而公民對(duì)于政府行為享有信賴?yán)?。因此，以公民即行政相?duì)人為紐帶，信賴保護(hù)原則與規(guī)范性文件之間搭起了一座橋梁。規(guī)范性文件本身并不能侵害公民的信賴?yán)?，公民出于?duì)政府行為的信賴而遵守其所制定的規(guī)范性文件，若規(guī)范性文件存在違法或不合理的情形，其必然侵害行政相對(duì)人的信賴?yán)?。此外，即使公民?duì)規(guī)范性文件產(chǎn)生懷疑，也無法避免其侵害自身權(quán)益，因?yàn)樵谖覈壳暗姆删葷?jì)框架內(nèi)，公民無法越過個(gè)體利益遭受現(xiàn)實(shí)損害而直接對(duì)行政規(guī)范性文件提出公益性訴訟。因此，行政相對(duì)人自履行規(guī)范性文件之時(shí)起，就產(chǎn)生了內(nèi)含于該履行行為的信賴?yán)妗Ｒ?guī)范性文件無論合法與否，一經(jīng)頒布，必然會(huì)對(duì)公民的權(quán)益造成不同程度的影響。

2 信賴保護(hù)在行政規(guī)范性文件制定中的現(xiàn)狀及其存在的問題

在我國的法律制度中，對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督較為薄弱?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第12條規(guī)定：人民法院不受理公民、法人和其他組織對(duì)“行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟。正是因?yàn)檫@個(gè)規(guī)定，在實(shí)踐中即使政府肆意行為，公民也無法通過法院或法律來保護(hù)他們因?qū)φ男湃味斐傻膿p失。本文以《北京市牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置管理規(guī)范》為例，以小見大，看信賴保護(hù)原則在規(guī)范性文件制定中所存在的問題。

2.1 行政規(guī)范性文件制定的現(xiàn)狀

行政規(guī)范性文件的制定因?yàn)檩^多的涉及公民的權(quán)利義務(wù)，因此不可避免地會(huì)侵犯相對(duì)人的權(quán)益。實(shí)踐證明，行政立法權(quán)在我國現(xiàn)階段的法治建設(shè)中是不可或缺的。但是由于行政機(jī)關(guān)擁有了制定規(guī)范性文件的權(quán)限，其自由裁量權(quán)權(quán)限更大，因此使得原本的法律監(jiān)督系統(tǒng)出現(xiàn)漏洞，通過法律位階效力對(duì)法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督的成效大打折扣。權(quán)力容易滋生腐敗，何談沒有監(jiān)督的權(quán)力。這些行政規(guī)范性文件損害了行政相對(duì)人的利益，違背了法律的精神，其頒布實(shí)施后，公民因履行該“法”，導(dǎo)致原本受法律保護(hù)的權(quán)益受到侵犯。信賴保護(hù)原則作為行政法的原則之一，無論是在立法實(shí)踐還是司法實(shí)踐中均應(yīng)得到遵守，但是在規(guī)范性文件的制定過程中，立法者往往會(huì)忽視信賴保護(hù)原則。如《北京市牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置管理規(guī)范》在其制定程序以及文件內(nèi)容中便忽視了信賴保護(hù)原則，侵害了公民和企事業(yè)單位的信賴?yán)妗?/p>

2.2 行政規(guī)范性文件中信賴保護(hù)原則缺失的問題

規(guī)范性文件制定過程中信賴保護(hù)的缺失，引發(fā)了許多實(shí)踐中的問題。為此，本文提出了以下幾個(gè)較為重要的問題：

2.2.1 侵犯行政相對(duì)人的信賴?yán)?規(guī)范性文件因?yàn)橹贫ㄖ黧w層級(jí)要求不高，制定程序相對(duì)簡易，規(guī)范內(nèi)容較為普遍而成為對(duì)公民權(quán)益影響最大的法規(guī)。我們現(xiàn)在的時(shí)代規(guī)范性文件隨處可見，上至國務(wù)院下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，均可制定，導(dǎo)致文件質(zhì)量良莠不齊；又因制定程序不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致規(guī)范性文件的隨意變更，給相關(guān)行政相對(duì)人的生活帶來了不穩(wěn)定性；此外規(guī)范性文件的效力位階不明確，也致使對(duì)其救濟(jì)手段和方式的貧乏。正是因?yàn)橐?guī)范性文件自身所具有的問題，其必然會(huì)侵害公民的權(quán)益。本案中的《規(guī)范》在制定過程中沒有遵守合法的立法程序，頒布后立即實(shí)施，給公民的合法權(quán)益造成了重大影響。拆除牌匾不僅給商戶以及企事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)造成了損失，像“護(hù)國寺小吃店”“慶豐包子鋪”等特色小吃店不得不在門口懸掛條幅，寫上“正常營業(yè)”，也給這些商鋪的品牌形象造成了不好的影響。此外，因?yàn)橐恍┲ㄖ锱曝业牟鸪?，更是讓許多人在回家的途中迷失方向。

2.2.2 造成上位法與下位法的沖突 在我國法律體系中，法律法規(guī)制定層級(jí)越高，其制定程序越為嚴(yán)格，內(nèi)容也更為完善，侵犯公民權(quán)益的情形也相對(duì)較少。但是規(guī)范性文件因?yàn)橹贫ㄖ黧w層級(jí)要求不高，制定程序相對(duì)簡易，其不僅容易侵犯公民的合法權(quán)益，更會(huì)造成上位法與下位法之間的沖突。如在本文所述的案例中，《規(guī)范》第一條明確其制定依據(jù)是《廣告法》《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》，然而該《規(guī)范》的制定權(quán)超越《廣告法》《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》的權(quán)限，具體內(nèi)容違背了《北京市戶外廣告設(shè)置管理辦法》的要求，制定程序沒有遵守《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定。這樣的情形，極易導(dǎo)致公民喪失對(duì)政府的信賴。

2.2.3 違背法律精神 法律的制定是為了保護(hù)公民的權(quán)益，但是由于規(guī)范性文件制定中信賴保護(hù)的缺失，不僅沒有保護(hù)公民的權(quán)益，反而因?yàn)樽袷胤?，使行政相?duì)人的利益受到了侵害。在本文所述的案例中，行政相對(duì)人因?yàn)椤兑?guī)范》的制定及《規(guī)范》的內(nèi)容要求，現(xiàn)實(shí)權(quán)益受到了侵害。此次專項(xiàng)行動(dòng)是專門針對(duì)牌匾標(biāo)識(shí)開展的，本次行動(dòng)針對(duì)的主要是之前已經(jīng)設(shè)置的戶外牌匾標(biāo)識(shí)。但事實(shí)上，那些被拆除的牌匾標(biāo)識(shí)，盡管不符合現(xiàn)行《規(guī)范》，但它們?cè)诂F(xiàn)行規(guī)范修訂出臺(tái)之前就已經(jīng)存在，即使不考慮現(xiàn)行《規(guī)范》的合法性問題，根據(jù)“法不溯及既往”的原則，也不能依據(jù)現(xiàn)行《規(guī)范》認(rèn)定之前的行為是不合法的。事實(shí)上，既有牌匾標(biāo)識(shí)中的絕大部分，都根據(jù)《廣告法》《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》《戶外廣告登記管理規(guī)定》《北京市戶外廣告設(shè)置管理辦法》履行了行政許可的申請(qǐng)手續(xù)，是合法設(shè)置的牌匾。

3 信賴保護(hù)原則在行政規(guī)范性文件中缺失的原因分析

3.1 信賴保護(hù)原則在我國的發(fā)展滯后

與其他各國相比較，我國的行政法起步晚而且發(fā)展速度明顯偏慢。行政法各方面的理論研究均處在落后狀態(tài)，信賴保護(hù)原則也不例外。理論研究的不足必然導(dǎo)致立法的滯后。信賴保護(hù)原則在各國行政法中的地位都比較重要，但在我國法律中卻未得到充分的體現(xiàn)，這與我國目前所倡導(dǎo)的行政法治要求不符。尤其是在規(guī)范性文件這種程序相對(duì)不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ㄇ樾蜗?，信賴保護(hù)原則更不容易得到貫徹與落實(shí)，公民的信賴保護(hù)利益更容易受到侵害。我國僅在《行政許可法》中規(guī)定了該原則，即政府在實(shí)施授益性行為時(shí)需遵循此項(xiàng)原則，但政府在實(shí)施其他行為時(shí)是否需要遵循該項(xiàng)原則，法律則沒有明確規(guī)定。據(jù)此可知，我國的相關(guān)法律規(guī)定并沒有完全體現(xiàn)該原則的內(nèi)涵。另外，《行政許可法》中規(guī)定的信賴保護(hù)原則也存在缺陷。首先是對(duì)于公共利益界定的問題：該法中對(duì)公共利益范圍界定的不明晰容易造成行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力徇私腐??；其次是在保護(hù)方式方面較為局限：該法僅對(duì)相對(duì)人在遭受侵害后給予存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)，但卻沒有對(duì)可能侵犯相對(duì)人權(quán)益的情形預(yù)先做出程序上的保護(hù)；此外，該法并沒有規(guī)定當(dāng)行政相對(duì)人遭受侵害后所應(yīng)得的補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)，故而在實(shí)踐中無法操作。我國長期以來的重視公益忽略私益的觀念是阻礙行政法治的重要原因，因此，也造成了行政機(jī)關(guān)以保護(hù)公益為借口而隨意變更行政法規(guī)，侵害行政相對(duì)人信賴?yán)娴木置?。觀念上的偏差使得行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)不自覺地就會(huì)侵害相對(duì)人的權(quán)益，行政法規(guī)的頻繁變更也降低了公民對(duì)政府行為的信任，最終將會(huì)導(dǎo)致行政成本的增加，行政效率的降低，可能導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定的破壞。傳統(tǒng)的行政觀念以及具體的行政實(shí)踐都呼喚我國信賴保護(hù)原則的完善[6]。

3.2 規(guī)范性文件制定程序存在缺陷

我國立法未對(duì)規(guī)范性文件的制定程序進(jìn)行明確規(guī)定。但對(duì)這些“適用的效力不止一次，具有反復(fù)性，加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為”[7]的規(guī)范性文件在制定程序方面的缺失，是造成我國規(guī)范性文件總體水平較低的重要原因。另一方面，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)在規(guī)范性文件制定的過程中往往無法避免因?yàn)榭紤]自身利益而忽視了對(duì)公民利益的保護(hù)。此外，在程序公開方面，因?yàn)橹贫ǔ绦虿煌晟?，聽證程序的缺失等各方面的原因，導(dǎo)致行政相對(duì)人不能有效參與，無法及時(shí)表達(dá)自己的見解。同時(shí)，行政相對(duì)人的意見也得不到有效地處理。程序上的不足更容易導(dǎo)致實(shí)體內(nèi)容的不公平，公民的信賴保護(hù)利益也會(huì)受到不同程度的侵害。

3.3 對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督審查不完善

行政規(guī)范性文件由于其自身所特有的優(yōu)勢(shì)，在行政法中有著一定的地位，但是由于無法明確規(guī)范性文件是屬于立法行為還是行政行為抑或是執(zhí)法行為，因此，對(duì)規(guī)范性文件的理論研究較為滯后，由此造成了對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督不力。隨著近些年我國法律制度的完善，法律的監(jiān)督體系也逐步發(fā)展完善，對(duì)于規(guī)范性文件的監(jiān)督已經(jīng)形成了雛形，即以國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政復(fù)議為主要監(jiān)督方式的體系。雖然對(duì)于行政規(guī)范性文件有多種監(jiān)督方式，但仍然存在著漏洞和不足[8]。對(duì)于國家權(quán)力機(jī)關(guān)即人大的監(jiān)督，主要是因?yàn)槿鄙賴?yán)格的程序規(guī)則和配套的法律法規(guī)作為保障；其次是審查過程較為復(fù)雜，且人大代表涉及各行各業(yè)，大多數(shù)人并非專業(yè)的立法人員，在監(jiān)督過程中無法進(jìn)行有效監(jiān)督且無法及時(shí)處理相關(guān)專業(yè)問題[9]。行政系統(tǒng)自身的局限性也使得行政機(jī)關(guān)無法對(duì)規(guī)范性文件做到有效的內(nèi)部監(jiān)督。對(duì)于行政復(fù)議的監(jiān)督方式，本文上述內(nèi)容已有闡述，故不在此贅述。

4 完善行政規(guī)范性文件中信賴?yán)姹Ｗo(hù)的路徑

我國多年的法治建設(shè)不僅使得行政立法較為完善，而且對(duì)其監(jiān)督也形成了體系。在我國最為普遍的也行之有效的是人大對(duì)政府的監(jiān)督。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，可以在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)違法或不合理的規(guī)范性文件(含規(guī)章以上的規(guī)范)進(jìn)行撤銷或變更。隨著我國法制社會(huì)的建立以及法治政府的建設(shè)，程序的公開公正與透明越來越得到人們的重視。因此，對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督有了新的方式。我國最新修訂的《行政復(fù)議法》對(duì)該方面有了新的突破，規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)政府及其部門的具體行政行為不服提起復(fù)議時(shí)，可以一并要求對(duì)具體行政行為依據(jù)的決定、命令等規(guī)范性文件進(jìn)行審查，以及規(guī)范性文件合法性審查應(yīng)當(dāng)采用實(shí)質(zhì)合法性審查的標(biāo)準(zhǔn),即形式不合法與明顯不合理,并排除對(duì)規(guī)范性文件的合憲性審查[10]。此種監(jiān)督方式在司法實(shí)踐中較為有效地控制了不合理的規(guī)范性文件對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響。但是，上述制度對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督所起到的作用收效甚微，無法做到對(duì)規(guī)范性文件的有效監(jiān)督。首先，目前的監(jiān)督制度尚未形成完整的體系，不能完全發(fā)揮對(duì)規(guī)范性文件的有效監(jiān)督。其次，我們可以關(guān)注到這些監(jiān)督制度只能在行政規(guī)范性文件制定之后甚至是對(duì)相對(duì)人造成損失之后啟動(dòng)，無法避免不合理甚至違法的規(guī)范性文件的制定。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)行政規(guī)范性文件行之有效的監(jiān)督方式要從根部抓起，即從行政內(nèi)部的自我監(jiān)督做起，也就是說加強(qiáng)信賴保護(hù)原則在規(guī)范性文件設(shè)定、變動(dòng)中的適用。加強(qiáng)信賴保護(hù)原則在規(guī)范性文件設(shè)定中的地位，其目的是為了限制政府濫用權(quán)力侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，為政府行使自由裁量權(quán)提供一個(gè)衡量的標(biāo)準(zhǔn)。為了加強(qiáng)信賴保護(hù)原則在行政規(guī)范性文件制定中的適用，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

4.1 在注重公共利益的同時(shí)兼顧公民信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)

首先，行政主體應(yīng)當(dāng)改變其根深蒂固的“公益優(yōu)先”的觀念，在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行制定、變更時(shí)，應(yīng)當(dāng)平衡公共利益與行政相對(duì)人的利益，在達(dá)到制定的規(guī)范性文件目的的前提下，盡可能地保障相對(duì)人的合法權(quán)益。其次，對(duì)于政府制定的規(guī)范性文件，其效力應(yīng)該有明確的界限。在規(guī)范性文件變更之后，不可溯及既往，即其效力不可及于已經(jīng)終結(jié)的事實(shí)，不能侵犯當(dāng)事人已經(jīng)依法取得的權(quán)益。如在本文的案例中，公民與企事業(yè)單位在已經(jīng)取得設(shè)置戶外牌匾的許可后，《規(guī)范》設(shè)置的效力便不能及于已經(jīng)依許可設(shè)置好的牌匾。公共利益涉及在社會(huì)中生存的每一個(gè)人，毫無疑問政府在制定法律法規(guī)以及做出行政行為時(shí)要保護(hù)公共利益，若因公共利益需要而對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行變更時(shí)，除了實(shí)現(xiàn)公共利益之外，更應(yīng)當(dāng)注重行政相對(duì)人的合法權(quán)益?，F(xiàn)代行政法上的“公益優(yōu)先”從來就不能以私益的實(shí)際損害為代價(jià)，將私益置于和國家利益、公共利益同等考慮的地位是我們實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政理念的新課題[11]。同時(shí)，將法安定性原則貫徹落實(shí)到每一個(gè)個(gè)案，滿足個(gè)人信賴?yán)姹Ｗo(hù)的需求，協(xié)調(diào)立法、行政和司法各部門之間的關(guān)系，用現(xiàn)代行政法對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)做出真實(shí)回應(yīng)，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義[12]。

4.2 加強(qiáng)程序合法監(jiān)督，為信賴保護(hù)提供程序保障

合法的程序能夠有效地保障實(shí)體的公正，故而要完善規(guī)范性文件中的信賴保護(hù)制度，首先要在行政程序中實(shí)現(xiàn)信賴保護(hù)，將信賴保護(hù)的精神滲透到司法程序的每一個(gè)細(xì)節(jié)。在規(guī)范性文件方面，適用信賴原則與之相關(guān)的程序是在規(guī)范發(fā)生變更時(shí)提前向社會(huì)公開告知行政相對(duì)人相關(guān)信息，以便于利害關(guān)系人有充足的時(shí)間去更改目前存在的狀態(tài)，將可能的損害降到最低。在信息應(yīng)當(dāng)公開的情形下，當(dāng)事人可以就可能產(chǎn)生重大影響或涉及自身利益的規(guī)范或事件申請(qǐng)政府舉行聽證會(huì)。如果政府履行了相關(guān)程序之后，當(dāng)事人仍然做出違背現(xiàn)有規(guī)范的行為，則政府無須對(duì)其相應(yīng)的行為造成的損失進(jìn)行賠償。在《規(guī)范》的制定過程中，如果嚴(yán)格按照立法程序的要求，向社會(huì)公開信息，對(duì)其中涉及相對(duì)人切身利益的事情舉行聽證，可能會(huì)使《規(guī)范》得到更為有效地實(shí)施，而不是引起群眾的不滿和輿論的嘩然，公民可能會(huì)更加理解政府的行政行為，從而促進(jìn)該項(xiàng)行動(dòng)的進(jìn)行。

4.3 建立行政補(bǔ)償制度，為信賴保護(hù)原則提供制度保障

信賴保護(hù)原則要想在規(guī)范性文件中得到有效的應(yīng)用，必然要建立起相應(yīng)的制度去保障其有效實(shí)施。在法律上，即要有相應(yīng)的法律責(zé)任去落實(shí)。行政補(bǔ)償是國家依法予以補(bǔ)償，以彌補(bǔ)政府行為給公民的合法權(quán)益造成的損失，從而平衡個(gè)人利益與公共利益之間的沖突。此外，行政補(bǔ)償制度也是信賴保護(hù)原則能夠有效實(shí)施的重要制度保障。我國行政法治不斷進(jìn)步，行政補(bǔ)償制度也得到了初步的發(fā)展，在許多的法律法規(guī)中都有所體現(xiàn)。但與行政補(bǔ)償相關(guān)的法律條文不僅存在無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的問題，比如說補(bǔ)償主體不明確，范圍和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，具體程序也沒有一致的要求等，而且沒有形成一定的體系條理。這些問題不僅影響了行政補(bǔ)償制度在我國的發(fā)展，而且也不利于信賴保護(hù)原則的有效實(shí)施，從而使得相對(duì)人的權(quán)益無法得到保障，阻礙行政法治在我國的建立[13]。所以，如何完善行政補(bǔ)償制度便成為貫徹信賴保護(hù)原則的前期工程。學(xué)理上認(rèn)為，信賴保護(hù)原則可以通過存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)兩種途徑來實(shí)現(xiàn)。一般來說，在不改變現(xiàn)存狀況下保護(hù)相對(duì)人的合法利益是存續(xù)保護(hù)。而財(cái)產(chǎn)保護(hù)則是對(duì)相對(duì)人因改變?cè)蟹蔂顟B(tài)而造成的損失予以補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，對(duì)于因規(guī)范性文件的設(shè)定給相對(duì)人造成的損失，財(cái)產(chǎn)保護(hù)更符合現(xiàn)實(shí)的要求。因?yàn)樾姓?guī)范性文件的適用較之其他會(huì)更加的廣泛，對(duì)公共利益的影響也較為明顯，如果采用存續(xù)保護(hù)，公共利益的損失可能無法得到有效的補(bǔ)償。而財(cái)產(chǎn)保護(hù)則可以較好地平衡相對(duì)人的信賴保護(hù)利益和公益優(yōu)先原則。但是，財(cái)產(chǎn)保護(hù)也不可避免地存在著缺陷。因此，在適用財(cái)產(chǎn)保護(hù)時(shí)要限定相對(duì)人的利益保護(hù)范圍，防止過多的行政補(bǔ)償給政府帶來額外的負(fù)擔(dān)。

4.4 明確受保護(hù)的信賴?yán)娣秶?/h3>

在規(guī)范性文件實(shí)施時(shí)，信賴?yán)骟w現(xiàn)為保護(hù)行政相對(duì)人的既得利益和期待利益，但實(shí)踐中更為重要的是后者。在規(guī)范性文件制定過程中所依據(jù)的社會(huì)情況發(fā)生變化時(shí)，規(guī)范性文件也必然需要進(jìn)行相應(yīng)的更改，但該過程中不能損害行政相對(duì)人依更改前的法規(guī)所得到的利益，否則便是違法的。據(jù)此可以看出實(shí)踐中依照法定程序更改的規(guī)范性文件對(duì)行政相對(duì)人的現(xiàn)實(shí)利益不會(huì)造成較為嚴(yán)重的侵害。所以，實(shí)踐中更應(yīng)注重的是相對(duì)人的預(yù)期利益能得到何種程度的保障。在筆者看來，行政相對(duì)人應(yīng)受保護(hù)的預(yù)期利益至少應(yīng)該涵蓋下列各項(xiàng)：第一，有信賴感的產(chǎn)生。法律法規(guī)在制定后應(yīng)遵循行政法中所規(guī)定的公開原則，向社會(huì)公開，則相對(duì)人可通過政府網(wǎng)站等途徑了解相關(guān)內(nèi)容。此時(shí)相對(duì)人對(duì)該文件的信任，即為政府應(yīng)該保護(hù)的相對(duì)人的信賴?yán)妗５诙?，?dāng)事人有信賴的行為，即相對(duì)人因?yàn)閷?duì)政府的信任而對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)做出的一定的處分行為，如本文案例中各商戶、企事業(yè)單位拆除牌匾。第三，當(dāng)事人的信賴應(yīng)得到保護(hù)，其為相對(duì)人預(yù)期利益能夠得到實(shí)現(xiàn)的前提。在該過程中需考慮相對(duì)人的信賴是否有保護(hù)的價(jià)值，如果相對(duì)人獲得利益時(shí)為善意，即相對(duì)人依據(jù)修改前的規(guī)范性文件所獲得的利益不違反法律，且主觀上沒有惡意，就可以認(rèn)定該相對(duì)人是善意的，該種情況下其所得到的利益當(dāng)然應(yīng)得到維護(hù)[14]。

5 結(jié)語

本文通過對(duì)信賴保護(hù)原則在規(guī)范性文件設(shè)定中的研究，以《北京市牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置管理規(guī)范》為切入點(diǎn)，根據(jù)信賴保護(hù)原則在我國的發(fā)展以及規(guī)范性文件設(shè)定的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件在制定過程中就存在著許多不當(dāng)之處，如制定程序不完善，內(nèi)容侵犯公民的正當(dāng)權(quán)益，以及忽視信賴保護(hù)原則在規(guī)范性文件設(shè)定中的地位。據(jù)此分析在規(guī)范性文件的設(shè)定中如何兼顧信賴保護(hù)與文件制定目的的實(shí)現(xiàn)，并為在我國完善規(guī)范性文件設(shè)定中行政相對(duì)人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)提出了幾點(diǎn)建議。

在寫作的過程中，筆者深切地感受到信賴保護(hù)原則在實(shí)踐中想要得到落實(shí)的艱難性。筆者希望通過本文的寫作能為提高信賴保護(hù)原則在我國法治建設(shè)中的地位作出小小貢獻(xiàn)，同時(shí)也堅(jiān)信，在學(xué)界的努力下，行政規(guī)范性文件制定中行政相對(duì)人的信賴?yán)鏁?huì)得到更大程度的保護(hù)。