相對(duì)貧困治理的社會(huì)法制度保障

2021-12-15 04:35□付穎

山西農(nóng)經(jīng) 2021年16期

□付穎

（廣西大學(xué)法學(xué)院廣西南寧 530004）

貧困是重大的全球性問題之一，為解決這一問題，世界各國(guó)都采取了各種措施，取得了一定成效。我國(guó)于2020 年徹底消除了絕對(duì)貧困，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出了堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，開啟了相對(duì)貧困治理的新征程。

與治理絕對(duì)貧困不同，治理相對(duì)貧困無(wú)法繼續(xù)采取單一化的攻堅(jiān)克難的治理模式，如何科學(xué)開展相對(duì)貧困的治理工作成為我國(guó)治國(guó)理政中的一項(xiàng)新課題。

1 相對(duì)貧困的性質(zhì)界定

“相對(duì)貧困”這一概念在20 世紀(jì)60 年代被首次提出。隨著社會(huì)發(fā)展，相對(duì)貧困的概念不斷演進(jìn)，其內(nèi)容也日漸豐富。相對(duì)貧困的性質(zhì)如何界定，將對(duì)我國(guó)相對(duì)貧困的治理取向產(chǎn)生根本性的影響，直接影響相對(duì)貧困的治理效果。

相對(duì)貧困具有“貧困”與“相對(duì)性”雙重含義。本杰明·朗特里（1901）[1]認(rèn)為，“貧困”的定義經(jīng)歷了從表層的經(jīng)濟(jì)收入不足到社會(huì)權(quán)利匱乏的認(rèn)識(shí)過(guò)程。印度學(xué)者阿瑪?shù)賮啞ど?999）[2]認(rèn)為，貧困是人類自由和基本權(quán)利的剝奪。馬克思和恩格斯（1973）[3]認(rèn)為，貧困包含物質(zhì)貧困與精神貧困兩個(gè)層面，是人的自由發(fā)展機(jī)會(huì)的匱乏。

相對(duì)貧困的“相對(duì)性”來(lái)源于20 世紀(jì)40 年代美國(guó)學(xué)者在研究士兵心理時(shí)所采用的“相對(duì)剝奪”一詞，用于解釋士兵的不滿情緒[4]。之后，相對(duì)剝奪的概念被皮特·湯森所采用，用以指代社會(huì)所定義的必需品以及隨之而來(lái)的社會(huì)邊緣化[5]。相對(duì)貧困是人的發(fā)展權(quán)匱乏與被社會(huì)邊緣化的綜合現(xiàn)象。相較于絕對(duì)貧困，相對(duì)貧困還有如下特點(diǎn)。

第一，相對(duì)貧困內(nèi)涵多維化。相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困又被稱為貧困的“先后階段”[6]。早先的絕對(duì)貧困處于一種資源極度匱乏的狀態(tài)，對(duì)處于這一階段的人來(lái)說(shuō)，解決生存問題是其唯一的需求。生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)成為絕對(duì)貧困治理的重點(diǎn)。隨著絕對(duì)貧困的解決，相對(duì)貧困人口基數(shù)擴(kuò)大，成為新的扶貧任務(wù)對(duì)象時(shí)，相對(duì)貧困群體與不貧困群體的差異體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活的方方面面，因?yàn)檫@些資源的匱乏，人們無(wú)法實(shí)現(xiàn)自由發(fā)展，集中體現(xiàn)為發(fā)展權(quán)受限。

第二，相對(duì)貧困的“相對(duì)性”決定了相對(duì)貧困具有主客觀兩個(gè)層面的相對(duì)性。在客觀層面表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)收入外觀、文化學(xué)識(shí)等的匱乏，主觀層面則表現(xiàn)為相對(duì)貧困群體社會(huì)邊緣化、社會(huì)不公的主觀感受以及忍受這些不平等的心理預(yù)期，反映了人們對(duì)社會(huì)公平正義的感知與可接受程度。

第三，相對(duì)貧困具有流動(dòng)性與不穩(wěn)定性。由于人口流動(dòng)，公民個(gè)人就業(yè)、消費(fèi)、社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)的影響，相對(duì)貧困人口構(gòu)成將長(zhǎng)期處于流動(dòng)與不穩(wěn)定的狀態(tài)。絕對(duì)貧困的動(dòng)員型治理模式無(wú)法繼續(xù)沿用至相對(duì)貧困的治理階段，相對(duì)貧困的治理需要向制度型、常態(tài)化的治理模式轉(zhuǎn)型，保障相對(duì)貧困治理機(jī)制長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)。

第四，通過(guò)法律治理相對(duì)貧困是依法治國(guó)的基本要求?！安换脊鸦疾痪?，相對(duì)貧困現(xiàn)象的存在是社會(huì)不公平、不平等的表現(xiàn)，歷史上的國(guó)家動(dòng)蕩幾乎都與財(cái)富過(guò)度積累、貧富差距愈演愈烈脫不開關(guān)系。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障公平正義是法律的基本價(jià)值之一，法律對(duì)于治理相對(duì)貧困具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

第五，相較于政策而言，法律內(nèi)容的明確性、穩(wěn)定性以及強(qiáng)大的國(guó)家強(qiáng)制力保障，能夠使其在需要發(fā)揮長(zhǎng)效作用的相對(duì)貧困治理工作中體現(xiàn)出更為良好的作用。

2 社會(huì)法在相對(duì)貧困治理中的價(jià)值定位

社會(huì)法具有維護(hù)社會(huì)公平正義的價(jià)值，發(fā)揮著保障民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定安全的作用。2001 年李鵬同志在第九屆全國(guó)人大四次會(huì)議的《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》中，將中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系劃分為7 個(gè)法律部門，社會(huì)法則作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門位列其中。社會(huì)法是一種以特定類型的社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象的法律規(guī)范，其體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)主要由勞動(dòng)以及社會(huì)保障法、特殊群體權(quán)益保障法、社會(huì)組織法與社會(huì)事業(yè)法構(gòu)成[7]。

按照古羅馬公法、私法的法律分類方式，社會(huì)法屬于兼具公法與私法雙重性質(zhì)的第三法域。社會(huì)法以傾斜保護(hù)為原則，以社會(huì)公益為本位，通過(guò)政府干預(yù)，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行二次分配，提高社會(huì)弱勢(shì)群體的地位，維護(hù)社會(huì)的公平正義。相對(duì)貧困的治理離不開構(gòu)建完善的社會(huì)法制度體系。

第一，相對(duì)貧困治理的目的與社會(huì)法促進(jìn)社會(huì)資源公平分配、保障弱勢(shì)群體發(fā)展權(quán)利的基本職能相一致。相對(duì)貧困是社會(huì)資源不充足與分配不平等的綜合表現(xiàn)，以人的發(fā)展自由受限、權(quán)利不足、社會(huì)邊緣化為具體內(nèi)容。通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)力可以逐步豐富社會(huì)資源，而平等分配需要通過(guò)完善社會(huì)分配制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)可以促進(jìn)市場(chǎng)良性發(fā)展，提高生產(chǎn)率，促進(jìn)社會(huì)資源積累。但是，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是殘酷的，馬太效應(yīng)促使強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱，如果得不到相應(yīng)的制約與資源調(diào)配，社會(huì)安全穩(wěn)定將受到威脅。實(shí)施相對(duì)貧困治理就是為了緩解這一現(xiàn)象，保障處于弱勢(shì)地位的群體保有基本的個(gè)人發(fā)展可能性，這與社會(huì)法通過(guò)國(guó)家干預(yù)進(jìn)行資源二次分配，提高弱勢(shì)群體社會(huì)地位的基本職能相一致。建立健全社會(huì)法制度體系，是相對(duì)貧困治理制度化轉(zhuǎn)型過(guò)程中不可或缺的部分[8]。

第二，社會(huì)法制度能夠?yàn)橄鄬?duì)貧困的治理提供應(yīng)對(duì)策略。相對(duì)貧困的內(nèi)涵具有多維性，這源于其致貧因素的多樣性。失業(yè)、疾病、天災(zāi)都是各種可能讓一個(gè)家庭陷入相對(duì)貧困甚至絕對(duì)貧困的因素。社會(huì)法的社會(huì)救助制度可以為這些不可控因素提供相應(yīng)的救濟(jì)，保障受救助者能夠獨(dú)立生活。對(duì)相對(duì)貧困者的救助以發(fā)展型救助為主，保障勞動(dòng)關(guān)系是社會(huì)法的基本內(nèi)容，保障相對(duì)貧困者的基本勞動(dòng)權(quán)利及其相關(guān)利益的實(shí)現(xiàn)是相對(duì)貧困治理的關(guān)鍵。教育資源的投入是改善相對(duì)貧困者精神貧困、提升脫貧主動(dòng)性、擺脫貧困的基本路徑，社會(huì)法制度的建立健全對(duì)教育資源調(diào)配具有推動(dòng)作用，可以促進(jìn)相對(duì)貧困治理效果逐步實(shí)現(xiàn)，防止發(fā)生返貧現(xiàn)象[9]。

第三，在國(guó)外的相對(duì)貧困治理經(jīng)驗(yàn)中，社會(huì)法制度在其中發(fā)揮了極大的作用。西方各發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)相對(duì)貧困的治理進(jìn)行了長(zhǎng)期實(shí)踐，主要形成了兩種治理相對(duì)貧困的法律制度模式。一是“反貧困專門法主導(dǎo)-其他社會(huì)法補(bǔ)充”的英國(guó)模式，以《濟(jì)貧法》統(tǒng)籌貧困的治理，再配以其他社會(huì)法制度進(jìn)行協(xié)調(diào)與補(bǔ)充，對(duì)相對(duì)貧困的治理形成了一個(gè)較為全面的法律治理體系。另一種模式?jīng)]有設(shè)立專門的貧困治理法律規(guī)范，而是以一整套社會(huì)法規(guī)范體系對(duì)相對(duì)貧困治理的方方面面進(jìn)行了周密設(shè)計(jì)，通過(guò)社會(huì)法的制度保障，為貧困人群提供相應(yīng)的救濟(jì)，使其擺脫貧困，美國(guó)和德國(guó)就是這一治理模式的主要施行者。不管是“濟(jì)貧法主導(dǎo)-社會(huì)法補(bǔ)充”的英國(guó)模式，還是完全靠社會(huì)法制度保障開展貧困治理的美國(guó)、德國(guó)模式，社會(huì)法在其中都發(fā)揮了不可忽視的重要作用。我國(guó)需要建立健全社會(huì)法制度體系，為相對(duì)貧困的治理提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)[10-11]。

3 相對(duì)貧困治理的制度化：建立健全我國(guó)社會(huì)法制度體系

我國(guó)完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨歷史任務(wù)，對(duì)治理相對(duì)貧困充滿了無(wú)限憧憬與信心。但是，于我國(guó)而言，相對(duì)貧困的治理尚屬新興事物，必須戒驕戒躁，認(rèn)真汲取國(guó)外成熟的制度經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，踏實(shí)走好每一步。對(duì)于我國(guó)相對(duì)貧困治理的制度建設(shè)，可從如下方面進(jìn)行設(shè)計(jì)與完善。

3.1 構(gòu)建治理相對(duì)貧困的社會(huì)法制度應(yīng)遵循的基本思路

構(gòu)建“反貧困專門法主導(dǎo)-社會(huì)法補(bǔ)充”的相對(duì)貧困治理模式。結(jié)合我國(guó)已有的貧困治理經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)現(xiàn)有的貧困治理法律法規(guī)主要分為兩種。

一是與貧困治理直接相關(guān)的扶貧法規(guī)范，主要表現(xiàn)為扶貧開發(fā)地方性法規(guī)，如《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》《廣東省扶貧開發(fā)條例》《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》等。

二是其他社會(huì)法規(guī)范，如《社會(huì)救助暫行辦法》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》等；各類特殊群體社會(huì)保障法，如《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國(guó)慈善法》等。從現(xiàn)有的貧困治理法律制度體系來(lái)看，我國(guó)的制度設(shè)置更偏向于英國(guó)的“反貧困專門法主導(dǎo)-社會(huì)法補(bǔ)充”模式?，F(xiàn)有的制度模式已深入人民群眾的日常生產(chǎn)生活中，在相對(duì)貧困的治理階段繼續(xù)沿用并完善該制度模式可以有效節(jié)約立法成本，并在本土文化中發(fā)揮出更好的治理效果[12-13]。

3.2 我國(guó)社會(huì)法制度體系的內(nèi)部建構(gòu)

勞動(dòng)法和社會(huì)保障法、特殊群體權(quán)益保障法以及社會(huì)組織法與社會(huì)事業(yè)法是社會(huì)法體系的基本構(gòu)成要素。相對(duì)貧困治理的制度化和社會(huì)法的規(guī)范化建設(shè)需要從上述規(guī)范制度的構(gòu)建與完善著手。

3.2.1 勞動(dòng)法與社會(huì)保障法

相對(duì)貧困治理的目的在于發(fā)展權(quán)貧困的治理。相對(duì)貧困者脫貧主觀能動(dòng)性的發(fā)揮是擺脫相對(duì)貧困的關(guān)鍵。參與社會(huì)勞動(dòng)是換取社會(huì)資源最公平的途徑，也是對(duì)貧困者自身的發(fā)展以及長(zhǎng)效脫貧最有效的方式。發(fā)揮相對(duì)貧困者脫貧的主觀能動(dòng)性需要建立健全勞動(dòng)與社會(huì)保障法，保障勞動(dòng)者相關(guān)權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)行的勞動(dòng)法規(guī)在很多方面存在不足，無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，如因科技的廣泛應(yīng)用，產(chǎn)生了共享經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)模式，這些新興產(chǎn)業(yè)下的勞動(dòng)關(guān)系問題在既有的勞動(dòng)關(guān)系法律規(guī)范中無(wú)法定性，勞動(dòng)者的權(quán)益難以從法律層面進(jìn)行保障，降低了貧困者通過(guò)勞動(dòng)脫貧的主動(dòng)性，長(zhǎng)此以往，對(duì)我國(guó)相對(duì)貧困的治理有害無(wú)益。

需要盡快加大對(duì)新型勞動(dòng)關(guān)系的制度研究，完善勞動(dòng)法與社會(huì)保障法規(guī)范，通過(guò)制度保障激勵(lì)相對(duì)貧困群體主動(dòng)脫貧，保障相對(duì)貧困治理效果的長(zhǎng)效性。

3.2.2 特殊群體權(quán)益保障法

特殊群體權(quán)益保障法是為了滿足老年人、婦女、兒童、殘疾人等特殊群體的特殊民生需求而出臺(tái)的法律規(guī)范。由于自身身體素質(zhì)、傳統(tǒng)男家長(zhǎng)制文化等的影響，這些群體在社會(huì)生產(chǎn)生活中長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，是相對(duì)貧困治理的重點(diǎn)對(duì)象。若要保障該部分群體真正擺脫相對(duì)貧困，獲得與社會(huì)其他群體平等的社會(huì)地位，需要法律的保護(hù)。我國(guó)為特殊群體設(shè)立了多項(xiàng)法律規(guī)范，如《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，但是這些法律多為宣言性的規(guī)范，可操作性不強(qiáng)。雖然綱要式、宣言性的規(guī)范有其存在的必要性，可以通過(guò)宣言明確特殊群體傾斜保護(hù)的原則，但若要將傾斜保護(hù)落到實(shí)處，必須提高這些規(guī)范的可操作性。具體而言，在立法層面有兩個(gè)問題需要關(guān)注。

一是根據(jù)特殊群體主體性質(zhì)完善專門的法律規(guī)范制度保障。特殊群體的主體性質(zhì)不同，致其陷入相對(duì)貧困的因素也不盡相同。為此，需要針對(duì)其主體的特性，在既有的特殊群體權(quán)益保障法的基礎(chǔ)上完善規(guī)范內(nèi)容，提高指引的明確性，確保規(guī)范在現(xiàn)實(shí)生活中的可操作性。

二是在非特殊群體權(quán)益保障法中建立健全對(duì)特殊群體權(quán)益的制度保障體系。我國(guó)現(xiàn)行的勞動(dòng)法都對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行了傾斜性保護(hù)，建立了限制聘用童工、懷孕婦女產(chǎn)假、老年人離退休以及因工傷殘調(diào)崗等制度。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐檢驗(yàn)，這些制度暴露出很多弊端與不足之處，比如女性產(chǎn)假制度導(dǎo)致很多用人單位拒絕女性職工入職，傾斜性保護(hù)的作用沒能實(shí)現(xiàn)，反而增加了女性在就業(yè)上的競(jìng)爭(zhēng)壓力，限制了女性的發(fā)展；再如由于新社會(huì)保障制度逐步建立，公立學(xué)校退休等福利性制度的吸引力逐漸降低，大量?jī)?yōu)秀師資力量流入大城市，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育資源匱乏，落后地區(qū)的適齡兒童、青少年無(wú)法獲得同等的教育資源，自身發(fā)展能力減弱，逐步陷入貧困境地。

相對(duì)貧困的治理需要在各類社會(huì)法制度規(guī)范中關(guān)注特殊群體的權(quán)益，建立健全教育法，使每一位公民都能享受到教育權(quán)；完善婦女勞動(dòng)權(quán)益的保障體系，建立產(chǎn)期男性休假等制度分擔(dān)女性生育壓力，減輕就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，保障女性在生產(chǎn)生活中能夠獲得與男性同等的地位。

3.2.3 社會(huì)組織法與社會(huì)事業(yè)法

治理相對(duì)貧困是為了使人們的生活越來(lái)越美好，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等權(quán)利方面實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升，這離不開公共服務(wù)水平的進(jìn)步。相較于政府而言，社會(huì)組織對(duì)人們的需求敏感度更高，在相對(duì)貧困的治理中加入社會(huì)組織的力量將呈現(xiàn)更為出色的治理效果。社會(huì)組織法就是通過(guò)規(guī)范社會(huì)組織與政府、其他社會(huì)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，引導(dǎo)其參與社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)的法律規(guī)范。社會(huì)事業(yè)法是調(diào)整社會(huì)保障、社會(huì)福利供給機(jī)制的法律規(guī)范，是社會(huì)保障法與特殊群體權(quán)益保障法的補(bǔ)充。