【摘要】以經(jīng)濟人假設(shè)為前提的美式財務(wù)學(xué)無須關(guān)注企業(yè)財務(wù)的外部監(jiān)管問題， 但是同樣的議題卻是中國的國企財務(wù)研究繞不開的。 國企財務(wù)的特點之一是面對三重外部監(jiān)管， 即政黨監(jiān)管、政府監(jiān)管和產(chǎn)權(quán)監(jiān)管， 其中產(chǎn)權(quán)監(jiān)管就是國有資本出資者的財務(wù)監(jiān)管。 針對國有資本出資者的財務(wù)監(jiān)管， 本文從目標、內(nèi)容和模式三個方面做了初步研究。

【關(guān)鍵詞】國有資本;出資者;財務(wù)監(jiān)管;國有企業(yè)外部監(jiān)管

【中圖分類號】F275? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）24-0009-6

2003年國務(wù)院國資委及地方國資委成立以來， 國有資本出資者視角的財務(wù)體系便由過去的“政資合一”轉(zhuǎn)型進入了“政資分開”的新階段， 國資委作為國有資本出資者代表， 承擔出資者對國企和國資監(jiān)管的職能。 盡管監(jiān)管的范圍和內(nèi)容不限于財務(wù)， 但財務(wù)監(jiān)管始終是國資委對國企監(jiān)管的主要內(nèi)容， 并且這部分內(nèi)容構(gòu)成國企財務(wù)體系的重要組成部分。 研究國企財務(wù)問題， 繞不開國資委出資者代表身份的財務(wù)監(jiān)管問題研究。 并且， 從現(xiàn)實情況看， 國資財務(wù)監(jiān)管的一些理論和模式也值得研究。

一、國企財務(wù)的外部監(jiān)管體系

不同的社會背景造就不同的思維模式和研究范式， 并由此導(dǎo)致企業(yè)財務(wù)研究領(lǐng)域和問題的差異。 以企業(yè)財務(wù)外部監(jiān)管為例， 西方主流的公司財務(wù)文獻幾乎找不到此類研究議題， 財務(wù)學(xué)教科書中更是難見此類問題的蹤影， 但在研究中國企業(yè)特別是國有企業(yè)財務(wù)問題時， 外部財務(wù)監(jiān)管卻是回避不得的重要課題。 如此差別的形成， 概因財務(wù)研究范式及所根植的社會背景的差異。

業(yè)內(nèi)熟知， 以美式財務(wù)為代表的西方主流財務(wù)學(xué)是秉承新古典經(jīng)濟學(xué)傳統(tǒng)、按照新古典分析模型建構(gòu)的。 新古典經(jīng)濟學(xué)傳統(tǒng)有兩個基石： 一是私有財產(chǎn)神圣不可侵犯， 也就是私有制; 二是經(jīng)濟自由化， 政府不干預(yù)。 新古典分析模型的核心概念是經(jīng)濟人假說， 而經(jīng)濟人就是理性的“萬能人”。 “理性”一詞意味著經(jīng)濟人非常清楚自身最大化的效用目標函數(shù)以及通往目標的最優(yōu)決策之路。 這意味著經(jīng)濟人是可以自己主宰自己、自己管理自己的“自主人”。 在新古典分析模型中， 企業(yè)作為“經(jīng)濟人”能夠自覺聽從市場這只“看不見的手”的指揮， 也就是市場能夠自動趨于平衡， 不需要政府這只“看得見的手”來干預(yù)和指揮。 在西方主流經(jīng)濟學(xué)家們看來， 一個好的政府就是不干涉企業(yè)、不干預(yù)經(jīng)濟的政府。 受此思想的影響， 西方主流財務(wù)學(xué)研究自然就不關(guān)注企業(yè)財務(wù)的外部監(jiān)管問題。

而我國的情形則完全不同。 在“黨政分工、政資分離、政企分開”的管理格局中， 國企主要面對三重外部監(jiān)督管理：

1. 政黨監(jiān)管。 黨管國企、黨管干部、雙向嵌入、黨委前置研究討論、紀檢派駐、巡視巡察等已經(jīng)成為國企治理基本制度， 確保了國企黨委及其上級黨組織在國企中的決定權(quán)、把關(guān)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 其主要的外部監(jiān)管方式有： ①黨管干部。 國企的董監(jiān)高接受國資委的直接管理， 其中“一把手”董事長是由中組部（中管央企）或國資委（委管央企）直接任命。 ②巡視巡察。 巡視和巡察都是在黨內(nèi)進行的， 是實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。 區(qū)別在于： 巡視是由黨中央或黨的省一級委員會向下開展的黨內(nèi)監(jiān)督工作; 巡察是由黨的市縣一級委員會向下開展的黨內(nèi)監(jiān)督工作。 黨內(nèi)巡視制度誕生于建黨初期， 十八大以后受到全面重視， 并被寫進黨章。 按照中央部署， 各級國企進行了全面巡視巡察， 并且實施了“回頭看”。 ③派駐監(jiān)督。 派駐監(jiān)督是政治監(jiān)督的重要組成部分。 2014年之前， 中紀委向同級黨和國家機關(guān)派駐紀檢組進行黨內(nèi)監(jiān)督。 2014年國務(wù)院國資委紀委開始向央企派駐紀檢組。 2018年統(tǒng)一更名為“派駐紀檢監(jiān)察組”， 職能也從之前的紀檢職能（監(jiān)督、執(zhí)紀、問責）擴展為紀檢和監(jiān)察（監(jiān)督、調(diào)查、處置）， 實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。

2. 政府監(jiān)管。 我國對政府的基本定位是經(jīng)濟調(diào)節(jié)者、市場監(jiān)管者、社會管理者和公共服務(wù)者， 這些角色的扮演和職能的履行必然涉及對企業(yè)的財務(wù)監(jiān)管， 比如工商監(jiān)管、證券監(jiān)管、財政監(jiān)管、稅收監(jiān)管、政府審計等， 都包含對國企的財務(wù)監(jiān)管， 體現(xiàn)政府在國企財務(wù)管理中的重要作用。 這些監(jiān)督主體中， 最值得關(guān)注的是財政監(jiān)管。

歷史地看， 財政機關(guān)曾扮演國企財務(wù)主管機關(guān)的角色， 當時的背景是計劃經(jīng)濟， 政資合一、政企不分， 財政部門相當于國家這個“大企業(yè)”的財務(wù)部， 統(tǒng)管全國國有企業(yè)的財務(wù)工作， 國企財務(wù)構(gòu)成國家財政體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。 國企改革的重要方向和內(nèi)容是政資分離、政企分開。 2003年國資委的成立標志著政資分離邁出關(guān)鍵一步， 國資委作為國有資本出資人代表， 對國有企業(yè)“管人管事管資產(chǎn)”。 管資產(chǎn)就是管財務(wù)， 因此， 國資委成立后， 出資人角度的國企財務(wù)管理職能也應(yīng)該從財政機關(guān)轉(zhuǎn)移給國資委， 財政機關(guān)只需要保留財政性資金管理所需要的國企財務(wù)監(jiān)督管理職能。 問題是， 國資委監(jiān)管的國企只是國企中的一部分， 還有大量國企在國資委監(jiān)管范圍之外分別由宣傳、財政、教育等主管部門管理。 所有國企， 不管由哪個部門主管， 都應(yīng)當有統(tǒng)一的財務(wù)規(guī)則和標準， 對通用規(guī)則和標準的制定， 現(xiàn)階段最適合的還是財政部門， 這應(yīng)該是財政部制定國企財務(wù)通則的最好解釋， 但是， 要協(xié)調(diào)好財政部與國資委在國企財務(wù)規(guī)則制定方面的關(guān)系。 筆者認為， 財政部出臺的《企業(yè)財務(wù)通則》應(yīng)該是原則導(dǎo)向的， 適用于全部國有企業(yè)， 國資委針對管轄范圍內(nèi)的國企制定相對具體的財務(wù)規(guī)則， 二者在邏輯和內(nèi)容上應(yīng)保持一致， 不能有矛盾。

3. 產(chǎn)權(quán)監(jiān)管。 指國資委作為國有資本出資人代表實施的對國有企業(yè)的監(jiān)管行為。 現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制是“國家統(tǒng)一所有， 政府分級監(jiān)督管理”， 即在堅持國家所有的前提下， 由中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責， 分級設(shè)立國資委對國企實施監(jiān)管。 中央政府管理少部分國企， 大部分國企由省級、地市級、縣區(qū)級三級地方政府管理， 分級設(shè)置管理權(quán)限和分級享受國有資本收益。

總體來看， 國有資產(chǎn)分布和管理處于條塊分割的狀態(tài)。 縱向來看， 國有資產(chǎn)分四級政府管理， 各級政府相對獨立運作， 自成體系， 層級間投資重復(fù)、結(jié)構(gòu)雷同; 橫向來看， 2009年出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定國資委代表政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責， 同時還規(guī)定可以授權(quán)其他部門、機構(gòu)代表政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責， 結(jié)果導(dǎo)致國資監(jiān)管主體多元、監(jiān)管規(guī)則不一。 國有資產(chǎn)的“橫向分割、縱向分級”的格局， 嚴重影響了國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置和動態(tài)調(diào)整， 影響國企的運營效率和高質(zhì)量發(fā)展， 客觀上需要打破這種條塊分割的格局， 建立全國“一盤棋”的大國資監(jiān)管新格局。 事實上， 早在2019年國務(wù)院國資委就提出要凝聚全系統(tǒng)之力， 爭取用2至3年時間， 推動實現(xiàn)機構(gòu)職能上下貫通、法規(guī)制度協(xié)同一致、行權(quán)履職規(guī)范統(tǒng)一、改革發(fā)展統(tǒng)籌有序、黨的領(lǐng)導(dǎo)堅強有力、系統(tǒng)合力明顯增強， 加快形成全國國資監(jiān)管“一盤棋”。

二、國有資本出資者財務(wù)監(jiān)管目標

主流觀點認為， 國資委作為國有資本出資者的代表， 對國有資本和國有企業(yè)進行監(jiān)督管理， 目的就是在確保國有資本保值的基礎(chǔ)上最大限度地實現(xiàn)資本增值， 此為“資本增值論”。 另有學(xué)者在把國資委與國企董事會的關(guān)系界定為委托代理關(guān)系的基礎(chǔ)上， 將國資委財務(wù)監(jiān)管的基本目標定義為最大限度地降低代理成本， 此系“代理成本論”。 兩種理論看似邏輯嚴密、科學(xué)合理， 但細加推敲， 均存在一定的理論和邏輯缺失。

1. 資本增值論。 資本增值論與西方主流的股東價值論或股東財富論在邏輯上是一貫的。 股東價值論的邏輯是： 企業(yè)是由股東出資創(chuàng)辦的， 股東就是企業(yè)的所有者， 管理者經(jīng)營管理企業(yè)的根本目的是為股東創(chuàng)造更多的價值， 或說股東財富最大化。 資本增值論是把國有資本出資者視同或類比為國企的股東或所有者后形成的國資版的股東價值理論。

把國有資本出資者視同或類比為國企股東， 看似合理， 其實是錯誤的。 一般情況下， 企業(yè)的出資者就是股東， 但是國企例外。 對國企來說， 不管其組織形式是國有獨資公司還是股份公司或有限責任公司等混合所有制形式， 國有資本提供者的定位都是“出資者”而不是“股東”， 換句話說， 國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)（國資委）以國有資本出資者（國務(wù)院）代表而不是國有股東代表的身份履行對國有資本和國有企業(yè)的監(jiān)督管理職能。 稱為資本出資者而非股東的主要原因是：

第一， 國有資本出資者是特殊出資者。 出資主體是國家。 按照《物權(quán)法》的規(guī)定， 屬于國家所有的財產(chǎn)即屬于全民所有， 由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。 國務(wù)院通過特設(shè)機構(gòu)（國資委）具體行使國家作為所有者對國企的所有權(quán)， 因此， 國資委所代表的出資者是國家而不是一般的出資者。 從國資委實際扮演的角色和所發(fā)揮的作用看， 與其說是“股東”， 倒不如說是類似“上級主管部門”的對國企重大問題的“決策者”和運行的“監(jiān)管者”。

第二， 國資委監(jiān)管的國企是特殊企業(yè)。 首先， 國企不僅僅是創(chuàng)造價值的經(jīng)濟組織， 還是承擔政治使命的政治組織和承擔社會責任的社會組織。 國企不僅要算經(jīng)濟賬， 而且要算政治賬和社會賬。 其次， 并非所有國企都能創(chuàng)造價值， 都能實現(xiàn)資本增值。 國企并非都是追求利潤最大化目標的盈利性組織， 有些國企的初始定位并不是盈利或不完全是為了盈利， 即“公益類國企”。 即使是“商業(yè)類國企”， 當盈利性與社會的或政治的利益沖突時， 企業(yè)的首選也不是盈利性。 企業(yè)層面都不把盈利作為唯一目標或首選目標， 國資委則更不會將對企業(yè)的財務(wù)監(jiān)管定位在“國有資本保值增值”上。

國有資本出資者及其監(jiān)管的特殊性， 決定了國有資本出資者財務(wù)監(jiān)管的目標函數(shù)與其說是“股東利益”， 不如說是“國家利益”。 而國家利益的內(nèi)容包括政治利益、經(jīng)濟利益和社會利益等諸多方面， 遠非經(jīng)濟利益所能涵蓋。 而經(jīng)濟利益也不限于通常意義上的“國有資本收益”， 即使是國資委， 也應(yīng)該站在國家的立場、立足國家利益來定義“國有資本收益”。 國家利益就是人民利益， 人民利益在國企中的具體表現(xiàn)形式為“相關(guān)者的共同利益”， 在微觀層面的經(jīng)濟表現(xiàn)形式是“增加值（V+M）最大化”。 也就是說， 站在國家立場， 國企新創(chuàng)造出來的價值（V+M）都是國有資本收益， 它是微觀利益和宏觀利益的經(jīng)濟基礎(chǔ)[1] 。

2. 代理成本論。 美國經(jīng)濟學(xué)家Jensen等[2] 于1976年提出的具有里程碑意義的代理成本模型， 被廣泛地應(yīng)用到公司治理和財務(wù)決策分析領(lǐng)域。 但是， 其代理決策成本模式是新古典意義的。 在新古典范式下， 企業(yè)決策分析的基本方法是成本收益分析， 且作為決策分析變量的成本與收益只是微觀企業(yè)的經(jīng)濟成本（財務(wù)成本）與經(jīng)濟收益（財務(wù)收益）。 Jensen等[2] 的代理決策模型所涉及的代理成本和代理收益正是新古典意義的成本和收益， 具有三個特征： 一是股東立場， 是因代理關(guān)系或代理契約發(fā)生的、對委托人（股東）而不是受托人或代理人（經(jīng)理）的成本和收益。 股東立場的代理成本包括委托人的監(jiān)督支出、代理人的保證支出和剩余損失。 代理收益是委托人通過對代理人的激勵與約束促使代理人的行為選擇能使委托人的福利最大化， 實際上就是股東財富最大化。 二是微觀性， 是微觀股東個體的成本與收益， 排除任何宏觀意義上的成本和收益。 三是經(jīng)濟性， 不包含任何非經(jīng)濟性的社會成本和社會收益。

幾乎沒有人去懷疑代理成本模型的普遍適用性。 國內(nèi)一些學(xué)者將其用于國企治理問題研究， 認為國資委與國企董事會之間存在委托代理關(guān)系， 國資監(jiān)管的目的就是控制和降低代理成本， 增加國有資本收益。 代理理論能否適用于我國國企， 代理成本可否用來解釋國資監(jiān)管的目的， 代理決策模型是否可以作為國企問題的分析工具， 都還值得研究。 筆者認為， 國資委與國企董事會之間不存在委托代理關(guān)系， 代理理論不適用于國資委出資財務(wù)監(jiān)管問題的研究。 主要原因如下：

第一， 經(jīng)典代理理論的核心概念和邏輯前提是經(jīng)濟人假設(shè)， 該假設(shè)不適用于國企組織和國企主要領(lǐng)導(dǎo)的研究。 就企業(yè)組織而言， 國企并非單一的經(jīng)濟組織， 是具有經(jīng)濟、政治和社會三重屬性的特殊企業(yè); 就國企主要領(lǐng)導(dǎo)即國企董事長和總經(jīng)理來說， 基本上都是中國共產(chǎn)黨黨員， 極個別是黨外人士。 中國共產(chǎn)黨是中國最先進生產(chǎn)力和最先進文化的代表， 代表中國最廣大人民群眾的根本利益。 從黨性角度看， 共產(chǎn)黨員顯然不應(yīng)該是經(jīng)濟人。 換句話說， 經(jīng)濟人假設(shè)不適用于共產(chǎn)黨員。

即使不考慮黨員身份， 純粹從董事長或總經(jīng)理的職位考慮， 正所謂環(huán)境造人、時勢造英雄， 國企董事長或總經(jīng)理與私企董事長或總經(jīng)理處于不同的職業(yè)環(huán)境中， “人性”的實際內(nèi)涵和表現(xiàn)狀態(tài)也會有差別。 一方面， 國企董事長或總經(jīng)理等領(lǐng)導(dǎo)人員面對比私企高管大得多的高強度監(jiān)督約束。 2009年出臺的《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》、2012年中央發(fā)布的“八項規(guī)定”以及財產(chǎn)和重大事項申報、巡視巡察和紀檢監(jiān)察等黨內(nèi)監(jiān)督、外派董事和離任審計等， 極大地遏制了國企領(lǐng)導(dǎo)人員的“私欲”及其表現(xiàn)程度。 另一方面， 與私企高管比較， 國企領(lǐng)導(dǎo)人員因有較高的預(yù)期收益而能夠自我約束、主動配合、勤勉履職， 極大地降低了國資授權(quán)經(jīng)營的道德風險。 從短期薪酬激勵看， 國企領(lǐng)導(dǎo)人員也許比不上私企高管， 但決定職業(yè)和職務(wù)選擇的收益因素不是短期薪酬， 而是終身總收益， 包括終身薪酬收益和非薪酬收益， 其中非薪酬收益包括職務(wù)的穩(wěn)定性和持續(xù)能力、職務(wù)所能帶來的社會關(guān)系、職務(wù)帶來的工作壓力等。 若是考慮終身總收益， 國企領(lǐng)導(dǎo)人員明顯占據(jù)優(yōu)勢地位， 這就是年薪較低的國企領(lǐng)導(dǎo)人員不愿意去年薪較高的私企工作的主要原因。 國企領(lǐng)導(dǎo)人員高強度的外部監(jiān)督壓力和較高的預(yù)期終身總收益， 促使國企領(lǐng)導(dǎo)人員自覺克服“人性”弱點， 積極回應(yīng)出資者的要求， 類似“代理問題”的授權(quán)經(jīng)營風險會大大降低， 國企領(lǐng)導(dǎo)人員的“經(jīng)濟人”屬性也因此得到極大的改變。

第二， 國資委與國企之間不存在代理關(guān)系。 在我國， 作為國有資本出資者代表的國資委與國企董事會的關(guān)系， 在性質(zhì)上不能類比西方國家股東與董事的關(guān)系。 在西方公司法和公司治理理論中， 針對股東與董事關(guān)系的解釋主要有信托關(guān)系論和代理關(guān)系論兩種。 被英美法系國家首推的信托關(guān)系論， 顯然不適合用來解釋國資委與國企董事會的關(guān)系， 因為信托關(guān)系論根植于英美法系中衡平法和普通法兩分的傳統(tǒng)。 在信托關(guān)系中， 信托財產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移， 委托方失去控制權(quán)， 這不符合國有資產(chǎn)管理的性質(zhì)和要求。 國內(nèi)一些學(xué)者用代理關(guān)系論來解釋， 并認為國有資產(chǎn)管理中存在多層委托代理關(guān)系鏈， 這是國有資產(chǎn)運營效率低下的重要原因。 是否存在委托代理關(guān)系鏈不在本文的討論范圍內(nèi)， 但把國資委與國企董事會的關(guān)系定性為委托代理關(guān)系也實屬不妥。 一方面， 國資委并非嚴格意義上的委托人。 國務(wù)院國資委是國務(wù)院的特設(shè)機構(gòu)， 履行國有資本出資人職權(quán)， 實施國有資本監(jiān)管職能。 從實際扮演的角色和所發(fā)揮的作用看， 與其說是“股東”， 倒不如說是類似“上級主管部門”的對國企重大問題的“決策者”和運行的“監(jiān)管者”。 另一方面， 代理關(guān)系就是一種契約關(guān)系， 而國資委與國企董事會沒有代理合同， 不存在代理契約關(guān)系。 雙方簽訂的經(jīng)濟責任書或績效合同， 是對國企進行績效管理的組成內(nèi)容， 不屬于代理契約范疇。 國資委與國企董事會的關(guān)系既非信托關(guān)系亦非代理關(guān)系， 而是以授權(quán)經(jīng)營為基礎(chǔ)的監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。

第三， 國資委授權(quán)經(jīng)營的成本和收益在性質(zhì)和內(nèi)容上不同于代理成本和代理收益。 國資委將國有資本授權(quán)國企董事會經(jīng)營是有成本和風險的， 但授權(quán)經(jīng)營成本的性質(zhì)和內(nèi)容取決于國企的性質(zhì)。 如上所述， 國企是具有經(jīng)濟屬性、政治屬性和社會屬性等三重屬性且兼具微觀與宏觀雙重功能的復(fù)雜組織， 這決定了國企監(jiān)管分析中的成本是綜合了經(jīng)濟成本、政治成本和社會成本后的綜合成本， 收益也是綜合了經(jīng)濟收益、政治收益和社會收益后的綜合收益， 這就是中國式現(xiàn)代國企監(jiān)管決策分析模型的獨特之處。 很顯然， 新古典意義上的代理成本理論不適用于解釋國有企業(yè)的出資者監(jiān)管問題。

三、國有資本出資者財務(wù)監(jiān)管內(nèi)容

財務(wù)是有主體的， 企業(yè)財務(wù)是以企業(yè)為主體的財務(wù)， 企業(yè)財務(wù)根植于利益相關(guān)者關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或財務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)并與利益相關(guān)者保持一定財務(wù)關(guān)系。 不同利益相關(guān)者與企業(yè)財務(wù)的關(guān)系性質(zhì)、在企業(yè)財務(wù)運作中扮演的角色和所起的作用不同， 于是便形成了所謂的“利益相關(guān)者財務(wù)”。 利益相關(guān)者財務(wù)涉及股東或出資者、債權(quán)人、經(jīng)營者、員工、政府以及供應(yīng)鏈上的客戶和供應(yīng)商等， 分別形成以企業(yè)財務(wù)為基礎(chǔ)的股東或出資者財務(wù)、債權(quán)人財務(wù)、經(jīng)營者財務(wù)、員工財務(wù)、政府財務(wù)和供應(yīng)鏈財務(wù)等。 在利益相關(guān)者財務(wù)體系中， 股東或出資者財務(wù)有其特殊的地位和作用。 因為， 在公司法及主流的社會思想體系中， 企業(yè)就是歸股東或出資者所有的， 其享有企業(yè)的剩余收益和承擔企業(yè)的剩余風險。 這意味著股東或出資者有可能是企業(yè)風險的最大承擔者， 也有可能是企業(yè)收益的最大分享者。

出資者的主要行為是財務(wù)行為。 從一般意義上說， 出資者財務(wù)行為涉及的內(nèi)容主要包括：

1. 投出資本。 包括投資和出資兩個主要環(huán)節(jié)。 投資的財務(wù)問題并不限于美式教科書中所關(guān)注的投資方案的設(shè)計、分析、比較和選擇以及資本預(yù)算問題， 還涉及投資規(guī)模、投資時機、投資地點等問題的決策分析以及投資管理體系的構(gòu)建等。 出資環(huán)節(jié)涉及的問題至少有： ①注冊資本規(guī)模。 注冊資本規(guī)模決定企業(yè)的經(jīng)營和融資能力， 出資者應(yīng)和相關(guān)方根據(jù)預(yù)期經(jīng)營和融資能力合理測算注冊資本的最佳數(shù)額。 ②出資方式。 出資者可以用貨幣資金出資， 也可以用實物資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)出資。 合作企業(yè)還可以用勞務(wù)出資。 ③出資進度。 是一次全額出資還是分期或分次出資， 需要合理籌劃。 ④出資時間。 涉及認繳時間與實繳時間的安排。 ⑤出資足額問題。 出資者用非貨幣資產(chǎn)出資時存在估值和作價的足額性問題， 也會涉及超額出資的補償問題。 當出資者用品牌等無形資產(chǎn)出資時， 由于無形資產(chǎn)出資在法律上有最高比例限制， 有可能會出現(xiàn)價值較高的無形資產(chǎn)被折價折股的問題， 于是就存在對出資者損失進行補償?shù)膯栴}。 國際上有特別分紅和一股多票兩種補償方式， 尚未聽說我國企業(yè)出資補償?shù)陌咐?但這個問題是存在的， 需要研究。 ⑥出資程序。 出資者無論以何種方式出資都必須履行一定的決策和執(zhí)行程序， 何種程序合規(guī)高效就值得關(guān)注。

2. 資本監(jiān)管。 作為公司最直接、最重要的利益相關(guān)者， 出資者或股東不可能做“甩手掌柜”， 多少都會影響、干預(yù)或監(jiān)督管理層的行為， 促使管理層為股東利益最大化盡心盡職。 出資者監(jiān)督管理層的方式多樣， 不同國家會有不同的模式選擇， 同一國家的不同時期也會有不同的選擇。

3. 收益分配。 出資者參與收益分配通常有對稱分配與非對稱分配兩種典型模式。 其中： 對稱分配要求按出資比例分配， 分配比例與出資比例呈正相關(guān)關(guān)系; 非對稱分配則強調(diào)分配比例不與出資比例直接掛鉤， 典型的非對稱分配是倒掛式分配， 股份合作制企業(yè)存在這種倒掛式分配模式， 體現(xiàn)在財務(wù)股東與管理股東的收益倒掛上。 財務(wù)股東只出錢不出力， 股份可能占80%， 而其參與分配的比例可能只有20%; 管理股東既出錢又出力， 股份可能只占20%但其分紅比例可達80%， 這就是典型的非對稱分配。 國企對出資者的收益分配屬于非典型的非對稱分配， 表現(xiàn)為國企稅后利潤上繳財政比例與國有資本比例呈現(xiàn)非對稱特征。 以央企為例， 央企國有資本經(jīng)營預(yù)算制度始于2007年， 當時的央企總部基本上都是國有獨資企業(yè)， 但是上繳利潤比例則是根據(jù)行業(yè)盈利水平差異分三類確定的， 均與出資比例不相關(guān)、不掛鉤。

4. 資本調(diào)整。 出資者的資本規(guī)模和結(jié)構(gòu)不是一成不變的， 而是處于動態(tài)調(diào)整、適應(yīng)和優(yōu)化狀態(tài)。 資本調(diào)整的內(nèi)容主要包括： 一是資本規(guī)模調(diào)整。 合并整合成規(guī)模更大的資本或?qū)⒋筚Y本分拆成若干小資本。 二是產(chǎn)業(yè)和地區(qū)結(jié)構(gòu)。 采用出售、收購、投資、置換等方式， 調(diào)整資本的行業(yè)和地區(qū)分布。 三是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。 包括縱向壓縮產(chǎn)權(quán)鏈條和橫向產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。

經(jīng)過多年的發(fā)展， 國家已經(jīng)積累了規(guī)模龐大的國有資本， 且國有資本的分布結(jié)構(gòu)一直處在調(diào)整過程之中， 尤其是進入21世紀以來， 國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)重組的進程明顯加快， 國有資本布局持續(xù)得到優(yōu)化， 國有資本配置效率明顯得到提高。 當前的突出問題有三項： 一是資本的產(chǎn)業(yè)布局不盡合理。 這個問題在地方國企中表現(xiàn)得更加突出， 有些地方國企在產(chǎn)業(yè)布局上追求“小而全”。 調(diào)整的方向是進一步推進國有資本向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。 二是國企運營呈封閉化和孤島化態(tài)勢。 國企、民企和外企分而治之， 彼此缺乏資本的滲透與融合， 調(diào)整的方向尚未形成國企與民企、外企雙向滲透式混合發(fā)展的新格局。 三是國企運營呈差序化發(fā)展狀態(tài)。 央企、省屬國企、市屬國企和區(qū)縣國企四級相互獨立、自成體系、彼此隔絕。 調(diào)整方向是打開各層級間國資國企通道， 形成相互滲透、統(tǒng)一布局、協(xié)同發(fā)展的新格局。

5. 資本退出。 出資者可以長期也可以短期持有投資， 可以持有也可以退出。 資本退出有主動退出和被動退出。 設(shè)定的投資到期或投資任務(wù)完成而退出投資系主動退出， 因籌集償債資金到期積累的一批資不抵債、扭虧無望的“僵尸企業(yè)”政策性關(guān)閉破產(chǎn)是被動退出。 主動也好被動也罷， 只要是資本退出， 就涉及債務(wù)重組、企業(yè)重整、資產(chǎn)清算等財務(wù)問題。

一般情況下， 出資者或股東財務(wù)體系是由投出資本、資本監(jiān)管、收益分配、資本調(diào)整和資本退出等構(gòu)成。 但是我國國企情況特殊， 國資委被賦予國有資本出資者代表身份， 卻不能完整地承擔出資者的全部財務(wù)工作。 國資委管國企主要是管人、管事、管資產(chǎn)和管資本， 不管現(xiàn)金。 出資者財務(wù)體系中， 涉及投出資本和資本退出等， 是以企業(yè)為主體展開; 涉及國有資本收益及其收繳， 是由財政機關(guān)實施; 留給國資委的主要是財務(wù)監(jiān)管或資本監(jiān)管。

四、國有資本出資者財務(wù)監(jiān)管模式

從一般情況看， 出資者或股東對企業(yè)及其管理者的財務(wù)監(jiān)管有消極模式和積極模式兩種。 消極模式是“用腳投票”， 積極模式是“用手投票”。 以美國為例， 20世紀80年代以前屬于消極模式， 80年代以后轉(zhuǎn)為積極模式。

20世紀80年代之前， 美國公司的股東（包括機構(gòu)投資者）奉行“華爾街準則”， 不會對其所投資的公司進行過度干預(yù)， 即使公司經(jīng)營業(yè)績不佳或者其自身權(quán)益受到侵害， 通常也是消極對待。 80年代之后， 美國的并購浪潮在給機構(gòu)投資者帶來投資機會的同時也帶來了投資風險。 對股東而言， 繼續(xù)采取消極模式來治理公司可能會帶來滅頂之災(zāi)。 股東特別是機構(gòu)投資者不得不放棄“用腳投票”， 主動利用股東身份積極參與公司治理以維護其自身權(quán)益。 在消極模式下， 股東全權(quán)委托董事會來監(jiān)督公司管理層， 自己則置身事外、消極處理; 一旦改為積極模式， 股東便想方設(shè)法掌握更多的決策權(quán)， 主動參與公司的經(jīng)營管理活動， 以維護自身利益。 從美國的情況看， 股東爭取權(quán)力的方式主要有投票權(quán)爭奪、爭取股東提案權(quán)、私下協(xié)商、劣跡公司曝光和集體訴訟等[3] 。

我國國企財務(wù)監(jiān)管模式也經(jīng)歷了一個從行政化到市場化的變革過程。 2003年國資委成立之前， 國企財務(wù)由政府主管， 主管機關(guān)是財政部門， 國企財務(wù)是國家財政體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)， 財政部門負責制定統(tǒng)一的財務(wù)制度， 并通過預(yù)算、審批、檢查等方式直接管控國企財務(wù)。

2003年國務(wù)院國資委成立后， 國資委作為國務(wù)院特設(shè)、代表國務(wù)院并經(jīng)國務(wù)院授權(quán)專司出資者職能的機構(gòu)， 取代財政機關(guān)成為國企財務(wù)的“主管部門”。 國資委成立之初， 便提出了“管資產(chǎn)”模式。 完整的說法是“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的監(jiān)管思路或模式， 即通過“管資產(chǎn)”這一履行出資人職責的核心手段， 實現(xiàn)對國企重要人事安排和重大經(jīng)營事項的有效監(jiān)管。 “管人”， 是依法定程序?qū)笊贁?shù)關(guān)鍵負責人的任免、考核與獎懲管理; “管事”， 是針對涉及出資企業(yè)改革、重組與保值增值等重大事項的監(jiān)管。 “管人”與“管事”是實現(xiàn)“管資產(chǎn)”的必要條件， 否則， “管資產(chǎn)”就是一句空話。 “管資產(chǎn)”的監(jiān)管模式有效解決了國有資產(chǎn)和國企多頭管理、出資人權(quán)力分散、政企政資不分等問題， 但也存在國企監(jiān)管越位、缺位、錯位問題。 之后， 國企經(jīng)過多年的改革發(fā)展， 出現(xiàn)了資產(chǎn)資本化、股權(quán)多元化、組織集團化、運營市場化、管理法制化、競爭國際化、發(fā)展高質(zhì)量化的新格局， 對“管資產(chǎn)”模式提出挑戰(zhàn)。 在這樣的背景下， 國有資本出資者的財務(wù)監(jiān)管模式選擇進入第三階段： “管資本”模式。

“管資本”是十八屆三中全會的一個新提法， 是在“管資產(chǎn)”基礎(chǔ)上的發(fā)展， 是國企投資主體多元化和發(fā)展混合所有制的必然結(jié)果。 在新一輪國企改革之下， 混合所有制將成為國企的基本生態(tài)。 混合所有制最大的優(yōu)勢在于， 不同投資主體交叉持股， 形成相互監(jiān)督與制衡的公司治理機制。 這種監(jiān)督與制衡表現(xiàn)為， 公司各投資主體按照《公司法》和公司章程規(guī)定， 在股東會、董事會、監(jiān)事會中各自主張權(quán)利， 約束國資大股東越過公司決策程序直接干涉“人”和“事”的監(jiān)管能量。

“管資本”模式的基本特征及其與其他監(jiān)管模式的比較見表1。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 李心合.國有企業(yè)財務(wù)決策機制的特殊性研究[ J].財會月刊，2021（18）：3 ～ 10.

[2] Jensen M. C.， Meckling W. H.. Theory of the firm： Mana-gerial behavior， agency costs and ownership structure[ J].Journal of Financial Economics，1976（3）：305 ～ 360.

[3] 金憲寬.美國股東積極主義的興起與對我國的啟示[ J].法制博覽，2019（15）：76 ～ 77+80.