劉薇 張晶晶 劉婷婷

【摘要】我國(guó)確定“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)和時(shí)間表是為應(yīng)對(duì)全球氣候變化所做出的里程碑事件， 也為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)注入新動(dòng)力。 相對(duì)于扶貧投入而言， 現(xiàn)階段財(cái)政環(huán)保投入力度尚顯不足。 究其原因， 財(cái)政環(huán)保資金仍存在穩(wěn)定投入增長(zhǎng)機(jī)制缺失、資金管理“小散碎”、區(qū)域差異大、投入渠道局限、全流程績(jī)效管理與監(jiān)督機(jī)制薄弱以及環(huán)保治理理念尚待增強(qiáng)等問(wèn)題。 為此， 研究提出“十四五”期間逐步將節(jié)能環(huán)保支出占GDP比重提高至0.8% ～ 1%， 并從加大財(cái)政環(huán)保資金預(yù)算投入、促進(jìn)政府性基金聚力增效、發(fā)揮專項(xiàng)債優(yōu)勢(shì)補(bǔ)短板、擴(kuò)展環(huán)保PPP項(xiàng)目空間、培育環(huán)保投資市場(chǎng)、優(yōu)化環(huán)保稅收體系、加快推進(jìn)省以下生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域事權(quán)改革等七個(gè)方面提出完善多層次財(cái)政環(huán)保投入政策支持體系的建議。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政環(huán)保支出;財(cái)政扶貧支出;環(huán)保投入機(jī)制;綠色治理

【中圖分類號(hào)】F812? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）23-0141-8

自黨的十八大明確“五位一體”總體布局以來(lái)， 為了更好地落實(shí)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署， 我國(guó)與生態(tài)文明建設(shè)緊密相關(guān)的財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出總量呈穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)（從資金投向看， 投向污染防治領(lǐng)域的資金比重最大）。 總體來(lái)看， 我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)財(cái)政支出的絕對(duì)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)， 資金投入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化， 預(yù)算資金使用更加強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理， 環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理成效明顯改善。

然而， 盡管我國(guó)財(cái)政環(huán)保投資總量在逐年增長(zhǎng)， 但其在整體財(cái)政支出中的地位并未凸顯。 以節(jié)能環(huán)保支出為例， 其占全部財(cái)政支出的比重呈小幅波動(dòng)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)， 從2013年到2018年僅增長(zhǎng)了0.4個(gè)百分點(diǎn); 其占GDP比重在“十三五”期間增速極不穩(wěn)定， 2015年僅為0.7%， 此后幾年比重下降， 維持在0.63% ～ 0.69%， 直到2019年才提高到0.75%。 綜合考慮， 財(cái)政環(huán)保投入在我國(guó)還有繼續(xù)增長(zhǎng)的必要性。 當(dāng)前， 在疫情防控常態(tài)化、財(cái)政減收增支矛盾突出的背景之下， 我國(guó)要履行“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)承諾， 生態(tài)環(huán)保支出持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)不能改變， 應(yīng)把生態(tài)環(huán)保財(cái)政投入放在更加重要的位置， 推動(dòng)污染防控攻堅(jiān)戰(zhàn)成效持續(xù)顯現(xiàn)。 為此， 本文在分析“十三五”時(shí)期財(cái)政環(huán)保投入和扶貧投入的基礎(chǔ)上， 探討進(jìn)一步完善環(huán)保領(lǐng)域財(cái)政政策體系， 提升生態(tài)環(huán)保資金的使用效率， 建立穩(wěn)定、規(guī)范、可持續(xù)的生態(tài)環(huán)保投入機(jī)制的思路與建議。

一、財(cái)政環(huán)保投入現(xiàn)狀： 與財(cái)政扶貧投入比較

（一）環(huán)保與扶貧投入規(guī)模分析

1. 中央財(cái)政總體投入。

（1）財(cái)政污染防治和生態(tài)文明建設(shè)投入。 據(jù)圖1所示， “十三五”期間， 中央財(cái)政生態(tài)環(huán)保相關(guān)支出累計(jì)安排19333億元， 資金投入使用呈現(xiàn)總量持續(xù)增長(zhǎng)、機(jī)制逐步健全、效益日益提升、成效不斷顯現(xiàn)的良好態(tài)勢(shì)。 一是通過(guò)大氣污染防治資金、節(jié)能減排相關(guān)資金等累計(jì)安排4039億元， 支持打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。 二是通過(guò)水污染防治資金、城市管網(wǎng)及污水治理補(bǔ)助資金、水利發(fā)展資金等累計(jì)安排1298 億元， 重點(diǎn)支持全國(guó)開展重點(diǎn)流域水污染防治等。 三是通過(guò)土壤污染防治資金累計(jì)安排285 億元， 重點(diǎn)支持土壤污染防治先行示范區(qū)建設(shè)、土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)等工作[1] 。 四是通過(guò)農(nóng)村環(huán)境整治資金、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金等累計(jì)安排1478億元， 加快補(bǔ)齊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境短板。 五是通過(guò)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)、自然災(zāi)害防治體系建設(shè)補(bǔ)助資金等累計(jì)安排4193億元， 加大對(duì)“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等生態(tài)功能重要區(qū)域的支持力度。 六是通過(guò)林業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、林業(yè)改革發(fā)展等專項(xiàng)資金累計(jì)安排4550億元， 支持啟動(dòng)并深入推進(jìn)大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)。 此外， 中央財(cái)政還安排相關(guān)部門中央本級(jí)預(yù)算支出及中央基建投資3490 億元， 用于支持部門履行職責(zé)， 加強(qiáng)自然資源管理、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、自然生態(tài)保護(hù)等重點(diǎn)工作以及生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域重大工程項(xiàng)目建設(shè)[1] 。

（2）財(cái)政支持脫貧攻堅(jiān)投入。 據(jù)圖2所示， “十三五”時(shí)期， 中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入呈現(xiàn)逐步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。 一是從“大扶貧”格局視角， 將脫貧攻堅(jiān)擺在財(cái)政資金投向的優(yōu)先保障地位， 確保投入力度與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相適應(yīng)， 充分發(fā)揮政府投入的主體和主導(dǎo)作用[2] 。 在一般性轉(zhuǎn)移支付方面， 全國(guó) 832個(gè)貧困縣的一般公共預(yù)算支出中來(lái)自上級(jí)補(bǔ)助及返還的占比達(dá)80%， 為貧困縣統(tǒng)籌推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)提供了財(cái)力保障。 在專項(xiàng)扶貧資金方面， 2016 ～ 2020年， 中央財(cái)政累計(jì)安排補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金5305億元， 連續(xù)5年每年增加安排200億元， 發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧資金主渠道作用。 二是不斷創(chuàng)新完善財(cái)政脫貧攻堅(jiān)政策體系。 堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向， 優(yōu)化政策供給， 創(chuàng)新政策舉措， 不斷強(qiáng)化財(cái)政支持政策的針對(duì)性和實(shí)效性。 深入推進(jìn)貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)， 通過(guò)放權(quán)改革賦予貧困縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金自主權(quán)， 支持盤活存量和用好增量， 聚焦短板弱項(xiàng)精準(zhǔn)發(fā)力[3] 。 三是高度重視各級(jí)各類扶貧資金監(jiān)管。 將強(qiáng)化扶貧資金監(jiān)管貫穿脫貧攻堅(jiān)全過(guò)程， 建立財(cái)政扶貧資金監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制， 確保每筆扶貧資金用到實(shí)處、用得其所、用出效益。 通過(guò)多措并舉， 扶貧資金使用安全性、規(guī)范性明顯提升。

2. 財(cái)政投入絕對(duì)規(guī)模。 自黨的十九大報(bào)告中首次提出防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”以來(lái)， 在財(cái)政資金持續(xù)加大投入的引領(lǐng)下， 三大攻堅(jiān)戰(zhàn)治理成效顯著。 囿于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)取得的困難， 本文主要對(duì)比扶貧攻堅(jiān)和節(jié)能環(huán)保投入。

我國(guó)政府支出科目改革以來(lái)， 決算報(bào)告中“211節(jié)能環(huán)保”支出科目較為完整地反映了我國(guó)生態(tài)環(huán)保資金投向。 節(jié)能環(huán)保支出一直處于階梯式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)， 規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大， 從最初2007年的近一千億元資金支出到2019年7390億元支出， 總量擴(kuò)大約6.4倍， 年平均增長(zhǎng)率達(dá)18.76%（如表1所示）。

從以往有關(guān)扶貧文獻(xiàn)來(lái)看， 扶貧支出統(tǒng)計(jì)口徑不一， 多數(shù)文獻(xiàn)以政府預(yù)決算中“213農(nóng)林水支出”類級(jí)科目下的“扶貧”款支出為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)， 這一支出僅反映國(guó)家用于農(nóng)村扶貧開發(fā)方面農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展（醫(yī)療衛(wèi)生等）的財(cái)政支出， 在一定程度上低估了我國(guó)在扶貧事業(yè)上的財(cái)政資金投入。 因此本部分引用楊良松等[4] 有關(guān)全口徑財(cái)政扶貧支出的統(tǒng)計(jì)方法， 較為全面地反映扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中有關(guān)扶貧人口針對(duì)性支出（如表2所示）。

相較而言， 扶貧支出規(guī)模增長(zhǎng)幅度更為明顯， 此外兩者支出總額差距也在不斷擴(kuò)大， 如2014年節(jié)能環(huán)保支出較扶貧支出少900多億元， 而在2018年扶貧支出則高出同期節(jié)能環(huán)保支出達(dá)3175億元（如圖3所示）。

3.財(cái)政投入相對(duì)規(guī)模。

（1）占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重。 近年來(lái)， 財(cái)政扶貧支出和節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模都保持一定增長(zhǎng)。 但是， 如表3所示， 節(jié)能環(huán)保支出占GDP比重基本保持在0.6% ～ 0.7%之間。 扶貧支出2013 ～ 2015年占GDP比重基本保持不變， 約為0.8%， 而2016年及以后年度扶貧支出增長(zhǎng)明顯， 2016年較2015年增長(zhǎng)0.9個(gè)百分點(diǎn)， 到2018年增長(zhǎng)速度更是超過(guò)了1%。 扶貧支出占GDP比重與節(jié)能環(huán)保支出占GDP比重間的差額在2015年之前基本在0.2%以內(nèi)， 而在此之后逐漸拉大。 由上述比較分析可以看出， 我國(guó)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保資金增長(zhǎng)機(jī)制是建立在相對(duì)GDP比重不變基礎(chǔ)上的常態(tài)化資金支出。 以2019年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值990865億元為例， 若要達(dá)到扶貧支出1%的比重， 節(jié)能環(huán)保支出尚有2000多億元的缺口。

（2）占全國(guó)財(cái)政支出比重。 進(jìn)一步分析政府在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政資源投入比重和變化趨勢(shì)， 結(jié)果如表3所示。 節(jié)能環(huán)保支出占全國(guó)財(cái)政支出比重呈小幅度波動(dòng)增長(zhǎng)趨勢(shì)， 從2013年到2018年僅增長(zhǎng)了0.4個(gè)百分點(diǎn)。 而同期的扶貧支出則一直保持較大的比重， 尤其是2016年以后扶貧支出增長(zhǎng)加速， 到2018年占全國(guó)財(cái)政支出的比重已然超過(guò)了4%。 這一變化與其在GDP中占比趨勢(shì)變化大體相同。

（3）增長(zhǎng)速度。 如圖4所示， 從二者財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)速度來(lái)看， 節(jié)能環(huán)保支出增速波動(dòng)更為頻繁， 2016年甚至降為負(fù)增長(zhǎng)， 增長(zhǎng)率總體上在負(fù)值和25%間波動(dòng)， 波動(dòng)幅度較大; 而扶貧支出則一直保持正增長(zhǎng)， 雖有波動(dòng)但變化幅度較小， 整體呈上升趨勢(shì)。 從二者近五年的平均增長(zhǎng)率來(lái)看， 扶貧支出增速更快， 約為15.7%。 節(jié)能環(huán)保支出增速和扶貧支出增速與GDP增速和全國(guó)財(cái)政支出增速間不存在完全的正或負(fù)相關(guān)關(guān)系， 這是因?yàn)閮烧哓?cái)政支出受政策調(diào)節(jié)的影響較大。

為實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)， 保障我國(guó)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得勝利， 財(cái)政資源聚力支持扶貧支出， 表現(xiàn)為平均增速高于GDP增速， 而環(huán)保支出同期表現(xiàn)為與GDP增速同步。 在全面小康目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)、邁入現(xiàn)代化新征程后， 我們要堅(jiān)定不移地走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路， 把握“十四五”時(shí)期碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、窗口期機(jī)遇， 亟待財(cái)政支出“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”導(dǎo)向下的動(dòng)態(tài)調(diào)整， 未來(lái)更體現(xiàn)于節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的“政策傾斜支持”。

總而言之， 我國(guó)節(jié)能環(huán)保支出增速應(yīng)有所提高， 穩(wěn)定性也亟需增強(qiáng)。 我國(guó)迄今尚未建立起健全的政府和市場(chǎng)主體參與的多元生態(tài)治理體系， 環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政資源配置波動(dòng)明顯， 這必然影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效。 在經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的情況下， 地方政府積極承擔(dān)有關(guān)事權(quán)責(zé)任的能力更顯不足， 部分地區(qū)存在放松環(huán)境監(jiān)管的隱患。 因此， “十四五”期間， 在我國(guó)建設(shè)社會(huì)會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新起點(diǎn)上， 節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政支持應(yīng)在堅(jiān)持方向不變的同時(shí)， 投入力度爭(zhēng)取有所上升， 重點(diǎn)突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污。 這勢(shì)必要求進(jìn)一步完善環(huán)保領(lǐng)域財(cái)政政策體系， 形成穩(wěn)定的財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制。

（二）環(huán)保與扶貧投入結(jié)構(gòu)分析

1. 環(huán)保資金來(lái)源與投向。 財(cái)政環(huán)保投入以中央資金為主， 中央和地方政府性基金也發(fā)揮了重要作用， 財(cái)政部門正在推動(dòng)建立多元化投入機(jī)制。 據(jù)財(cái)政部公開的數(shù)據(jù)， 2016 ～ 2020年， 全國(guó)財(cái)政共安排生態(tài)環(huán)保資金44212億元。 一是中央財(cái)政通過(guò)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)資金、大氣污染防治資金、節(jié)能減排專項(xiàng)資金等多個(gè)專項(xiàng)資金持續(xù)對(duì)環(huán)保領(lǐng)域投入。 五年間， 中央財(cái)政資金投入約為19333億元， 占比達(dá)43.7%。 二是財(cái)政部牽頭發(fā)起設(shè)立885億元的國(guó)家綠色發(fā)展基金， 重點(diǎn)投向長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)， 支持生態(tài)環(huán)境修復(fù)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 此外， 地方政府部門積極聯(lián)動(dòng)社會(huì)資本， 有超過(guò)4萬(wàn)億元資金已投向污染防治與綠色低碳領(lǐng)域。

按照財(cái)政部印發(fā)的政府收支分類科目， 財(cái)政環(huán)保支出主要包括環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林還草、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草、已墾草原退耕還草、能源節(jié)約利用、污染減排、可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、能源管理事務(wù)與其他節(jié)能環(huán)保支出等十五個(gè)方面。 “十三五”期間重點(diǎn)支持打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)， 體現(xiàn)在： 一是推動(dòng)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。 支持減污降碳， 繼續(xù)推動(dòng)能源消費(fèi)綠色轉(zhuǎn)型， 支持細(xì)顆粒物和臭氧污染協(xié)同控制。 二是支持碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。 推動(dòng)開展流域水污染治理、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)和集中式飲用水水源地、地下水生態(tài)環(huán)境保護(hù)， 落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略規(guī)劃， 向長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域傾斜。 三是打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。 強(qiáng)化土壤污染防治源頭預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控， 突出重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)污染物防治， 保障農(nóng)業(yè)用地和糧食安全。 “十四五”期間環(huán)保資金將繼續(xù)投向污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)， 支持“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2. 扶貧資金來(lái)源與投向。 各地扶貧資金來(lái)源主要分為財(cái)政專項(xiàng)資金與非政府性資金， 財(cái)政專項(xiàng)資金包含中央專項(xiàng)扶貧資金和?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金， 非政府性資金則包含社會(huì)來(lái)源與企業(yè)來(lái)源兩種資金。 此外， 各地根據(jù)情況因地制宜， 為特需貧困縣補(bǔ)充財(cái)政涉農(nóng)涉牧整合資金， 定向發(fā)放金融扶貧、社會(huì)幫扶資金。 扶貧資金來(lái)源綜合來(lái)看存在如下特點(diǎn)： 第一， 投入增速明顯， 中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模逐年擴(kuò)大， 從2015年的461億元增加到2020年的1461億元， 連續(xù)五年每年增加200億元（見圖2）。 第二， 資金整合使用力度大， 整合的涉農(nóng)資金在整個(gè)專項(xiàng)扶貧資金中占比基本達(dá)到45%左右[5] 。

扶貧資金支出方向包括扶貧發(fā)展、以工代賑、少數(shù)民族發(fā)展、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)、國(guó)有貧困農(nóng)場(chǎng)扶貧、國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧等， 主要用于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧， 培育和壯大貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)， 改善小型公益性生產(chǎn)生活設(shè)施條件， 增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力[6] 。 總體來(lái)看， 扶貧專項(xiàng)資金投入中， 用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的約占40%， 產(chǎn)業(yè)扶貧占21%， 搬遷與危房改造占10%左右， 健康扶貧占8%， 教育扶貧占8%， 政策兜底占4.5%， 就業(yè)創(chuàng)業(yè)占1%左右。 就階段性而言， 2016年前多聚焦基礎(chǔ)設(shè)施投入， 2016年后則對(duì)于貧困地區(qū)起到長(zhǎng)久發(fā)展支撐的產(chǎn)業(yè)扶貧與保障性的健康、教育扶貧等投入比重上升更快。

二、當(dāng)前財(cái)政環(huán)保支出存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政環(huán)保支出常態(tài)化穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制缺失

通過(guò)上述分析可以看出， 我國(guó)財(cái)政環(huán)保支出存在兩個(gè)特點(diǎn)： 第一， 支出規(guī)?？偭勘３衷鲩L(zhǎng)態(tài)勢(shì)， 但與客觀需要和扶貧支出相比， 仍有較大增長(zhǎng)空間; 第二， 節(jié)能環(huán)保支出增長(zhǎng)的穩(wěn)定性弱， 增長(zhǎng)幅度波動(dòng)大， 缺少科學(xué)有效的預(yù)算穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。 各地區(qū)間還存在有關(guān)預(yù)算安排數(shù)量不一、比重不足、區(qū)域差異化明顯等問(wèn)題。 “十四五”階段是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期， 而實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和健全綠色發(fā)展體系是最具普惠性的民生福祉， 是高質(zhì)量發(fā)展特別重要的內(nèi)在組成部分。 考慮到我國(guó)生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)期欠賬， 而節(jié)能環(huán)保是政府應(yīng)長(zhǎng)期持續(xù)投入的前瞻性領(lǐng)域， 相關(guān)財(cái)政支出安排應(yīng)促進(jìn)“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置。 突擊式、斷崖式支出投入， 不利于政府環(huán)保事權(quán)較好履行到位， 只有建立常態(tài)化穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政環(huán)保支出機(jī)制， 才能更好地發(fā)揮財(cái)政資金在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的引導(dǎo)、激勵(lì)和支撐保障作用。

（二）環(huán)保資金多頭管理、“小散碎”

自然資源、農(nóng)業(yè)等多部門都有環(huán)保管理職責(zé)， 使得生態(tài)環(huán)保資金多頭管理、“小散碎”問(wèn)題長(zhǎng)期存在。 對(duì)于環(huán)保項(xiàng)目管理， 由于操作規(guī)程不統(tǒng)一， 交叉職能定位難， 扯皮推諉事件時(shí)有發(fā)生。 此外， 一些環(huán)保項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分， 缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的項(xiàng)目規(guī)劃以及全過(guò)程績(jī)效管理。

（三）財(cái)政環(huán)保支出區(qū)域差距大， 地方層級(jí)權(quán)責(zé)不匹配

各地財(cái)政環(huán)保支出差異較大， 這些差異嚴(yán)重影響著區(qū)域間和城鄉(xiāng)間環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程， 在更深層次上制約著整體環(huán)境治理水平的提升。 此外， 目前我國(guó)基層環(huán)境管理能力薄弱， 表現(xiàn)在基層環(huán)境機(jī)構(gòu)不健全、人員編制不足、人員隊(duì)伍專業(yè)能力較低、基礎(chǔ)性環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)察設(shè)備較為匱乏、環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法能力偏弱等方面[7] 。

（四）環(huán)保資金的支出渠道有待拓展

為更快地實(shí)現(xiàn)“綠水青山”目標(biāo)， 應(yīng)注重充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用， 逐步擴(kuò)大環(huán)保資金的支出渠道， 更多引入社會(huì)資金、市場(chǎng)主體參與具有投資回報(bào)可能的生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目， 構(gòu)建多元資金投入機(jī)制， 改善當(dāng)前以財(cái)政資金投入為主的生態(tài)環(huán)境保護(hù)局面。 財(cái)政資金以貼息、信用擔(dān)保、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等創(chuàng)新機(jī)制介入環(huán)保領(lǐng)域， 可望產(chǎn)生“四兩撥千斤”的乘數(shù)、放大作用， 是當(dāng)下非常值得重視的資金績(jī)效提升方式。

（五）環(huán)保資金全過(guò)程績(jī)效管理和監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)

受2020年初突發(fā)疫情沖擊， 我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由原來(lái)6%左右的預(yù)期水平下滑至2020年全年的2.3%， 財(cái)政增收難度大， 而投入“六?！薄傲€(wěn)”財(cái)政支出壓力加大， 財(cái)政收支矛盾凸顯。 政府過(guò)緊日子將成為常態(tài)， 對(duì)于生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政資金， 更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化實(shí)施績(jī)效管理， 力爭(zhēng)較明顯地提高資金使用效益。 如進(jìn)一步探索建立生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目庫(kù)以提高資金投向的合理性和效益， 還要注重在環(huán)保資金使用全過(guò)程中使績(jī)效監(jiān)管和獎(jiǎng)懲機(jī)制充分發(fā)揮作用。

（六）生態(tài)環(huán)保治理理念有待增強(qiáng)

相比前端預(yù)防與基礎(chǔ)保障， 末端的控制和治理需要的治理費(fèi)用巨大， 從而成本大幅上升， 可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理可持續(xù)性不足。 片面的控制與治理也無(wú)法將整個(gè)生態(tài)環(huán)境治理與項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)的污染控制、企業(yè)整體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)流程緊密結(jié)合， 無(wú)法做到及時(shí)有效地防控。 將全流程的污染防治壓力集中到控制和治理層面， 忽視預(yù)防與基礎(chǔ)保障， 在抑制了企業(yè)污染治理的積極性與主動(dòng)性的同時(shí)， 更在操作難度上使得整個(gè)生態(tài)環(huán)保治理行為難以為繼。 生態(tài)環(huán)保治理理念應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)， 兼顧末端控制和治理以及前端預(yù)防基礎(chǔ)手段[8] 。

三、加大多層次財(cái)政環(huán)保投入的思路與建議

“十四五”時(shí)期， 作為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展模式重要政策保障的財(cái)政環(huán)保投入， 應(yīng)秉持調(diào)動(dòng)中央、地方各級(jí)政府和相關(guān)主體多個(gè)積極性的基本思路，? 在“十四五”期間乃至21世紀(jì)中葉，? 進(jìn)一步加大生態(tài)環(huán)保財(cái)政投入，? 優(yōu)化、調(diào)整生態(tài)環(huán)保治理制度和機(jī)制， 進(jìn)而對(duì)接我國(guó)的“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)， 積極有效地推進(jìn)“美麗中國(guó)”生態(tài)環(huán)境建設(shè)， 滿足人民對(duì)美好生活的需要。

（一）加大多層次財(cái)政環(huán)保投入的思路

1. 環(huán)保項(xiàng)目的“三性”（公共性、外部性和階段性）內(nèi)在要求綠色可持續(xù)發(fā)展的理念應(yīng)一以貫之。 ①環(huán)境資源兼具公共物品與準(zhǔn)公共物品的特征， 其在消費(fèi)環(huán)境領(lǐng)域的非排他性與一定廣泛程度內(nèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性， 使得環(huán)保的公共性功能突出。 ②環(huán)境污染具有較強(qiáng)的負(fù)外部性而環(huán)境保護(hù)有著強(qiáng)烈的正外部性， 正負(fù)外部性的存在使得環(huán)境資源按單一市場(chǎng)規(guī)律配置時(shí)， 必然發(fā)生低效率的情況。 ③由環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在的環(huán)境庫(kù)茲涅茨倒U型曲線關(guān)系， 可知環(huán)境保護(hù)存在階段性特征。 環(huán)境保護(hù)的“三性”特征使得環(huán)保領(lǐng)域若只由政府一方進(jìn)行治理， 必然不可能達(dá)到實(shí)際效能最大化和治理績(jī)效最優(yōu)化， 而要求綠色可持續(xù)發(fā)展理念具備長(zhǎng)期性與規(guī)劃性。 在發(fā)揮政府牽頭作用以通過(guò)有效的制度安排將環(huán)境問(wèn)題的外部性內(nèi)部化的同時(shí)， 不應(yīng)忽視其他多元主體的積極作用。 推動(dòng)貫徹全流程的綠色可持續(xù)發(fā)展理念， 加強(qiáng)資源環(huán)境國(guó)情和生態(tài)價(jià)值觀教育， 增強(qiáng)公民的環(huán)保意識(shí)， 破解生態(tài)環(huán)境治理難題。

2. 以包容性增長(zhǎng)為核心， 以“壓倒性思維”推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理。 2008年， 世界銀行發(fā)布的《增長(zhǎng)報(bào)告： 持續(xù)增長(zhǎng)與包容性發(fā)展戰(zhàn)略》， 首次提出包容性增長(zhǎng)概念。 包容性增長(zhǎng)概念下的生態(tài)治理理念創(chuàng)新要求實(shí)現(xiàn)有別于以往“政府單一主體”的多元化治理主體結(jié)構(gòu)， 政府、企業(yè)和社區(qū)、社團(tuán)組織應(yīng)發(fā)揮個(gè)性優(yōu)勢(shì)， 以包容性的增長(zhǎng)理念， 形成多樣化的激勵(lì)發(fā)展模式， 建構(gòu)社會(huì)共同參與的生態(tài)公共治理創(chuàng)新模式[9] 。 2016年， 習(xí)近平總書記提出綠色惠民、綠色富民與綠色承諾三項(xiàng)綠色發(fā)展的大思路， 環(huán)境治理作為民生實(shí)事要抓緊， 以綠色發(fā)展引領(lǐng)新常態(tài)， 鼓勵(lì)有條件的地區(qū)先行先試形成節(jié)約能源型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式。 2018年考察長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)時(shí)進(jìn)一步提出， 要以“壓倒性思維”推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理[10] 。 整體而言， 環(huán)境治理是產(chǎn)業(yè)布局與層次建構(gòu)的問(wèn)題， 也是發(fā)展方式問(wèn)題。 財(cái)政環(huán)保支出的思路， 也應(yīng)以包容性增長(zhǎng)為核心驅(qū)動(dòng)， 以壓倒性思維推進(jìn)治理， 轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的方向。

3. 創(chuàng)新“綠色治理準(zhǔn)則”， 推動(dòng)“多元化主體”共擔(dān)環(huán)保投入責(zé)任。 由南開大學(xué)綠色治理準(zhǔn)則課題組提出的“綠色治理準(zhǔn)則”[11] ， 倡議在綠色治理準(zhǔn)則的框架下， 強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性則必須考慮自然生態(tài)的客觀承載性。 同時(shí)， 由于生態(tài)環(huán)境的治理具有公共物品特征與較強(qiáng)的外部性， 生態(tài)環(huán)境治理需遵循“綠色治理準(zhǔn)則”， 必然要求“多元化主體”實(shí)行“共同治理”的創(chuàng)新模式。 其中， 在多元化主體共同實(shí)行生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的現(xiàn)代化治理背景下， 政府為綠色治理的主要政策供給者， 市場(chǎng)主體——企業(yè)為關(guān)鍵行動(dòng)者， 社會(huì)組織為倡議督導(dǎo)者， 公眾為輔助的廣泛參與者。 同時(shí)強(qiáng)調(diào)， 全球化的綠色治理觀應(yīng)秉持系統(tǒng)觀和全球觀， 以生態(tài)文明建設(shè)、綠色可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)， 多方協(xié)同參與， 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的國(guó)際合作與交流， 強(qiáng)調(diào)人類命運(yùn)共同體本質(zhì)， 協(xié)同制定高度普適的綠色倡議， 構(gòu)建匯集全球范圍的綠色治理協(xié)同大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

（二）加大多層次財(cái)政環(huán)保投入的政策建議

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”， 這為“十四五”時(shí)期繼續(xù)堅(jiān)定不移地貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念， 深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)， 持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量注入新動(dòng)力。 生態(tài)環(huán)保財(cái)政政策是實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展模式的重要政策保障， 是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理制度和機(jī)制更加完善的著力點(diǎn)。 在穩(wěn)步增加財(cái)政環(huán)保投入的同時(shí)， 要積極引導(dǎo)多元力量持續(xù)投入和支持環(huán)保事業(yè)發(fā)展。

1. 參照扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的投入規(guī)模， 穩(wěn)步增加財(cái)政環(huán)保資金預(yù)算投入。 相比“十三五”時(shí)期的扶貧領(lǐng)域， 用于污染防控的財(cái)政投入雖有所增長(zhǎng)但仍顯不足， 但向前看， 在“十四五”時(shí)期比照前期扶貧和化解地方債務(wù)的投入力度， 生態(tài)環(huán)保預(yù)算安排和財(cái)政資金投入應(yīng)有條件與此兩項(xiàng)資金投入占整個(gè)財(cái)政支出的權(quán)重， 放在同一基準(zhǔn)線考量。 建議“十四五”期間逐步將節(jié)能環(huán)保支出在GDP中所占比重提高至0.8% ～ 1%。

為此， 要在以下三個(gè)方面共同發(fā)力： 第一， 各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有事權(quán)與支出責(zé)任劃分， 增加本級(jí)生態(tài)環(huán)保預(yù)算安排， 嚴(yán)格履行本級(jí)節(jié)能環(huán)保支出責(zé)任。 在財(cái)政可持續(xù)的范圍內(nèi)， 合理擴(kuò)大一般公共預(yù)算中的財(cái)政專項(xiàng)環(huán)保資金投入規(guī)模。 比照扶貧資金劃撥的增加力度， 在中央環(huán)保資金支出領(lǐng)域， 可進(jìn)一步穩(wěn)步增加投入， 比如可在預(yù)算科目增設(shè)專門針對(duì)環(huán)保研發(fā)的支出， 鼓勵(lì)和引導(dǎo)環(huán)保領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)突破。 第二， 中央和地方加快落實(shí)環(huán)保資金支出預(yù)算穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制建設(shè)， 在保證“六?！薄傲€(wěn)”基礎(chǔ)之上， 結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政可持續(xù)考量， 可借鑒和參照扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)預(yù)算支出經(jīng)驗(yàn)， 整合現(xiàn)有環(huán)保專項(xiàng)資金。 專項(xiàng)資金的使用要考慮長(zhǎng)期規(guī)劃， 此類資金使用安排中應(yīng)繼續(xù)完善生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)， 保證中央資金落實(shí)到各地方， 尤其是履行有關(guān)環(huán)保責(zé)任的基層， 彌補(bǔ)基層履行事權(quán)中的支出缺口， 充分發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性[12] 。 第三， 建立穩(wěn)定的財(cái)政資金增長(zhǎng)機(jī)制， 意味著環(huán)保、財(cái)政等部門首先要做好中長(zhǎng)期環(huán)保規(guī)劃和相應(yīng)的財(cái)政中長(zhǎng)期預(yù)算， 并有機(jī)融合[13] ， 在經(jīng)濟(jì)增速趨緩的大背景下， 科學(xué)測(cè)算財(cái)政資金在GDP和財(cái)政支出中比重逐步上升的比例和周期， 其增速底線是能夠與財(cái)政支出增速保持一致， 理想值是對(duì)接“十四五”時(shí)期我國(guó)環(huán)保支出占GDP比重的上升目標(biāo)。

2. 促進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域政府性基金聚力增效。 環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)的政府性基金預(yù)算規(guī)模， 也應(yīng)伴隨GDP增長(zhǎng)合理加大投入規(guī)模并整合現(xiàn)有分散資金， 合力部署環(huán)保項(xiàng)目治理。 在2020年決算口徑下， 可再生能源電價(jià)附加收入安排的支出為923.55億元、船舶油污損害賠償基金支出為0.35億元、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金支出為24.22億元、污水處理安排的支出為0.4億元， 總計(jì)948.52億元。 而財(cái)政部預(yù)算司公示的2021年預(yù)算數(shù)擬安排則分別為890.67、1.92、30.76、0.38億元， 總計(jì)僅為923.73億元， 相較于2020年規(guī)模還稍有縮減， 這與環(huán)保領(lǐng)域事權(quán)隨GDP增長(zhǎng)而增長(zhǎng)的規(guī)律不符， 雖然政府性基金支出安排遵循“以收定支”的原則， 但基金收支分散并不能起到合意的資金聚合治理環(huán)境的效果。 從節(jié)能環(huán)保的政府性基金使用效益而言， 合理加大相應(yīng)事權(quán)匹配財(cái)力規(guī)模的同時(shí)， 亟待整合資金提升執(zhí)行效率以緩解資金入不敷出等問(wèn)題。

3. 發(fā)揮專項(xiàng)債優(yōu)勢(shì)助力環(huán)保領(lǐng)域補(bǔ)短板。 積極探索環(huán)保領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債投入模式。 我國(guó)地方專項(xiàng)債運(yùn)行日益成熟， 污染治理類專項(xiàng)債在推動(dòng)地方治理污水、城市垃圾以及加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)保護(hù)方面發(fā)揮了極為重要的作用， 在大氣、土壤污染等領(lǐng)域也在政策指導(dǎo)下積極探索專項(xiàng)債的模式投入。 2020年后， 土儲(chǔ)棚改類專項(xiàng)債的限制為生態(tài)環(huán)保類專項(xiàng)債項(xiàng)目帶來(lái)利好條件， 而同時(shí)我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在相對(duì)可控范圍之內(nèi)， 對(duì)于環(huán)保專項(xiàng)債的規(guī)模與數(shù)量擴(kuò)展仍具有可觀的舉債空間。 生態(tài)環(huán)境問(wèn)題一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板和弱項(xiàng)， “十三五”階段我國(guó)在污染治理、農(nóng)村環(huán)境改善、生態(tài)修復(fù)等重點(diǎn)環(huán)保事項(xiàng)上取得了顯著成效， 但我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍有待形成科學(xué)高效穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的治理體系， 環(huán)境經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)仍有待進(jìn)一步化解。 鼓勵(lì)發(fā)行生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)債券有利于激勵(lì)地方財(cái)政資源和政策扶持向生態(tài)領(lǐng)域傾斜， 結(jié)合區(qū)域內(nèi)公眾對(duì)污水治理、水供應(yīng)、固廢處理、生活垃圾處理等的切實(shí)需要， 將資金需求量大、周期長(zhǎng)、現(xiàn)金流較為穩(wěn)定、有效改善居民生活環(huán)境的具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重效益的優(yōu)質(zhì)公益性項(xiàng)目納入專項(xiàng)債發(fā)行領(lǐng)域， 補(bǔ)齊短板、帶動(dòng)地方投資。 在“十四五”期間， 政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理要繼續(xù)加碼發(fā)力， 財(cái)政資金更應(yīng)在補(bǔ)齊短板、踐行綠色可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要支撐作用。

4. 拓展環(huán)保領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作（PPP）空間。 生態(tài)環(huán)保PPP項(xiàng)目建設(shè)資金需求量大， 從立項(xiàng)到完成所需周期長(zhǎng)， 且需要專業(yè)技術(shù)作支撐， 同時(shí)這類項(xiàng)目的收益回收期也較長(zhǎng)。 政府引入社會(huì)資本既能分擔(dān)項(xiàng)目資金成本， 同時(shí)也能降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)， 企業(yè)有更專業(yè)化管理， 政府性資金以可行性缺口補(bǔ)貼形式真正起到“四兩撥千斤”的作用， 社會(huì)資本在建成后的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)也能獲得相應(yīng)收益， 最終實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)主體的雙贏。 研究推進(jìn)以 PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)或未來(lái)收益為擔(dān)保， 發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券， 通過(guò)債券進(jìn)行融資， 以籌集更長(zhǎng)期限、更大規(guī)模的資金適配于環(huán)保領(lǐng)域項(xiàng)目需求。 自2014年P(guān)PP進(jìn)入熱潮， 近幾年大量項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期， 有效盤活資產(chǎn)存量， 合理配置資源， 增強(qiáng)資產(chǎn)的流動(dòng)性與變現(xiàn)能力成為關(guān)鍵問(wèn)題。 亟待通過(guò)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化， 將項(xiàng)目的收益權(quán)、排污許可證、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合同債權(quán)、股權(quán)進(jìn)行證券化設(shè)計(jì)， 進(jìn)入資本市場(chǎng)， 通過(guò)證券交易獲得融資， 優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)， 降低融資成本， 提高投資者的收益率[14] 。

5. 發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用， 推動(dòng)環(huán)保投資市場(chǎng)發(fā)展。 環(huán)保投資規(guī)模大， 僅靠政府投資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的， 需要拉動(dòng)更多的社會(huì)投資， 完善相應(yīng)的投融資制度， 充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用[15] 。 一方面， 政府需要完善投資環(huán)境， 建立科學(xué)有序、競(jìng)爭(zhēng)公平的環(huán)保投資市場(chǎng); 另一方面， 發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用， 調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)人、公益組織在環(huán)保投資領(lǐng)域的積極性， 提高環(huán)保市場(chǎng)對(duì)社會(huì)資本的吸引力。 比如為大氣污染防治、清潔取暖和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等領(lǐng)域符合條件的項(xiàng)目提供信貸支持， 引導(dǎo)社會(huì)資本投入， 發(fā)揮綠色金融政策效應(yīng)。 對(duì)于從事環(huán)保事業(yè)的市場(chǎng)主體， 可以實(shí)行一定的減免稅收、定向扶持、信貸優(yōu)惠、人才支持等政策， 促進(jìn)市場(chǎng)主體的快速成長(zhǎng)、壯大， 尤其要注重培養(yǎng)科技型環(huán)保企業(yè)， 不斷提升我國(guó)生態(tài)環(huán)保市場(chǎng)的核心技術(shù)水平和綜合能力。

6. 優(yōu)化環(huán)保稅收支持體系， 助力“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。 在進(jìn)一步完善碳排放權(quán)交易制度基礎(chǔ)上， 優(yōu)化環(huán)保稅收支持體系， 探索碳減排稅收支持政策。 針對(duì)環(huán)境不良行為征稅或收費(fèi)是將負(fù)的外部成本內(nèi)部化的過(guò)程， 政府促使生態(tài)環(huán)保稅種逐步從其他稅收體系分離， 設(shè)置獨(dú)立的具有明顯綠色發(fā)展特征的諸如環(huán)境保護(hù)稅、資源稅等綠色稅種， 可在一定程度上彌補(bǔ)政府履行污染防控、環(huán)境監(jiān)測(cè)等事權(quán)的成本。 我國(guó)綠色稅收體系構(gòu)建較晚， 為實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)， 應(yīng)綜合考量碳減排目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)負(fù)擔(dān)能力、現(xiàn)有碳價(jià)水平、與其他稅種的融合等因素， 探索適合中國(guó)國(guó)情的環(huán)保稅收制度和政策。

7. 落實(shí)改革方案， 加快推進(jìn)省以下生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域事權(quán)與支出責(zé)任劃分。 《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》為堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分構(gòu)建了清晰的框架， 明確了重點(diǎn)內(nèi)容和配套措施。 而《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》是各個(gè)時(shí)期生態(tài)環(huán)保工作的總體框架， 決定著政府更為宏觀的生態(tài)環(huán)保事務(wù)規(guī)劃的設(shè)計(jì)以及各層級(jí)政府資金的投入方向; 而監(jiān)測(cè)執(zhí)法、環(huán)境事務(wù)的管理、污染防治則是具化的各層級(jí)政府履行職責(zé)內(nèi)容， 避免以往各層級(jí)政府因事權(quán)劃分不清晰對(duì)相關(guān)事務(wù)的忽略和推諉扯皮。 改革前中央在環(huán)保領(lǐng)域的職責(zé)較為宏觀抽象， 主要起監(jiān)督指導(dǎo)問(wèn)責(zé)作用， 改革方案指出要加強(qiáng)中央在長(zhǎng)江、黃河等跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保和治理方面的事權(quán)。 這在一定程度上體現(xiàn)出部分生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目中， 中央層面的“事權(quán)上移”特點(diǎn)， 實(shí)質(zhì)上落實(shí)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)[2016]49號(hào)）中“適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)”的要求。 地方政府是生態(tài)環(huán)保事務(wù)職責(zé)履行和有關(guān)責(zé)任支出的主力軍， 因此各層級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在改革方案的指導(dǎo)下結(jié)合區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)， 加快推動(dòng)制定環(huán)境保護(hù)各分支領(lǐng)域、重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域和區(qū)域的具體實(shí)施方法， 準(zhǔn)確界定政府有關(guān)部門和環(huán)保機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體的環(huán)保事權(quán)。 突出省級(jí)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力， 加大對(duì)區(qū)域內(nèi)承擔(dān)重要生態(tài)功能地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。 關(guān)鍵點(diǎn)是將適宜由地方更高一級(jí)政府承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域基本公共服務(wù)支出責(zé)任上移， 改變基層政府承擔(dān)超出能力范圍的支出責(zé)任的情況。 秉持“事權(quán)與財(cái)力相協(xié)調(diào)”、一級(jí)事權(quán)一級(jí)責(zé)任支出的原則， 強(qiáng)化各區(qū)域財(cái)政和各級(jí)財(cái)政的財(cái)政承受能力， 及時(shí)安排配套財(cái)政預(yù)算， 保證財(cái)政資源向大氣、水體等污染防治、改善居民居住生態(tài)環(huán)境、提高社會(huì)生態(tài)環(huán)境滿意度的重點(diǎn)方向傾斜。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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