□靳英桃

（河南檢察職業(yè)學(xué)院 河南 鄭州 451191）

1978 年我國確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，該制度于1986 年以土地承包經(jīng)營權(quán)的形式寫入了《中華人民共和國民法通則》，2007 年在《中華人民共和國物權(quán)法》中明確土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)的一種，由此確認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。2018 年修訂后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）和2019 年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）均規(guī)定了保護(hù)農(nóng)民的合法土地承包經(jīng)營權(quán)不受侵犯。2021 年1 月1 日生效的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）再次確認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的法律地位[1]。

1 實(shí)踐中對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題的處理

實(shí)踐中對土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題的處理出現(xiàn)了兩種不同的方式，一種處理方式認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)不屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，不能成為繼承的客體；另一種處理方式認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)屬于個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，是繼承權(quán)的客體，可被繼承人繼承。

1.1 案情簡介

1.1.1 李某某1 訴李某某2 繼承糾紛案

2009 年最高人民法院公報(bào)公布了1 例有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛的案件。原告李某某1 與被告李某某2 系姐弟關(guān)系，2014 年二人因其父親去世，對于其父生前承包的0.102 hm2土地發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。南京市某區(qū)法院認(rèn)為，家庭承包方式下，承包經(jīng)營權(quán)的主體只能是農(nóng)戶，而不是單個(gè)家庭成員，根據(jù)我國《繼承法》的規(guī)定，遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，不能被繼承。

1.1.2 趙某某1、趙某某2 訴趙某某3 土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛案

根據(jù)駐馬店市中級人民法院（2013）駐民三終字第227 號民事判決，原告趙某某1、趙某某2 與被告趙某某3 系同胞兄弟，3 人均系平輿縣某村村民，與該村村民組有土地承包關(guān)系，3 人與其母親均分得承包地0.085 hm2，后其母去世，3 人因其母承包土地的承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生糾紛，訴至法院。一審和二審法院均認(rèn)為，農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)繼承權(quán)受法律保護(hù)，對于承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)，原被告享有平等的繼承權(quán)，因此支持原告的訴訟請求。

1.2 立法缺陷

我國立法上沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的處理，更沒有關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)能否繼承的規(guī)定。2019 年修訂的《土地管理法》中沒有涉及土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的問題，2018 年修訂的《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定，承包人應(yīng)得的承包收益，依法可以繼承。林地承包的繼承人在承包期內(nèi)可以繼續(xù)承包。第五十四條規(guī)定，通過招標(biāo)等公開承包方式取得土地經(jīng)營權(quán)的，承包人應(yīng)得的承包收益可以繼承；在承包期內(nèi)，繼承人可以繼續(xù)承包。

2021 年1 月1 日生效的《民法典》繼承編第一千一百二十二條規(guī)定，遺產(chǎn)為自然人死亡時(shí)的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)。依照法律規(guī)定或根據(jù)性質(zhì)不得繼承的遺產(chǎn)不得繼承。沒有明確哪些財(cái)產(chǎn)屬于依據(jù)法律規(guī)定或根據(jù)其性質(zhì)不能繼承的財(cái)產(chǎn)。最高人民法院最新修改的關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的司法解釋第一條涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛的案由中明確規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛和土地經(jīng)營權(quán)繼承糾紛，第二十三條仍然僅肯定了林地家庭承包中，承包方繼承人的繼承權(quán)和其他方式承包中繼承人的繼承權(quán)，對于除林地以外的家庭承包中繼承人的繼承權(quán)仍未提及。

2 “三權(quán)分置”改革下我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的屬性分析

2014 年，我國首先在政策層面進(jìn)行改革，確立了“三權(quán)分置”中的三權(quán)，即集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。2018 年，我國將“三權(quán)分置”改革的內(nèi)容正式寫入修正的《農(nóng)村土地承包法》，將三權(quán)界定為“集體土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”，將土地經(jīng)營權(quán)單獨(dú)分離出來，確立了土地經(jīng)營權(quán)的法律地位，規(guī)定承包方承包土地后，可以自己經(jīng)營承包地，也可以保留土地承包權(quán)，將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人。對于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界存在以下不同觀點(diǎn)。

2.1 認(rèn)為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)

《民法典》物權(quán)編第三分編明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)的一種，土地經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地流轉(zhuǎn)給他人時(shí)派生的一種用益物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人在合同約定期限內(nèi)，有權(quán)開展自主經(jīng)營活動，有權(quán)對土地進(jìn)行占有、使用和收益。為了保證土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，將土地經(jīng)營權(quán)定性為一項(xiàng)用益物權(quán)，當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)人要提前收回土地，并再次流轉(zhuǎn)給不知情的第三人時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，具有對世性，土地經(jīng)營權(quán)人可以直接要求第三方返還流轉(zhuǎn)的土地，這樣有利于穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)，保障土地經(jīng)營權(quán)人的利益[2]。

2.2 認(rèn)為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)

認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是債權(quán)的觀點(diǎn)下，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人以租賃合同的形式將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，該權(quán)利以土地使用權(quán)為標(biāo)的，于租賃合同成立時(shí)生效，是一項(xiàng)債權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人和受讓人之間產(chǎn)生租賃權(quán)利義務(wù)關(guān)系。受讓人即土地經(jīng)營權(quán)人通過大量租賃零碎土地，成為農(nóng)業(yè)大戶，繳納租金，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生活規(guī)?；?jīng)營活動。

根據(jù)《民法典》物權(quán)編的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人在合同約定期限內(nèi)，有權(quán)自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，有權(quán)對土地進(jìn)行占有、使用和收益，有權(quán)處置土地經(jīng)營權(quán)，在合同約定期限內(nèi)，發(fā)包方不得隨意收回承包地。因此，認(rèn)定土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上派生出來的一項(xiàng)權(quán)利用益物權(quán)，更有利于發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，使農(nóng)村土地資源得到最優(yōu)化的配置。

3 我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)繼承的可行性

3.1 土地經(jīng)營權(quán)繼承的可能性

“三權(quán)分置”模式下，土地承包權(quán)繼續(xù)承接集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份屬性，而土地經(jīng)營權(quán)則擺脫了原來的土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性，在流轉(zhuǎn)對象上，土地經(jīng)營權(quán)人不限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，只要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，可以是承包人以外的自然人、法人或其他組織。

土地經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)利用益物權(quán)，具有極強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)屬性，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)對土地進(jìn)行占有、使用、收益，并可以土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)提供融資擔(dān)保，具有極強(qiáng)財(cái)產(chǎn)屬性[3]。

2018 年修訂的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)自主決定開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，取得經(jīng)營收益，這一點(diǎn)在《民法典》物權(quán)編同樣得到了明確規(guī)定。同時(shí)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)具有可擔(dān)保性，可以土地經(jīng)營權(quán)向銀行等金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保。根據(jù)《民法典》物權(quán)編的規(guī)定，流轉(zhuǎn)期限5 年以上，并向土地登記機(jī)構(gòu)申請登記的土地經(jīng)營權(quán)，具有對抗善意第三人的效力[4]。

3.2 土地經(jīng)營權(quán)繼承的必然性

盡管新生效的《民法典》繼承權(quán)編仍然沒有明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)是否可以作為遺產(chǎn)發(fā)生繼承，實(shí)踐中針對土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛的司法裁判結(jié)果不一，表明實(shí)務(wù)中對于土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的處理是存在不同理解的。

首先，土地使用權(quán)是農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的一項(xiàng)非常重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，政策與法律都承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，繼承作為流轉(zhuǎn)的一種典型方式，允許土地經(jīng)營權(quán)繼承，是其作為一項(xiàng)用益物權(quán)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的題中應(yīng)有之義，也符合我國廣大農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，土地經(jīng)營權(quán)的繼承在我國農(nóng)村地區(qū)普遍存在，符合人們的心理預(yù)期。

其次，土地經(jīng)營權(quán)的繼承不影響集體土地所有權(quán)的存在，也不否認(rèn)農(nóng)戶的土地承包權(quán)。當(dāng)流轉(zhuǎn)期限屆滿，土地承包人依據(jù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同有權(quán)收回流轉(zhuǎn)土地，并再次進(jìn)行流轉(zhuǎn)或者收回自己經(jīng)營，能夠確保土地最終回歸集體經(jīng)濟(jì)組織。

綜上，土地經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)具有極強(qiáng)財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利，是農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)之一，無論是從立法本意還是從民間習(xí)俗來看，都具有繼承的可能性和必然性。

4 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)繼承問題的措施構(gòu)建

“三權(quán)分置”模式下，土地的社會保障功能由農(nóng)戶承包權(quán)承擔(dān)，土地經(jīng)營權(quán)承擔(dān)占有、使用、收益以及融資等追求土地使用價(jià)值的功能，土地經(jīng)營權(quán)具有完全流通性，放活土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”改革的重要一環(huán)，因此，能夠完全流通的土地經(jīng)營權(quán)的繼承也只是時(shí)間問題。如何構(gòu)建我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的繼承制度，應(yīng)結(jié)合我國目前的立法實(shí)踐和理論研究，從以下兩個(gè)方面考量。

4.1 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)繼承的法律適用

2021 年1 月1 日生效的《民法典》在繼承編中取消了原《中華人民共和國繼承法》第3 條對遺產(chǎn)的范圍進(jìn)行的“列舉+兜底式”的詳細(xì)規(guī)定，而是將遺產(chǎn)統(tǒng)一概括為自然人死亡時(shí)個(gè)人所遺留的合法財(cái)產(chǎn)。土地是我國農(nóng)民的一項(xiàng)重要生產(chǎn)資料，《民法典》也將土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)明確規(guī)定在物權(quán)編用益物權(quán)項(xiàng)下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)無疑是一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，屬于土地經(jīng)營權(quán)主體的一項(xiàng)合法財(cái)產(chǎn)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉繼承編的解釋（一）》（法釋〔2020〕23號）第二條規(guī)定，承包人死亡時(shí)還未取得的承包收益，其繼承人有權(quán)要求發(fā)包單位或者繼續(xù)承包合同的人進(jìn)行合理的折價(jià)和補(bǔ)償，作為遺產(chǎn)進(jìn)行繼承。

2021 年1 月1 日生效的最新修正的涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的司法解釋明確規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)糾紛和土地經(jīng)營權(quán)糾紛的案由。明確了林地家庭承包和其他方式承包的繼承人有權(quán)利繼承被繼承人的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。

上述法律規(guī)定盡管仍未明確耕地和草地的土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)可否繼承，但目前有效的法律規(guī)定也未明確禁止耕地和草地的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的繼承，《民法典》屬于私法，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)屬于民法體系中的用益物權(quán)，因此作為特別法的《農(nóng)村土地承包法》中對于土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的繼承問題，也屬于民法體系，根據(jù)私法領(lǐng)域“法不禁止即可為”的普適理念，對于家庭承包中的耕地和草地的繼承也應(yīng)予以認(rèn)可和支持。

4.2 土地經(jīng)營權(quán)繼承主體有關(guān)問題的路徑分析

“三權(quán)分置”改革下，土地承包權(quán)由于其身份屬性的限制，可以進(jìn)行有限繼承，而土地經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)完全可以自由流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對土地經(jīng)營權(quán)的繼承應(yīng)認(rèn)定為一般繼承，確立完全繼承。

4.2.1 土地經(jīng)營權(quán)繼承的主體不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員

土地經(jīng)營權(quán)的繼承為一般繼承，被繼承人可以是農(nóng)戶中的個(gè)人，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的個(gè)人或組織。

首先，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員可以繼承被繼承人的土地經(jīng)營權(quán)。只要在土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，不超過土地承包期的剩余期限，該繼承權(quán)就應(yīng)受到保護(hù)。

其次，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，不受身份限制，也可繼承被繼承人的土地經(jīng)營權(quán)。在土地經(jīng)營權(quán)不存在身份限制的情形下，其社會保障功能已無從談起，因此集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人可以按一般財(cái)產(chǎn)繼承對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行繼承。

4.2.2 土地經(jīng)營權(quán)到期后區(qū)別對待不同的繼承人

對于集體經(jīng)濟(jì)組織以外的繼承人，當(dāng)其所繼承的土地經(jīng)營權(quán)到期后，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)回歸到原土地承包人或其繼承人，原土地承包人或繼承人已去世的，該權(quán)利便回歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織為土地的所有權(quán)人。

對于集體內(nèi)部的繼承人，當(dāng)其繼承的土地經(jīng)營權(quán)到期后，該權(quán)利回歸到原土地承包人或其繼承人，原土地承包人或繼承人去世，沒有其他繼承人的，該權(quán)利人可與村集體經(jīng)濟(jì)組織重新簽訂新的承包合同，繼續(xù)經(jīng)營土地，以穩(wěn)定長期的土地承包關(guān)系。

5 結(jié)束語

“三權(quán)分置”改革在政策層面的精神在《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》物權(quán)編、繼承編以及相應(yīng)的司法解釋中得到了體現(xiàn)和反映。“三權(quán)分置”改革后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)派生出了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，土地承包權(quán)承載了原土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性，土地經(jīng)營權(quán)則承繼了其財(cái)產(chǎn)屬性，對土地權(quán)益的繼承不僅符合立法的本意，也符合我國廣大農(nóng)村的習(xí)俗，因此，應(yīng)從理論和實(shí)踐中支持并認(rèn)可土地經(jīng)營權(quán)繼承的做法，確保土地經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定發(fā)展，放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。