張倩雯

2016年中國首次成為資本凈輸出國。①See UNCTAD,World Investment Report 2016:Investor Nationality:Policy Challenges,p.5.在此身份轉(zhuǎn)型時期，中國在與美國的雙邊投資協(xié)定談判中達(dá)成了采用準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式的共識，并在2020年1月1日生效的《外商投資法》中納入準(zhǔn)入前國民待遇模式，意在進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放，推動形成全面開放新格局。截至2021年6月，中國共簽訂生效雙邊投資協(xié)定（bilateral investment treaties，BIT）104個，其中近半數(shù)包含國民待遇條款。②中華人民共和國商務(wù)部：《我國對外簽訂雙邊投資協(xié)定一覽表Bilateral Investment Treaty》，http://tfs.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/201111/20111107819474.shtml，2021年6月20日訪問。準(zhǔn)確把握國民待遇內(nèi)涵對于中國適用準(zhǔn)入前國民待遇條款，解決國際經(jīng)貿(mào)爭端，參與投資者與東道國爭端解決機(jī)制多邊改革具有重要作用。

現(xiàn)有研究多為對國際投資法中國民待遇條款的內(nèi)涵、起源、適用規(guī)則、例外的原則性介紹，①See Rudolf Dolzer& Margrete Stevens,Bilateral Investment Treaties 263-266(Martinus Nijhoff Publishers 1995)；Rudolf Dolzer&Christoph Schreuer,Principles of International Investment Law 198-205 (Cambridge University Press 2008)；Andrew Newcombe&Lluis Paradell,Law and Practice of Investment Treaties:Standards of Treatment 147-192(Kluwer Law International 2009).參見韓立余主編：《國際投資法》，中國人民大學(xué)出版社2018年版，第78-82頁。亦有部分實(shí)證研究結(jié)合國際投資仲裁國民待遇的相關(guān)案例展開。②See Meg N.Kinnear,et al.,Investment Disputes under NAFTA:An Annotated Guide to NAFTA Chapter 11(Kluwer Law International 2009).參見肖軍：《國際投資條約中國民待遇條款的解釋問題研究——評Champion Trading Company&Ameritrade International，Inc．訴埃及案》，《法學(xué)評論》2008年第2期，第59-65頁。國際投資仲裁庭在適用國民待遇時，通常從“相似情形”“不低于待遇”和“例外”三個構(gòu)成要件展開分析。③See S.D.Myers,Inc.v.Canada,NAFTA(UNCITRAL),Partial Award,13 November 2002,para.250.Andrew Newcombe&Lluis Paradell,Law and Practice of Investment Treaties:Standards of Treatment 162(Kluwer Law International 2009).在國民待遇構(gòu)成要件的認(rèn)定問題上，國內(nèi)外學(xué)者多關(guān)注“相似情形”的認(rèn)定路徑，④See UNCTAD,UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements(National Treatment),p.33.Roger P.Alford,The Convergence of International Trade and Investment Arbitration,12 Santa Clara Journal of International Law 35(2013);Norfadhilah Mohamad Ali,Appropriate Comparator in National Treatment under International Investment Law:Relevance of GATT/WTO,EU and International Human Rights Jurisprudences(Doctoral Thesis),University of Dundee 2014；Nnaemeka Anozie,Legal Analysis of the Scope of“Like Circumstances”Concept under NAFTA National Treatment of Investments Obligation,https://ssrn.com/abstract=2996863 visited on 20 June 2021.參見張倩雯：《國際投資仲裁中國民待遇條款的“相似情形”問題研究》，《武大國際法評論》2015年第2期，第289-303頁；劉芳：《國際投資協(xié)定國民待遇條款“相似情形”的認(rèn)定》，《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報》2018年第6期，第100-109頁。鮮有對其他構(gòu)成要件的系統(tǒng)性研究。近年來，我國學(xué)者密切關(guān)注準(zhǔn)入前國民待遇在自貿(mào)區(qū)的適用及負(fù)面清單的構(gòu)建問題。①See Wei Wang,Super-national Treatment:A Misconception or a Creation with Chinese Characteristics?5 Frontiers of Law in China 376,380-382(2010)；Zhongmei Wang,Negative List in the SHPFTZ and Its Implications for China’s Future FDI Legal System,50 Journal of World Trade 117(2016);Qianwen Zhang,Opening Pre-establishment National Treatment in International Investment Agreements:An Emerging“New Normal”in China?11 Asian Journal of WTO & International Health Law and Policy 437-476(2016).參見韓冰：《準(zhǔn)入前國民待遇與負(fù)面清單模式：中美BIT對中國外資管理體制的影響》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2014年第6期，第101-110頁；龔柏華：《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”模式法律分析》，《世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究》2013年第6期，第23-33頁；胡加祥：《國際投資準(zhǔn)入前國民待遇法律問題探析——兼論上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單》，《上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第1期，第65-73頁。國民待遇條款通常規(guī)定東道國有義務(wù)給予外國投資以“不低于在相似情形下給予本國投資的待遇”。②此為歐洲BIT中對國民待遇的典型表述，See Rudolf Dolzer&Margrete Stevens,Bilateral Investment Treaties 63-64(Martinus Nijhoff 1995).該表述也被納入了《多邊投資協(xié)定》的談判文本中，See Organisation for Economic Co-operation and Development(OECD),Negotiating Group on the Multilateral Agreement on Investment(MAI),https://www.oecd.org/daf/mai/pdf/ng/ng987r1e.pdf,visited on 20 June 2021.由此，判斷東道國給予外國投資的待遇是否不低于（no less favourable than）給予本國投資的待遇是認(rèn)定東道國是否違反國民待遇義務(wù)的重要構(gòu)成要件。③See United Parcel Service of America v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),Award on the Merits,27 May 2007,para.83.Champion Trading Company and Ameritrade International,Inc.v.Arab Republic of Egypt,ICSID Case No.ARB/02/9,Award,para.128.Bayindir Insaat Turizm Ticaret Ve Sanayi A.S.v.Islamic Republic of Pakistan,ICSID Case No.ARB/03/29,Award,para.390.國際投資協(xié)定文本對“不低于”的表述并不統(tǒng)一。少數(shù)國際投資協(xié)定將國民待遇界定為東道國給予外國投資的待遇應(yīng)“等同于”（as the same favourable as）其給予本國投資的待遇。④See UN,UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements(National Treatment),pp.28-34.我國也有極少數(shù)國際投資協(xié)定采納該界定。⑤包括1986年中國—英國BIT、1993年中國—斯洛文尼亞BIT、1994年中國—冰島BIT、1997年中國—馬其頓BIT。但是，晚近世界各國（包括我國）簽訂的國際投資協(xié)定多采“不低于”待遇定義。因國民待遇和最惠國待遇均為國際投資協(xié)定中的相對待遇條款，二者在“不低于”的表述上具有高度相似性。仲裁庭在適用最惠國待遇條款的時候，分析步驟和要件也和適用國民待遇條款類似。①See Andrew Newcombe&Lluis Paradell,Law and Practice of Investment Treaties:Standards of Treatment 141(Kluwer Law International 2009).但因二者比較對象不同，國民待遇的“不低于”和最惠國待遇中的“不低于”關(guān)注點(diǎn)存在不同。②最惠國待遇中的“不低于”因比較的是締約國和第三國投資者獲得的待遇，爭議焦點(diǎn)常常是最惠國待遇條款是否可以用于程序性事項。因此，國民待遇的“不低于”和最惠國待遇的“不低于”在量化方式上應(yīng)有不同。本文的研究對象僅限于國民待遇的“不低于”問題。由于國際投資協(xié)定文本對“不低于”均為籠統(tǒng)規(guī)定，缺乏具體解釋，“不低于”的內(nèi)涵并不明晰。本文基于相關(guān)國際投資仲裁裁決，明晰實(shí)踐中仲裁庭解釋“不低于”內(nèi)涵采納的路徑和裁決傾向，探討給予外國投資及投資者何種待遇構(gòu)成低于本國投資及投資者的待遇。在投資者與東道國爭端解決機(jī)制（以下稱“ISDS機(jī)制”）處于多邊改革之際，研究仲裁庭對“不低于”的釋義及其如何在投資者利益與東道國規(guī)制權(quán)之間作出平衡，有助于完善ISDS機(jī)制實(shí)體條款改革，并促進(jìn)我國國內(nèi)立法與實(shí)踐準(zhǔn)確對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。

一、國際投資仲裁庭對“不低于”之釋義

非歧視原則是國際投資協(xié)定的重要原則，意在禁止主權(quán)國家出于國籍原因而給予外國投資低于本國投資的待遇。國民待遇和最惠國待遇是非歧視原則在國際投資協(xié)定實(shí)體待遇中的一體兩翼，③See Corn Products International Inc.v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/04/1,Decision on Responsibility,para.109.而非歧視原則是國民待遇不可或缺的內(nèi)核。④See Marvin Feldman v.Mexico,ICSID Case No.ARB(AF)99/1,Award,para.181.Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,UNCITRAL,ICSID Administrated,Award,para.94.在外國投資和本國投資處于“相似情形”的前提下，仲裁庭認(rèn)定東道國的規(guī)制行為是否違反其國民待遇義務(wù)的關(guān)鍵在于判斷東道國是否給予了外國投資低于本國投資的待遇。考察國際投資仲裁庭的實(shí)踐可知，認(rèn)定國民待遇中的“不低于”標(biāo)準(zhǔn)主要涉及“歧視意圖”“比較對象”“量化方式”和“政策基礎(chǔ)”四個問題。⑤See Andrew Newcombe&Lluis Paradell,Law and Practice of Investment Treaties:Standards of Treatment 103-116(Kluwer Law International 2009).國際貿(mào)易法的國民待遇類似地要求東道國給予進(jìn)口產(chǎn)品的待遇不低于國內(nèi)產(chǎn)品的待遇。理解國際貿(mào)易法國民待遇的“不低于待遇”同樣涉及“歧視意圖”“量化方式”等問題，但WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)采納的標(biāo)準(zhǔn)和投資仲裁庭并不相同。例如，早年的國際貿(mào)易法案件中多采用“微量”標(biāo)準(zhǔn)以量化“不低于待遇”，但晚近轉(zhuǎn)向?qū)M(jìn)口產(chǎn)品和本國產(chǎn)品實(shí)質(zhì)上競爭關(guān)系影響的考察。See Nicholas DiMascio&Joost Pauwelyn,Nondiscrimination in Trade and Investment Treaties:Worlds Apart or Two Sides of the Same Coin?102 American Journal of International Law 48(2008).

（一）歧視意圖

1.非必要性

認(rèn)定非歧視原則中的“歧視”是僅考慮客觀結(jié)果，還是也應(yīng)當(dāng)考慮東道國的主觀意圖？換言之，是否僅通過東道國行為的效果便可認(rèn)定該行為違反了國民待遇義務(wù)，還是需要同時考慮東道國是否具有歧視的主觀意圖？回答該問題需要回到投資仲裁實(shí)踐中。

在探討歧視意圖的問題上具有突破意義的是S.D.Myers訴加拿大案（以下稱“S.D.Myers案”）。該案仲裁庭肯定了主觀意圖對于判斷東道國是否違反國民待遇的重要性，但同時指出“保護(hù)性的意圖本身并不必然具有決定性”。①See S.D.Myers,Inc.v.Canada,NAFTA(UNCITRAL),Partial Award,13 November 2002,para.254.在Champion Trading訴埃及案中，仲裁庭同樣指出，“對埃及政府行為意圖的分析與本案無關(guān)?！雹赟ee Champion Trading Company and Ameritrade International v.Egypt,ICSID Case No.ARB/002/9,Decision on Jurisdiction,para.133.Occidental Exploration訴厄瓜多爾案仲裁庭也認(rèn)為，即使東道國不存在歧視外國投資公司的意圖，也有可能因?yàn)槠湫袨榻Y(jié)果而違反國民待遇。③See Occidental Exploration and Production Company v.Republic of Ecuador,LCIA Case No.UN3467,Final Award,para.177.上述案件的仲裁庭均認(rèn)為東道國是否具有歧視意圖對于認(rèn)定其行為是否違反國民待遇無關(guān)。但Methanex訴美國案（以下稱“Methanex案”）仲裁庭獨(dú)樹一幟地認(rèn)為，Methanex公司應(yīng)當(dāng)證明美國具有歧視意圖，目的是讓本國投資者在投資中獲得優(yōu)勢。④See Methanex Corporation v.United States of America,NAFTA(UNCITRAL),Award,3 August 2005,at Part IV Chapter B,para.12.一些學(xué)者把Methanex案的裁決解釋為特例，認(rèn)為該裁決是考慮到本案中“原告特別的訴求”。⑤See Borzu Sabah,National Treatment—Is Discriminatory Intent Relevant?in Grierson Weiler(ed.),Investment Treaty Arbitration and International Law 284(JurisNet,LLC 2008).但更有說服力的解釋或許是該案仲裁庭受到了世界貿(mào)易組織相關(guān)判例的影響。⑥在歐共體香蕉案、墨西哥軟飲料案、加拿大期刊案等多個國際貿(mào)易法實(shí)踐中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)都認(rèn)定了保護(hù)性意圖對認(rèn)定違反國民待遇的必要性。然而，其后的仲裁庭仍然沿襲的是S.D.Myers案而非Methanex案的裁決，認(rèn)為東道國的主觀歧視意圖并不必然與判斷其是否給予外國投資者歧視待遇相關(guān)。Thunderbird訴墨西哥案、ADM訴墨西哥案、Bayindir訴巴基斯坦案（以下稱“Bayindir案”）、Alpha Projecktholding訴烏克蘭案和Clayton/Bilcon訴加拿大案的仲裁庭均認(rèn)為東道國是否具有歧視意圖雖然重要，但這并非證明東道國違反國民待遇義務(wù)的要件。①See International Thunderbird Gaming Corporation v.Mexico,NAFTA(UNCITRAL),Final Award,para.177.Alpha Projektholding GmbH v.Ukraine,ICSID Case No.ARB/07/16,Award,para.427.William Ralph Clayton,Douglas Clayton,Daniel Clayton and Bilcon Delaware Inc.v.Government of Canada,PCA Case No.2009-04,Award on Jurisdiction and Liability,17 March 2015,para.719.相對而言，東道國行為給外國投資和投資者造成了怎樣的不利效果，②See Archer Daniels Midland Company and Tate& Lyle Ingredients Americas,Inc.v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/04/5,Award,para.209.是否通過其行為導(dǎo)致了歧視外國投資者的結(jié)果才最重要。③See Bayindir Insaat Turizm Ticaret Ve Sanayi A.S.v.Islamic Republic of Pakistan,ICSID Case No.ARB/03/29,Award,para.390.

2.舉證責(zé)任

舉證責(zé)任的分配也從理論上說明了為什么歧視意圖不是認(rèn)定東道國違反國民待遇的要件。與舉證責(zé)任分配相關(guān)的一個重要案件是Feldman訴墨西哥案（以下稱“Feldman案”）。該案裁決不僅認(rèn)定東道國是否具有歧視意圖與其是否違反國民待遇義務(wù)無關(guān)，還闡釋了申請方和被申請方在論證歧視待遇時的舉證責(zé)任。Feldman案仲裁庭首先基于“事實(shí)和法律的理由”，在本案中沒有相反證據(jù)的情況下，假設(shè)該案中的差別待遇是源自于原告的國籍，④See Marvin Feldman v.Mexico,ICSID Case No.ARB(AF)99/1,Award,para.181.再由被申請方舉證證明其行為沒有對外國投資者和本國投資者進(jìn)行不合理區(qū)分。仲裁庭指出，若要求外國投資者證明遭受的歧視性待遇是基于其國籍而為之，則會給其帶來過于繁重的證明負(fù)擔(dān)，因?yàn)橄嚓P(guān)信息可能只有政府方才有。因此，對于申請方而言，要證明政府對其歧視的意圖是基于國籍而非其他原因幾乎是不可能的，這樣的要求也會極大減損國民待遇條款保護(hù)外國投資者的有效性。⑤See Marvin Feldman v.Mexico,ICSID Case No.ARB(AF)99/1,Award,para.183.由此可見，仲裁庭從舉證責(zé)任的可行性考慮，也認(rèn)為歧視意圖并非認(rèn)定東道國違反國民待遇的要件。近年來的投資仲裁實(shí)踐對歧視意圖問題的處理基本趨于一致。雖然在某些情況下仲裁庭可能會考慮東道國是否對外國投資者具有歧視意圖，但大多認(rèn)為東道國主觀具有歧視意圖并不構(gòu)成其違反國民待遇的要件。仲裁庭的關(guān)注焦點(diǎn)在于東道國的行為是否對外國投資和投資者產(chǎn)生了不利效果。

（二）比較對象

多數(shù)國際投資協(xié)定并未明確外國投資者受到的哪些待遇屬于可比較的范圍，繼而引發(fā)了諸多疑問，例如東道國的哪些行為屬于可比較的范圍？需要和外國投資者直接相關(guān)還是可以間接相關(guān)？外國投資者應(yīng)該和本國何種范圍的投資者作比較，是某個省的還是全國范圍的？外國投資應(yīng)該享有國內(nèi)投資所受待遇的平均水平還是最優(yōu)水平？

國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定在界定國民待遇可比較待遇范圍時主要有兩種做法：一種是以封閉式清單的形式規(guī)定國民待遇的適用范圍，多見于早期的國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中；①See The Common Convention on Investments in the States of the Customs and Economic Union of Central Africa,Article 3,https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/2388/down load,visited on 20 June 2021.另一種是以“列舉+兜底”的開放列舉清單形式規(guī)定國民待遇的適用范圍，例如，美國2012年《示范雙邊投資協(xié)定》第3條、《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》第14.4條、《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》第9.4條均規(guī)定國民待遇適用于締約另一方投資者在締約方境內(nèi)“設(shè)立、并購、擴(kuò)大、管理、運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓或其他投資處置”的行為，此類規(guī)定實(shí)則受《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的影響，刻意模糊國民待遇適用的待遇范圍，以保留一定程度的靈活性。②See UN,UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements(National Treatment),1999，pp.29,32.伴隨投資自由化的發(fā)展，對國民待遇適用范圍的限制也逐漸縮減，第二種做法成為近年國際投資協(xié)定中主流的界定方式。

不同的締約實(shí)踐實(shí)為締約國在法律靈活性和確定性之間的選擇。模糊規(guī)定國民待遇可適用的范圍雖然有利于保障條約適用的靈活性，但在實(shí)踐中易引發(fā)爭議。目前仲裁庭大多對東道國應(yīng)給予外國投資和投資者的待遇范圍作廣義解釋。Bayindir案仲裁庭認(rèn)為，申請方主張的待遇范圍不局限于東道國調(diào)控外國投資所給的待遇，也包括東道國達(dá)成投資協(xié)議或行使其權(quán)力的其他行為。③See Bayindir Insaat Turizm Ticaret Ve Sanayi A.S.v.Islamic Republic of Pakistan,ICSID Case No.ARB/03/29,Award,para.388.Merrill&Ring訴加拿大案（以下稱“Merrill&Ring案”）仲裁庭認(rèn)為“待遇”是一個廣泛的概念，包括幾乎所有能想象到的和投資者商業(yè)活動開始、發(fā)展、運(yùn)營和終止有關(guān)的措施。換言之，“待遇”是所有影響到申請方商業(yè)活動的東道國行為的總和。④See Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),ICSID Administrated,Award,para.79.對于投資協(xié)定文本中沒有限定合理比較對象，案件中也不涉及管轄沖突的情況，仲裁庭通常對東道國的國民待遇義務(wù)做出較高標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定。Pope&Talbot訴加拿大案（以下稱“Pope&Talbot案”）和Feldman案中，仲裁庭均明確指出外國投資者應(yīng)當(dāng)享有不低于處于相似情形的任何國內(nèi)投資者所享有的待遇。①See Pope&Talbot Inc.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),Award on the Merits of Phase 2,10 April 2001,para.41.See also Marvin Feldman v.Mexico,ICSID Case No.ARB(AF)99/1,Award.

大多數(shù)國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的國民待遇條款僅籠統(tǒng)地規(guī)定東道國政府給予外國投資者的待遇不得低于在相似情形下給予本國投資者的待遇，并未對可比較的待遇范圍進(jìn)行限制。極少數(shù)國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定考慮到了應(yīng)當(dāng)在特定情形下限定可比較的待遇范圍問題，并在文本中作出了規(guī)定。例如，《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》的前身——《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第1102條第3款把“不低于”的可比較待遇限定在同一轄區(qū)范圍內(nèi)?！睹绹鞲纭幽么髤f(xié)定》和《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》也基本上沿襲了這一規(guī)定，要求地方政府給予外國投資和外國投資者的待遇也應(yīng)當(dāng)符合國民待遇要求，即地方政府給予的待遇應(yīng)當(dāng)“不低于該地方政府在相似情形下給予其作為組成部分的該締約方投資或投資者的最優(yōu)惠待遇”。此類限制得以首先在北美國家推行或許和美國、加拿大、墨西哥三國均為聯(lián)邦制國家有關(guān)，因而需要特別考慮地方政府給予的待遇。

這一限定也得到了Merrill&Ring案裁決②See Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),ICSID Administrated,Award.的支持。該案中，鑒于林業(yè)在加拿大國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，加拿大政府出臺了《第102號通知》（以下稱《通知》）。此項聯(lián)邦立法僅規(guī)范不列顛哥倫比亞省受聯(lián)邦監(jiān)管的土地上的木材出口的程序，而不列顛哥倫比亞省砍伐木材的行為則是由地方立法《不列顛哥倫比亞森林法》調(diào)整。Merrill&Ring林業(yè)公司是一家設(shè)立在不列顛哥倫比亞省的美國企業(yè)。該公司在不列顛哥倫比亞省的大部分土地都是由加拿大聯(lián)邦政府授予的，受聯(lián)邦政府監(jiān)管，而少部分土地則由不列顛哥倫比亞省政府監(jiān)管。③See Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),ICSID Administrated,Award,para.39.Merrill&Ring公司由于大部分木材產(chǎn)自不列顛哥倫比亞省聯(lián)邦監(jiān)管的土地，其出口木材時必須符合《通知》中諸多煩瑣要求，例如順差檢測程序（surplus testing procedure）要求。同屬木材加工、出口行業(yè)的阿爾伯達(dá)省木材生產(chǎn)商則只需要遵守該省的地方法規(guī)，而該《通知》相較阿爾伯塔省的地方法規(guī)在出口程序上要求煩苛許多。①See Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),ICSID Administrated,Award,para.34.因此，Merrill&Ring公司認(rèn)為《通知》造成了兩方面的差別待遇：一方面，是對受《通知》規(guī)范和受本省法規(guī)規(guī)范的木材生產(chǎn)商進(jìn)行了差別對待；另一方面，無論不列顛哥倫比亞省的木材生產(chǎn)商是受聯(lián)邦還是地方立法規(guī)范，該《通知》都對不列顛哥倫比亞省和阿爾伯達(dá)省木材生產(chǎn)商進(jìn)行了差別對待。這兩方面的結(jié)果都違反了加拿大在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第11章項下的國民待遇義務(wù)。但該案仲裁庭贊同被申請方的辯解，即認(rèn)為申請方提出的差別待遇是對不同管轄區(qū)內(nèi)的待遇進(jìn)行比較的結(jié)果。②See Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),ICSID Administrated,Award,para.75.仲裁庭指出，根據(jù)《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第1102條第3款的規(guī)定，申請方所受待遇的合理比較對象應(yīng)當(dāng)是同一轄區(qū)內(nèi)的投資者獲得的待遇，因此申請方依據(jù)《通知》所獲待遇只能與不列顛哥倫比亞省聯(lián)邦監(jiān)管土地上的木材生產(chǎn)商的待遇比較，而不能與阿爾伯塔省的木材生產(chǎn)商或者不列顛哥倫比亞省政府監(jiān)管土地上的木材生產(chǎn)商所獲待遇比較。③See Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),ICSID Administrated,Award,paras.81-82.該案說明，在案件同時受到聯(lián)邦政府和省政府雙重管轄時，若申請方主張的東道國政府對其實(shí)施差別待遇的措施是聯(lián)邦政府所為，則申請方所獲待遇應(yīng)和該項聯(lián)邦政府行為調(diào)控的其他投資者所獲待遇進(jìn)行比較。

比較對象的確定是認(rèn)定東道國是否給予國民待遇的關(guān)鍵問題。正如仲裁庭在Mobil Exploration訴阿根廷案中所指出的，國民待遇僅限于給予可比較的對象，并沒有禁止東道國給予不可比的對象以差別待遇。④See Mobil Exploration and Development Inc.Suc.Argentina and Mobil Argentina S.A.v.Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/04/16,Decision on Jurisdiction and Liability,para.884.而現(xiàn)有的仲裁實(shí)踐認(rèn)定的比較對象的范圍極為寬泛，強(qiáng)調(diào)對外國投資者利益的保護(hù)。若東道國不在國際投資協(xié)定中對此予以限制，則應(yīng)承擔(dān)的國民待遇義務(wù)較為繁重。

（三）量化方式

在許多案件中，東道國是否給予外國投資和投資者差別待遇并非顯而易見。⑤See Pope&Talbot Inc.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),Award on the Merits of Phase 2,10 April 2001,para.70.在一些案件中，當(dāng)事方主張東道國采取的措施對外國投資者和本國投資者造成的不同影響即為差別待遇。①See Katia Yannaca-Small,Arbitration under International Investment Agreements:A Guide to the Key Issues 430(Oxford University Press 2010).但是多數(shù)仲裁庭認(rèn)為，對差別待遇應(yīng)有程度要求，即應(yīng)達(dá)到“事實(shí)上的歧視”（de factodiscrimination）。②See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/99/1,Award,para.169.那么，何種程度可被認(rèn)定為“事實(shí)上的歧視”？對此，仲裁庭分別采用過三種不同的認(rèn)定路徑。

早期仲裁庭采取的是“不成比例優(yōu)勢”（disproportionate benefit）路徑。S.D.Myers案仲裁庭認(rèn)為，判斷外國投資者是否受到歧視，需要考慮的相關(guān)因素包括“東道國行為結(jié)果是否會給東道國國民帶來相較于非國民而言不成比例的優(yōu)勢”，以及“從表面上看，相較于被相關(guān)協(xié)定保護(hù)的非國民而言，政府行為是否更有利于東道國本國國民”。③See S.D.Myers,Inc.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),Partial Award,13 November 2000,para.252.但這種路徑被Pope&Talbot案仲裁庭否定。④See Pope&Talbot Inc.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),Award on the Merits of Phase 2,10 April 2001,paras.55,57,63,67,71-72.其后，仲裁庭采用“不合理區(qū)分”（unreasonable distinctions）路徑取代了之前的“不成比例優(yōu)勢”路徑。Feldman案和ADM訴墨西哥案仲裁庭認(rèn)為，當(dāng)東道國行為對處于相似情形下的外國投資者和本國投資者造成了“不合理區(qū)分”時，可認(rèn)定該行為構(gòu)成對外國投資者的歧視。⑤See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/99/1,Award,para.170.Archer Daniels Midland Company and Tate&Lyle Ingredients Americas,Inc.v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/04/5,Award,para.205.第三種是晚近仲裁庭采取的“實(shí)質(zhì)性影響”路徑。Apotex Holdings訴美國案仲裁庭認(rèn)為只有當(dāng)申請方受到的待遇對其造成了非實(shí)質(zhì)性以外的實(shí)際負(fù)面影響（not-insignificant practical negative impact），才能認(rèn)定東道國違反國民待遇義務(wù)。⑥See Apotex Holdings Inc.and Apotex Inc.v.United States of America,ICSID Case No.ARB(AF)/12/1,Award,para.8.21.即當(dāng)申請方受到的待遇對其產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性負(fù)面影響時，可認(rèn)定東道國違反國民待遇義務(wù)。

（四）政策基礎(chǔ)

東道國的公共政策情況對于仲裁庭認(rèn)定其行為是否違反國民待遇義務(wù)具有重要影響。當(dāng)東道國給予外國投資者和本國投資者差別待遇時，仲裁庭應(yīng)當(dāng)著重考量東道國是否具有給予差別待遇的“合理基礎(chǔ)”（rational bases）。①See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/99/1,Award,para.170.也有仲裁庭將“合理基礎(chǔ)”闡釋為東道國政策與其給予國內(nèi)外投資者的差別待遇之間應(yīng)具有“合理聯(lián)系”（reasonable nexus）。在Pope&Talbot案中，仲裁庭分析了《1996年軟木協(xié)議》的合法性后認(rèn)定，加拿大政府采取的措施和政府政策間具有“合理聯(lián)系”。一方面，這種措施在表面上（on their face）未對外國公司和本國公司區(qū)別對待，在事實(shí)上也并未造成歧視外國投資者的后果。另一方面，這種措施沒有損害《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第1102條下投資自由化的目的。正是基于這種合法且非保護(hù)性的政策，加拿大政府未違反其國民待遇義務(wù)。②See Pope&Talbot Inc.v.Government of Canada,UNCITRAL,Award on the Merits of Phase 2,10 April 2001,para.78.在之后的Feldman案中，仲裁庭也沿襲了Pope&Talbot案分析思路，認(rèn)為墨西哥政府需要證明，其給予差別待遇是為了保護(hù)本國知識產(chǎn)權(quán)和防止走私。③See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/99/1,Award,para.170.但是墨西哥政府沒有成功證明這種“合理聯(lián)系”的存在，因此被認(rèn)定違反了國民待遇義務(wù)。④See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/99/1,Award,para.184.

在具體認(rèn)定何為合理的政策基礎(chǔ)時，應(yīng)當(dāng)注意下述兩方面的問題：第一是程度要求。東道國采取的措施只需要具備合法性和非保護(hù)性即可，不需要造成的影響是“最小限制性”，否則對東道國負(fù)擔(dān)過重。⑤See Jürgen Kurtz,Adjudging the Exceptional at International Investment Law:Security,Public Order and Financial Crisis,59 International&Comparative Law Quarterly 368-369(2010).第二是綜合考量。仲裁庭不能僅依據(jù)東道國的事后解釋就認(rèn)定該行為和公共政策間具有合理聯(lián)系。⑥See United Parcel Service of America Inc.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),Separate Statement of Dean Ronald A.Cass,24 May 2007,paras.131-132.由于東道國必然會找到其調(diào)控措施的政策依據(jù)，如果任由東道國進(jìn)行解釋，則國民待遇義務(wù)可能喪失其保護(hù)外國投資者的價值。東道國給予國內(nèi)外投資者的差別待遇不應(yīng)該僅為東道國的一個“單獨(dú)”（single）“孤立”（isolated）的行為，而應(yīng)該是東道國系統(tǒng)性的政策。①See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/99/1，Dissenting Opinion of Jorge Covarrubias Bravo，para.9.4.因此，仲裁庭在判斷東道國政府的行為是否給予外國投資者低于本國投資者的待遇時，除了考慮東道國行為本身，還應(yīng)當(dāng)綜合考量該措施出臺的時間節(jié)點(diǎn)，與之前政策的前后銜接，以及與其配套的法律法規(guī)等一系列因素。②例如，United Parcel Service of America Inc.訴加拿大案中，法官Ronald A.Cass就指出，加拿大政府并未事前公開聲明其選擇的公司需要能夠在全國范圍內(nèi)承擔(dān)運(yùn)送業(yè)務(wù)，以達(dá)成PAP項目。因此，加拿大政府不可事后援引（ex post）PAP項目作為拒絕給予外國投資國民待遇的政策基礎(chǔ)。See Separate Statement of Dean Ronald A.Cass 124,127,adopted on 24 May 2007.

二、仲裁庭認(rèn)定“不低于”釋義中的投資者利益與東道國規(guī)制權(quán)

國際投資法的核心問題是投資者與東道國的“二元沖突”。③具體可參見余勁松：《國際投資條約仲裁中投資者與東道國權(quán)益保護(hù)平衡問題研究》，《中國法學(xué)》2011年第2期，第132-143頁。Abba Kolo,Investor Protection vs Host State Regulatory Autonomy during Economic Crisis:Treatment of Capital Transfers and Restrictions under Modern Investment Treaties,8 Journal of World Investment&Trade 485-499(2007).“正當(dāng)性危機(jī)”的產(chǎn)生反映出一邊倒保護(hù)外國投資者的投資協(xié)定將不再被國際社會所接受。④See Wenhua Shan,The Legal Framework of EU-China Investment Relations:A Critical Appraisal 270-276(Hart Publishing 2005).2016年10月，ICSID啟動了修訂投資者與東道國爭端解決機(jī)制（ISDS）的程序。投資者與東道國爭端解決機(jī)制的改革目標(biāo)之一即是構(gòu)建有利于平衡投資者利益與東道國規(guī)制權(quán)的國際投資法體系。⑤See Stephan W.Schill,W(h)ither Fragmentation?On the Literature and Sociology of International Investment Law,22 European Journal of International Law 875,895-896(2011).

考察仲裁庭在認(rèn)定國民待遇“不低于”的釋義過程中，如何對投資者利益與東道國規(guī)制權(quán)做出平衡取舍，有助于明確ISDS在構(gòu)建平衡的國際投資法體系的未來時可選擇的改革路徑。下文通過分析投資仲裁庭對國民待遇的“不低于”之歧視意圖、比較對象、量化方式和政策基礎(chǔ)的釋義，總結(jié)其中所反映出的仲裁庭在投資者利益和東道國規(guī)制權(quán)價值間的權(quán)衡取舍。

（一）“不低于”釋義中的投資者利益與東道國規(guī)制權(quán)平衡現(xiàn)狀

1.歧視意圖。根據(jù)S.D.Myers案、Champion Trading訴埃及案、Occidental Exploration訴厄瓜多爾案仲裁庭的認(rèn)定，東道國是否對外國投資者具有主觀的歧視意圖并不構(gòu)成其違反國民待遇的要件，外國投資者也不需要證明東道國主觀上是故意歧視外國投資者而給予其差別待遇，只需要證明東道國的調(diào)控措施客觀上對外國投資者造成了事實(shí)上的歧視效果即可，這減輕了投資者的舉證責(zé)任，有利于保護(hù)投資者權(quán)利。

Feldman案仲裁庭對“歧視意圖”舉證責(zé)任的分配更有利于投資者，這主要源于投資者與東道國在舉證責(zé)任上的能力差距。在多數(shù)國際投資仲裁案中，私人主體對抗東道國政府時處于弱勢地位，只有主權(quán)國家一方能掌握更為充分的信息。因此，要求申請方證明東道國政府具有歧視外國投資者的意圖既不合理，也不可行，甚至?xí)p損國民待遇原則保護(hù)外國投資者的有效性。①See Marvin Feldman v.Mexico,ICSID Case No.ARB (AF)99/1,Award,para.193.

2.比較對象。根據(jù)Bayindir案、Merrill&Ring案、Pope&Talbot案和Feldman案仲裁庭的認(rèn)定，外國投資者應(yīng)當(dāng)享有不低于處于相似情形的任何國內(nèi)投資者所享有的待遇，即外國投資者享有的待遇應(yīng)不低于處于相似情形的所有國內(nèi)投資者中的“最優(yōu)待遇”。與外國投資者享有的待遇不低于處于相似情形的某些國內(nèi)投資者的待遇相比，仲裁庭對于比較對象的釋義給予了投資者極高的保護(hù)水平。

3.量化方式。早期仲裁庭在S.D.Myers案中采用的“不成比例優(yōu)勢”路徑意味著僅當(dāng)東道國行為結(jié)果給其國民帶來相較于非國民而言不成比例的優(yōu)勢時，才可能被視為違反國民待遇。相比之下，其后仲裁庭在Pope&Talbot案中采取的“不合理區(qū)分”路徑在量上降低了對東道國措施造成影響的程度要求。②See Andrew K.Bjorklund,Yearbook on International Investment Law and Policy 225(Oxford University Press 2015).晚近Apotex Holdings訴美國案仲裁庭采納的“實(shí)質(zhì)性影響”路徑再次改變了該要求，當(dāng)申請方受到的待遇對其造成非實(shí)質(zhì)性以外的實(shí)際負(fù)面影響時，可認(rèn)定東道國違反國民待遇義務(wù)?！安缓侠韰^(qū)分”路徑要求仲裁庭將外國投資和本國投資受到的待遇進(jìn)行對比，而采“實(shí)質(zhì)性影響”的仲裁庭則只需要考察東道國采取的措施對外國投資的影響，后者對投資者更為有利。但筆者認(rèn)為，國民待遇實(shí)為“相對”標(biāo)準(zhǔn)，③See Federico Ortino,From“Non-Discrimination”to“Reasonableness”:A Paradigm Shift in International Economic Law?in Francesco Palermo,et al.(eds.),Globalization,Technologies and Legal Revolution 13(Nomos 2012).故“實(shí)質(zhì)性影響”這樣的類似于公平與公正待遇的“絕對”標(biāo)準(zhǔn)有違國民待遇條款設(shè)置的初衷。

從仲裁庭早期的“不成比例優(yōu)勢”到“不合理區(qū)分”，再到“實(shí)質(zhì)性影響”的認(rèn)定路徑可知，仲裁庭認(rèn)定東道國行為何時構(gòu)成“事實(shí)上的歧視”的標(biāo)準(zhǔn)在逐漸變化。相比于早期的“不成比例優(yōu)勢”路徑，其后仲裁庭采取的“不合理區(qū)分”路徑在量上降低了對東道國措施造成影響的程度要求。①Andrea K.Bjorklund仲裁員在考察比例路徑和合理性路徑時指出：“比例原則通常是一個嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，它超越了更加傳統(tǒng)和狹隘的合理性路徑的概念?！盨ee Andrew K.Bjorklund,Yearbook on International Investment Law and Policy 225(Oxford University Press 2015).而與“不合理區(qū)分”路徑相比，晚近采“實(shí)質(zhì)性影響”的仲裁庭則只需要考察東道國采取的措施對外國投資的影響，不需要比較該措施對外國投資和本國投資的影響差異，進(jìn)一步降低了外國投資者援引國民待遇的門檻。

4.政策基礎(chǔ)。根據(jù)Pope&Talbot案和Feldman案仲裁庭的認(rèn)定，當(dāng)東道國政策與其實(shí)行的差別待遇之間具有“合理聯(lián)系”，即當(dāng)東道國的規(guī)制措施意在維護(hù)其合法的、非保護(hù)性的公共政策時，仲裁庭可認(rèn)定東道國給予外國投資者差別待遇的合法性，允許東道國在該情形下免于履行國民待遇的義務(wù)。合理的政策基礎(chǔ)可視做歧視待遇的例外，這給予了東道國合法對外國投資采取規(guī)制措施的依據(jù)，是對東道國規(guī)制權(quán)的保障。

基于對國際投資仲裁庭適用“不低于”相關(guān)因素釋義的分析，可總結(jié)出表1，其中反映的是仲裁庭平衡投資者利益和東道國規(guī)制權(quán)的現(xiàn)狀。

表1

根據(jù)表1可知，國際投資仲裁庭在認(rèn)定東道國是否給予外國投資者不低于本國投資者的待遇時，目前采取的路徑更側(cè)重于投資者利益保護(hù)。外國投資者不需要證明東道國的“歧視意圖”和“實(shí)質(zhì)性影響”的證明標(biāo)準(zhǔn)均有利于減輕投資者的舉證責(zé)任。將外國投資者比較對象的范圍擴(kuò)大為本國所有投資者，提升東道國應(yīng)給予外國投資的水平則加重了東道國保護(hù)外國投資者的責(zé)任。雖然合理的政策基礎(chǔ)在一定程度上給予了東道國豁免權(quán)，但是對該政策的合理性認(rèn)定仍然需要綜合考量各相關(guān)要素。因此，東道國的規(guī)制權(quán)仍然受到較大限制。

（二）原因探析與演進(jìn)趨勢

投資仲裁庭在認(rèn)定“不低于”中表現(xiàn)出對投資者利益的保護(hù)傾向，這可從實(shí)體與程序兩方面，即投資協(xié)定本身和ISDS機(jī)制兩方面進(jìn)行理解。從投資協(xié)定本身的視角考察，仲裁庭的認(rèn)定路徑選擇與投資協(xié)定的起源和協(xié)定條款的設(shè)計有關(guān)。國際投資協(xié)定以追求投資者保護(hù)為己任，大多數(shù)國際投資協(xié)定在序言部分表明締約宗旨之一是為了“鼓勵、促進(jìn)和保護(hù)投資”。①例如2003年中國—德國BIT的序言。正是基于國際投資協(xié)定促進(jìn)和保護(hù)投資的基本宗旨，協(xié)定實(shí)體條款的設(shè)計無論形式還是內(nèi)容都多傾向于保護(hù)外國投資者利益，而較少考慮東道國的合理規(guī)制權(quán)，例如對締約國的權(quán)利規(guī)定不明，缺少對例外條款的規(guī)定，以及為締約國的主權(quán)預(yù)留空間不足等。②參見余勁松：《國際投資條約仲裁中投資者與東道國權(quán)益保護(hù)平衡問題研究》，《中國法學(xué)》2011年第2期，第132、142頁。國民待遇條款的設(shè)計也是如此。絕大多數(shù)國際投資協(xié)定中對于如何認(rèn)定東道國是否給予外國投資低于本國投資待遇的比較對象范圍、比較標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問題缺乏細(xì)化規(guī)定，這在一定程度上將解釋權(quán)和裁量權(quán)交予了仲裁庭。從程序角度考察，ISDS機(jī)制本身也存在保護(hù)投資者利益的傾向。與國際貿(mào)易爭端雙方為主權(quán)國家不同，國際投資爭端發(fā)生在私人投資者和東道國之間。與東道國相比，投資者作為私人主體處于相對弱勢地位，獲取信息渠道相對單一，舉證能力有限，尋求當(dāng)?shù)鼐葷?jì)有可能遭遇東道國的不公平對待。為了平衡投資者先天的相對弱勢地位，投資仲裁庭存在保護(hù)投資者利益的傾向。仲裁庭在適用國民待遇條款時對“不低于”做有利于投資者的解釋，和仲裁庭擴(kuò)大解釋“投資”和“投資者”定義，裁判缺乏透明度，裁決不具備一致性等其他實(shí)體及程序問題一同導(dǎo)致了主權(quán)國家對ISDS機(jī)制的強(qiáng)烈質(zhì)疑，引發(fā)了該機(jī)制的“正當(dāng)性危機(jī)”。③See M.Sornarajah,A Coming Crisis:Expansionary Trends in Investment Treaty Arbitration,in Karl P.Sauvant(ed.),Appeals Mechanism in International Investment Disputes 39-45(Oxford University Press 2008);Susan D.Franck,The Legitimacy Crisis in Investment Treaty Arbitration:Privatizing Public International Law through Inconsistent Decisions,73 Fordham Law Review 1523(2005).

為了解決ISDS機(jī)制的諸多問題和恢復(fù)各主權(quán)國家對該機(jī)制的信心，2016年ICSID已啟動對ISDS機(jī)制的改革。改革應(yīng)當(dāng)做好實(shí)體條款和程序性事項兩方面的完善。在實(shí)體條款設(shè)計方面，改革應(yīng)做好投資者利益與東道國規(guī)制權(quán)的合理平衡。國際投資協(xié)定的目的及宗旨不僅在于保護(hù)外國投資者，也應(yīng)關(guān)注東道國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以尋求投資者利益和東道國規(guī)制權(quán)的平衡。①See O.E.García-Bolívar,The Teleology of International Investment Law:The Role of Purpose in the Interpretation of International Investment Agreements,6 Journal of World Investment&Trade 771(2005).一邊倒保護(hù)外國投資者的投資協(xié)定將不再被國際社會所接受，②See Wenhua Shan,The Legal Framework of EU-China Investment Relations:A Critical Appraisal 270-276(Hart Publishing 2005).因此協(xié)定的設(shè)計應(yīng)做好國家“離開”與“回歸”的合理平衡。③關(guān)于國際投資協(xié)定中國家的“離開”和“回歸”，可參見朱明新：《投資者—國家爭端解決機(jī)制的革新與國家的“回歸”》，《國際法研究》2018年第4期，第16-30頁。在此背景下，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議近年來多次提出國際投資應(yīng)可持續(xù)發(fā)展，④See United Nations,United Nations Conference on Trade and Development:Investment Policy Framework for Sustainable Development,https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaepcb2015d5_en.pdf,visited on 20 June 2021.而國際投資協(xié)定應(yīng)助推國際投資的可持續(xù)發(fā)展。⑤See United Nations Conference on Trade and Development(UNCTAD),World Investment Report 2015:Reforming International Investment Governance，pp.124,140-142.參見張光：《論國際投資協(xié)定的可持續(xù)發(fā)展型改革》，《法商研究》2017年第5期，第162頁。一個能平衡東道國規(guī)制權(quán)和投資者合法利益的國際投資法體系才是一個具備可持續(xù)發(fā)展能力的體系。⑥See Wenhua Shan,Towards a Balanced Liberal Investment Regime:General Report on the Protection of Investment for the XVIIIth International Congress of Comparative Law 2010,25 ICSID Review 473(2010).對此，應(yīng)在實(shí)體條款設(shè)計時從可持續(xù)發(fā)展的角度平衡投資者利益與東道國規(guī)制權(quán)。⑦參見黃世席：《可持續(xù)發(fā)展視角下國際投資爭端解決機(jī)制的革新》，《當(dāng)代法學(xué)》2016年第2期，第30頁。在程序性事項改革方面，ISDS機(jī)制的改革存在司法化趨勢，重點(diǎn)在于提高機(jī)制透明度、仲裁一致性，減少濫訴，適當(dāng)限制仲裁庭的自由裁量權(quán)。⑧參見陶立峰：《投資者與國家爭端解決機(jī)制的變革發(fā)展及中國的選擇》，《當(dāng)代法學(xué)》2019年第6期，第40-45頁。2018年8月，ICSID發(fā)布了關(guān)于ISDS規(guī)則的修改建議文件。⑨該文件可參見https://icsid.worldbank.org/en/amendments,2021年6月20日訪問。由于ISDS機(jī)制的改革部分源自主權(quán)國家合法規(guī)制權(quán)遭受侵蝕，未來仲裁庭在適用國民待遇時勢必更注重在投資者利益和東道國規(guī)制權(quán)之間進(jìn)行平衡。但對于各國而言，在參與ISDS機(jī)制程序性事項改革的同時，①目前各國較多討論的是ISDS機(jī)制的程序性事項改革，例如是否建立統(tǒng)一的國際投資法庭，是否設(shè)立上訴機(jī)制，如何增強(qiáng)仲裁機(jī)制的透明度，如何保證仲裁員或法官的中立性等。See Joost Pauwelyn,At the Edge of Chaos?Foreign Investment Law as a Complex Adaptive Systen,How It Emerged and How It Can Be Reformed,29 ICSID Review(2013);Wenhua Shan,Toward a Multilateral or Plurilateral Framework on Investment,E15 Initiative(2015).應(yīng)當(dāng)同時關(guān)注如何修訂和升級本國的國際投資協(xié)定，并在其中保留合理的規(guī)制權(quán)空間。

三、利益平衡視角下完善“不低于”標(biāo)準(zhǔn)的中國因應(yīng)

合理平衡外國投資者利益保護(hù)和政府對外資的合理規(guī)制權(quán)是中國參與投資者與國家間爭端解決機(jī)制改革時關(guān)注的重要原則之一。國際投資仲裁實(shí)踐在認(rèn)定東道國是否給予外國投資者不低于本國投資者待遇時，整體而言采取的是傾向于保護(hù)外國投資者的路徑。如果我國在國際投資協(xié)定中全面接受準(zhǔn)入前國民待遇，則從投資目的地國角度進(jìn)一步擴(kuò)大了對外國投資者的保護(hù)范圍，對此應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對待。鑒于國際投資協(xié)定對國內(nèi)法律和經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展具有重要影響，②See Stephan W.Schill,Tearing Down the Great Wall:The New Generation Investment Treaties of the People’s Republic of China,15 Cardozo International&Comparative Law Review 116(2007).筆者建議，一方面，我國在積極參與國際投資仲裁機(jī)制改革過程中，不僅應(yīng)關(guān)注程序性事項的改革，也應(yīng)通過修訂和改革部分實(shí)體性條款，以平衡投資者利益和東道國規(guī)制權(quán)，這符合我國同時作為資本輸入和輸出大國雙重身份的利益訴求；另一方面，我國政府在進(jìn)行投資協(xié)定談判接受準(zhǔn)入前國民待遇擴(kuò)大投資保護(hù)范圍時，應(yīng)結(jié)合國際投資仲裁庭對“不低于”的解釋路徑及發(fā)展趨勢，對國民待遇文本條款適當(dāng)加以限制，并對接國際投資規(guī)則，完善國內(nèi)相關(guān)外資立法。

（一）適當(dāng)限定國民待遇的比較范圍

各國投資協(xié)定對于國民待遇條款不低于標(biāo)準(zhǔn)的分歧主要集中于對比較范圍的界定上。在可比較的待遇范圍方面，各國通常在投資協(xié)定中對待遇范圍進(jìn)行限制。以美國為代表的部分發(fā)達(dá)國家為保護(hù)其大量的海外投資、維護(hù)資本凈輸出國優(yōu)勢，長期采用準(zhǔn)入前國民待遇模式，因而通常在國民待遇中對可比較的待遇范圍界定較為廣泛，即國民待遇適用于“任一締約方給予另一締約方投資者在設(shè)立、獲得、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營、運(yùn)營和銷售或其他處置其領(lǐng)土內(nèi)投資方面的待遇”。①See 2012 U.S.Model Bilateral Investment Treaty,Article 3.考慮到資本流動規(guī)模、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制等原因，我國長期采用的是準(zhǔn)入后國民待遇模式，即規(guī)定國民待遇僅適用于在我國境內(nèi)的投資及與投資有關(guān)活動，而不包括投資者。②參見2003年《中華人民共和國和德意志聯(lián)邦共和國關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定》第3條。對我國締結(jié)的所有雙邊投資協(xié)定中國民待遇條款的歸類，參見Qianwen Zhang,Opening Pre-establishment National Treatment in International Investment Agreements:An Emerging“New Normal”in China?11 Asian Journal of WTO&International Health Law and Policy 437-476(2016).但在2012年《中華人民共和國政府和加拿大政府關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定》（以下稱《中加投資協(xié)定》）與2015年《中華人民共和國政府和澳大利亞政府自由貿(mào)易協(xié)定》（以下稱《中澳自貿(mào)協(xié)定》）中，我國可比較待遇范圍的規(guī)定已發(fā)生了變化，即規(guī)定“任一締約方給予另一締約方投資者在擴(kuò)大、管理、經(jīng)營、運(yùn)營和銷售或其他處置其領(lǐng)土內(nèi)投資方面的待遇”?！吨屑油顿Y協(xié)定》同時對“擴(kuò)大”的適用范圍進(jìn)行了嚴(yán)格限制。③2012年《中華人民共和國政府和加拿大政府關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定》第6條第3款規(guī)定：本條中“擴(kuò)大”的概念僅適用于依據(jù)“擴(kuò)大”時有效的相關(guān)行業(yè)指引和適用法律、法規(guī)和規(guī)則不需要經(jīng)過事先審批程序的行業(yè)?！皵U(kuò)大”可受制于規(guī)定的手續(xù)和其他信息要求。而對比《中澳自貿(mào)協(xié)定》第9條第3款分別對中國和澳大利亞給予的國民待遇范圍的界定可見，我國規(guī)定的可比較待遇范圍和可比較的投資者范圍仍比澳大利亞規(guī)定的窄。伴隨我國《外商投資法》采用準(zhǔn)入前國民待遇模式，我國在締結(jié)雙邊投資協(xié)定時很可能對國民待遇可比較待遇的范圍作更加寬泛的界定。但《外商投資法》第4條僅籠統(tǒng)規(guī)定“國家對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度”“前款所稱準(zhǔn)入前國民待遇，是指在投資準(zhǔn)入階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇”，并未具體規(guī)定這里的投資準(zhǔn)入階段包括哪些階段，是否包括“設(shè)立”和“并購”，還是如《中澳自貿(mào)協(xié)定》包括“擴(kuò)大”階段？對這些階段的適用是否有時間和法律法規(guī)的限制？建議在其后的配套立法中予以明晰，并與締結(jié)雙邊投資協(xié)定的路徑保持一致。此外，由于國際投資仲裁庭對“待遇”的認(rèn)定極為寬泛，且要求外國投資者獲得的待遇不得低于任何國內(nèi)投資者獲得的待遇，這給予了投資者很高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。在適用準(zhǔn)入前國民待遇進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放時，建議將“待遇”的范圍限定在東道國針對該外國投資者直接所為的行為范圍內(nèi)，而非采納Bayindir案和Merrill&Ring案仲裁庭寬泛的解釋路徑。

在可比較的投資者范圍方面，由美國主導(dǎo)締結(jié)的國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定，例如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》《美墨加協(xié)定》和《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，都明確了地方政府給予外國投資和外國投資者的待遇也應(yīng)當(dāng)符合國民待遇要求，即聯(lián)邦制國家在國民待遇的可比較投資者范圍問題上特別考慮了地方政府給予的待遇標(biāo)準(zhǔn)。而觀察近年來的國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定可知，這一做法有普遍適用的趨勢。例如，我國在2012年《中加投資協(xié)定》第6條國民待遇條款中，也在附注部分明確了“就省級政府而言，一締約方依據(jù)本條給予的待遇是指，該構(gòu)成締約方一部分的省級政府在類似情形下給予該締約方投資者和投資者的投資的待遇”。我國未來開展雙邊投資協(xié)定談判時與對方就此或許不難達(dá)成共識，而可能的分歧在于國有企業(yè)的適格投資者資格問題。

（二）細(xì)化國民待遇的“不低于”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

整體而言，可借鑒《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》第九章在規(guī)定國民待遇時細(xì)化“相似情形”舉證責(zé)任的做法，借助附注或案例對“不低于”本國投資者待遇的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)做進(jìn)一步澄清。具體而言，在歧視意圖方面，鑒于仲裁庭多認(rèn)定歧視意圖對認(rèn)定東道國違反國民待遇的無關(guān)性，且在舉證責(zé)任分配上將主要的證明責(zé)任分配給東道國，我國投資協(xié)定對“不低于”的措辭可適當(dāng)加重投資者的舉證責(zé)任。在量化方式方面，針對東道國對外國投資給予何種程度的歧視構(gòu)成“事實(shí)上的歧視”這一問題，仲裁庭曾采“不成比例優(yōu)勢”“不合理區(qū)分”和“實(shí)質(zhì)性影響”三種不同的標(biāo)準(zhǔn)。我國可在投資協(xié)定文本的國民待遇條款中通過附注形式結(jié)合仲裁案例表達(dá)我國立場。結(jié)合國民待遇條款設(shè)置的初衷和利益平衡的立場，建議我國采用“不合理區(qū)分”標(biāo)準(zhǔn)，即投資者需要證明東道國的規(guī)制措施對本國投資者和外國投資者造成了不合理的區(qū)分。

（三）在《外商投資法》配套立法中明確公共政策的內(nèi)涵

2020年1月1日生效的《外商投資法》第4條明確了“國家對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度”，同時也在第6條規(guī)定了國家對外資的規(guī)制權(quán)，即“在中國境內(nèi)進(jìn)行投資活動的外國投資者、外商投資企業(yè)，應(yīng)當(dāng)遵守中國法律法規(guī)，不得危害中國國家安全、損害社會公共利益”，由此保留了“安全閥”，但未進(jìn)一步闡釋何為“社會公共利益”。根據(jù)上述國際投資仲裁裁決，合理的、系統(tǒng)性的政策基礎(chǔ)可作為東道國給予外國投資者差別待遇的豁免理由，因此明確公共政策或者公共利益的內(nèi)涵至關(guān)重要。例如，歐盟在其《建立外國直接投資監(jiān)管框架條例》第4條中明確列舉了歐盟對外進(jìn)行安全審查應(yīng)當(dāng)考慮的因素，并輔之以負(fù)面清單，主要包括關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、媒體自由等因素。①Regulation(EU)2019452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 Establishing a Framework for the Screening of Foreign Direct Investments into the Union,Article 4.這將國際投資協(xié)定中對公共安全的規(guī)定與國內(nèi)外商投資安全審查制度進(jìn)行了對接。我國締結(jié)的一些國際投資協(xié)定并未細(xì)化締約國公共政策或公共利益的具體內(nèi)容，故有必要在國內(nèi)立法中將公共政策作為國民待遇的例外，同時與完善外商投資立法聯(lián)系起來。國內(nèi)立法可能作為仲裁庭裁決的依據(jù)。①《關(guān)于解決國家和他國國民之間投資爭端公約》第42條第1款規(guī)定：仲裁庭應(yīng)依照雙方可能同意的法律規(guī)則對爭端作出裁決。如無此種協(xié)議，仲裁庭應(yīng)適用作為爭端一方的締約國的法律（包括其沖突規(guī)范）以及可能適用的國際法規(guī)則。建議我國可考慮制定《外商投資法》配套立法，例如在外商投資安全審查相關(guān)立法中，以及制定負(fù)面清單時，明確公共政策內(nèi)涵，并強(qiáng)調(diào)公共政策的“合法性”和“非保護(hù)性”。

（四）在中外投資協(xié)定中補(bǔ)充例外條款

面對仲裁庭解釋國民待遇時對投資者利益保護(hù)的傾向，東道國應(yīng)完善例外條款予以應(yīng)對。②See United Nations Conference on Trade and Development(UNCTAD),World Investment Report 2015:Reforming International Investment Governance,pp.124,140-142.東道國可援引的例外既包括國民待遇條款的例外，也包括適用于整個國際投資協(xié)定的一般例外或根本安全例外。伴隨信息技術(shù)的高速發(fā)展，例外的外延也正在不斷擴(kuò)展，例如歐盟與新加坡于2018年簽署的《歐盟與新加坡投資保護(hù)協(xié)定》時，就將“保護(hù)與個人數(shù)據(jù)處理和傳輸相關(guān)的個人隱私”和“保護(hù)個人記錄和賬戶的隱私”納入到了國民待遇條款的例外情形之中。③Investment Protection Agreement between the European Union and Its Member States,of the One Part,and the Republic of Singapore,of the Other Part,Article 2.3.3(e)(ii).我國在開展雙邊投資協(xié)定談判及升級現(xiàn)有協(xié)定時，也應(yīng)充分運(yùn)用例外條款，考慮將傳統(tǒng)的一般例外如公序良俗、國民健康等內(nèi)容，以及新興目標(biāo)如可持續(xù)發(fā)展理念下的環(huán)境保護(hù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)等政策納入其中。

四、結(jié)語

在認(rèn)定東道國是否給予外國投資者不低于本國投資者的待遇時，國際投資仲裁庭目前采取的路徑更側(cè)重于保護(hù)投資者利益。東道國對外國投資者具有主觀的歧視意圖并不是其違反國民待遇的要件，外國投資者只需要證明東道國的措施造成了事實(shí)上歧視的效果。如果協(xié)定中沒有特別指明比較范圍，則外國投資者應(yīng)當(dāng)享有不低于所有處于相似情形國內(nèi)投資者中的“最優(yōu)待遇”。在量化方式上，仲裁庭由早期的“不成比例優(yōu)勢”和“不合理區(qū)分”轉(zhuǎn)向了晚近的“實(shí)質(zhì)性影響”路徑，傾向于加強(qiáng)對投資者的保護(hù)。對于東道國，當(dāng)其措施與維護(hù)東道國公共政策具有合理聯(lián)系時，其可主張采取差別待遇的合法性。但是，該公共政策是否可作為東道國豁免國民待遇義務(wù)的例外，需要仲裁庭結(jié)合政策出臺時間、背景、配套法律法規(guī)等各相關(guān)要素綜合考量。

國際投資協(xié)定過去的文本設(shè)計，以及仲裁庭對投資者利益的過度保護(hù)導(dǎo)致對東道國主權(quán)利益的忽視。在投資者與東道國爭端解決機(jī)制進(jìn)入多邊改革之際，中國對國民待遇條款的變革應(yīng)力求在保護(hù)中國海外投資和維護(hù)中國對外來投資合理規(guī)制權(quán)之間尋求合理的平衡。中國在國際投資協(xié)定中接受準(zhǔn)入前國民待遇時應(yīng)當(dāng)“小步慢走”，維護(hù)中國作為投資東道國的合理規(guī)制權(quán)，降低被訴至國際投資爭端解決機(jī)構(gòu)的風(fēng)險。中國作為發(fā)展中國家，可通過細(xì)化國際投資協(xié)定中國民待遇的“不低于”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、限定準(zhǔn)入前國民待遇的適用范圍、在國內(nèi)立法中明確公共政策范圍等方式保留足夠的政策空間，達(dá)成權(quán)利義務(wù)更為平衡的國民待遇條款。