住房問題關(guān)系民生福祉。現(xiàn)階段，我國大城市新市民、青年人等群體住房困難問題突出。因為房價高，他們大多選擇租房居住;因為租金高，租房群體中又有不少住在城中村、棚戶區(qū)、違章建筑中，基本的居住條件都難以保證。為解決這些問題，單純靠政府投資建設(shè)公租房行不通，政府財政面臨巨大壓力;單純靠租賃市場也行不通，市場上的出租房普遍面積大、租金高，新市民租不起。在這一背景下，我國提出要加快發(fā)展保障性租賃住房，促進解決好大城市住房突出問題。本文對保障性租賃住房的定位、現(xiàn)實基礎(chǔ)和推進難點進行梳理，提出政策建議，以期為進一步完善相關(guān)政策體系提供支撐。

一、保障性租賃住房的內(nèi)涵和定位

1.提出和內(nèi)涵

2019年12月召開的全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議上，首次提出要發(fā)展政策性租賃住房（后更名為“保障性租賃住房”）。此后，政策性租賃住房和保障性租賃住房多次出現(xiàn)在中央重要會議上。2021年7月2日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》），標(biāo)志著我國以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系正式確立。

根據(jù)《意見》，保障性租賃住房由政府給予土地、財稅、金融等政策支持，充分發(fā)揮市場機制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給，以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金，主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題。

2.定位與分工

公租房、保障性租賃住房和市場化租賃住房都是租賃住房體系的組成部分，都是滿足居民階段性、多樣化租住需求的重要載體。三者之間在政府角色、供應(yīng)對象和覆蓋城市等方面存在差異（見表1）?？偟膩砜?，保障性租賃住房在政府主導(dǎo)角色的強弱、供應(yīng)對象范圍、租金高低水平等方面，介于公租房和市場化租賃住房之間。而且，并非所有城市都需要發(fā)展保障性租賃住房，現(xiàn)階段主要布局在人口凈流入的大城市;而公租房和市場化租賃住房在每個城市都是不可或缺。保障性租賃住房在一定程度上可以理解為公租房在部分城市的加強版，參與主體更多、供應(yīng)對象范圍更廣、房源獲得路徑更豐富，能夠成為幫助新市民、青年人等環(huán)節(jié)住房困難的“排頭兵”。

當(dāng)然，保障性租賃住房也要積極融入住房供應(yīng)體系，只有與其他類型住房有效聯(lián)動、功能互補，才能更好地發(fā)揮合力作用。合理的住房供應(yīng)體系可以讓城市里每一個居民、在其每一個人生階段，都找到匹配的住房。最困難人群或階段，由公租房“兜底”保障;隨著收入水平的改善，可以申請租住保障性租賃住房;再有改善的話，可以去市場上租房買房，或購買共有產(chǎn)權(quán)住房。

二、發(fā)展保障性租賃住房的現(xiàn)實基礎(chǔ)

根據(jù)土地來源，目前保障性租賃住房有利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋建設(shè)，以及適當(dāng)利用新供應(yīng)國有建設(shè)用地建設(shè)五種供應(yīng)渠道。這五種供應(yīng)渠道都已在一些城市進行了有益探索，是目前發(fā)展保障性租賃住房的重要現(xiàn)實基礎(chǔ)。

1.利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地

2017年以來，已有24個城市分兩批次開展了相關(guān)試點。目前形成了村集體自主建設(shè)、聯(lián)合開發(fā)和政府主導(dǎo)三種模式，分別適用于集體經(jīng)濟組織實力較強、一般和較弱的情況。村集體自主建設(shè)模式下，地方政府提供政策支持和部分配套公共服務(wù)，村集體自負(fù)盈虧（如北京昌平海鶄落村項目）;聯(lián)合開發(fā)模式下，村集體與企業(yè)組建聯(lián)營公司，對租賃房項目進行運營管理（如北京大興瀛海、豐臺成壽寺項目）;政府主導(dǎo)模式下，主要由地方政府籌集資金并組織運營管理（如北京海淀溫泉鎮(zhèn)集租房項目）。這一供應(yīng)渠道涉及主體較多，在土地開發(fā)、租賃房建設(shè)和運營管理等多個環(huán)節(jié)存在復(fù)雜的博弈關(guān)系，順利推進的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)好各方利益。

2.利用企事業(yè)單位自有閑置土地

企事業(yè)單位利用自有閑置土地建設(shè)租賃住房已實踐多年，最早可以追溯到過去單位建設(shè)自管公房的歷史。目前，保障性租賃住房發(fā)展納入這一供應(yīng)渠道，旨在降低企事業(yè)單位建設(shè)和運營租賃住房的成本，進一步提升企事業(yè)單位建設(shè)租賃住房的積極性，優(yōu)先滿足本單位職工的階段性租住需求，對其他居民的保障作用有限。不少城市可供利用的單位自有閑置土地規(guī)模有限，且主要在郊區(qū)，難以形成有效供應(yīng)。

3.利用產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地

按照《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（國土資發(fā)〔2008〕24號），園區(qū)內(nèi)“行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過工業(yè)項目總用地面積的7%”，這部分用地可用于建設(shè)租賃住房，已在各地大量園區(qū)實踐多年，租賃住房一般優(yōu)先面向本園區(qū)員工?！兑庖姟芬?guī)定，在符合一定條件的園區(qū)，上述比例可進一步提高至15%，提高部分主要用于建設(shè)宿舍型保障性租賃住房，這有利于進一步幫助園區(qū)內(nèi)企業(yè)吸引和留住職工。

4.利用存量閑置房屋

2016年以來，自如、魔方公寓等住房租賃企業(yè)，以及萬科龍湖等大型房地產(chǎn)企業(yè)改建了一批閑置和低效利用的商業(yè)辦公、旅館、廠房等存量房屋，用作租賃住房。為提高后續(xù)運營管理的效率，企業(yè)一般優(yōu)先選擇集中式改建的方式。這種渠道的優(yōu)勢在于可選房源相對多，受眾輻射廣，有利于盤活存量，提高資源利用效率，豐富現(xiàn)有租賃住房房源。但也有不少企業(yè)反映，目前存在設(shè)計規(guī)范和建筑標(biāo)準(zhǔn)不明確，以及審批驗收難的問題。

5.利用新供應(yīng)國有建設(shè)用地

2016年以來，北京、上海、深圳等地開始出讓純租賃住房用地，用于建設(shè)租賃住房，也有一些新建商品房項目配建自持物業(yè)，這些未來都有機會納入保障性租賃住房管理。這一渠道下，土地可通過出讓、租賃或劃撥等方式獲取，允許出讓價款分期收取。這一渠道的優(yōu)勢在于可在土地供應(yīng)端設(shè)定一些前置條件，相對容易推進和監(jiān)管。但目前的成熟案例仍然不多，現(xiàn)有項目普遍經(jīng)營效果不佳。

三、發(fā)展保障性租賃住房的主要難點

實際探索中，保障性租賃住房發(fā)展還面臨一些推進難點。此前出臺的《意見》已對土地價款補繳、稅費負(fù)擔(dān)、水電氣價格等方面的難點進行回應(yīng)，這里主要針對其他共性難點進行闡述。

1.資金平衡壓力大

國內(nèi)發(fā)展住房租賃普遍面臨“三高一低一長”的難題，即土地成本高、融資成本高、稅率高、租金回報率低和回報周期長。相較于市場化租賃房，保障性租賃住房可以在土地、融資和稅費等方面降低成本，但要面對租金低于市場價的要求，因此參與主體仍面臨短期內(nèi)難以實現(xiàn)資金平衡的壓力。

2.融資難和融資貴

保障性租賃住房建設(shè)前期投入大，房地產(chǎn)企業(yè)、集體經(jīng)濟組織和園區(qū)等參與方自有資金有限，需要引入長周期、低成本的資金。目前普遍面臨融資難、融資貴的問題。對此，《意見》提出要加大對保障性租賃住房建設(shè)運營的信貸支持力度，為盡快解決資金問題創(chuàng)造了條件，但還需要進一步加強落實。

3.政策支持力度難以把握

目前國內(nèi)租賃住房租售比普遍偏低，政府給予政策支持是引導(dǎo)多主體投資、提高社會資本參與積極性的重要基礎(chǔ)。政府給予政策支持也意味著直接提供資金支持或放棄一部分財政收入，本質(zhì)上是一種由社會成員出資、政府代為操作的公益行為，必須確保資源使用的公平性。對于供給側(cè)，如何把握好政策支持力度，保證參與主體有積極性，又不造成過度盈利;對于需求側(cè)，如何確定保障性租賃住房租金與同地段同品質(zhì)市場租金的合理比例，需要在實踐中繼續(xù)探索。

4.保障對象難以劃定

根據(jù)《意見》，保障對象主要是符合條件的新市民、青年人等群體，準(zhǔn)入和退出條件由城市人民政府確定。目前保障性租賃住房保障范圍相對模糊，“符合條件”“新市民”“青年人”都是相對概念，并無統(tǒng)一定義。合理的保障范圍既要堅持“?；尽?，又要充分考慮不同渠道特征、分類設(shè)定準(zhǔn)入門檻，更增加了確定保障范圍的難度。

此外，保障性租賃住房的五種供應(yīng)渠道中還有一些特有的難點。比如，利用存量閑置房屋改建的渠道下，缺乏合理的“非住改租”設(shè)計規(guī)范和建筑標(biāo)準(zhǔn)。一些地方規(guī)定參照住宅、宿舍、酒店等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但在具體執(zhí)行中具體套用哪款標(biāo)準(zhǔn)往往取決于審批人員的理解，影響建設(shè)效率和參與主體的積極性。

四、關(guān)于發(fā)展保障性租賃住房的幾點建議

1.因需供應(yīng)，科學(xué)謀劃供應(yīng)規(guī)模和節(jié)奏

不同于公租房，保障性租賃住房并非每個城市的必選項，而是重點布局在部分租賃住房供需矛盾突出、房價租金高企的城市，并科學(xué)謀劃好供應(yīng)規(guī)模和節(jié)奏。對于部分套戶比和租金收入比均較高的城市，除增加保障性租賃住房供應(yīng)外，還應(yīng)該配合公租房貨幣補貼等需求側(cè)保障手段，提高城鎮(zhèn)居民的租金支付能力。此外，在我國住房總量短缺基本解決的背景下，保障性租賃住房供應(yīng)要有前瞻性，供應(yīng)渠道以利用存量閑置房屋和存量用地為主，建筑形式上要留下足夠的改造彈性。

2.多措并舉，以財政資金撬動社會資本

一方面，政府應(yīng)繼續(xù)通過現(xiàn)有支持經(jīng)費渠道，給予補助支持，發(fā)揮其重要的引導(dǎo)作用。同時，提高財政資金使用的精準(zhǔn)度，重點投入租賃住房缺口最突出的區(qū)域，以及缺口大但短期內(nèi)難以盈利的供應(yīng)渠道。另一方面，支持銀行向各類主體新建、改建保障性租賃住房發(fā)放開發(fā)建設(shè)貸款，向住房租賃企業(yè)運營自有產(chǎn)權(quán)保障性租賃住房發(fā)放經(jīng)營性貸款，提高社會利用參與的積極性。中遠(yuǎn)期，待租金收益率顯著提高后，積極引入REITs（房地產(chǎn)信托投資基金）等權(quán)益型資金，進一步破解資金難題。

3.因地施策，提供有針對性的支持政策

由于土地來源不同，五種供應(yīng)渠道表現(xiàn)出一些特有特點，適用于更有針對性的支持政策。例如，利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)，要符合區(qū)位良好、農(nóng)民集體有意愿的條件，政府給予一定資金支持，并引導(dǎo)參與方形成共識，允許給用地使用權(quán)辦理抵押貸款;利用存量閑置房屋建設(shè)，可不補繳土地價款，同時盡快明確設(shè)計規(guī)范和建筑標(biāo)準(zhǔn)，切實解決審批驗收難題;利用新供應(yīng)國有建設(shè)用地建設(shè)，用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應(yīng)，出讓價款可分期收取。此外，保障性租賃住房都可享受稅費、水電氣價格、金融等方面的支持政策。

4.系統(tǒng)謀劃，積極融入住房供應(yīng)體系

一是以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌謀劃，做好保障性租賃住房與公租房和共有產(chǎn)權(quán)住房在保障對象、供應(yīng)方式等方面的銜接，更好地形成合力。二是加強與健全住房租賃市場、推進老舊小區(qū)改造和城中村改造等的銜接，共同解決好新市民、青年人等群體的住房困難問題。三是加強與其他租賃住房相關(guān)政策的銜接，疏通政策堵點，如梳理現(xiàn)行支持政策，將符合規(guī)定的租賃住房納入保障性租賃住房管理，做好平穩(wěn)過渡;落實好培育專業(yè)化規(guī)模化住房租賃企業(yè)的支持政策，提高保障性租賃住房的建設(shè)運營效率;推進公共服務(wù)均等化，逐步提高承租人享受公共服務(wù)的權(quán)利。

5.做好試點，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)

2021年5月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部召開40個城市發(fā)展保障性租賃住房工作座談會，要在這40個城市率先落實一批保障性租賃住房項目。下一步，試點城市要及時做好經(jīng)驗總結(jié)，在此基礎(chǔ)上探索出臺“保障性租賃住房技術(shù)導(dǎo)則”等指導(dǎo)文件，引導(dǎo)各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，發(fā)展好保障性租賃住房，促進解決好大城市住房突出問題。■

（金浩然，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心 副研究員/責(zé)編 張 棟）