張賡　李之吟

代理支庫一般設在部分沒有中國人民銀行分支機構(gòu)的縣（區(qū)）域，是基層央行在代理國庫業(yè)務方面履職的有效補充和重要依托，在預算資金收支等環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要作用。代理國庫的監(jiān)管質(zhì)效直接影響整個國庫經(jīng)理體系的高質(zhì)量發(fā)展。

代理支庫監(jiān)管存在的問題

國庫代理業(yè)務經(jīng)過三十多年的實踐，取得突飛猛進的發(fā)展。以陜西為例，2020年陜西省國庫代理分支機構(gòu)已達32家，代理業(yè)務從1985年約10萬筆、9億元，增加到2020年的1198萬筆、4790.05億元。但是該業(yè)務的迅速發(fā)展以及國庫信息化建設的不斷推進，對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務提出了新的要求。如果不能與時俱進，將使國庫“資金安全、系統(tǒng)安全”兩個風險底線日益凸顯。目前主要體現(xiàn)在以下五個方面。

規(guī)章制度不夠健全。代理支庫業(yè)務的商業(yè)銀行往往對制度建設重視不夠，主要表現(xiàn)在沒有及時根據(jù)國庫業(yè)務風險控制的需要，制定適應本支庫具體情況的內(nèi)控制度、應急預案和監(jiān)管辦法，易形成業(yè)務監(jiān)督的“死角”。

業(yè)務定位不夠清晰。一方面，商業(yè)銀行作為代理支庫要履行國庫的監(jiān)督職責，但同時又是稅費的繳納者，需要接受稅務部門的管理。而財稅部門又是商業(yè)銀行存款的重要客戶資源，商業(yè)銀行在代理國庫過程中往往定位不清，自覺或不自覺地將代理國庫與財稅之間的關(guān)系轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行與客戶之間的關(guān)系，尤其當履行代理支庫監(jiān)管職責觸動地方政府利益或與財稅部門發(fā)生沖突時，代理支庫有時會在預算資金收納、庫款支撥、退庫和業(yè)務更正等方面遷就財稅部門，使“彈性監(jiān)管”成為事實。商業(yè)銀行代理支庫角色的多重屬性往往會誘導其視代理國庫業(yè)務為聯(lián)系財政、稅務的橋梁，從而游弋于代理支庫、企業(yè)和納稅人三種角色之間，不由自主地陷入顧此失彼、定位不清、難以公允的窘境。另一方面，商業(yè)銀行代理支庫的思維理念和主要管理精力往往圍繞商業(yè)銀行的主營業(yè)務開展，對國庫代理業(yè)務的內(nèi)控重視不夠，容易忽視對國庫制度、管理要求及操作規(guī)范等方面的嚴格管理，導致代理國庫人員對國庫制度要求理解掌握不透徹，監(jiān)督管理執(zhí)行不嚴格等問題。

人員配備不夠優(yōu)化。業(yè)務趨利性決定了商業(yè)銀行在人員配備上，更愿意將行內(nèi)業(yè)務素質(zhì)高的優(yōu)秀員工配備在能帶來收益的重要崗位，而對代理國庫業(yè)務的人員配備不足、年齡結(jié)構(gòu)不盡合理，人員變動也較為頻繁，容易弱化監(jiān)督和內(nèi)控效果。

激勵機制不夠充分。一是代理內(nèi)生動力不足，代理國庫資格較難調(diào)整。目前，一部分縣級國庫代理行處于金融市場不完善、金融機構(gòu)布局不充分的欠發(fā)達地區(qū)，可供選擇的商業(yè)銀行相對較少;另一部分位于中心城市的縣區(qū)國庫代理行多由某家大型銀行網(wǎng)點統(tǒng)一代理，調(diào)整代理資格勢必牽涉國庫、財政、稅務等多個部門，溝通協(xié)調(diào)成本巨大。加上培訓成本、業(yè)務連續(xù)性、熟悉程度等因素，這些代理行在代理資格上競爭壓力較小，做好代理國庫工作內(nèi)生動力不足。二是代理外生動力欠缺。按照規(guī)定，地方財政部門應按受理各種原始憑證的筆數(shù)支付給代理支庫一定的代辦業(yè)務費用。但代理行代辦費用這項“法定應有”的收入一直未得到全面落實，基本為無償代理，迫使部分代理行以代理國庫業(yè)務帶來的其他“衍生收益”彌補成本，也是代理國庫監(jiān)管乏力的原因之一。

監(jiān)管模式缺乏創(chuàng)新?，F(xiàn)有模式下，央行對代理支庫最直接、最主要和最有效的監(jiān)管手段是國庫會計現(xiàn)場檢查及非現(xiàn)場事后票據(jù)監(jiān)督，同時結(jié)合數(shù)據(jù)電子化檢查手段，以事后監(jiān)督為主?，F(xiàn)行針對商業(yè)銀行（含代理支庫）的年度綜合執(zhí)法檢查明確規(guī)定要遵循“雙隨機”“全覆蓋”原則，按照“做好檢查的年度統(tǒng)籌，避免在相鄰年度反復抽取同一檢查對象”和“每年2～6家且少于全部監(jiān)管對象數(shù)量的20%”的規(guī)定，容易形成無法按需要對代理國庫業(yè)務進行及時檢查監(jiān)督的情況。

成因分析

重要性認識不夠，形成監(jiān)管“盲區(qū)”。一方面，代理行通常有重本行業(yè)務、輕代理業(yè)務傾向，因而在制度建設、人員配備、業(yè)務管理和監(jiān)督檢查等方面存在得過且過的思想，對代理業(yè)務的規(guī)范性，尤其是對日常國庫資金撥付、退庫和更正等需要實時柜面監(jiān)督的業(yè)務的重要性認識不到位;另一方面，代理支庫作為一級國庫，既是經(jīng)營者，又是監(jiān)管者;既要完成好日常的商業(yè)銀行會計核算等銀行業(yè)務，又要履行好國庫對轄區(qū)其他商業(yè)銀行國庫經(jīng)收處的監(jiān)督管理職責。這種既是運動員，又是裁判員的“雙重”身份，決定其在操作者與監(jiān)管者之間很難做到均衡兼顧，形成事實上的國庫監(jiān)管缺位。

約束力不足，弱化了監(jiān)管威懾力。一是國庫制度建設沒有完全跟上業(yè)務監(jiān)管發(fā)展需要;二是現(xiàn)階段國庫現(xiàn)場監(jiān)督和非現(xiàn)場監(jiān)管，實行“發(fā)現(xiàn)問題——督促糾改——跟蹤督改”的檢查方式，對存在的需要處罰問題沒有制定相應的處理辦法，弱化了業(yè)務監(jiān)督檢查的嚴肅性、震懾力和約束力，容易形成查出的問題不能得到有效糾正和屢查屢犯的現(xiàn)象。

時效性不強，降低了監(jiān)管質(zhì)效。目前國庫業(yè)務尚未達到對代理業(yè)務實施全方位的電子化實時監(jiān)管，人民銀行對代理支庫的監(jiān)管主要是通過看傳票、查賬簿等傳統(tǒng)的手工方式開展監(jiān)督檢查，輔之以非現(xiàn)場的事后票據(jù)監(jiān)督，缺乏大數(shù)據(jù)高度電子化手段的監(jiān)督檢查能力，只能通過事后監(jiān)督的方式加強監(jiān)管，在事前監(jiān)督和事中監(jiān)督方面缺乏手段。

能動性不強，制約了高質(zhì)量發(fā)展。一是代理行普遍缺乏代理資格競爭壓力，導致其盡職盡責、高質(zhì)量做好代理國庫業(yè)務的動力不足。二是部分財政部門無法按時、足額地支付代理費用，久而久之影響代理支庫長遠謀劃、傾心傾力、創(chuàng)造性地做好國庫工作的積極性。

代理支庫監(jiān)管工作的優(yōu)化路徑

建立健全規(guī)章制度，細化激勵約束機制。制度既是業(yè)務開展的基礎，也是資金安全的保障，更是國庫監(jiān)管的先導。代理國庫要及時補充完善適合本轄區(qū)具體情況的國庫會計核算和監(jiān)督管理細則規(guī)定，制定符合實際的代理國庫業(yè)務內(nèi)控管理辦法;人民銀行要及時建立健全代理支庫監(jiān)督管理辦法和可操作的代理支庫業(yè)務管理罰則，只有做到獎罰分明，監(jiān)督有力，才能切實從制度上為代理支庫持續(xù)健康發(fā)展保駕護航。

調(diào)整國庫監(jiān)管思路，構(gòu)建電子監(jiān)管網(wǎng)絡。首先，在人民銀行現(xiàn)有現(xiàn)場檢查模式框架下，國庫部門對于發(fā)現(xiàn)風險線索的代理支庫，要積極與行內(nèi)法務部門對接，列入行內(nèi)的專項計劃檢查。其次，要以各種手段積極落實非現(xiàn)場檢查，加強非現(xiàn)場監(jiān)督和檢查力度。各級人民銀行國庫目前都在使用的“國庫監(jiān)管子系統(tǒng)——事后監(jiān)督”模塊是一個較好的非現(xiàn)場業(yè)務監(jiān)督檢查工具，但存在利用率不高的情況?；鶎訃鴰斐耸褂迷撓到y(tǒng)監(jiān)督代理國庫的核算業(yè)務之外，其他的非現(xiàn)場監(jiān)管功能模塊尚未使用。因此，要大力探索、發(fā)掘、創(chuàng)新使用該模塊，以求最大限度地發(fā)揮系統(tǒng)監(jiān)督成效。其次，構(gòu)建開放的電子化實時監(jiān)督大數(shù)據(jù)平臺。地方國庫可以積極參與財政部門正在建設的財政預算收支一體化項目，倡導“財稅管庫銀”，將國庫現(xiàn)有的“3T”業(yè)務核算和信息平臺、財政預算管理信息數(shù)據(jù)、“金稅”和“金關(guān)”等系統(tǒng)進行深度整合，同時鼓勵基層國庫開發(fā)適合本地區(qū)的輔助實時監(jiān)管系統(tǒng)，從收支數(shù)據(jù)獲取、信息反饋、風險預警、非現(xiàn)場監(jiān)督等方面搭建“經(jīng)緯縱橫、不留死角”的電子監(jiān)管網(wǎng)絡。

注重國庫人才培養(yǎng)，深化國庫隊伍建設。一是充實基層國庫監(jiān)管人員，有針對性地組織監(jiān)管培訓，提升應對復雜局面的檢查能力，打造一支高素質(zhì)、高效率的國庫專業(yè)監(jiān)管隊伍。二是人民銀行管轄國庫要積極協(xié)調(diào)商業(yè)銀行，配足、配強代理國庫業(yè)務人員，保持代理業(yè)務人員的相對穩(wěn)定。三是人民銀行要大力為代理國庫人員創(chuàng)造各類業(yè)務及監(jiān)管培訓機會，督促、鼓勵代理國庫業(yè)務人員主動加強國庫新知識、新業(yè)務和新技能學習，及時適應新時期國庫發(fā)展要求。

加強監(jiān)管機制創(chuàng)新，提升國庫監(jiān)管效能。一是積極探索建立國庫和財政之間的“聯(lián)席聯(lián)動監(jiān)管”新模式。組建聯(lián)合檢查組，借助雙方專業(yè)人員，對帶有苗頭性的重大資金風險線索開展專項檢查監(jiān)督;建立定期的多渠道溝通模式，定期評估代理庫的代理效果;建立健全區(qū)域內(nèi)代理國庫退出機制，實現(xiàn)“能者進、劣者退”的良性循環(huán)機制等。二是協(xié)調(diào)財政部門積極落實代理國庫代辦業(yè)務費用，特別是對于金融不發(fā)達地區(qū)給予適當?shù)恼邇A斜。三是對于有條件收回代理國庫的區(qū)域中心城市，當?shù)厝嗣胥y行要主動作為，攻堅克難，積極創(chuàng)造條件將商業(yè)銀行代理國庫收回人民銀行經(jīng)理，進而從源頭解決商業(yè)銀行代理國庫監(jiān)督缺失的局面。

引導激勵商業(yè)銀行，實現(xiàn)主營業(yè)務與代理業(yè)務雙贏。國庫業(yè)務的核心是為政府管庫理財，責任重大。商業(yè)銀行主營業(yè)務和代理國庫業(yè)務本質(zhì)上沒有沖突，雙方的正常業(yè)務效益關(guān)系應該是互相促進、相輔相成的。因此，要堅決扭轉(zhuǎn)以犧牲國庫監(jiān)管的質(zhì)效來換取商業(yè)銀行主營業(yè)務開展的錯誤理念。人民銀行要加強對代理支庫的風險教育，引導代理支庫切實提高對代理國庫業(yè)務重要性的認識，厘清職責邊界，依法合規(guī)履行職責，將商業(yè)銀行主營業(yè)務與代理國庫業(yè)務置于同等重要的位置，實現(xiàn)“兩手抓，兩手都要硬”。

責任編輯：楊生恒