溫彬　黃鴻星　曾洋

2021年10月15日，中國人民銀行、銀保監(jiān)會正式發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）和首批19家國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行（D-SIBs）名單，標(biāo)志著我國系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管框架基本確立和落地，有助于促進(jìn)與國際金融監(jiān)管接軌，增強(qiáng)我國金融系統(tǒng)穩(wěn)定性。首批19家D-SIBs的確定標(biāo)準(zhǔn)，是2020年12月3日中國人民銀行、銀保監(jiān)會發(fā)布的《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》），該辦法于2021年1月1日起執(zhí)行，是我國系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管框架的基礎(chǔ)性一環(huán)。入選D-SIBs，既是對銀行的高度認(rèn)可，又是一份沉甸甸的責(zé)任，同時也帶來了不小的壓力，需要在附加資本、杠桿率、大額風(fēng)險暴露、公司治理、恢復(fù)和處置計劃、信息披露和數(shù)據(jù)報送等方面滿足更高的監(jiān)管要求。探究D-SIBs的入選標(biāo)準(zhǔn)及其帶來的影響，可以更清楚地認(rèn)識對“太大而不能倒”金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的邏輯和意義。

D-SIBs的評估與認(rèn)定

此次19家D-SIBs名單的確定是《評估辦法》的“實(shí)操”應(yīng)用，具有標(biāo)志性意義，顯示出我國對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的分析和判斷框架，經(jīng)過反復(fù)比較和論證，特別是結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)金融體系運(yùn)行的實(shí)際特點(diǎn)，并充分考慮外部影響和國際評價后，形成了較為成熟的標(biāo)準(zhǔn)體系，是對國內(nèi)銀行在監(jiān)管和評價上更進(jìn)一步的分類和分級。單從直觀上看，此次入選G-SIBs的19家銀行，符合市場的普遍性預(yù)期，與各家銀行的實(shí)際發(fā)展情況相當(dāng)，體現(xiàn)出了較好的評估效果。

從評估的指標(biāo)看，此次19家銀行在基于規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性和復(fù)雜性四個維度的綜合評價中排名靠前，在上述四個方面的具體定量分析得分都在100分以上。根據(jù)“差異化監(jiān)管”原則，在綜合各銀行的定量打分和定性信息后，按照最終評價和合計得分情況，19家銀行基于不同的分值，被進(jìn)一步劃分為四組。分值最低的銀行分在第一組，最高的分在第五組，但由于此次19家銀行得分均未達(dá)到第五組的閾值，因此按照《評估辦法》的評價標(biāo)準(zhǔn)，第五組的入選銀行暫時空缺，意味著國內(nèi)銀行暫時都還不必執(zhí)行“最嚴(yán)格”的“附加監(jiān)管規(guī)定”，后續(xù)是否有銀行納入第五組，將視銀行具體發(fā)展情況、國內(nèi)監(jiān)管導(dǎo)向和國際監(jiān)管形勢而定（見表1）。

從國際銀行監(jiān)管形勢看，目前中資銀行中的中行、工行、建行處于國際系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）名單第二組，須執(zhí)行1.5%的附加資本要求;農(nóng)行處于第一組，須執(zhí)行1%的附加資本要求。根據(jù)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》對商業(yè)銀行核心一級資本充足率最低7%的要求，則農(nóng)行須滿足至少8%，中行、工行、建行須滿足至少8.5%的核心一級資本充足要求。但由于銀保監(jiān)會對國內(nèi)銀行的資本充足率要求比國際更為嚴(yán)格，根據(jù)《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，國內(nèi)銀行應(yīng)滿足最低7.5%的核心一級資本充足率，同時根據(jù)該辦法第二十五條規(guī)定“國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求為風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的1%，由核心一級資本滿足”，即對應(yīng)銀行要執(zhí)行最低8.5%的核心一級資本充足率要求，采用這一標(biāo)準(zhǔn)后的資本充足率下限與G-SIBs的要求一致，且對農(nóng)行的要求似乎更顯嚴(yán)格。作為此次D-SIBs中附加資本要求最高的第四組，工農(nóng)中建四大行將執(zhí)行1%的附加資本要求，核心一級資本下限保持8.5%不變。后續(xù)若中資銀行在G-SIBs中的評價分組“上升”，比如有銀行進(jìn)入到了第三組，則須執(zhí)行9%的資本下限要求，這將很有可能引起其在D-SIBs中的得分變化，若超過分組閾值，將觸發(fā)更為嚴(yán)格的附加監(jiān)管要求，即被納入D-SIBs第五組。

系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的出臺，是源于次貸危機(jī)期間雷曼兄弟等機(jī)構(gòu)倒閉造成嚴(yán)重連鎖反應(yīng)，引發(fā)對金融機(jī)構(gòu)“太大而不能倒”的普遍認(rèn)知，因此規(guī)模成為了判定機(jī)構(gòu)是否具有系統(tǒng)重要性的主要依據(jù)。在G-SIBs的5個一級評價指標(biāo)中，規(guī)模（Size）占20%權(quán)重，且該指標(biāo)不再細(xì)分，在更為細(xì)致的13個二級指標(biāo)中權(quán)重最高，是次高指標(biāo)（跨境債權(quán)Cross-jurisdictional Claims、跨境負(fù)債Cross-jurisdictional Liabilities）權(quán)重的兩倍。從D-SIBs的評價體系看，規(guī)模也是權(quán)重最高的指標(biāo)，占比為25%（見表2），比G-SIBs指標(biāo)體系中的權(quán)重更大。當(dāng)然，造成這種差異的原因，很大程度上是國內(nèi)銀行間的跨區(qū)域業(yè)務(wù)顯然比國際銀行間的“跨境業(yè)務(wù)Cross-jurisdictional Activity”，在風(fēng)險和傳染性上更小，因而可適當(dāng)將該部分的權(quán)重進(jìn)一步分配到規(guī)模指標(biāo)上。比如，D-SIBs中的境外債權(quán)債務(wù)作為二級指標(biāo)占比為5%，但G-SIBs中的同類指標(biāo)占比則達(dá)到了20%。

考察上述定量指標(biāo)體系，規(guī)模在13個二級指標(biāo)中權(quán)重最大，且遠(yuǎn)高于其他指標(biāo)權(quán)重，顯示出規(guī)模在衡量是否“太大不能倒”上的重要性更為突出。此次入選D-SIBs的19家銀行，與按2020年末“資產(chǎn)規(guī)?！迸判虻那?0家銀行吻合度極高，全部在這20家銀行名單內(nèi)，同時也均在20家“核心一級資本凈額”最大的銀行名單內(nèi)。從國內(nèi)銀行經(jīng)營模式看，大多數(shù)銀行仍然是以資產(chǎn)驅(qū)動擴(kuò)張為主，負(fù)債驅(qū)動擴(kuò)張的模式還未占據(jù)主流，因而資產(chǎn)或資本的規(guī)模仍是決定其盈利能力和市場影響力的關(guān)鍵指標(biāo)，同時也是外部在評價銀行信譽(yù)時的重要參照，特別是普通金融消費(fèi)者獲知銀行情況、對銀行進(jìn)行“實(shí)力”判斷時幾乎僅參考的指標(biāo)。換句話說，規(guī)模是決定銀行在金融體系和社會經(jīng)濟(jì)生活中是否具有“影響力”也即“系統(tǒng)重要性”的首位標(biāo)準(zhǔn)。

對系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行篩選，附加預(yù)防性機(jī)制設(shè)計，降低其出現(xiàn)風(fēng)險及風(fēng)險演變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險的可能，是現(xiàn)代銀行監(jiān)管的重要特征。從對銀行“系統(tǒng)重要性”的認(rèn)定角度看，系統(tǒng)重要性的涵義對應(yīng)的是“系統(tǒng)性風(fēng)險”。如果沒有造成系統(tǒng)性風(fēng)險的潛在概率，則該銀行理論上不具有系統(tǒng)重要性，但如果某銀行的單一風(fēng)險、微觀風(fēng)險演變、傳染并導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的概率越大，則其系統(tǒng)重要性程度也就越高。規(guī)模大的銀行，除自身產(chǎn)生微觀風(fēng)險并演變、傳染的概率高外，由于其與其他金融機(jī)構(gòu)交易形成的資產(chǎn)負(fù)債、通過金融市場發(fā)行的金融工具規(guī)模也更大，即在金融體系內(nèi)的“關(guān)聯(lián)度”更強(qiáng)，由其引發(fā)的風(fēng)險的傳染范圍也就更廣，更能產(chǎn)生“牽一發(fā)而動全身”的后果，從而有更高的概率造成系統(tǒng)性風(fēng)險。同時，鑒于在系統(tǒng)重要性、系統(tǒng)風(fēng)險性上的特征突出，如果這些銀行的“復(fù)雜性”繼續(xù)提升，一旦出現(xiàn)大的風(fēng)險，其對金融體系產(chǎn)生的負(fù)面影響大范圍鏈?zhǔn)铰?，這也同時決定了其更加具有不可替代性。當(dāng)然，這種“不可替代”并非意味著其地位牢不可破，而是強(qiáng)調(diào)其風(fēng)險暴露后的處置、管理乃至破產(chǎn)清算的成本太高，往往需要動用大量的社會資源，產(chǎn)生較高的社會成本，而這種成本如果被社會民眾分?jǐn)?，則顯然不符合成本收益原則，畢竟絕大多數(shù)民眾并沒有從銀行的經(jīng)營利潤中直接“分一杯羹”。整體看，規(guī)模與關(guān)聯(lián)度、可替代性、復(fù)雜性四者構(gòu)成了一個完整的、影響系統(tǒng)性風(fēng)險擴(kuò)散的體系，彼此間不能完全區(qū)隔開，而規(guī)模顯然是這個指標(biāo)體系的核心。

D-SIBs帶來的影響

對銀行而言，入選系統(tǒng)重要性銀行，即是獲得了官方“認(rèn)證”，對形象提升和市場展業(yè)具有積極作用。但“欲戴其冠，必承其重”，D-SIBs銀行將受到更為嚴(yán)格的監(jiān)管，須為達(dá)到附加監(jiān)管要求付出更多成本，這種成本既包括更嚴(yán)格的資本達(dá)標(biāo)水平，也包括為維護(hù)系統(tǒng)重要性聲譽(yù)而付出的額外的經(jīng)營努力。

入選D-SIBs的銀行至少要分階段滿足四個方面的額外監(jiān)管要求：一是更高的資本緩沖要求，即根據(jù)D-SIBs所處的不同組別，滿足相應(yīng)的資本緩沖要求，包括附加資本要求和附加杠桿率要求兩方面，此舉本質(zhì)上是提高銀行在持續(xù)經(jīng)營過程中通過自身資本吸收損失的能力。二是總損失吸收能力（TLAC）要求，即對系統(tǒng)重要性銀行施加額外的損失吸收能力要求，主要是在銀行進(jìn)入破產(chǎn)清算程序時，其自身的TLAC工具可自動減記或轉(zhuǎn)股，從而吸收損失，減小外部救援成本。該要求與“更高的資本緩沖要求”是相互獨(dú)立的，即二者均要分別達(dá)標(biāo)，目前在19家D-SIBs中，除工農(nóng)中建四大行需按照G-SIBs要求，特別是按照中國人民銀行、銀保監(jiān)會、財政部于2021年10月29日印發(fā)的《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》，率先實(shí)施TLAC監(jiān)管外，其余15家銀行還沒有明確的實(shí)施進(jìn)度表。三是處置計劃，即針對可能出現(xiàn)的倒閉風(fēng)險，提前制定相應(yīng)的處置計劃并定期評估。四是更高的監(jiān)管期望，包括對入選銀行在風(fēng)險治理、內(nèi)部控制質(zhì)量等方面更高的監(jiān)管要求。此外，從普通金融消費(fèi)者的角度看，D-SIBs為其提供了一個評判銀行“好”“壞”的新標(biāo)準(zhǔn)，顯然，能夠進(jìn)入D-SIBs的銀行將在民眾中獲得更好的“印象分”。

在“更高資本緩沖要求”上，按照《規(guī)定》，此次入選的19家銀行，根據(jù)所屬組別，由低到高分別要滿足0.25%、0.5%、0.75%和1%的附加資本要求，以及0.125%、0.25%、0.375%和0.5%的附加杠桿率要求。由于D-SIBs中第五組空缺，因此都不必執(zhí)行最為嚴(yán)格的“1.5%附加資本+0.75%附加杠桿率”監(jiān)管要求。附加資本要求都須由核心一級資本滿足，因此D-SIBs首當(dāng)其沖要補(bǔ)充核心一級資本。當(dāng)然，銀行是否需要補(bǔ)充資本或補(bǔ)充資本的緊迫程度，取決于各銀行在長期經(jīng)營中，通過內(nèi)源積累和外部融資等實(shí)現(xiàn)的資本充足水平，即要評估各銀行核心一級資本水平與最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)間的差額情況，也即資本“安全墊”是否足夠厚實(shí)（見表3）。

從資本情況看，入選D-SIBs的19家銀行均滿足附加資本要求和附加杠桿率要求，且具有一定的“安全墊”水平，短期內(nèi)無資本短缺之虞。從2021年9月末各家銀行數(shù)據(jù)看，D-SIBs銀行在資本充足程度上相差較大，最高者與最低者相差4.84個百分點(diǎn);核心一級資本“安全墊”水平差別較大，第一組至第四組銀行的平均核心一級資本充足率分別高出最低標(biāo)準(zhǔn)1.25個百分點(diǎn)、1.25個百分點(diǎn)、2.08個百分點(diǎn)和3.7個百分點(diǎn)，即隨著組別的提高，該組銀行的核心一級資本“安全墊”水平更高;從單個銀行看，建設(shè)銀行核心一級資本充足率高出其對應(yīng)8.5%的資本要求下限4.9個百分點(diǎn)，資本充足率最低的銀行則只高出其對應(yīng)資本要求下限0.8個百分點(diǎn)，差別明顯。

考慮到銀行一般會在監(jiān)管要求之上，再主動留存一部分資本作為緩沖，避免資本充足率緊貼監(jiān)管紅線。假設(shè)在8.25%的基礎(chǔ)上再加1個百分點(diǎn)，即以9.25%為底線，衡量名單中18家銀行（廣發(fā)銀行數(shù)據(jù)暫無）的資本充足情況。之所以選擇8.25%作為基數(shù)，是因?yàn)槠鋵?yīng)D-SIBs中第三組的資本下限要求，僅低于工農(nóng)中建四大行所在的第四組標(biāo)準(zhǔn)，考慮到非國有大行在“規(guī)?！被颉爸匾浴鄙隙唐趦?nèi)很難與國有大行同列一組，因此8.25%可被視為短期內(nèi)非國有大行可以觸及的最高資本監(jiān)管要求。壓力測試結(jié)果顯示，18家銀行中有7家銀行尚有資本缺口，可見D-SIBs銀行資本整體達(dá)標(biāo)壓力有限，但在滿足實(shí)際經(jīng)營需要的前提下，從更為嚴(yán)格和審慎的評價角度看，個別銀行可能仍有資本補(bǔ)充的壓力。

除滿足附加資本要求監(jiān)管外，系統(tǒng)重要性銀行還要做好滿足TLAC監(jiān)管要求的準(zhǔn)備。TLAC比率包含風(fēng)險加權(quán)比率和杠桿比率，工農(nóng)中建四大行的風(fēng)險加權(quán)比率應(yīng)于2025年初達(dá)到16%、2028年初達(dá)到18%，杠桿比率應(yīng)于2025年初達(dá)到6%、2028年初達(dá)到6.75%。雖然其他D-SIBs銀行暫無這種壓力，但如果在2022年1月1日后被認(rèn)定為全球系統(tǒng)重要性銀行，則要在被認(rèn)定之日起三年內(nèi)滿足TLAC要求。G-SIBs名單于每年11月更新并公布，也就是說可能有某一家或幾家工農(nóng)中建四大行之外的其他國內(nèi)銀行，最快需要在2025年11月前滿足TLAC監(jiān)管要求，雖然出現(xiàn)這種情況的概率較低，但畢竟是對D-SIBs更加重視資本補(bǔ)充的再次提醒。

結(jié)論與建議

整體看，入選系統(tǒng)重要性銀行，短期增加了單家銀行的資本充足率考核壓力，長期則提升了銀行業(yè)整體的資本充足率要求，同時對杠桿率等方面的附加監(jiān)管，也將影響銀行的信用擴(kuò)張意愿，銀行業(yè)風(fēng)險水平將隨之下降，整體經(jīng)營質(zhì)量有望提升，有利于提升我國金融體系的穩(wěn)定性。

但我們也要看到，由于大型銀行目前核心一級資本相對充足，資本補(bǔ)充壓力更多來自TLAC工具，部分其他銀行則面臨較大的核心資本補(bǔ)充壓力。假設(shè)這些銀行中出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的資本內(nèi)源補(bǔ)充緩慢或外部籌措不及時的情況，則將對其風(fēng)險防范和可持續(xù)經(jīng)營能力帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。個別資本短缺的銀行可能會為滿足監(jiān)管要求而放慢資產(chǎn)增長速度，進(jìn)一步影響其資本積累和外源融資，從而損害銀行的穩(wěn)健發(fā)展，因此要更加關(guān)注資本充足率較低的銀行的經(jīng)營情況。

為此，商業(yè)銀行應(yīng)更加注重資本管理，保證和有序提升資本安全性水平。從穩(wěn)健發(fā)展角度看，商業(yè)銀行提升資本水平還應(yīng)主要依靠自身“造血”和從內(nèi)部發(fā)力。例如，通過擴(kuò)大盈利，增加內(nèi)生資本來源;提高資本使用效率，減少資本損耗;調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，探索輕資本運(yùn)營模式;加大不良資產(chǎn)清收處置，收回資金“反哺”利潤，擴(kuò)大資本轉(zhuǎn)增規(guī)模。同時，在努力挖掘內(nèi)源資本補(bǔ)充的潛力之外，商業(yè)銀行還要用好外部資本補(bǔ)充工具，包括定向增發(fā)、二級資本債、可轉(zhuǎn)債和永續(xù)債等產(chǎn)品工具。中小銀行特別是城商行，還可以通過使用地方政府專項(xiàng)債等方式擴(kuò)大資本補(bǔ)充來源。

最后，在增強(qiáng)內(nèi)外部綜合資本補(bǔ)充能力的同時，商業(yè)銀行要將防范風(fēng)險放在更加突出的位置，進(jìn)一步平衡好資產(chǎn)增速與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)系。在有效滿足監(jiān)管要求的基礎(chǔ)上，不斷提升風(fēng)險緩釋能力，為業(yè)務(wù)拓展提供保障，實(shí)現(xiàn)資本充足與經(jīng)營發(fā)展雙提升、兩促進(jìn)。

責(zé)任編輯：孫 爽