邊 燚 王金水

一、政策轉移研究的演進路徑

“政策轉移”作為各國公共政策實踐的現(xiàn)象已由來已久，其蘊含的“實驗主義”精神一直作為中國國家治理的重要方法延續(xù)至今，但該概念的確立還是在20世紀90年代之后。

大衛(wèi)·道洛維茨（David Dolowitz）和大衛(wèi)·馬什（David Marsh）將政策轉移界定為：“在一個時間或地點存在的政策、行政管理安排或機構被用于在另一個時間或地點來發(fā)展有關政策的知識、行政管理安排和機構的過程。” 該界定突出政策知識的轉移的過程意味。它之所以被學術界普遍認可，是因為該概念的解釋比較清楚地傳遞出關于政策轉移的諸多立體的動態(tài)性內涵：首先，政策轉移是一種跨越時間、跨越空間的多維現(xiàn)象；其次，政策轉移是一個涉及多要素的動態(tài)演進過程；再次，政策轉移涉及多內容的轉移，既包括政策知識、機構的轉移，也包括政策性計劃和項目等；最后，政策轉移涉及多場域的轉移，既包括國際組織層面的轉移，又包括跨國層面的轉移和國內層面的轉移。政策轉移并非單一理論的闡述，而是道洛維茨和馬什在總結歸納了多個政策傳播相關理論所產(chǎn)生的，將政策趨同、政策擴散等相關概念進行整合而形成的一般通用框架，1Evans Mark, Policy Transfer in Global Perspective, New York: Routledge, 2017, p. 21.歸納了包括“教訓吸取”“政策擴散”“政策趨同”等多個龐大而分散的理論群體，最后歸納為“政策轉移”，并建立了系統(tǒng)的理論框架。

在政策轉移的研究中，筆者采用Citespace分析工具，將Citespace軟件中網(wǎng)絡節(jié)點確定為“被引文獻”，通過對被引文獻的分析可以追蹤“政策轉移”理論研究的發(fā)展脈絡及演進路徑。本文選取共引頻次與被引頻次最高的6篇文獻，以此為線索分析政策轉移的研究路徑。

表1. 代表性文獻

通過對6個高頻詞文獻的分析，可以追蹤政策轉移理論自誕生起近20年來的發(fā)展線索。第一篇文獻是道洛維茨和馬什在1996年所著的《誰向誰學習了什么：政策轉移文獻的回顧》，這篇文章使政策轉移的概念得以確立，可以被譽為政策轉移概念研究的里程碑，作者成功構建了一個可以支持后續(xù)研究的、被廣泛引用的政策轉移概念。第二篇文獻是道洛維茨和馬什在2000年所著的《向國外學習：政策轉移在當代決策中的作用》，道洛維茨和馬什創(chuàng)立的“道—馬模型”，內容包括“為什么轉移”“誰介入了轉移”“轉移了什么”“從哪里轉移”“轉移程度”“轉移限制”“如何證明政策轉移”“為什么失敗”八個因素。這一模型作為政策轉移分析框架被不斷探討、補充，也讓政策轉移理論在研究之初的熱點集中在概念的爭論與框架的完善之中。第三篇文獻是戴安·斯通（Diane Stone）在2004年發(fā)表的《政策“跨國化”中的代理人和全球網(wǎng)絡》，這篇文章給予了研究政策轉移不同的思路，政策轉移的場域從橫向政府間轉向多層次治理的垂直型超國家政策領域，使得政策轉移的主體從國家或國家性質的組織脫離出來，對于后續(xù)政策轉移視閾下全球化網(wǎng)絡的研究具有啟蒙作用。第四篇文獻是杰米·皮克（Jamie Peck）和尼克·西奧多（Nik Theodore）在2010年發(fā)表的《政策流動：模型、方法和突變》，作者提出了政策轉移研究的新概念——政策流動（Policy Mobilize），政策流動的研究更傾向于探索在不斷變化的社會環(huán)境中、在開放的網(wǎng)絡政治環(huán)境中政策的變異過程。這使得先前政策轉移研究中缺失的關于“價值重構、制度重構”的部分完整起來，更加側重于政策“軟轉移”部分的研究。第五篇文獻是大衛(wèi)·本森（David Benson）和安德魯·喬丹（Andrew Jordan）在2011年發(fā)表的《我們從政策轉移研究中學到了什么？道洛維茨和馬什文獻的回顧》，作者通過對政策轉移的要素、渠道、限制因素的總結，預測了政策轉移研究的諸多領域，如政策轉移中的結構要素成為研究熱點等發(fā)展趨勢。第六篇文獻是斯通在2012年發(fā)表的《政策的轉移與翻譯》，進一步強調了在互聯(lián)網(wǎng)時代的今天政策轉移所具有的新特征，也再次肯定了知識轉移等“軟轉移”在政策轉移中的作用，為后續(xù)深入研究奠定了基礎。

從以上分析可知，政策轉移研究從概念的提出、內涵的豐富及研究方式方法的完善，經(jīng)過學者們的不斷探索開拓，到21世紀前10年逐漸成為學界研究的關鍵問題和熱門話題。Citespace軟件無法檢測到2010年之后共引頻次較高的文獻，但這并不能說明2010年之后的文獻參考價值低。這一方面與相關研究文獻發(fā)表時間晚、引用率相對較少有關，更重要的是自2010年之后，研究文獻明顯更多地傾向于實證案例分析，用政策轉移理論來解釋具體情況，案例分析文獻更為分散，共引頻次也更低。從另一角度來看，也可以間接論證政策轉移理論逐漸走向成熟，案例實證研究對于政策轉移議題影響不斷加深。

二、政策轉移研究的重點及熱點分析

采用Citespace工具分析政策轉移研究相關文獻的關鍵詞，可以了解到政策轉移研究的重點及熱點。在共引文獻關鍵詞聚類圖譜中，字體越大，關鍵詞引用頻次越高。根據(jù)圖1可以看出，政策轉移研究較為集中，沒有分散的研究趨勢，都是以“政策轉移”為中心呈現(xiàn)小范圍的擴散趨勢。這證明目前在政策轉移研究方面，跨學科研究、相關領域的創(chuàng)新研究仍處于起步階段。

圖1. 關鍵詞聚類圖譜

表2. 前十個共引頻次關鍵詞（除“政策轉移”外）

根據(jù)表2所列的共引頻次最高的十個關鍵詞，可以總結出相關研究的熱點為以下三大類：

第一，相關概念的區(qū)分研究。政策轉移與其他相似概念的區(qū)分、政策轉移本身所涉及概念的界定確實在研究初期成為了政策轉移研究發(fā)展的桎梏，使該理論在一定時間內僅僅停留在理論爭論層面，實證研究比較薄弱。

在政策轉移相關概念被基本確立之后，隨著政策轉移分析框架的建立及不斷完善，政策轉移具有從研究的因變量轉為自變量的趨勢。1Benson D. and Jordan A., What Have We Learned from Policy Transfer Research? Dolowitz and Marsh Revisited, Political Studies Review, vol. 3, 2011, p. 370.因為自政策轉移被創(chuàng)立以來，所探討的是“為什么會發(fā)生政策轉移以及怎樣推動政策轉移”2Dolowitz D. and Marsh D., Who Learns What from Whom: A Review of the Policy Transfer Literature, Political Studies, vol. 2, 1996, p. 343.。包括上文提到的參與者、參與動機都是政策轉移的因變量。而目前的政策轉移研究，具有把理論作為自變量的趨勢，即探討它在某一區(qū)域內，因為政策轉移所帶來的影響。同時，多數(shù)呈現(xiàn)在教育、氣候變化、公共政策等方面的案例跟蹤研究。政策轉移的研究也不斷表現(xiàn)出與其他學科融合的新特點，如建構主義、政策網(wǎng)絡、新制度主義等都對其進行吸納和借鑒。

第二，地區(qū)政策轉移研究成為研究的重點和熱點。在地區(qū)政策研究層面，可以分為水平渠道研究和垂直渠道研究兩個層面。在地區(qū)政策轉移研究初期，主要是關于水平渠道的研究。所謂水平渠道，即探索國家與國家之間、地區(qū)與地區(qū)之間、機構與機構之間的政策轉移過程。主要呈現(xiàn)出從國家內部政策轉移的研究過渡到不同國家之間，再到國際層面（歐盟、非政府組織、國際政府機構等）的研究，研究呈現(xiàn)出全球化的趨勢。在垂直渠道研究方面，即從國家層面向各個地方層面向上或向下延伸。這就把政策轉移單純的橫向或縱向的場域通過互聯(lián)網(wǎng)連成可以互動、互相影響的多維整體，這在數(shù)字時代具有重要的意義，使得扁平化的政策轉移變得立體與動態(tài)。

第三，“軟轉移”與網(wǎng)絡治理研究也成為研究的重點和熱點。斯通將“軟轉移”的概念從過去以國家為主體的政策轉移概念擴展到更大的場域范圍內。哈里特·布魯克里（Harriet Bulkeley）通過可持續(xù)發(fā)展的議題論證了互聯(lián)網(wǎng)在政策轉移過程中的合理性和有效性。1Bulkeley H., Urban Sustainability: Learning from Best Practices, Environment & Planning A, vol. 6, 2008, p. 1029.蒂姆森·利格蘭德（Timothy Legrand）以溫莎會議作為研究對象，強調了跨國政策網(wǎng)絡對政策思想傳播的影響。這些研究成果為政策轉移和跨政府主義概念的交叉研究提供了批判性反思的機會。利格蘭德還認為，跨國政策網(wǎng)絡為跨政府政策轉移以及政策學習的模糊過程研究提供了新的研究思路。2Timothy Legrand, The Merry Mandarins of Windsor: Policy Transfer and Trans-governmental Networks in the Anglosphere, Policy Studies, vol. 6, 2012, p. 523.

總之，目前關于政策轉移中的“軟轉移”與網(wǎng)絡治理這兩個主題，研究主要通過案例分析展開，有利于在全球化、網(wǎng)絡化視閾下擴展政策轉移理論研究思路與范疇，為政策轉移理論突破“方法論民族主義”與“理性行為假設”開拓了解釋路徑。

三、政策轉移對政治學研究的貢獻

政策轉移從來都不是一個封閉的理論，該理論在借鑒其他理論基礎之上，也對其他學科的發(fā)展起著推動作用。將政策轉移理論與關于政策變革的文獻聯(lián)系起來思考，其中涉及漸進主義、多層次治理理論、間斷平衡理論等概念之間的相互融合，一切都是為了“多種理論的發(fā)展”3Cairney P., Understanding Public Policy: Theories and Issues, Macmillan International Higher Education, 2011, p. 31.。作為跨學科研究領域，政策轉移分析可以為國內政策研究者、比較政治學研究者和國際政治學研究者提供共同研究問題的背景及平臺。政策轉移理論的發(fā)展不僅反映了政治學發(fā)展的新背景，而且對于政治學研究中比較政治學和公共政策研究提供了新的理論思路。

（一）政策轉移闡揚政治學發(fā)展背景

這一概念誕生于全球化、網(wǎng)絡化的深入發(fā)展背景之下，誕生于政府對于公共問題的規(guī)范化的需求與“管理主義”再興起的學科背景之下，政策轉移理論闡揚了政治學發(fā)展的新背景。

首先，政策轉移理論的確立是全球化、網(wǎng)絡化、信息化發(fā)展中政策問題涌現(xiàn)的產(chǎn)物。全球化、網(wǎng)絡化、信息化帶來的是科技飛速進步，國家間政策信息不再隱秘化，政府間合作不再受物理距離約束。信息網(wǎng)絡技術使得國家間的距離無限縮短、政策學習的成本縮減、信息獲取渠道的增多，都使得政府尋求國家間政策轉移與地方政府間政策轉移成為可能。在這樣的背景下，政府具有尋求政策轉移的條件。

其次，政策轉移是政府在復雜治理范式下尋求治理革命與政策有效性的必然產(chǎn)物。全球化不僅帶來國家間信息的分享與溝通的便捷，也使得公共問題全球化。環(huán)境問題、民族危機、糧食危機等公共問題超出了國家邊界，這就需要多主體的參與合作并尋求公共問題的解決之道，治理理論正是在這樣的背景下誕生的。治理是一種重新定位國家和社會的政策策略，也是一種重新審視政府再造和轉型的學術旨趣。1何艷玲：《公共行政學史》，中國人民大學出版社，2017年，第155頁。當國家治理成為政府在社會發(fā)展與政策制定中無法回避的問題時，當公共危機與風險社會成為政府治理合法性的挑戰(zhàn)時，當市場、公民、社會等多元主體成為國家治理的新問題時，政府必須尋求在治理革命中的話語權。而政策轉移理論在治理革命的背景之下，在各國政府都在尋求新的治理范式與治理格局之時，國家間的借鑒與合作成為必然渠道。公共問題的共性帶來治理問題的泛化，國家間政府合作與府際合作成為治理趨勢，無論是網(wǎng)絡治理、協(xié)同治理，抑或元治理，都將政府作為治理過程中不可或缺的一員納入治理體系之中，政府在治理變革中希望通過政策學習對共性問題進行交流，從而推動問題的解決。在這樣的背景之下，政策轉移成為政府治理革命中尋求政策合法性與有效性的必然產(chǎn)物，成為政府應對治理危機進行政府再造的適應性環(huán)節(jié)。

最后，政策轉移理論是政策趨同的必然產(chǎn)物。“西沃之爭”奠定了公共政策研究的兩種研究范式：一種是以西蒙為代表、以邏輯實證為方法、以效率為導向的自然科學研究范式，另一種是以沃爾多為代表、以人文關懷為導向的社會科學研究范式。第一種研究范式延續(xù)至今造就的是“公共政策分析”的興起，公共政策研究者希望通過量化思維對公共政策問題進行數(shù)理分析以得出結論。盡管這一研究范式始終受到公共政策倫理研究者的批判，但“再興起”反映的是公共問題的趨同性。全球公共問題的趨同與大量數(shù)據(jù)的易得使對抽象的統(tǒng)計資料與數(shù)學模型的運用成為可能。而對政策的相似性進行概念化的理論——“政策趨同”，幾乎與“政策轉移”理論同時誕生，被定義為“社會變得更加相似的趨勢，在結構、過程和表現(xiàn)上的相似性”。1Bennett, Colin J., What Is Policy Convergence and What Causes It, British Journal of Political Science, vol. 2, 2012, p. 215.該理論認為，隨著社會越來越多地進行工業(yè)基礎設施建設，某些決定性過程開始運作，這些過程隨著時間推移在同一模式中形成相似的社會結構、政治過程和公共政策。“政策趨同”理論的誕生反映了政策轉移何以可能的充分條件——政策的相似性。概言之，正是在全球化、網(wǎng)絡化、信息化發(fā)展，政府尋求治理革命中政策合法性與有效性，政策趨同的背景下，政策轉移理論得以誕生。

因此，政策轉移理論反映了政治學新的時代背景，一方面全球化趨勢使得在復雜范式下國家治理問題不斷涌現(xiàn)，政治學需要尋求新的視角與思路探討全球化、網(wǎng)絡化、信息化帶來的新的政治問題；另一方面，政策轉移理論的誕生預示著政策趨同越來越成為公共政策的發(fā)展趨勢，這也為政府治理革命提供新的解題思路。

（二）政策轉移理論對于比較政治學研究的貢獻

政策轉移的當代研究起源于比較政治學文獻的一個分支——政策擴散研究。2Evans M., New Directions in the Study of Policy Transfer, Policy Studies, vol. 30, 2009, p. 230.這一領域的研究聚焦于國家間創(chuàng)新政策傳播轉移的時機、地理位置和資源相似性等方面的趨勢。3Ellison N., Politics, Power and Policy Transfer, Journal of Asian Public Policy, vol. 10, 2017, p. 8.隨著政策擴散理論本身的缺陷使政策擴散轉向政策轉移理論研究，而政策轉移研究的發(fā)展為比較政治學研究提供了新的研究素材。早期把政策轉移作為因變量的研究，通過對于政策轉移涉及要素的分析力圖建立完整的政策轉移框架。這就需要政策轉移理論建立一個內涵豐富，涉及多學科、多層次的理論范式。而在研究中學者們逐漸意識到，建立該框架的難度很大，“現(xiàn)有的大部分文獻都沒有提供足夠的技術來證明政策轉移”，4Evans M., New Directions in the Study of Policy Transfer, Policy Studies, vol. 30, 2009, p. 221.如果缺乏令人信服的轉移模式會增加理論空想的可能性。于是，政策轉移研究對于所涉及國家、轉移因素、內容、條件等框架要素的探討增加了比較政治學研究的內容，擴大了比較政治學研究的范疇。

比較政治學自誕生之日起就不斷受到來自其他學科的批評，這一以方法論命名的政治學學科受到最多的批判也來自方法論的質疑：比較的主體是否具有可比性、如何分類及如何建立分類標準，在國別比較時應該比較哪些方面，等等。而政策轉移理論的誕生為比較政治學提供了方法論上的支持，進一步論證了比較政治學的合理性。正是因為不同國家面對的政策問題或所處的政策制定背景具有相似性，才具有政策轉移的前提，也同時驗證了比較政治學的前提。同時，國家間的政策轉移研究為比較政治學研究政策相似性提供了文獻支持。

與此同時，政策轉移研究為全球化視野下比較政治學的發(fā)展開拓了思路。在吉登斯看來，隨著全球化不斷深入，當今世界的政治主題已經(jīng)從“解放政治”轉變到了“生活政治”。1[英]吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，譯林出版社，2011年，第102頁。即從宏觀層面的國別研究，轉向更為具體的中觀層面的生態(tài)主義、女權主義等研究，內容更貼近生活，主題研究范式也由此誕生。國家在面對環(huán)境污染、恐怖主義、走私、販運毒品等共性問題時，會希望通過政策學習來解決。2David Robertson, The Penguin Dictionary of Politics, London: Penguin Group, 1993, p. 30.而政策轉移理論就是在以同一政策研究為前提，探討政策在不同區(qū)域或國家的適應性，并建立框架以論證政策轉移的合理性，政策轉移無疑為比較政治學的主題研究提供了理論思路。比較政治學大多側重對單個國家的研究，都忽略了比較的框架以及與研究課題相關的研究文獻。3Sartori G., Comparing and Miscomparing, Comparative Economic & Social Systems, vol. 3, 2013, p. 243.甚至還有一些學者認為，任何社會、政治現(xiàn)象都受到國家背景的影響，國家作為特殊的現(xiàn)象安排一次只能研究一個方面的問題。4Mayer, Lawrence C., Comparative Politics: Nations and Theories in a Changing World, Upper Saddle River: Prentice Hall, 1996, p. 2.但政策轉移理論一個重要的理論前提就是國家決策制定過程的理性假設，政策制定者并非純粹的尋租人，政策精英們通常會明確地表達為社會、國家分析政策制定時所應采取的戰(zhàn)略，并且他們知道國家的文化背景、社會壓力、官僚機構的能力對政策實施所帶來的限制與影響，從而調和壓力。因此，政策轉移研究為比較政治學專題研究提供了國家層面的理論思路。

（三）政策轉移理論對于公共政策研究的價值

首先，政策轉移作為一種良好的啟發(fā)式工具，對于公共政策的外部研究提供了借鑒思路。因為它們允許對創(chuàng)建公共政策的過程進行多維研究，可以單獨對政策轉移的原因、內容以及經(jīng)驗進行研究。概言之，政策轉移研究可以闡明公共政策制定中的外部因素，并闡述相關問題：政策的學習是出于自愿還是迫于壓力？是否復制或受啟發(fā)于其他政策方案？最后找到了解決方案還是迫于政策環(huán)境沒有實施？這些政策轉移研究的經(jīng)典議題往往容易被公共政策研究者們所忽視，因為他們更傾向于關注政策制定的過程與模式選擇。

其次，政策轉移研究提供了公共政策研究的動態(tài)思路。政策轉移研究更有可能追蹤從一點到另一點的公共政策的轉移過程，同時涉及政策行動者的各種動機和策略。目前政策轉移研究中比較熱門的是關注市場化、全球化、技術進步、國際組織在政策轉移中的影響等。政策轉移研究通過自身對于當代背景的動態(tài)關注，開闊了公共政策研究者的視野，使其不拘泥于以往的政策模式研究，而應該注重變化背景下的政策演進。埃文斯·馬克（Evans Mark）的《全球化視角下的政策轉移》就主要論述了政策轉移理論對于公共政策研究的貢獻：政策轉移研究是一個有價值的研究領域，它提供了新的視角，可以觀察民族國家的治理思路。他們認為解釋公共政策變化的關鍵是全球、國際和跨國解釋，以國家為中心的解釋和以組織為中心的解釋。5Evans Mark, Policy Transfer in Critical Perspective, Policy Studies, vol. 3, 2009, p. 243.這些都為公共政策的研究提供了動態(tài)思路。

綜上所述，政策轉移作為在市場化、全球化、網(wǎng)絡化背景下誕生的理論，更加注重對于外部環(huán)境的把握與分析，不斷對相關理論借鑒吸收以豐富內在理論體系，同時其獨特的研究視野與方法，對于政治學的發(fā)展、公共政策的研究起著推動作用。

四、國外政策轉移研究對于新時代中國發(fā)展的啟示借鑒

國外政策轉移研究拋棄了許多傳統(tǒng)研究中固有分析框架的束縛，對于所涉及國家、轉移因素、轉移條件等要素的探討擴大了比較政治學研究的范疇。同時，政策轉移研究更有可能追蹤點到點的政策轉移，研究分析行動者的各種動機與策略，允許對創(chuàng)建公共政策的過程進行多維動態(tài)研究。國外政策轉移研究的這些思路和方法對于中國新時代背景下加強國際學術對話、完善公共政策的制定及加強國家治理能力現(xiàn)代化建設具有重要的啟示與借鑒意義。

（一）構筑中國場景、闡述中國話語

與政策轉移研究在國外的百家爭鳴不同，政策轉移研究在中國似乎遭遇“冷場”。目前在CNKI搜索以“政策轉移”為關鍵詞的相關中文文獻，有效文章較少，發(fā)表時間也主要集中在2010年前后。大部分文獻仍集中在對國外文獻的解讀，其中以對概念的解讀最為集中。因此，中國政策轉移研究多集中在國外理論介紹方面，側重以簡單的理論分析為框架對中國改革開放以來的政策轉移成果進行評述。在理論研究方面，依然把國家間的政策轉移作為主要研究對象，除教育類方面較多外，其他領域涉及得都比較少。中國的政策轉移研究明顯呈現(xiàn)出“水土不服”的特點，這不僅僅體現(xiàn)在文獻數(shù)量較少，也體現(xiàn)在文章多樣性較弱、理論研究比較薄弱等方面。

習近平總書記指出，“經(jīng)濟全球化大潮滾滾向前，新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，全球治理體系深刻重塑。”1中共中央黨史文獻研究院：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，中央文獻出版社，2019年，第54頁。隨著全球化的深入以及網(wǎng)絡信息時代的來臨，中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，需要尋求在國際舞臺上更多的話語權。國際話語權目前在世界各國越來越受到重視，網(wǎng)絡化的政策轉移也使得橫向與縱向間的、政府間的與非政府間的政策轉移都成為可能，這就拓展了政策轉移的研究議題及研究空間。我國需要在理論層面構建獨到的理論體系，而非一味借鑒西方國家甚至是已經(jīng)過時的理論成果。同時在政策轉移研究領域進一步趨向網(wǎng)絡層面與“軟轉移”層面時，我國在政策轉移領域的研究尤其需要把握關鍵節(jié)點，采用最新的研究工具、研究方法和研究技術，對意識形態(tài)話語權在新時代的內涵與發(fā)展特點進行深入研究探討，從而加強國際學術對話，參與相關理論規(guī)則的制定，掌握國際獨立話語權及話語體系。

在政策轉移向網(wǎng)絡層面與“軟轉移”轉變的趨勢下，我國政策轉移實踐不僅需要吸取西方優(yōu)秀政策成果，也需要警惕西方在“軟轉移”過程中夾裹“意識形態(tài)”內容，打著政策轉移的旗號實則進行西方“意識形態(tài)”宣傳。只有構筑中國場景、闡述中國話語，才能把握國際話語權，才能更好地推進我國政策實踐。

（二）推動現(xiàn)代公共政策的制定

盡管我國對于政策轉移的研究起步較晚，但在實踐方面已經(jīng)具有了政策轉移的初步探索，并且西方學界也給予我國政策轉移實踐良好的評價。埃文斯指出：“中國在跨越20年的體制改革中，建立了一個全新的行政體系來支撐中國特色社會主義市場經(jīng)濟與社會發(fā)展。這使得中國能夠避免像東歐國家那樣受休克療法的困擾，也避免了造成國家經(jīng)濟和社會的巨大災難?！?Evans Mark, Policy Transfer in Critical Perspective, Policy Studies, vol. 3, 2009, p. 265.他也指出了中國在改革開放過程中所具有的政策轉移特點，“中國必須將積極和消極的國際經(jīng)驗與最好的機構傳統(tǒng)相結合，因為改革并不總是有歷史和文化傳統(tǒng)?！卑Ｎ乃箍隙酥袊母镩_放所取得的成就，并且指出了改革開放進程中政策轉移所發(fā)揮的作用。有學者指出，“鄧小平親自出國4次，訪問了8個國家，對日本、新加坡和美國的訪問尤其影響了中國政策的制定與發(fā)展。1978年有13位副總理前往51個國家進行官方訪問，這些官員將西方發(fā)達國家的經(jīng)驗帶回中國?！?Zhang Y. and Marsh D., Learning by Doing: The Case of Administrative Policy Transfer in China, Policy Studies, vol. 1, 2015, p. 1.同時，相對于政策趨同概念的研究更加強調政策的相似性、政策實施的整個過程，中國自改革開放以來政策的調整與實施更多具有了政策轉移的精神特質。

如果說宏觀（或中央）層面的改革只是具有政策轉移的精神或痕跡，那么在微觀（或地方）層面上，改革更具有政策轉移的歷史與印跡。獨有的“政策試點”模式是通過政策的過渡尋求政策適應性，繼而對政策進行調試以適應中國獨有的情況。這種“地方試點—經(jīng)驗提升—全國推廣”的模式被一些學者稱為“將強制性制度變遷與誘致性制度變遷相結合的改革策略”。3蔣立山：《中國法治道路初探》，《中外法學》1998年第3期。同時在中觀層面，我國在教育制度、氣候政策以及服務型政府的建設都有不小的成就。教育制度的政策轉移不僅是政策轉移研究的重點，而且是政策轉移實踐最為豐富的領域，有學者專門就中國教育領域的政策轉移展開研究討論。4楊啟光：《全球教育政策轉移比較研究》，浙江大學出版社，2013年，第3頁。在氣候政策方面，中國顯然已經(jīng)超越了原有西方單一的政策場景，而將“生態(tài)文明”作為我國發(fā)展的指導思想，中國不僅學習西方先進的氣候政策、完善相關法律法規(guī)，而且在氣候會議上樹立負責任大國形象，通過“一帶一路”建構自身話語體系。在公共服務領域，政務公開、陽光政府有著西方服務型政府的影子；大部制改革在國外也能找到先例，“先在相同領域整合，后向跨領域整合擴展；政務類部門多為同領域的大部，經(jīng)濟和社會類部門多為跨領域的大部；誰與誰組合無一定之規(guī)，關鍵是職能相互融合?！?沈榮華：《國外大部制梳理與借鑒》，《中國行政管理》2012年第8期。

由此可見，不論是宏觀領域還是中觀層面，中國現(xiàn)代公共政策的制定都有著政策轉移的痕跡，政策轉移在新時代全面深化改革的中國有著越來越重要的理論啟示與現(xiàn)實指導價值。而潛移默化所遵循的政策轉移的模式與路徑，也在推動政策適應性研究、政策環(huán)境比較研究、政策后續(xù)進程與影響研究。

（三）對于國家治理能力現(xiàn)代化的啟示

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是國家由管理轉向治理的重要體現(xiàn)，治理理論的研究在我國經(jīng)歷了從純理論探索到鄉(xiāng)村治理的實踐再到網(wǎng)絡治理的路徑。這是我國治理理論隨治理環(huán)境變化不斷演進的結果，而國家治理能力現(xiàn)代化無疑是在新的治理環(huán)境下對治理理論提出了新挑戰(zhàn)。今天的地方政府創(chuàng)新，尤其是在治理領域的地方政府創(chuàng)新，已經(jīng)成為增強政治正當性的重要途徑。1何增科：《地方政府創(chuàng)新與政治正當性：中美之間的比較研究》，《湖北社會科學》2015年第4期。國家治理能力現(xiàn)代化所蘊含的正是政策轉移精神中最為重要的一點——制度理性。制度理性不僅蘊含著工具理性，在強調治理精神的今天更體現(xiàn)了價值理性：比如，制度設計是否科學，制度運行是否合理，以及制度本身是否符合法律精神與集體利益。政策轉移就是用制度的理性來安排政策間的轉移以達成集體共識，最終實現(xiàn)價值理性的目標。在國家現(xiàn)代化建設的過程中，在公平與效益的平衡方面往往是這樣體現(xiàn)的：在發(fā)展的前期只注重經(jīng)濟建設而忽視環(huán)境、社會保障等公共利益，在發(fā)展到一定階段后就會逐漸暴露出弊端，如生態(tài)環(huán)境的惡化、社會矛盾的突顯、兩極分化的加劇、利益階層的固化等。這時就需要政策理性的指引，而國家治理現(xiàn)代化正是在這樣的背景下提出，希望運用合理手段提高國家治理能力和治理水平，通過治理主體應用制度的理性安排政策間的轉移來達成集體公共利益，以實現(xiàn)社會的公平正義。

國家治理能力現(xiàn)代化所蘊含的政策轉移的又一精神就是對政策學習的關注。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“總結國內成功做法，借鑒國外有益經(jīng)驗，勇于推進理論和實踐創(chuàng)新”，更進一步說明我國希望通過對西方治理理論的學習增強國家治理能力的決心。隨著網(wǎng)絡化、全球化的發(fā)展，各個國家不論何種政治制度、不論何政黨執(zhí)政、不論區(qū)域和種族，都在面臨幾乎同樣的問題與挑戰(zhàn)，如貧富分化問題、生態(tài)問題、教育問題、醫(yī)療問題、社會福利問題等，只是因為不同國家所具有不同的程度或特征。在這樣的背景下，如何借鑒其他國家先進的經(jīng)驗、如何吸取其他國家的教訓顯得尤為重要。2019年10月28—31日召開的中國共產(chǎn)黨第十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。面對改革開放40多年的時代背景，面對全面深化改革的時代要求，更應該吸收政策轉移中政策學習的精神，從發(fā)達國家借鑒優(yōu)秀的政策經(jīng)驗，而不是固步自封地享受改革開放帶來的豐碩成果，進一步堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的各項制度體系建設，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力制度保障。

五、結 語

政策轉移研究的歷史盡管只有短短幾十年，但對于政策轉移理論的批評卻從未停止。首先是政策轉移工具的非嚴謹性。在政策轉移研究初期，學者們拘泥于對具體政策框架的建立，以道洛維茨和馬什為代表，通過對于政策轉移案例的歸納，總結出一套區(qū)分政策轉移類型的工具。但是隨著政策多樣性的演進，現(xiàn)有的政策框架已經(jīng)無法滿足政策轉移的實踐要求，學者們試圖繼續(xù)完善這個分析工具，認識到建立一個政策轉移工具難度極大并且很難達到完美境地。政策轉移研究方向不斷朝著兩個方面轉化：一方面是對于具體案例的分析，“政策轉移文獻僅在案例分析方面而非一種可供研究的方面——理論建構”；1Wolman H., Page E., Policy Transfer among Local Governments: An Information-theory Approach, Governance, vol. 4, 2010, p. 577.另一方面是在全球化、網(wǎng)絡化背景下廓清政策轉移主體，避免“方法論上的民族主義”傾向。其次的批評是政策轉移分析學者未能推動政策制定的理論解釋。2James O. and Lodge M., The Limitations of 'Policy Transfer' and 'Lesson Drawing' for Public Policy Research, Political Studies Review, vol. 2, 2010, p. 180.這是因為政策轉移理論的研究大多是在政策轉移完成之后對政策轉移的過程、結果進行分析，使學者們懷疑其現(xiàn)實意義。最后一個批評是政策轉移一般不能與正常的政策制定形式區(qū)分開來，特別是政策制定的理性方法。3James O. and Lodge M., The Limitations of 'Policy Transfer' and 'Lesson Drawing' for Public Policy Research, Political Studies Review, vol. 2, 2010, p. 182.

筆者嘗試通過上文對政策轉移演進的研究對這些批判予以解釋。首先是政策轉移工具的非嚴謹性，針對目前的研究趨勢，重點應該從政策轉移具體案例的分析轉向對于政策轉移精神的回歸。因為一個政策的制定會受不同國家、政府、利益集團、民族文化等因素影響，而真正指導政策制定在既定軌道執(zhí)行的是理性精神的把握，而這一理性精神也恰恰是政策轉移理論一直強調的。針對第二個批判，即對于政策轉移理論現(xiàn)實意義的批判，因為政策轉移研究的特殊性——越來越傾向于將理論作為自變量的研究，為了研究整個政策轉移，選擇已經(jīng)完成的、完整的政策轉移過程成為一般研究的議題，這就使得一部分學者產(chǎn)生了對政策轉移理論現(xiàn)實意義的批判。但政策轉移的一個理論前提就是政策的相似性，通過對于政策轉移過程的研究，可以對相似政策的制定起到啟示借鑒作用，而非一味地追求直接意義。最后一個批判也是針對政策轉移理論最激烈的批判，但是通過政策轉移理論文獻的梳理可以看出，對于政策制定過程的關注、對于政策制定所涉及要素的分析、對于政策制定結果的關注都是政策轉移區(qū)別于其他政策制定理論的重要因素。

因此，目前政策轉移理論的研究依然存在很大的發(fā)展空間，特別是隨著全球化的深入和網(wǎng)絡信息技術的日新月異，為政策轉移研究提供了更便捷的條件、更新的研究方法及技術工具。對于政策制定者來說，掌握政策轉移理論有助于關注政策學習過程中對于各要素的把握，制定出科學高效的政策。對于政策轉移理論研究者來說，不止步于轉移框架的建立，而是進一步豐富政策轉移理論內涵、把握理論實質，才會使政策轉移理論有更明確的發(fā)展方向，才會使理論更好地服務于國家公共政策制定的實踐過程，更加彰顯出理論的當代價值。